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姓名:袁曙宏
职务:顾 问
单位:国家行政学院
学位:
法学博士
电邮:
 
个人简介   男,1958年生,安徽舒城人,国家行政学院副院长,教授,中国法学会副会长,北京大学和澳门科技大学法学院博士生导师,第三届全国十大杰出中青年法学家,首批新世纪百千万人才工程国家级人选。袁曙宏教授近20多年来一直从事行政法、行政诉讼法、宪法的教学和研究,在《求是》、《人民日报》、《新华文摘》、《中国法学》、《法学研究》等发表或转载论文200余篇,独著、合著、主编、参撰著作近40部,主持国家级、部级课题近10项。
袁曙宏教授兼任全国人大常委会法制工作委员会行政立法研究组成员,国务院行政审批制度改革专家咨询组成员,“四五”普法国家中高级领导干部学法讲师团成员,中央国家机关宣传教育工作团成员,北京大学宪法与行政法研究中心、中国人民大学宪政与行政法治研究中心、中央社会主义学院、中国政法大学、南开大学、国际关系学院等高校兼职教授,司法部、国家发展与改革委员会、民政部、中国证监会、上海市人民政府、福建省人民政府、山东省人民政府法律顾问或专家咨询委员、深圳市人民政府WTO专家咨询委员等。
袁曙宏教授在行政法学理论研究、为党和国家提供重大政策法律咨询建议、推进行政法治建设、提高高中级领导干部和广大人民群众的法治意识、培养法律人才等方面做出了重要贡献,获得了近10项国家级和省部级奖励,主要包括:2004年被国家人事部等7部委确定为“新世纪百千万人才工程”国家级人选;2002年荣获第三届全国十大“杰出中青年法学家”称号;2001年获中国法学会论文评奖一等奖;1999年获国务院政府特殊津贴;1992年获安徽省哲学社会科学优秀成果(1985-1992年)二等奖;1991年获北京大学第二届青年优秀成果二等奖;1985年获安徽省哲学社会科学优秀成果(1978-1985年)三等奖等。

一、书生意气法治路

(一)开启思想的心智
袁曙宏1958年出生于安徽省舒城县一个干部和教师家庭。舒城与其邻县桐城一样,尊师重教传统十分深厚。可能正是得益于这一传统,袁曙宏自小就与书结下了不解之缘,有时甚至达到了如醉如痴的程度。但与生长在那个极“左”年代的大多数青少年一样,袁曙宏当时并没有读到太多的好书。1975年高中毕业后,他插队到本县山区,种过地,养过猪,炒过茶,当过会计和土记者,每天挣二毛五分钱。当时他觉得自己已经远离了读书,远离了现代文明。
应当说,袁曙宏是他们这一代中的幸运者之一,1977年成为国家恢复高考后的第一届大学生,考入了安徽大学中文系汉语言文学专业。1978年至1982年四年的大学教育,是他人生成长道路上的关键时期,也恰值我国解放思想、改革开放的关键时期。他像干燥的海绵浸入水池一样,如饥似渴地汲取新知识;像从洪荒时代进入文明时代一样,对新思想从排斥、怀疑,到思考、吸纳。思想观念的转变是十分痛苦的,但又是不可抗拒的。他如同一滴迷茫的水珠,被思想解放的大潮推涌着、裹挟着前行,终于逐步融入了这股摧枯拉朽的大潮。
思想解放需要厚实的知识基础的支撑。袁曙宏当时在77届同学中属年龄最小之列,与年龄最大的同学相差11岁,故心无旁骛、一心读书。整个大学4年,他每天早晨5:30起床,晚上11:30休息,几乎没有例外,连农历大年初一也要早起读外语。在刻苦读书之余,他强身健体,并学习毛泽东洗了4年冷水浴,数九寒天也咬牙坚持,以锻炼自己的意志。通过4年艰辛的学习和锻炼,他的思想观念、知识体系、思维方法、乃至身体素质都发生了质的飞跃,书面表达能力和口头表达能力也有了长足的进步。
(二)步入治学的生涯
从文学步入法学,成为我国首届行政法硕士研究生,是袁曙宏求索行政法治道路的第一次重大选择。1981年,法学尚不兴旺,文学的热度仍远高于法学,行政法更属“冷学”。但袁曙宏没有犹豫和彷徨,报考了安徽大学法律系陈安明老教授的首届研究生,并被录取。作为文学专业学习的结束和法学专业学习的开始,他的本科毕业论文选择了一个颇为意味深长的题目:《以慈悲调剂公道——论莎士比亚〈威尼斯商人〉戏剧冲突的性质》。该毕业论文反映了他当时赞成莎士比亚朴素的法治观:以慈悲调剂公道;也反映了他舍文从法之后对文学的留恋和对法学的期盼:欲以文学之慈悲调剂法律之公道。
1990年考入北京大学法律学系,师从我国著名法学家罗豪才教授和肖蔚云教授,成为我国首届行政法专业博士研究生,是袁曙宏求索行政法治道路的第二次重大选择。北大是我国著名学者的摇篮,思想文化的蓄水池,东西方学术交流的交汇点和中转站。在北大学习的三年,是袁曙宏思想观念、学术水平、以及人格修养获得极大提升的三年。正是在北大,他对行政法本质的认识有了根本性的飞跃和升华。1993年袁曙宏的博士论文出版时,罗豪才教授在“序言”中称赞他“博览群书,思想敏锐,善于透过纷繁复杂的现象把握问题的本质”。这既是对他的肯定,更是对他的鞭策。
袁曙宏作为我国最早从事行政法学理论研究和教学的中青年学科带头人之一,20年多来,在我国行政法学领域不懈耕耘,取得了丰硕的研究成果,提出了一些原创性学术观点,为发展我国行政法学理论做出了重要贡献。
其一,最早倡导建立统一的公法学。袁曙宏在《论建立统一的公法学》(载《中国法学》2003年第5期)一文中首次提出,随着公法的全面崛起,传统上按宪法学、行政法学、刑法学、诉讼法学、国际公法学等部门公法学科对公法进行分散和分割研究,已明显不适应现代公法发展的需要,建立一门介于法学与部门公法学之间的中观层次的统一公法学,对各部门公法进行综合性、整体性和系统性研究。在该文的基础上,袁曙宏又与宋功德副研究员合著了《统一公法学原论》(中国人民大学出版社,2005)一书,并创办了《统一公法学论坛》(每年出版1-2卷),对建立统一公法学问题进行全面、深入的系统研究。
其二,最早参与创立行政法的理论基础――“平衡论”。袁曙宏最早追随罗豪才教授参与提出了“平衡论”学说,共同发表了《现代行政法的理论基础--论行政机关与相对一方权利义务的平衡》(载《中国法学》1993年第5期)一文,认为行政法的全部发展历史就是行政机关与相对一方的权利义务从不平衡到平衡的历史;现代行政法不应是管理法、控权法,而应是“平衡法”,其存在的理论基础则应当是“平衡论”:即在行政机关与相对一方的权利义务关系中,权利与义务在总体上应当平衡。平衡论经过10多年的发展完善,已经成为我国行政法学研究领域内最重要的一种学说,对我国行政法制建设产生了重要推动作用。
其三,最早提出并系统阐发了“法治规律”的理论观点和“将法治规律与具体国情创造性结合”的命题。袁曙宏在《法治:中国21世纪的政治宣言》(载《中国改革》2000年第1期)一文中最先提出“法治规律”的理论观点和“将法治规律与具体国情创造性结合”的命题。袁曙宏认为,所谓法治规律,从根本上说,就是世界各国在走向现代化的过程中,必须在民主的基础上制定良法,必须确立法律的最高权威,必须依法管理国家的政治事务、经济事务和社会事务。所谓具体国情,是指世界各国在政治制度、经济制度和社会制度,在历史传统和现实情况,在人民的知识水平、思维方式和行为习惯等各个方面的不同状况。所谓将法治规律与具体国情相结合,就是如何使法治的普遍性准则为特定国家的人民所理解、接受、信仰和维护。在《西方国家依法行政比较研究――兼及对我国依法行政的启示》(载《中国法学》2000年第5期)一文中,袁曙宏以“法治规律与中国国情创造性结合”的命题为主线,对西方主要国家依法行政的特点和经验进行了内在梳理与比较分析,在此基础上总结和提炼了其对我国依法行政的重要启示。在《法治规律与法治道路断想》(载《法制日报》2000年11月12日)一文中,袁曙宏又对“法治规律”的理论观点进一步加以深化,对“将法治规律与具体国情创造性结合”进行了更为深入的阐述,认为世界各国在走向法治的道路上,既要遵循共性的法治规律,又要适应个性的国情差异;而如何将此二者创造性地结合起来,则无疑是世界各国实现法治所面临的首要课题。与具体国情的多样性相一致,法治道路亦具有多样性,这是由不同的具体国情决定的。综观世界各国的法治道路,既有成功的模式,也有失败的模式;既有发达国家模式,也有发展中国家模式;既有自下而上的社会自然演变模式(如美国),也有自上而下的政府自觉推动模式(如新加坡);既有通过流血的暴力革命建立法治的模式(如法国),也有通过非暴力的相互妥协而走向法治的模式(如英国)。但不论是何种模式,凡是法治搞得比较成功的国家,无一不是较好地坚持了法治规律与本国国情的创造性结合。在《走向法治政府――依法行政的理论研究与实证调查》(法律出版社,2001)一书中,袁曙宏按照“将法治规律与具体国情创造性结合”的思路谋篇布局,对坚持法治规律与中国国情创造性结合加以综合研究,产生了较大的社会反响。2004年,袁曙宏又在《法治规律与中国情创造性结合的蓝本――论〈全面推进依法行政实施纲要〉的理论精髓》(载《中国法学》2004年第4期)一文中,再次以“将法治规律与中国国情创造性结合”的命题作为主线,对贯穿于《纲要》文本规定之中的理论精髓进行了深刻的阐发。
其四,从中国的政治体制和法治实践出发,同时借鉴西方国家行政法治的有益经验,对我国依法行政的本质和内涵作出了新的概括。袁曙宏在《走向法治政府――依法行政的理论研究与实证调查》(法律出版社,2001)、《依法行政干部读本》(人民出版社,2004)、《建构法治政府――〈全面推进依法行政纲要〉读本》(法律出版社,2004)、《公务员要牢固树立依法行政观念》(载《求是》2002年第17期)等著作和文章中首次提出,在我国体制转轨和社会转型的重要历史时期,我们必须全面实现依法行政的四个重大而深刻的历史性转变:第一,在人民与政府的关系上,必须从公民义务本位和政府权力本位向公民权利本位和政府责任本位转变。依法行政的首要问题和根本问题,就是人民与政府的关系问题。坚持全心全意为人民服务的根本宗旨,坚持对人民负责,对人民制定的法律负责,是依法行政的本质涵义。公民权利是国家权力之本,是行政权力之源;政府责任是行政权力的核心,是政府属性的本质。在人民与政府的关系上,我们应当明确:不是人民为了政府而存在,而是政府为了人民而存在,人民政府应当始终是最广大人民根本利益的忠实代表者和维护者。因此,政府在立法和执法工作中,应当体现国家意志和人民意志的一致性,体现对上级机关负责与对人民群众负责的一致性。只有将人民利益始终放在第一位,而不是将地方利益和部门利益放在第一位,立法和执法中遇到的问题才能很好地解决。过去长期实行计划经济,造成公民权利与义务、政府权力与责任严重脱节、错位和失衡,强调政府意志多于保护人民群众的合法权益。政府管理要求公民履行义务多,保护公民权利少;行使行政权力多,承担行政责任少;硬性管理多,主动服务少。许多政府部门“争权于朝,争利于市”,争权推责,滥用权力。“权力部门化、部门利益化、利益法制化”现象严重。第二,在政府职能上,必须从全能政府向有限政府转变。计划经济下的政府是一种全能政府,享有无限权力。市场经济下的政府是一种有限权力政府,以政府为一方,以市场和社会为另一方,构成二元社会结构,凡是公民、市场和社会可以自行调节与自我管理的,政府就不能越俎代庖,这样有利于从权力的源头上最大限度地控制行政权的惟我独尊,切断行政权的无处不在,限制行政权的无事不管,转化行政权的无所不能,并使行政权与利益脱钩,与责任挂钩,建立责任政府。第三,在法治理念上,必须从以法治民、治事向依法治官、治权转变。依法治国、依法行政的核心是依法治官而非治民,依法治权而非治事。依法治国的“国”首先是指国家机器(state),而不是指地理概念(country)。因此,我们不能简单和片面地认为,只要将依法治国逐级分解为依法治省、治市、治县、治乡、治村、治林、治路、治火等,并在此基础上实现地方和部门的依法治理,就自然而然地实现了依法治国和依法行政。我们应当看到,依法治国和依法行政是一个全方位、全局性的国家工程,既不可能在国家法治推进不力、全国法制尚不健全、地区法制发展严重不平衡、甚至在国家法制统一受到个别地区严重破坏的情况下,由局部地区率先实现“地方法治”,也不可能将所谓率先实现的“地方法治”简单相加构成国家法治。我们必须摒弃法律仅仅是治民、治事的人治意识,确立法律首先治官、治权的法治意识,在此前提下通过地方和部门的依法治理,让法律真正贴近每个老百姓的日常生活,使法律真正成为他们信赖的行为准则和生活方式。第四,在责任制度上,必须从片面强调公民责任向全面强化政府责任转变。我国现行立法过多重视设定公民责任,不太重视设定政府责任。一些规范政府行为的综合性重要法律难以及时出台,一些单行法律法规中对政府责任的规定或者处于空白状态,或者力度过软不具有威慑力,或者过于原则无法追究。现行行政执法过于重视行使行政权力,不太重视承担行政责任。不少执法者习惯于抖威风、耍特权、牟取部门利益,甚至在少数地方和部门形成了以执法为手段,以牟利为目的,执法护违法,违法养执法,执法与违法相互依存、恶性循环的黑色“执法产业”。现行的监督制度往往重视虚置监督形式,不甚重视落实行政责任。内部监督由于部门“利益关联”,往往出现“互相礼让”;外部监督尽管主体众多,但难以形成网络;专门监督虽然制度不少,但实施起来步履维艰;监督者的监督责任尤其缺失,不少监督都成了“软监督”。袁曙宏认为,依法行政决不仅仅是我国政府管理方式的一次重大变革,而更是我国政府管理模式的一场深刻革命。我们只有确实实现了以上四个方面的根本性转变,才能真正做到全面推进依法行政,建设法治政府。
此外,袁曙宏还最早提出并论述了“区域信誉”、“政府形象”、社会主义新型“责任政府”等首创性理论观点,对我国行政法治实践产生了较大影响。
袁曙宏教授主持完成或正在主持国家级、部级课题近10项,主要包括:主持完成了国家社会科学基金项目《依法行政比较研究》、司法部重大委托课题《依法治国实践研究》和《依法治理研究》、国务院法制办重大委托课题起草《全面推进依法行政实施纲要(专家建议稿)》、上海浦东新区人民政府重点委托课题《上海浦东新区创新政府体制和管理模式研究》等,正在主持完成国家社会科学基金项目《依法行政法律制度研究》、司法部重点科研项目《加入WTO与建设法治政府》、国家行政学院与欧盟合作的大型项目《中欧公共管理》子项目《中欧政府管理高层论坛》等。
袁曙宏作为国家行政学院教授,北京大学和澳门科技大学法学院博士生导师,国家中高级领导干部学法讲师团成员,不仅在北京大学等高校为博士生讲授统一公法学、行政法、行政诉讼法等课程,还广泛活跃在中央和国务院部委,省、自治区、直辖市党委和政府的法治讲坛上,为上海、广东、福建、山东、深圳等30余个省、自治区、直辖市和副省级市四大班子成员和地厅级领导干部,为国家发改委、司法部、人事部、卫生部、教育部、审计署、海关总署、工商总局等国务院几十个部门的党组成员和司处级干部,以及在国家行政学院、中央党校为省部级和司局级领导干部讲授依法治国、依法行政、行政许可法、行政诉讼法、行政复议法和国家赔偿法、立法法等课程,为提高高中级领导干部的法治观念和法律素质,培养高层次的法学人才做出了努力和贡献。此外,袁曙宏还几十次接受中央电视台新闻联播、焦点访谈、今日说法、东方时空、社会经纬、新闻调查等栏目的采访,为宣传法治鼓与呼。
(三)体验法治的底蕴
法学理论和法治实践是法治发展的两个轮子,任何一个轮子的颠簸和缺失,都会导致法治运行的失衡。因此,袁曙宏认为,要把握法治的真谛,就不能仅仅局限于书本上的法治,而必须同时深入实践中的法治;就不能仅仅满足于纸上的法治,而必须同时感悟实际运行中的法治。
参与立法是袁曙宏体验法治底蕴的第一种方式。立法以其最理性、最凝练的方式表达着法的精神,维护着社会正义。从1988年参与《行政诉讼法》的起草、讨论开始,他陆续参与《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《立法法》、《行政许可法》等综合性重要行政法律和其他几十部法律、法规的调研、论证和起草,以及正在制定的《行政强制法》、《紧急状态法》、《行政程序法》的调研、论证和起草。
进行依法治国和依法行政实证调查,为党和国家提供有分量的咨询建议,是袁曙宏体验法治底蕴的第二种方式。2003年,袁曙宏主持起草了《全面推进依法行政实施纲要(专家建议稿)》,为推动《纲要》的出台作出了重要贡献。1996年,受司法部和全国普法办委托,袁曙宏在我国最早组成《依法治国实践研究》课题组,对北京、上海、南京等10多个城市进行大规模调研,撰写了《依法治国的局部实践》系列调查报告,其中《依法治国的局部实践(之一)——南京市依法治市调查报告》载《中国法学》1996年第6期,《法制日报》1996年12月6-7日全文转载,《人民日报》等全国数十家报刊转载,中央有关部门将其上报中央领导同志,在全国产生了很大反响,受到司法部、全国普法办和全国几十个省市的很高评价和重视,对推动地方依法治省、依法治市工作产生了重要作用。2001年,袁曙宏主持撰写的《建设责任政府、推进依法行政》研究报告,受到国务院领导的肯定和重视,批示刊载于国务院《参阅文件》,直接推动了全国一些地方提出建设责任政府的目标。2001年,袁曙宏主持撰写的《坚持诚信为本,建设区域信誉》研究报告,受到国务院领导的肯定和重视,批转国务院五个相关部门研究,直接推动了全国一些地方提出建设区域信誉和诚信政府的目标。
从事法律实务工作和参与重大疑难案件的论证和咨询,是袁曙宏体验法治底蕴的第三种方式。法律实务工作者或许不需要像法学理论工作者那样整天进行纯粹抽象的理论思辨,但更需要将成千上万的法律条文运用于千变万化的社会生活。因此,法律实务工作者对实践中的法律有着更深刻、更鲜活、更真实的感悟和理解。为了弥补对法律实践不够熟悉的缺憾,1993年从北京大学博士毕业后,袁曙宏毅然决然当了四年专职律师,做出了他探索行政法治道路的第三次重大选择。袁曙宏代理过几百件行政、民事和经济案件,包括我国最大的行政诉讼案——深圳“贤城大厦”案,以及全国最轰动的行政诉讼案——沈阳飞龙“伟哥”假药案。此外,袁曙宏还参与了100余起重大、疑难行政案件的论证和咨询。通过代理和论证这些鲜活的法律案件,袁曙宏既表现了一个法学工作者对我国现行法律的诠释和信仰,又从中看到了运行于复杂社会生活之中的法律的成功和缺失。
一代人有一代人的命运,一代人有一代人的追求。在岁月早已流过“沧海横流,方显出英雄本色”的金戈铁马时代的今天,法治正成为中华民族21世纪的政治宣言和奋斗旗帜。袁曙宏很喜欢中国法家代表人物韩非的一句名言:“国无常强,无常弱。奉法者强则国强,奉法者弱则国弱。”袁曙宏经常庆幸自己生逢盛世,有幸与我国新时期的行政法治发展进程同行,有幸亲眼目睹我国行政法学从“冷学”逐步发展为“显学”,因而时常受自豪感所鼓舞,时常受使命感所鞭策,并因此激发起一种“书生意气,挥斥方遒”的冲动,以及献身我国行政法治的豪情。

二、代表作品简介

20多年来,袁曙宏共撰写、主编、参撰著作近40部,其中代表性著作包括:《统一公法学原论》、《社会变革中的行政法治》、《行政处罚的创设、实施和救济》、《WTO与行政法》、《走向法治政府――依法行政的理论研究与实证调查》、《建构法治政府――〈全面推进依法行政实施纲要〉读本》、《依法治理概论》、《依法行政干部读本》等;在《求是》、《人民日报》、《新华文摘》、《中国法学》、《法学研究》等发表或转载文章200余篇,其中代表性论文主要包括:《论建立统一的公法学》、《现代行政法的理论基础――论行政机关与相对一方权利义务的平衡》、《法治规律与中国情创造性结合的蓝本――论〈全面推进依法行政实施纲要〉的理论精髓》、《西方国家依法行政比较研究》、《依法治国的局部实践--南京依法治市调查报告》、《论建立市场取向的行政许可制度》、《行政处罚――一个重要的行政法学范畴》等。
(一)代表性著作
Ⅰ、《统一公法学原论》(中国人民大学出版社,2005)
这部近百万字的著作首次对为什么要建构统一公法学、建构什么样的统一公法学以及如何建构统一公法学等基本问题进行了系统研究。该书认为,现代法治主要是公法之治,而要实现公法之治就必须在完善各部门公法理论体系的基础上,建构一种研究整体公法规范、共性公法特征和一般公法规律的统一公法学――一种居于法学之下、部门公法学之上的中观意义上的公法学科体系。
全书由六编构成:第一编公法学导论,主要探讨公法学研究对象、研究主题、研究进路、研究方法等。第二编公法学学科体系,在对宪法学、行政法学、刑法学、经济法学、诉讼法学等主要部门公法学学科体系的生成与发展加以全面实证分析的基础上,指出现行公法学学科体系存在着结构性缺陷,并对如何加以结构性调整进行了系统论述。第三编公、私法划分,分别研究公私法划分的起源与发展、公私法划分的形式与实质、公私法划分的经典误解及其澄清、公私法划分的现代境遇。第四编公法的维度,通过对公法的价值之维、政治之维、经济之维、社会之维等多维结构的深入探讨,全面展示公法与政治经济社会发展之间的互动关系。第五编公法的结构与功能,主要阐述公法的权力/权利结构、公法的规范结构、公法对公共管理的规范、公法对公共服务的调整、以及和谐社会的公法建构。第六编公法的运行,主要论述公法机制设计、公法制度变革和以博弈为核心的公法法律方法。
Ⅱ、《社会变革中的行政法治》(法律出版社,2001)
这本50多万字的“中国法学家自选集”,从袁曙宏1982-2001年期间发表的论文中遴选了50余篇,从行政法学理论、行政法律制度和行政法治实践三个层面论述了社会转型过程中我国行政法治的重点、难点和热点问题,是系统反映改革开放20多年来作者与我国行政法治和行政法学发展历程同行的真实纪录。
全书共分五篇:第一篇为法治、行政法治和行政法。主要论述法治、依法行政和行政法的一般理论。第二篇为发展中的行政法制度。内容涉及行政组织、行政人员、行政立法、行政执法、行政司法、行政程序、行政复议、行政诉讼和国家赔偿。第三篇为法治和行政法治实证研究。主要收入三篇依法治国的系列调查报告。第四篇为司法审查中的行政法治。选取了袁曙宏代理的两个影响最大的行政诉讼案例,可从中透视出行政诉讼个案中蕴藏的行政法治精神。第五篇为西方国家的行政法治。由对西方国家行政法治的综合比较论述和对美国、法国行政法的译介共同构成。
Ⅲ、《行政处罚的创设、实施和救济》(中国法制出版社,1994年初版,1997年修订再版)
该书在袁曙宏博士论文的基础上修改而成,是我国第一本以“平衡论”为指导研究具体行政执法制度的学术专著,填补了我国行政法学研究领域的一个空白,一些观点被其后制定的《行政处罚法》所采纳。全书采取了以行政处罚贯穿立法、执法和救济三个环节为经,以行政处罚反映行政权与公民权的冲突与平衡为纬的结构方法,将行政处罚制度放到整个行政法律制度中来考察,将行政处罚范畴放到整个行政法学体系中来研究,以力图从中揭示出贯穿于行政处罚的创设、实施和救济全过程之中的一般规律,总结出隐藏于纷复的行政处罚现象之后的基本原则。
全书由导论,上、中、下三篇,和结论五个部分构成。其中,导论着重从行政处罚与刑事处罚、民事处罚居于同等法律地位的基本处罚形式,行政处罚是反映行政权与公民权冲突和平衡的重要理论范畴,行政处罚是衡量行政法制完善程度的具体实践尺度三个方面,较为充分地论述了研究行政处罚问题的重要理论意义和实践意义。上篇着重从五个方面对行政处罚的创设问题进行了深入论述。作者首先认为,创设是行政处罚三个环节中第一个环节,是行政处罚的基础。创设的实质是以法的形式公平分配处罚机关与相对一方的权利义务,并对其各自的违法后果加以规定,唯此才能将行政处罚纳入现代法制的运行轨道。根据这一基本观点,上篇接着对行政处罚的创设权限及其划分、创设处罚机关权利义务的法律规范、创设相对一方权利义务的法律规范、创设处罚机关与相对一方违法责任的法律规范等问题进行了系统论述。中篇着重从五个方面对行政处罚的实施问题进行了深入论述。作者首先认为,实施是行政处罚三个环节中的第二个环节,也是最根本、最重要的中心环节。实施的核心是充分保障处罚机关依法独立行使处罚权,使其不受法外权力和其他法外因素的干扰;当然在实施过程中也必须加强对行政处罚的监督。根据这一基本观点,中篇接着对行政处罚的主体和管辖、处罚机关的自由裁量权、相对一方的法律责任构成等问题进行了重点阐述。该篇最后论述了行政处罚程序对民主和效率的双重保障功能,以及它在处罚权与公民权之间的平衡与调和作用。下篇着重从五个方面对行政处罚的救济问题进行了深入论述。作者首先认为,救济是行政处罚三个环节中的第三个环节,是保证行政处罚结果合法、公正的事后补救措施。救济的本质是切实维护相对一方依法行使诉权,平衡处罚实施过程中行政机关与相对一方的合法权益。根据这一基本观点,下篇接着对救济过程中的规范冲突和适用审查、行政处罚的撤销判决和决定、行政处罚的变更判决和决定、行政处罚的赔偿判决和决定等问题进行了全面论述。
该书最后得出两点基本结论:其一,在理论上,应当继续深入研究处罚机关与相对一方之间既对立又统一、既冲突又平衡的权利义务关系及其矛盾运动过程。袁曙宏认为,行政处罚的创设―实施―救济的整个发展过程,实质上是处罚机关与相对一方在权利义务关系上既对立又统一、既冲突又平衡的矛盾运动过程。行政处罚以公平创设双方的权利义务开始,以充分保障处罚机关单方行使行政处罚权居中,以切实维护相对一方获得救济权结束,其间走过了一条从双方权利义务对等,到双方权利义务不对等,再到双方权利义务平衡的崎岖曲折之路。正是处罚机关与相对一方的权利义务在处罚实施和救济两个具体环节上的差异性和不对等性,保证了其在处罚的整个发展阶段上的对等性和平衡性;也正是这种行政机关与相对一方权利义务关系的内在发展规律,构成了行政法发展的动力和行政法学研究的核心。其二,在实践上,应当逐步完善行政处罚的创设、实施、救济三个环节的法律制度。袁曙宏认为,创设―实施―救济三个环节构成了完整的行政处罚法律制度。我们要最大限度地发挥行政处罚的正面效应,就必须以《行政处罚法》为核心,以权利义务关系为主线,从创设、实施、救济三个环节入手,完善这三个环节的法律制度,主要是立法、行政执法、行政复议、行政诉讼和行政赔偿等各项法律制度,从而将处罚机关与相对一方在特定阶段权利义务的形式对立转化为整个阶段权利义务的实质统一。为此,就必须既依法保障行政机关实施行政处罚,又对其加以严格控制;既依法要求相对一方履行行政处罚所赋予的义务,又充分保障其获得救济的权利;既大力提高行政执法人员的执法水平,又不断增强广大公民的法律意识。这是防止行政处罚滑向行政机关滥施处罚或相对一方拒不受罚两个极端的唯一正确途径。
Ⅳ、《WTO与行政法》(北京大学出版社,2002)
该书是国内第一部专门研究WTO与行政法的著作,认为中国入世,首先是政府入世。WTO规则主要规范的是各国政府对经济贸易的管理行为,而不是市场主体之间的贸易行为。受WTO规则约束的政府行为,包括与WTO框架下的货物贸易、服务贸易、知识产权、商贸投资等有关的所有行政立法、行政执法、行政裁决和行政复议,这实际上包含了中央政府和地方政府及其所属的大多数部门的大部分行政行为,同时还包括立法机关规范经济活动和行政活动的立法行为,以及司法机关审判经济纠纷和监督行政活动的司法行为。我国的政府行为、立法行为和司法行为在这么大范围内长期地、强制性地受到国际协定和国际组织的约束,这在历史上还是第一次。它必将导致我国政府在职能、观念、体制和方法上的一场全面、广泛而又深刻的革命。该书主要有三个显著特点:
第一,从中国现实问题出发,具有强烈的问题意识。该书主要立足于我国加入WTO对行政法治建设所带来的挑战。该书认为,加入WTO之后,我国行政法的制度调整应注意五个基本问题:就行政法制度的调整内容而言,要依据《中国加入议定书》,对照着WTO规则,借鉴其他成员方、尤其是发达市场经济国家的行政法经验;就行政法制度调整的期限而言,虽然不能拖延履行入世承诺,但也不必贪多求快,指望毕其功于一役,而要权衡利弊,区分轻重缓急,循序渐进;就行政法制度调整的基础而言,要立足于发展中国家和中国所要建设的是社会主义市场经济这两块基石之上;就行政法制度调整的方向而言,中国行政法治建设应力求最大限度地回应现代市场经济建设的需要,妥善处理好政府与市场之间的关系;就行政法制度调整的策略选择而言,各种制度变革要齐头并进,结构调整与具体制度变革相结合,制度变革与观念更新同步进行。
第二,命题突出,论证逻辑结构严密。该书认为,WTO与行政法之间具有互动性,这不仅表现为WTO规则结构与各国(经贸)行政法结构之间具有相当程度的相似性,还表现为WTO的规则变迁与各国(经贸)行政法的制度变迁在路径选择与策略选择上的彼此制约。全书围绕着确证这一命题而展开。作者分别从外贸管理范式向外贸治理范式的转变,行政权力与贸易权利的对峙,程序规范与实体规范的趋同,制度趋同与均衡化,入世与中国行政法变革等五个方面,层层推进,依次深入,旨在全方位解读WTO与行政法之间的互动关系。
第三,研究视野开阔,研究视角新颖。全方位探讨WTO与行政法的互动关系,并非意味着要事无巨细、面面俱到,鉴于WTO与行政法之间的互动关系,表现为一个由浅入深的立体结构,而非铁板一块,因此该书有意识地在WTO与外贸行政法的全面交锋、WTO对经济行政法的直接影响、WTO对整个行政法体系的全面渗透三个层次上,区别对待,以求全面地、客观地揭示WTO规则与行政法制度之间究竟如何互动。
Ⅴ、《走向法治政府――依法行政的理论研究与实证调查》(法律出版社,2001)
该书在国内较早提出了“法治政府”的概念和目标,是第一部坚持法治规律与中国国情创造性结合,综合研究中西方依法行政的基本理论和我国依法行政的生动实践,探索我国依法行政的道路和方法,以为我国各级行政机关推进依法行政提供有益借鉴的学术著作。
该书共80余万字,分上中下三篇。上篇“西方:从人治政府到法治政府”,阐述了英美法德日五国从人治政府走向法治政府的行政法治道路,以揭示西方主要国家实现行政法治的规律性和行政法治道路的多样性。中篇“中国:从人治行政到法治行政”,论述了我国依法行政的基本理论问题,以及制度变革中的行政组织、行政人员、行政职能、行政立法、行政执法、行政司法、行政复议、行政监督、行政程序、行政诉讼和行政赔偿,分析了我国依法行政各项制度的现状、存在的主要问题以及发展趋势。下篇“行政法治发韧于亿万人民的伟大实践之中”,通过撰写十四篇依法行政实证调查报告,主要包括人大立法推动依法行政、规章备案制度、相对集中行政处罚权、《行政复议法》实施情况、我国行政诉讼制度发展进程、我国国土资源管理系统推进依法行政情况、北京市城市管理行政执法体制改革、上海市依法行政情况、重庆市依法行政情况、安徽省行政执法责任制情况、河南省《行政诉讼法》实施现状和发展情况、武汉市行政执法责任制情况、南京市行政执法责任制情况、深圳市规范国土局依法行政情况等,来发掘我国依法行政实践中所蕴藏的法治动力和本土资源。
Ⅵ、《建构法治政府――〈全面推进依法行政实施纲要〉读本》(法律出版社,2004)
该书是第一部全面解读《纲要》的著作,为全国普法办公室推荐学习读本,新华社专门编发了书讯。该书出版之后多次重印。该书主要有以下三个方面的特点:
第一,紧扣《纲要》,力求全面、准确解读《纲要》内容。全书按照《纲要》体系谋篇布局,正文共12章,分三大部分解读《纲要》:一是在第1章导论部分系统介绍了依法行政的基本理论和基本制度,整体评介了《纲要》的法律地位和主要特色,以全面阐释《纲要》所依托的理论和制度。二是在第2、3章深入探讨了依法行政的基本原则和基本要求,以及依法行政与转变政府职能和行政管理体制改革的关系,以准确解读依法行政的指导原则和体制基础。三是在第4-12章按照行政权的运行过程,依次对依法行政主体、行政决策、行政立法、行政执法、政府解决纠纷、行政权力监督和公务员队伍建设,以及贯穿整个依法行政过程的行政程序和较为特殊的公共突发事件预警和应急处理机制的建立和健全等问题加以阐述,逐一解读《纲要》的具体规定。
第二,直面实践,把全书的重心定位为探讨解决依法行政的实践问题。依法行政不仅是一种法治目标,更是深刻扎根于社会生活的生动实践。与《纲要》以实践问题为导向相一致,本书也以解决依法行政实践中存在的问题为出发点和落脚点。这种问题意识集中体现在两个方面:一是深入分析《纲要》所针对的依法行政的实践问题,准确阐释《纲要》如何通过恰当的机制设计和制度安排来努力解决这些问题;二是全面探讨《纲要》在实施过程中可能会遇到的实践问题,并认真研究如何有效预防和解决这些问题。
第三,拓展视野,努力深化依法行政理论研究。依法行政理论与行政法学理论既密切相关,又有所区别。本书力求在解读《纲要》内容的同时,深化依法行政理论研究,改变以往依法行政研究与行政法学研究内容基本雷同,与行政法治实践联系不够紧密的理论模式,尝试开辟一种以实践问题为导向,以现实需要为着力点,以行政权运行过程为纵线,以国内外依法行政的基本理论为横线,以建设法治政府为目标的新的依法行政理论体系。这既有助于本书的内容更贴近《纲要》,更贴近实际;也有助于拓展读者的阅读视野,打开读者的思维空间,帮助读者全面领会《纲要》的基本精神和主要内容。
Ⅶ、《依法治理概论》(法律出版社,2003)
该书是我国第一部深入研究依法治理的学术著作,首次系统地论述了我国依法治理的理论和实践问题。作为“四五”普法推荐读物,该书认为依法治国需要实践推动,依法治理则正是依法治国的生动实践,是人民群众通过法律手段管理公共事务的创造性活动,是依法治国基本方略在地方、行业和基层管理上的具体体现。
该书集中总结和探讨了四个方面的问题:一是依法治理的内涵、特征、目的、存在基础、发展过程以及依法治理对经济与社会带来的影响和意义等,以对依法治理进行科学定位。二是依法治理的原则、依据和目标,以从宏观上准确把握依法治理要遵循的主要原则、法律依据和要达到的近期和长远目标。三是依法治理的主体和内容,对谁有权参与依法治理,尤其是权力制约、事务治理和基础自我管理等依法治理的具体内容作了比较详细的分析。四是依法治理的实施、评价和保障,对如何从机制上保证依法治理的实施进行了论述。为借鉴西方主要国家的法治经验和依法治理的一些做法,书后专列附录对此作了概括性介绍。该书具有较强的理性,将对依法治理的健康发展具有理论指导作用;同时,该书又具有鲜明的实践性,立足依法治理的实践基础,总结依法治理的实践经验,有助于推动依法治理实践活动的规范。
Ⅷ、《依法行政干部读本》(人民出版社,2004)
该书第一次从依法行政的一般原理、基本制度和实施纲要三个方面,对依法行政进行了新的概括、阐述和总结。全书分为三篇:
上篇依法行政的一般理论。该书认为,依法行政的理念、制度和实践,起源于资本主义社会初期,是反专制、争民权的资产阶级宪政运动的产物。从自由放任的商品经济到现代市场经济,从消极行政到积极行政,从西方到中国,依法行政经过数百年的发展,逐渐形成了一套完整的理论。尽管各国依法行政的称谓并不完全相同,如德国称为“依法行政”,法国称为“行政法治”,英国称为“法治”或“依法行政”,美国将“依法行政”包含在“法治原则”之内,日本则称为“依据法律行政”或“法治行政”,但其涵义大体相同,即均指行政机关必须依据法律行使行政权。其要点有三:一是行政权的取得必须由法律设定;二是行政权的行使必须遵守法律;三是违法行政必须承担法律责任;三位一体构成了“依法行政”的完整概念。公务员要牢固树立依法行政观念,全面提高依法行政能力,首先必须学习和掌握依法行政的一般理论。为此,上篇主要阐述依法行政的涵义、本质与意义,法律优先原则、法律保留原则、职权法定原则、比例原则、公开公平与公正原则、信赖保护原则、权力监督原则、权利救济原则等依法行政基本原则,探讨了我国依法行政的产生与发展,以及西方国家依法行政的历程、理论和经验。
中篇依法行政的基本制度。该书认为,依法行政不仅是一项重要的法治原则,更是据此原则所建立的一整套行政法律制度,这个制度主要是由行政法来建构的。由于各国国情不同,导致不同国家的行政法制度体系并不完全一致。例如,大陆法系行政法以行政权运行及其监督为中心,比较清晰地划分为行政组织法、行政行为法和行政救济法三大部分;而英美法系的行政法则更加强调将行政权置于立法和司法的控制之下,即通过委任立法进行事前控制,通过行政程序法进行过程控制,通过司法审查进行事后控制。我国行政法体系在其形成过程中,建国前主要受法国、德国和日本等大陆法系国家行政法体系的重大影响,建国后相当一段时期受前苏联行政法体系的深刻影响,20世纪80年代以后又不同程度地受英美行政法体系和大陆行政法体系的交叉影响,从而在总体上表现出“主显辅隐”的显著特点:即以大陆法系国家的行政法体系作为“主线”或“明线”,以英美法系国家的行政法作为“辅线”或“暗线”。这种有主有辅、明暗结合的行政法结构形式,推动着我国行政法逐步形成了以行政组织法、行政行为法和行政救济法为主体,行政实体法、行政程序法与行政诉讼法有机结合,具有鲜明中国特色的依法行政制度框架。其中,行政组织法是依法行政的前提,行政行为法是依法行政的关键,行政救济法是依法行政的保障。为此,中篇分行政组织法、行政行为法和行政救济法三个部分系统地介绍了我国的依法行政基本制度。
下篇依法行政实施纲要。该书认为,为了适应全面建设小康社会和建设社会主义政治文明的迫切需要,推进依法治国、建设社会主义法治国家的历史进程,国务院制定和颁布了《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)。《纲要》集中体现了新一届政府的施政目标、施政理念和施政规则,系统规划了我国依法行政的实施蓝图,明确提出了建设法治政府的宏伟目标,继往开来,意义重大。《纲要》的颁布实施,充分表明了国务院全面推进依法行政、努力建设法治政府的决心。认真学习、宣传和实施《纲要》,是当前和今后一个时期各级政府的一项重要任务。只有正确认识《纲要》确立的目标,深刻理解《纲要》蕴含的精神,准确把握《纲要》规定的制度,才能切实提高广大公务员依法行政的能力,才能全面推进我国的依法行政进程。为此,下篇系统地介绍了《纲要》的重大意义、法律地位、制定过程、总体思路、基本结构和主要特色,探讨了法治政府的指导思想和基本原则、内在结构、基本要求、以及立体性和多维性,详细地评介了《纲要》的主要内容,即转变政府职能和深化行政管理体制改革、健全科学民主的行政决策机制、行政立法和行政规范性文件的制定、完善行政执法制度、发展行政程序制度、建立公共突发事件预警和应急机制、整合政府解决纠纷机制、健全对行政权力的监督和制约机制、提高公务员依法行政观念和能力。

(二)代表性论文
Ⅰ、《论建立统一的公法学》(载《中国法学》2003年第5期)
该文首次提出了“应当建立统一公法学”的命题,并对其进行了全面和深入的论述,在法学界引起广泛关注。袁曙宏认为,公法开始成为国内法学界的热门话题,应是中国进入21世纪以后的事。从公元3世纪古罗马法学家乌尔比安首创公法概念以来,公法历经中世纪的湮没、文艺复兴以后的甦生和近现代的崛起,在演变和发展过程中既命运多舛,又复杂多变,其内容在不同的时代、法系和国家差异很大。让人颇为费解的是,公法的概念是什么?公法有何重要功能?公法包括哪些法律部门?对这些最基本的问题,法学家们一直没有形成比较一致的答案。更令人不可思议的是,世界各国竟然普遍没有对整体公法规范进行综合研究的统一的公法学科,甚至连“公法学”一词也鲜有提及。大陆法系和英美法系的公法著作,一般均是在公法名义之下对宪法行政法进行研究,而不是对宪法、行政法、刑法、诉讼法、国际公法等典型的公法部门,以及经济法、社会保障法、劳动法、环境法等具有较强公法属性的法律部门的共性现象和共性规律进行研究,此类公法著作如冠以宪法行政法之名也似无不妥。仅见的几本被命名为“公法学”的著作,内容实则是专门研究一些部门公法的文章汇编或心得札记,而不是系统研究整体公法规范的“公法学”著作。无论造成这种现象的原因有多复杂,建立一门统一公法学有多困难,公法研究的这种落后现状正严重制约、阻碍公法的整体协调发展确是不争的事实。面对实践的迫切需要和理论的严重滞后,袁曙宏认为应当进行建立统一公法学的尝试,应当对统一公法学的研究对象、理论基础、范畴构架、学科体系等基本问题进行研究,应当在法学界进行广泛和深入的讨论,以填补统一公法学这一最大的学科空白。
一、现代公法的崛起要求建立统一的公法学
公私法的划分虽然发端于罗马法,但罗马法的本质是私法,公法没有也不可能在古罗马这样的奴隶制国家真正得到发展。近代意义的公法形成于18、19世纪的大陆法系国家。到了19世纪末,尤其是在整个20世纪,伴随着国家权力的不断发展和巨大扩张,现代公法的地位、作用、功能和结构发生了越来越深刻的变化。
(一)现代公法发展日显其重要性、成熟性和整体性
公法日显其重要性,这是现代公法发展的第一个重要标志。虽然从人治走向法治要靠私法和公法的共同发展,要靠私法和公法的共治;但是从根本上说,诚如勒内?达维德所言:“强制私人尊重法比较容易,国家在此可起举足轻重的仲裁人的作用,而强制国家尊重法比较不易,因为国家掌握着实力”。这也是古罗马之所以私法发达、而公法徒有其名的本质原因。因此,我们完全可以说,公法从根本上决定着法治的实现程度。法治本质上是公法之治,是驾驭公权力之治。另一方面,现代经济和社会的快速发展,乃至于现代私法的发展,也越来越依赖于公法的推动。 垄断经济和福利国家的出现,要求政府全面和能动地介入经济和社会管理。公权力活动领域的扩张及其向私人自治领域的渗透,推动着公法领域不断扩张。凡公权力所到领域,均是公法所要规范的范围,公法数量成倍增加,公法领地日益膨胀;公法不仅早已冲破私法形成的强大场力,而且不断介入传统上属私法自治的领域,呈现出公法不断加强、私法相对缩小的格局和态势,以至有学者甚至指出:“对于一种社会的法律秩序来说,私法只应当被认为是一个仅具有暂时性质的且日益缩小的个人能动领域,她暂时还残存于无所不涉的公法领域之中”。
公法日显其成熟性,这是现代公法发展的第二个重要标志。公法的成熟程度,从根本上来说,既决定于宪政体制和法治精神的成熟程度,又决定于市场经济的完善程度。经过200多年的发展,现代公法的日益成熟突出表现在对公共权力与公民权利关系的法律调整逐步完善。从调整的范围看,现代公法既跳出了对私权绝不干预的无为政府模式,又没有落入对私权全面干预的全能政府模式,而是确定了对公共权力既监督制约又保障激励,对公民权利既严格保护又防止滥用,对政府与市场既划清疆界又动态调整的有限政府和有效政府的模式。从调整的过程看,现代公法越来越重视国家与公民、公共权力与公民权利之间的互动,国家与公民之间已不再是单纯的命令与服从关系,而是服务与被服务的关系,公法在功能上兼顾了自由与秩序,在价值上兼顾了公平与效率,在利益上兼顾了公益与私益,正当程序、公民参与、公开透明、法律救济等原则和精神在公法制度设计中得到充分体现,私法中的诚实信用、平等协商、互利合作的原则和精神被引入了公法领域,甚至和解也成了有效实施行政处罚和刑事处罚的灵丹妙药,美国通过“辩诉交易”结案的刑事案件占全美刑事案件的90%左右就是明证。从调整的手段看,对公权力的控制手段和技术走向多元,已由从传统上多侧重于权力源头控制和事后控制,走向了从权力授予到行使和监督的全过程控制,从重实体控制转向实体与程序并重控制,从以机构控制为主转向机构、人员和体制的全方位控制,从重外部控制转向在外部控制之下的内外共治,从重权力的强制行使到行政合同、行政奖励、甚至公共服务市场化等非强制手段的广泛兴起。此外,各国公法也开始注重对他国公法制度的学习、借鉴乃至移植,在经济全球化的浪潮下,开放的公法结构加快了世界各国公法趋同的可能和成熟的速度。
公法日显其整体性,这是现代公法发展的第三个重要标志。公法规范的整体性,从根本上决定于公共权力的整体性。近代公法形成初期,一方面由于害怕行政权专横,对立法权、行政权和司法权进行了泾渭分明的划分,使其相互分立和互相制约,国家的整体权力被人为分割;另一方面由于当时公权力所面对的社会现象和社会问题相对简单,一般无需各种公权力协同解决某一现实问题,甚至只需要公权力依法自守,无所作为,经济和社会就能自发发展。公权力的这种分割性,无疑导致了公法规范以各部门公法为轴心的分散性。然而,自19世纪末以来,随着资产阶级宪政体制的稳定和社会经济规模的扩大,客观上为国家权力的大幅度扩张提供了需要和可能;与此同时,国家权力结构也发生了革命性变化,出现了公权力之间相互交织和公权力协同运作解决某一社会问题的双重现象。公权力的相互交织突出表现为每个国家机关专有权力的丧失和权力界限的淡化。司法立法司空见惯,行政立法更是狂飙突起。行政机关还越来越多地涉足各类纠纷的解决,与法院共享司法权。甚至以多数民主为基础的立法权至上的观念也受到怀疑。在此背景下,长久以来对美国的违宪审查制度持排斥态度的欧洲诸国,也大胆地建立起了欧洲风格的违宪审查制度,开始实施对立法权的审查。面对现代日益复杂的社会环境和社会问题,国家开始动用多种权力并以多种手段解决现实问题,由立法机关、行政机关和司法机关制定规范,行政机关和司法机关分别运用行政、司法手段协同解决某一社会难题,成为这个时代的特色。公权力之间界限的淡化、相互交织以及公权力的协同运作,要求我们必须改变以某一种权力为中心设计和构建部门公法的局面,而代之以整体和统一的视野审视和规范公权力。如立法、行政和司法机关分享立法权,以及行政机关和司法机关分享司法权的事实,要求我们必须从整体上构建对立法权和司法权的分配、行使与监督机制,以建立统一协调的立法、司法体制和规范体系。而以多种权力、多种手段共同解决某一社会问题,既要求公法规范之间必须统一协调和相互呼应(如刑事、行政、民事三大制裁手段的协调和呼应),又要求制度设计必须相互衔接和相互借鉴(如刑事诉讼、行政诉讼和民事诉讼程序的衔接和借鉴,正式程序和简易程序的交互运用)。所有这些,都使得公法规范呈现出越来越向整体化迈进的趋势。
(二)对公法的分散和分割研究不利于现代公法的发展
解决因国家权力的存在所造成的国家与公民之间重大的、不可避免的不对等性,保持公共权力控制与公民权利保护之间的动态平衡,这是公法研究最重大的时代课题。在公权力运行的社会条件和结构体系正发生深刻变化,公法越来越具有重要性、成熟性和整体性的背景下,公法研究的视野和方式应当有一个重大转变。
现有的公法研究格局和公法学科体系,基本上是适应资本主义社会初期为防止行政权专横,而实行形式上极为严格的权力分立结构的产物。权力分立结构虽然意在强化权力之间的相互监督和制约,但对各类权力不同性质的片面强调和防止权力交叉的过分重视,无疑加深了不同权力之间的隔膜与对峙。以研究公权力运行及其规范为基础的公法学科,在近现代产生和发展的过程中,深深打上了这种制度的烙印,带有浓厚的自立门户的色彩,表现为某一门公法学科基本上以解释、分析和研究某一特定种类的权力运行规律和规范特点为对象,并逐步深化到把某一环节或某一领域的公法规范作为研究对象,以此为基础构筑各自的学科疆域。
毫无疑问,对公法规范予以分门别类的研究,可以不断实现公法研究在某一局部的深入和突破,推进学术研究的逐步深化和精细化,从而有助于我们深入理解和解释某一部分公法现象,总结和把握每一类公法规范的特点及其运作规律。但与此同时,日益强化的学科界限和相互分割的学科结构,却造成了各部门公法学科独自发展、相互分离、整个公法学体系支离破碎的局面,公法学者的视野越来越局限和束缚于一个单一、孤立的领域之中,各个公法学科之间的对话和交流正在逐渐演化为相互之间的疏远、误解乃至对立。在此局面下,分散和分割的公法研究往往难以超越各部门公法学科的研究一隅,很容易造成研究者盲人摸象式的主观武断,或者跳不出学科疆界的固执偏狭。公法整体研究的缺失和空泛,不仅会阻碍部门公法研究的进一步深入和突破,而且更为严重的是,分割、封闭的公法研究难以把视野聚焦于整体公法规范、整体公共权力和整个国家机器,忽视了各部门公法之间的共性特征和内在联系,切断了整体公法现象与政治、经济、社会等现象之间的深切关联和相互依存,割裂了整个公法的历史发展轨迹和内在运行规律;因而既不利于对公法规范整体结构和共性特征的全面把握,也不利于对公法现象和公法规律的整体性、综合性和系统性研究,从而将严重阻碍新世纪公法(学)的发展。
(三)建立一门介于法学与部门公法学之间的中观层次的统一公法学势在必行
对公法规范进行整体性研究,并非要取代现有的各部门公法学科,而是要在此基础上进一步发展各部门公法学科;并非要削弱公法学的现有研究力量,而是要进一步整合和提升公法学研究力量;并非要在各部门公法学之外独树一帜,而是要通过对各部门公法学科的综合,建立一门介于法学与部门公法学之间的中观层次的统一公法学。在文艺复兴以后的几个世纪里,科学研究存在着两种趋势:一种趋势是学科的专门化。随着劳动分工的精细和学科研究的深入,出现了对某一领域的不同问题从多方面、多角度、运用多种方法进行研究的分支学科,学科呈现出越来越专门化的倾向。另一种趋势是学科的综合化。面对分支学科的林立,以加强各分支学科的关联性、形成支撑该领域的共同性理论为目的,从整体上对某一领域中的重大问题进行综合性、系统性研究的倾向也越来越明显。
在法学领域,法学学科的结构不仅朝着符合人们对法律现象认识逐步深化的方向发展,而且在深层次上对应着一国法律制度本身从简单到复杂的顺序方向发展。随着法律规范的日益细密化和复杂化,法学研究的专门化趋势十分明显,部门法学不断增多,新兴的法学门类不断涌现。与此同时,法哲学、法理学和法史学等以高度概括的形式,从多侧面对法律现象及其规律进行综合性研究。然而,在我国法学领域,尤其是在公法学领域,仍然存在着综合化研究十分薄弱且过于空泛的弊端。在公法制度逐步完善的背景下,研究公法的诸多学科日渐繁荣。宪法学、行政法学、刑法学、诉讼法学、国际公法学、立法学等公法学科不断成熟,甚至像证据法学等这类亚分支学科也大有迎头赶上之势。但是,公法却始终缺乏统一这些学科的综合性学科,甚至不存在基本代表私法研究成果的民法学这类学科。
马克思、恩格斯曾经指出:“一切划时代的体系的真正的内容都是由于产生这些体系的那个时期的需要而形成起来的”(《马克思恩格斯全集》第3卷,第544页)。我们今天所处的时代,正是公法大发展的时代,正是需要建立统一公法学而且可以建立统一公法学的时代。如同20世纪七、八十年代有学者提出建立介于宏观经济学与微观经济学之间的中观经济学之初引发争议一样,建议建立一门介于法学与部门公法学之间的中观层次的统一公法学也肯定会引发争论。学术争鸣既是学术发展的推动力,又是新学科诞生的催化器。汲取各部门公法学的研究营养,整合各部门公法学科的学术资源,倡导各部门公法学科的联合和协作,推动公法学者之间的交流和沟通,打破公法学研究分割、分散和封闭的现状,凝聚整个公法学界的智慧,为创建统一的公法学而努力,这正是时代赋予我们每个公法学者的庄严使命。
二、统一公法学以整体公法规范、共性公法特征和一般公法规律等内容为主要研究对象
统一公法学要成为一门公认的独立学科,就必须符合成为独立学科的基本标准。具有独立的研究对象无疑是首要的和基本的标准。
(一)统一公法学是研究整体公法规范、共性公法特征和一般公法规律的综合公法学科
首先,统一公法学应当把整体公法规范作为自己的主要研究对象。统一公法学必须对什么是公法,它的主要矛盾、重要功能、价值取向和利益基础是什么;什么是公法规范,它构成了哪些公法部门;公法规范与私法规范之间是什么关系;各部门公法规范之间是什么关系等重大公法问题作出回答。统一公法学要研究的绝不是对各部门公法进行简单罗列或相加的公法规范,而是从各部门公法中抽象出来的相互联系的整体公法规范,以及总结贯穿在整体公法规范之中的公法的基本原理。
其次,统一公法学应当研究公法的共性特征。什么是公法的共性特征,简言之,就是公法对公共权力的配置、规范和监督,对公民权利的保护、扩展和服务,这是宪法、行政法、刑法、诉讼法、国际公法等各个部门公法,以及经济法、社会保障法、劳动法、环境法等公法属性较强的法律部门的共同宗旨和目的。正是由于这些法律部门具有共同的宗旨和目的,才使得它们调整的内容具有明显的“家族相似性”。如宪法、行政法、立法法都要对立法和制定规则的权力进行规范;宪法、诉讼法、行政法都要对司法和解决纠纷的权力进行规范;刑法中的刑事处罚与行政法中的行政处罚有很多相同或相似之处;等等。对这些法律部门之间的“家族相似性”,统一公法学需要深入研究,以总结它们的共性特征,推动各部门公法的平衡和协调发展。
再次,统一公法学还应当把一般公法规律纳入自己的研究领域。面对纷繁复杂的公法现象,统一公法学要研究与这些现象密切相关的重大问题,如公法是何时和如何产生的;公法发展的动力是什么;公法的历史发展轨迹和未来发展趋势;公法与政治、经济、社会等各种现象之间的关系;等等。统一公法学要通过对这些公法现象的研究和重大问题的分析,揭示隐藏其中的公法的一般规律,并以其指导公法实践。
(二)统一公法学是研究部门公法之间相互交叉、相互借鉴和彼此依存内容的新兴公法学科
随着现代公法的整体性发展和崛起,部门公法之间已不再是彼此分割和各行其是的关系,而是呈现出深层次上的相互交叉、相互借鉴和彼此依存的关系。面对部门公法(学)之间这种日益错综复杂的联系,如果我们单纯从部门公法学的角度对部门公法这个“点”进行封闭研究,而不从统一公法学的角度对各个公法部门之间相互联系的“线”进行开放研究,就会只见树木,不见森林。因此,统一公法学必须而且应当将部门公法之间相互交叉、相互借鉴和彼此依存的内容作为自己的对象来加以研究。
(三)统一公法学是研究公法与私法之间相互交融和渗透的独立公法学科
在现代法治社会,公法和私法就像两个波涛汹涌的巨大冷暖气团,彼此之间交融渗透,并汇集成既有部分合流、又有更深层次上的分流的强劲浪潮。对于这种法治现象,法学家尤其是公法学家必须予以关注和思考,必须勇敢地应对和抓住这一挑战和机遇。就总体而言,20世纪以来公私法的交融渗透大致呈现三大趋势:一曰私法的公法化;二曰公法的私法化;三曰公私法融合为社会法。从目前法学界研究现状来看,公私法学家都对公私法之间的交融渗透现象有所关注;但是,私法学家更多地重视从私法角度进行研究,公法学家则更多地从部门公法角度进行研究。因此,从统一公法学的视角来认识和分析公私法交融渗透所蕴含的时代精神和深刻哲理,来思考和把握这一趋势所体现的人文关怀和法治文明,无疑有着十分重要的价值。
三、统一公法学以元概念、核心范畴和基本范畴为主体确立范畴构架
要建立统一的公法学,一个重要任务就是立足公法研究对象、理论基础和制度实践,构建起一套内在逻辑一致的公法学范畴体系,以作为支撑整个统一公法学的基本骨架,不断推动公法理论和公法制度走向成熟与完善。概而言之,公法学的范畴体系是由数目众多的一般范畴和为数不多的主要范畴共同构成。其中,公法学的主要范畴在公法学范畴体系中起关键作用。它大体可以分为三种类型:一是作为整个公法学范畴体系逻辑起点的元概念;二是在整个公法学范畴体系中具有灵魂意义和骨骼作用的核心范畴;三是作为公法学范畴体系关节点的基本范畴。
(一)公法学的元概念
公法的理论体系和制度体系之所以与私法截然不同,首先归因于公法学具有与私法学完全不同的逻辑起点,这个逻辑起点就是公法学范畴体系中的元概念。如同马克思的《资本论》是以商品这个资本主义市场经济最基本的细胞作为其逻辑起点一样,统一公法学则以公共权力这个公法最主要的规范对象作为其逻辑起点,并以此演绎和派生出统一公法学的其他核心范畴、基本范畴和一般范畴。
首先,公共权力在公法学范畴体系中居于起点地位。没有公共权力的存在,就不会产生公法。无论是古罗马首创公法概念,还是近代公法的诞生和现代公法的发展,都是为了配置、制约和规范公共权力。因此,公法范畴体系和公法学只能是奠定在公共权力这个逻辑起点上。
其次,公共权力在公法学范畴体系中居于中心地位。法律关系中必须有一方是公权力主体,这已成为划分公、私法关系和公、私法部门的最重要标准。公共权力之间以及公共权力与公民权利之间的关系,既是最核心的公法关系,也决定和影响着私法关系,因而是公法学研究最重要的内容。
再次,公共权力在公法学范畴体系中居于主导地位。在公共权力与公民权利这对核心的公法关系中,公共权力始终处于矛盾的主导一方。因此,我们完全可以说,整个公法学的范畴体系都是从公共权力演绎和派生出来的。
(二)公法学的核心范畴
虽然公共权力为整个公法学范畴体系提供了逻辑起点,但要把全部公法学范畴凝聚成一个有机体系,使其不至于成为一盘散沙,还必须确立公法学的核心范畴。笔者认为,公法学的核心范畴主要应当由以下四对范畴共同构成,它们从不同侧面反映出公法严格区别于私法的本质特征:一是公共权力与公民权利,这对范畴的矛盾运动推动着公法的制度变迁。二是自由与秩序,这对范畴决定着公法的功能定位。三是公平与效率,这对范畴代表着公法的价值取向。四是公益与私益:这对范畴体现着公法的利益基础。
(三)公法学的基本范畴
对于一个完整的公法学范畴体系来说,不仅需要一个作为逻辑起点的元概念,需要若干起骨骼作用的核心范畴,还需要一些作为“关节点”存在的基本范畴。与核心范畴成对出现不同的是,基本范畴大多是单个出现的,每个基本范畴在公法学中都是一个独立的研究单元。但这些独立存在的基本范畴之间却存在着紧密的内在逻辑联系,它们交织在一起,共同支撑起整个公法学范畴体系的基本框架。
在我看来,统一公法学的基本范畴主要有法治、公法、公法主体、公法关系、公法行为、公法现象、公共治理、公共职能、公共服务、公法责任等。首先,法治作为公法学的基本范畴之一,其理由不言而喻。实现法治是公法最重要的任务。公法的发展史,就是法治逐步战胜人治的历史。其次,作为调整、规范公共权力与公民权利之间以及公共权力相互之间关系的所有法律规范总称的公法,在公法主体之间形成的公法关系,由公法主体所实施的具有法律效力的公法行为,以及由公法制度及其发展变迁所形成的公法现象,这些范畴对于统一公法学而言,都显然必不可少。再次,公法严格区别于私法的一个重要特点,就是确保公共权力在严格约束下实施公共治理,行使公共职能,提供公共服务,这就决定了公共治理、公共职能、公共服务这三个范畴对于公法学而言显然不可替代。最后,法律责任是法律区别于政策、道德、宗教的最重要标志之一,而公法责任则是公法区别于私法的最重要标志之一;因此,公法责任与私法责任相对应,当然应当成为统一公法学的基本范畴。
统一公法学正是以公共权力这一元概念为逻辑起点,以若干对核心范畴为灵魂和骨骼,以一些基本范畴为关节点,再辅以众多的一般范畴和概念,从而构成一个错综复杂但却井然有序、主次分明而又枝繁叶茂的公法学范畴体系。
Ⅱ、《现代行政法的理论基础--论行政机关与相对一方权利义务的平衡》(载《中国法学》1993年第5期)
该文是罗豪才创立、袁曙宏参与、首次提出行政法“平衡理论”的奠基之作。该文认为,行政法的全部发展历史就是行政机关与相对一方的权利义务从不平衡到平衡的历史。现代行政法不应是管理法、控权法,而应是“平衡法”,其存在的理论基础则应当是“平衡论”:即在行政机关与相对一方的权利义务关系中,权利与义务在总体上应当平衡。它既表现为行政机关与相对一方的权利和义务分别平衡,也表现为行政机关与相对一方各自权利义务的自我平衡。“平衡论”是以各种现实的法律手段作为存在基础和实现保障的:一是立法内容的更新,公平分配行政机关与相对一方的权利义务;二是执法程序的加强,在行政执法过程中掺入民主和公正因素;三是权力手段的淡化,行政合同和行政指导的兴起;四是行政诉讼的确立,即保障公民权,又监督和维护行政权。该文认为建立“平衡论”的理论范畴,对于推动行政法制建设沿着正确轨道发展,对于促进社会主义市场经济体制的形成,对于实现民主与效率的有机统一,对于建立具有中国特色的现代行政法学体系,都有着十分重要的意义。以该文为起点,平衡论的倡导和研究者经过十多年坚持不懈的努力,推动着行政法的平衡理论不断充实和完善。现在,行政法的“平衡理论”已经发展成为我国行政法理论基础研究领域内引起广泛反响、最引人注目的一种学说,其影响波及整个法学界和行政学界。
Ⅲ、《法治规律与中国情创造性结合的蓝本――论〈全面推进依法行政实施纲要〉的理论精髓》(载《中国法学》2004年第4期)
该文第一次从法治规律与中国国情创造性结合的高度,对国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》的理论精髓进行了深刻揭示。该文认为,作为我国第一部全面规划建设法治政府蓝图的纲领性文件,《纲要》在推进依法行政的历史进程中具有里程碑意义。坚持法治规律与中国国情的创造性结合,是《纲要》的核心精神,也是《纲要》的最大特色。文章从四个方面论述了《纲要》的理论精髓:第一,《纲要》贯穿的内在主线是监督、规范行政权与保护、扩展公民权相结合。文章认为,依法行政的宗旨是以“监督和规范行政权为重点,保护和扩展公民权为核心”。从监督和规范行政权的角度看,它有三项基本要求:一是行政权的取得必须由法律设定,法无授权行政机关不可为;二是行政权的行使必须遵守法律,既要遵守实体法,也要遵守程序法;三是违法和不当行政必须承担法律责任。从保护和扩展公民权的角度来看,它也有三项基本要求:一是非依法公民权不受剥夺、限制和侵害;二是法无禁止规定公民即可为;三是有权利的损害必须有权利的救济。《纲要》正是在立足于中国特定国情的基础上,以依法行政的这一普遍性宗旨作为贯穿《纲要》的内在主线。第二,《纲要》规定的基本内容是依法行政理念与依法行政制度相结合。按照构建法治政府的一般规律,只有培育与确立依法行政理念,并使这种理念转化为依法行政制度和融入依法行政实践,才能真正实现行政法治;同样,只有健全和完善依法行政制度,依法行政理念才能真正得以确立,并为依法行政实践提供理念指引和制度保障。因此,依法行政理念与依法行政制度就像法治政府的双翼:只有双翼齐翔,才能托起法治政府的蓝图。《纲要》正是在全部内容上集中体现了依法行政理念与依法行政制度的有机结合。在这个理念与制度相统一的法治文本中,既有现代行政法治的普遍性要素,又有体现中国国情的特殊性要求。第三,《纲要》确立的法治目标是建设法治政府与形成法治社会相结合。现代法治是法治政府与法治社会的统一,两者互补互动,相辅相成,相互回应,缺一不可。实现法治,既是指实现了建设法治政府的目标,更是指实现了建设法治社会的目标。其中,法治政府是法治社会的核心,而法治社会则是法治政府的基础。没有严格意义上的法治社会,就不可能有完善意义上的法治政府。因此,《纲要》在大力推进法治政府建设的同时,也致力于推动和促进法治社会的形成。第四,《纲要》选择的法治道路是自上而下政府推进与自下而上全民参与相结合。法治道路的选择对一国实现法治至关重要。综观世界各国的法治道路,不论是何种模式,凡是法治搞得比较成功的国家,无一不是较好地坚持了法治规律与本国国情的创造性结合。在当代中国,要成功实现法治,只有在中国共产党的领导下,走自上而下政府推进与自下而上全民参与相结合的道路,这是代价最小、速度最快、成功系数最大的法治道路,也必将被历史证明是一条理性之路、智慧之路、前进之路。
Ⅳ、《西方国家依法行政比较研究》(载《中国法学》2000年第5期)
该文在我国法学界较早对西方法治发达国家的依法行政理论和制度进行了全面比较研究,并在此基础上,论述了其对我国依法行政的重要启示。文章采用纵横交错的研究进路,既对西方国家依法行政的历史作纵向考察,又对其依法行政的现实情况作横向比较,并在立足于中国国情和分析依法行政历史演变轨迹的基础上,对中国的依法行政发展道路和发展趋势作出了前瞻。文章认为,西方国家依法行政有其鲜明的个性特色和深层次的共性特征。无论是大陆法系国家还是英美法系国家,其依法行政既根植于各国深厚的历史渊源和特定的国情基础,又遵循着普遍的行政法治规律。在比较研究的基础上,作者提出了西方国家依法行政经验对我国依法行政的四点启示:一是现代行政权管制功能减弱,服务功能加强,行政权宏观上扩张,微观上收缩;二是行政权的运行规范于行政程序法,行政权的行使依托于公务员法;三是自由裁量权的扩大为社会发展所必需,加强对自由裁量权的司法审查则是依法行政的必然;四是救济制度的建立是依法行政的内在要求,救济体系的完善是依法行政的根本保障。
Ⅴ、《依法治国的局部实践--南京依法治市调查报告》(载《中国法学》1996年第6期)
该文是第一篇从地方依法治理实践层面总结依法治国经验的调查报告。文章在对南京依法治市的成绩和经验进行系统和深入总结的基础上,认为依法治市向纵深推进进程中面临着以下几个深层次矛盾:一是地方法治动力与国家法治动力不同步甚至相冲突的矛盾;二是地方依法治理需要国家全方位推动与现在主要靠局部地区自主摸索法治之路之间的矛盾;三是地方依法治理需要党委统一领导下的专门机构的有力推动与现在普遍存在的领导乏力、办事机构无权、无人、无经费之间的矛盾;四是地方依法治理需要将法治作为价值目标与将法制作为单纯的治理工具之间的矛盾;五是地方依法治理成效的长期性和渐进性与依法治理的急功近利之间的矛盾;六是地方依法治理需要逐步进行法治的整体推动与现在各地普遍存在的单项突进、零星治理之间的矛盾。文章认为,推行依法治国战略的全局性、综合性和复杂性,决定了它不可能像经济体制改革那样长期以自发的自下而上的摸索为主,而应当以上下齐动、以上为主、全面规划、整体推进的方式来组织实施,这可能是解决上述六个方面深层次矛盾、全面推进依法治国和依法治市工作的基本思路。文章最后将南京市依法治市经验对依法治国的借鉴意义归结为五点:一是实施依法治国需要中央成立强有力的领导机构和高效率的办事机构予以全方位推动。二是实施依法治国需要根据国民经济和社会发展五年计划以及2010年远景规划来制定依法治国五年计划和2010年远景规划,确立依法治国的三步战略,每五年为一个阶段,与国民经济和社会发展五年计划以及五年普法计划同步。三是实施依法治国需要抓制度建设和人的建设两个关键要素。四是实施依法治国需要将其与经济工作以及各项具体工作有机结合起来,将依法治国任务分解,实行领导目标责任制和层层目标责任制,使其由软任务变为硬任务。五是实施依法治国需要条块结合,以块为主,齐抓共管,形成合力;需要点面结合,点面互动,在试点的基础上推开和在推开的基础上深化试点;需要整体推进与专项治理结合,既充分发挥法治的整体效应,又在不同时期针对具有普遍性的重点、难点、热点问题依法集中治理,以期在某一方面迅速收效。

三、主要学术成果目录(1982-2004)

(一)著作类
《统一公法学原论》,中国人民大学出版社,2005年版。
《依法行政干部读本》,人民出版社,2004年版。
《建构法治政府――〈全面推进依法行政实施纲要〉读本》,法律出版社,2004年版。
《依法治理概论》,法律出版社,2003年版。
《WTO与行政法》,北京大学出版社,2002年版。
《转型中的政府――上海浦东新区政府体制创新报告》,国家行政学院出版社,2002年版。
《社会变革中的行政法治》,法律出版社,2001年版。
《走向法治政府――依法行政的理论研究与实证调查》,法律出版社,2001年版。
《干部法律知识读本》(全国“四五”普法编辑教材――中国行政法律制度部分),法律出版社,2001年版。
《行政法律关系研究》,中国法制出版社,1999年版。
《行政处罚的创设、实施和救济》,中国法制出版社,1994年第1版、1997年修订版。
《城市的崛起与对策》,安徽人民出版社,1994年版。
《工商行政法》,中国人事出版社,1993年版。
《行政诉讼法实用教程》,内蒙古大学出版社,1991年版。
《行政复议概论》,安徽人民出版社,1990年版。
《行政诉讼法教程》,安徽人民出版社,1990年版。
 
(二)论文类
2004年
《法治规律与中国国情创造性结合的蓝本――论〈全面推进依法行政实施纲要〉的理论精髓》,《中国法学》2004年第4期。
《依法行政的蓝图》,《法制日报》2004年4月22日,《新华文摘》2004年第12期以首篇全文转载。
《建设法治政府的行动纲领》,《人民日报》2004年5月15日。
《正确处理依法行政的三对重大关系》,《人民日报》2004年7月9日。
《公共利益如何界定》,《人民日报》2004年8月11日。
《建设法治政府的基本要求》,《求是》2004年第13期。
《行政管理模式的革新和进步》,《紫光阁》2004年第9期。
《对孙中山、华盛顿宪政实践过程和结果的比较考察》,《法学》2004年第9期。
《邓小平法治理论是依法治国的指南》,《国家行政学院学报》,2004年增刊。
《〈行政许可法〉实施的深刻影响和需要注意的主要问题》,《中国党政干部论坛》2004年第4期。
《行政许可法的立法理念和深刻影响》,《人民法院报》2004年4月24日,《宪法、行政法学(人大复印资料)》2004年第6期全文转载。
《通过公法变革优化公共服务》,《国家行政学院学报》2004年第5期。
《设法治政府的行动纲领》,《国家行政学院学报》2004年第3期。
《为政以法》,《瞭望》2004年第24期。
《推动公共服务创新》,《瞭望》2004年第27期。
《行政诉讼和国家赔偿为依法行政“保驾护航”》,独著,《政府法制建设》2004年第3期。

2003年
《论建立统一的公法学》,《中国法学》2003年第5期。
《论社团罚》,《法学研究》2003年第5期。
《紧紧抓住发展的主题》,《人民日报》2003年8月28日。
《具体行政行为如何算违法》,《人民日报》2003年7月30日。
《紧紧抓住职能转变这个核心》,《人民日报》2003年8月19日,《新华文摘》2003年第11期全文转载。
《权力政府、管制政府转变为责任政府、服务政府》,《农民日报》2003年6月26日。
《非典时期,关注行政征用》,《法制日报》2003年5月14日。
《放松规制,建设有限政府和服务政府》,《中国党政干部论坛》2003年第10期。
《现代政府在向我们走来》,《中国公务员》2003年第4期。
《健全对行政权力的制约和监督机制》,《中国监察》2003年第14期
《加大政府在整顿和规范市场经济秩序中的责任》,《政府法制建设》2003年第7期。
《从权力政府到责任政府》,《渐江人大》2003年第7期。
《建设责任政府,发展信用经济》,《政府法制建设》2003年第3期。

2002年
《行政诉讼的五大难点》,《人民日报》2002年1月30日。
《建设法治政府》,《群言》2002年第2期。
《加入WTO与政府依法行政》,《宣传》半月刊2002年第2期。
《扩大权利保护范围》,《法制日报》2002年3月3日。
《必须建设法治政府》,《法制日报》2002年5月16日。
《立法平衡:在医患之间》,《人民日报》2002年5月10日。
《依法行政的一般理论》,《中国监察》2002年第6期。
《依法行政的原则》,《中国监察》2002年第7期。
《依法行政的主体——行政机关》,《中国监察》2002年第8期。
《依法行政的核心——行政执法》,《中国监察》2002年第9期。
《依法行政的监督——行政救济》,《中国监察》2002年第10期。
《加入WTO与坚持依法行政》,《法制建设》2002年第3期。
《加入WTO与建设法治政府》,《求是》2002年第12期。
《行政执法须依法》,《人民日报》2002年8月14日。
《论我国行政诉讼制度的完善》,《行政法论丛》2002年第5卷。
《紧紧抓住执政兴国的第一要务》,《国家行政学院学报》2002年第5期。
《要强化依法行政观念》,《求是》2002年第17期。
《新世纪我国行政立法的发展趋势》,《行政法学研究》2002年3期。
《论建立市场取向的行政许可制度》,《中国法学》2002年第5期。
《新世纪建设法治国家的宣言》,《法制日报》2002年11月30日。
《公务员要牢固树立依法行政观念》,《法制建设》2002年第6期。
《依法治国推动司法改革》,《人民日报》2002年10月30日。
《依法治国:全体公民的价值准则》,《人民日报》2002年12月4日。
《论加强对行政权力的制约和监督》,《国家行政学院学报》2002年专刊。

2001年
《法律:最好的调节器》,《人民日报》2001年1月3日。
《依法治国、建设社会主义法治国家是社会主义现代化的重要目标》,《政府法制建设》 2001年第1期。
《司法公正和效率》,《人民日报》2001年2月21日。
《权力寻租致恶果》,《法制日报》2001年2月22日。
《尘埃落定谈“伟哥”----沈阳“飞龙”行政诉讼一案的启示》,《法制日报》2001年2月25日。
《〈国家赔偿法〉需要修改》,《法制日报》2001年3月3日。
《权利的实现重于权利的宣告》,《中国青年报》2001年3月21日。
《〈国家赔偿法〉亟需完善》,《检察日报》2001年4月3日。
《国家赔偿同样应有精神赔偿》,《中国青年报》2001年5月11日。
《从个案中探寻法治》,《法制日报》2001年5月27日。
《政府权力不是无限的》,《工人日报》2001年6月1日。
《让权力在规则内运行》,《工人日报》2001年6月8日。
《真实合法是公证的生命》,《人民日报》2001年6月13日。
《对不正当竞争的监管权不宜肢解》,《法制日报》2001年6月20日。
《政府行为法该管》,《民主与法制》2001年第14期。
《加快向依法治国方向的转变》,《民主与法制》2001年第15期。
《法律的生命在于每个公民推动其实施》,《政府法制建设》2001年第4期。
《党的第三代领导集体对邓小平法治理论的实践与发展》,《新视野》2001年第6期,《邓小平理论》(人大复印资料)2002年第3期全文转载。
《完善我国的行政诉讼制度》,《行政法论丛》 2001年第5卷。
《加入WTO的挑战:建设法治政府》,《人民日报》2001年12月26日。
《论行政法治原则的地域化》,《南京大学法律评论》2001年秋季号。
《完善我国的行政诉讼制度》,《人民法院报》2001年12月1日,《宪法、行政法学》(人大复印资料)2002年第1期全文转载。

2000年
《法治:中国21世纪的政治宣言》,《中国改革》2000年第1期。
《邓小平行政法治理论是依法行政的指南》,《紫光阁》2000年第1期。
《法治的殿堂必将矗立于中国》,《法制与新闻》2000年第1期。
《审计对行政权具有很大的监督作用》,《中国审计》2000年第1期。
《由人治行政向法治行政转变的十大标志》,《北京日报》2000年1月17日。
《进一步强化审计监督》,《法制日报》2000年2月28日。
《“红头文件”遭遇审查 依法行政不容大意》,《检察日报》2000年3月2日。
《〈立法法〉出台十分必要》,《法制日报》2000年3月9日。
《划清立法权限》,《工人日报》2000年3月11日。
《强化审计监督是依法治国的必然要求》,《中国审计报》2000年3月13日。
《规章违法当废止》,《法制日报》2000年4月27日。
《行政法概述(行政法系列讲座之一)》,《中国审计报》2000年4月28日。
《当冲突不可避免时我们选择什么》,《中国改革》2000年第4期。
《行政组织法(行政法系列讲座之二)》,《中国审计报》2000年5月12日。
《道德的审判还是法律的审判——刘秋海诉北海市银海区交警大队案评析》,《中国改革》2000年第5期。
《审视舆论监督司法》,《中国改革》2000年第5期。
《国家公务员法(行政法系列讲座之三)》,《中国审计报》2000年5月26日。
《政府形象论纲》,《国家行政学院学报》2000年第3期。
《行政机关不宜享有对民事纠纷的终局性和排他性裁决权》,《法制日报》2000年6月11日。
《行政立法法(行政法系列讲座之四)》,《中国审计报》2000年6月16日。
《行政处罚法(行政法系列讲座之五)》,《中国审计报》2000年6月30日。
《行政强制法(行政法系列讲座之六)》,《中国审计报》2000年7月14日。
《行政机关的审批颁证行为必须依据法定程序》,《法制日报》2000年7月23日。
《“恒升”笔记本电脑案评点》,《中国改革》2000年第6期。
《TMT商标权纠纷案评点》,《中国改革》2000年第7期。
《违法广告需要规范》,《法制日报》2000年8月2日。
《行政监察法(行政法系列讲座之七)》,《中国审计报》2000年8月11日。
《湖北地震局状告武汉市政府和武汉市土地局案评点》,《中国改革》2000年第8期。
《行政程序法(行政法系列讲座之八)》,《中国审计报》2000年8月25日。
《法律:道德的下线和上线》,《人民日报》2000年9月13日。
《行政复议法(上)(行政法系列讲座之九)》,《中国审计报》2000年9月18日。
《行政复议法(下)(行政法系列讲座之十)》,《中国审计报》2000年10月2日。
《行政诉讼法(上)(行政法系列讲座之十一)》,《中国审计报》2000年10月27日。
《面向新世纪的行政法》(译),《行政法学研究》2000年第3期和增刊。
《西方国家依法行政比较研究——兼论对我国依法行政的启示》,《中国法学》2000年第5期。
《法治道路断想》,《法治日报》2000年11月12日。
《行政诉讼法(下)(行政法系列讲座之十二)》,《中国审计报》2000年11月27日。
《论行政法律关系的产生》,《江苏社会科学》2000年第6期。
《任书良案件属行政诉讼受案范围》,《人民公安》2000年第21期。

1999年
《依法治国的局部实践(之三)――依法治市状况调查报告》,《求是学刊》1999年第4期。
《法治经济的涵义和作用》,《科学时报》1999年1月17日。
《“买一送一”有欺诈行为》,《中国质量报》1999年3月12日。
《公民、法人如何与政府打官司》,《工人日报》1999年4月8日。
《四大权力(利)碰撞的阻滞――论我国行政诉讼制度面临的主要问题》,《法制日报》1999年4月1日。
《〈行政复议法〉有重大突破》,《法制日报》1999年5月13日。
《依法行政观念先行》,《法制日报》1999年7月29日。
《依法行政的误区》,《中国商法》1999年第9期。
《“五龙治水”水难治》,《法制日报》1999年9月6日。
《十年磨一剑――我国〈行政复议法〉正式颁布》,《中国机构》1999年第9、11期。
《依法行政是政府管理模式的全面变革》,《法制日报》1999年11月15日。
《渠县邮电局的奖励之“乱”》,《法制日报》1999年12月5日。

1998年
《依法治国的局部实践(之二)――人民是推动本溪十年依法治市的根本动力》,《行政法学研究》1998年第1期。
《行政许可的设定权》,《法制日报》1998年1月1日。
《对世界主要国家法治道路的思考》,《人民公安》1998年第7期。
《略论行政法律关系的变更》,《法商研究》1998年第4期。
《研究邓小平行政法治理论 加强行政组织法制建设》,《中国法学》1998年第4期。
《十三城市“依法治市”状况问卷调查分析报告》,《中国改革报》1998年9月2日。
《学习邓小平行政法治理论  推动政府严格依法行政》,载桂世镛、唐铁汉主编:《邓小平行政理论与我国政府机构改革》,国家行政学院版社,1998年版。

1997年
《现代行政法本质上是平衡法》,载罗豪才主编《现代行政法的平衡理论》,北京大学版社1997年版。
《对董保城先生和胡建淼、章剑生先生论文的评论》,载《海峡两岸行政程序法论文集》,1997年版。
《机构改革要动真格了》,《中国改革报》1997年11月10日。
《坚持法治规律与具体国情的创造性结合》,《法制日报》1997年11月10日。
《行政许可的作用》,《法制日报》1997年12月27日。

1996年
《依法治国的局部实践(之一)--南京市依法治市调查报告》,《中国法学》1996年第6期。
《迈向依法行政的又一步》,《法制日报》1996年1月25日。
《借鉴南京经验  推进依法治国》,《法制日报》1996年7月29日。
《法制春风沐古城》,《人民日报》1996年12月6日。
《一项宏大而持久的城市法治工程》,《法制日报》1996年12月6、7日。
《用法治维护改革与发展》,《中国改革报》1996年12月10日。
  
1994年—1995年
《行政处罚——一个重要的行政法学范畴》,《中国法学》1994年第6期。
《系统研究行政行为的第一本法学著作――评应松年主编的〈行政行为法〉》,《中国法学》1994年第3期。
《论行政处罚的撤销判决》,《法商研究》1994年第3期。

1992—1993年
《论行政处罚的实施》,《法学研究》1993年第4期。
《现行宪法是对公民财产所有权的最高法律保护》,《法制日报》1993年1月18日。
《市场经济下的政府应强化公共行政权,弱化微观经济管理权》,《法制日报》1993年4月。
《论行政处罚的创设》,《行政法学研究》1993年第3期。
《一起审计行政案件引出的思考》,《法制日报》1992年4月6日。

1991年
《论我国国家赔偿的原则》,《中国法学》1991年第2期。
《行政复议与相关行政行为的区别》,《行政法制》1991年第2期。
《制定省级人民政府规章应注意的几个问题》,《政府法制》1991年第2期。
《一本具有开创性的法学专著――评肖蔚云主编的〈一国两制与香港基本法律制度〉》,《中国法学》1991年第3期。
《中国司法审查制度的确立及其主要特色》,《政府法制》1991年第5—6期。
《突出专题研究 注重实际操作--评罗豪才主编的〈行政审判研究〉》,《中外法学》1991年第5期。

1990年
《关于塑造廉洁的政府形象的几点思考》,《安徽大学学报》1990年第2期。
《自由裁量与司法审查合理空间的界定》,《中南政法学院学报》1990年第3期。
《行政诉讼法讲座(一)》,《安徽律师》1990年第2期。
《行政诉讼的受案范围》,《安徽律师》1990年第4期。
《政府形象:一个亟待建立的理论范畴》,《社会科学》1990年第9期。

1988-1989年
《行政诉讼法(草案)》法条评析》,《当代法学》1989年第2期。
《坚持民主与效率的统一――关于行政诉讼法两个基本点的思考》,《安徽法制报》1989年1月11日。
《我国地市司局级干部调整方法刍议》,《安徽法学》1989年第1、2期。
《改革和加强乡镇政府的部门行政管理工作》,《中国法学》1988年第1期。

1987年
《略论行政罚款的构成要件》,《中南政法学院学报》1987年第2期。
《论全面建立我国干部考核制度的客观条件》,《中国人事管理》1987年第3期。
《现阶段我国行政管理学和行政法学的历史任务》,《安徽大学学报》1987年第3期。
《论行政法与行政学的关系》,《江淮论坛》1987年第5期。
《论行政法与经济法的划分》,《西北政法学院学报》1987年第4期。

1986年
《论行政法在经济体制改革中的作用》,《法学研究》1986年第2期。
《从〈新星〉看我国“人治”与“法治”》,《当代法学》1986年第1期。
《论影响我国干部教育整体效益的因素及其对策》,《成人高等教育研究》1986年第2期。
《试论我国行政法律关系的构成形式》,《中南政法学院学报》1986年第2期。
《从〈新星〉看我国当前改革的突破口》,《当代法学》1986年第3期。
《从“人治”与“法治”的角度谈新星》,《安徽大学报》1986年5月15日。
《干部教育费不应都由国家负担》,《文摘周刊》1986年6月1日。
《改革的突破口在哪里》,《安徽大学报》1986年7月1日。
《法国行政法院的历史与现状》(译),《国外政治学》1986年第5期。
《美国婚姻法中关于抚养问题的规定》(译),《法学译丛》1986年第6期。

1985年
《我国行政工作人员考核制度研究》,《上海社会科学院学术季刊》1985年第2期。
《行政人员的考核标准与方法刍议》,《安徽大学学报》1985年第2期。
《行政学研究和制定行政法规》,《政治与法律》1985年第2期。
《论市政学的研究对象》,《政治学研究》1985年第3期。
《领导观念的一个重要变革》,《安徽日报》1985年7月12日。
《略谈考核制度在人事管理中的应用》,《中国劳动》1985年第5期。
《建立具有我国特色的行政法学体系的若干问题》,《中国法学》1985年第4期。
《美国婚姻法中关于夫妻财产权利的若干规定》(译),《现代外国哲学社会科学》1985年第11期。
《行政立法》,《政治与法律》1985年第6期。

1982—1984年
《略论我国行政干部的职位分类制度》,《安徽大学报》1984年6月15日。
《法律知识是每个干部的必备基本功》,《安徽法制报》1984年6月16日。
《列宁关于建立国家机关工作责任制的理论与实践》,《安徽大学学报》1984年增刊。
《行则合法处则有据》,《中国法制报》1984年7月27日。
《略析我国宪法监督的人民性》,《安徽日报》1982年6月28日。