让爱心不褪色 志愿服务立法莫缺席
 

专家强烈呼吁 尽快立项优先制定出我国《志愿服务法》

【中国宪政网编者按】志愿服务是一项宏大的现代社会事业,也是既创造财富又存在风险的社会活动领域,须要健全得力的法律规范体系加以保障。但从我国法制建设的历史经验和现实状况看,国务院制定行政法规与全国人大常委会制定法律之间久已存在某种特殊的矛盾关系。例如,在一些社会关系复杂、社会关注程度高、法律调整难度大的领域,当初是想先出台行政法规,施行后总结出经验再制定法律,虽然初心可能美好,但事实上这些领域后续制定有关法律的进程严重懈怠滞后,在一定程度上致其长期成为法律调整不力、法治水平不高、社会评价偏低的领域,教训至深、至重。此类教训的典型样本如信访法制、社团登记法制、政务公开法制、行政补偿法制等领域情况,人们有着普遍的抱怨无奈感。历史经验说明,在此类特殊领域试图仍循旧例先制定行政法规再制定法律的想法由于多种原因在现实中难免碰壁落空,故在综合条件成熟时直接制定法律或是解决问题的关键。由于志愿服务的主体多元化、行为多样化、内容丰富化,社会组织关系非常特殊、复杂微妙,不能简单地将其视为单纯的行政管理事务和行政法律关系,不能指望主要运用民政管控型的行政管理法规加以规制就能获得良好的法律调整效果和社会发展效果,而更需要、更适合发挥人大主导立法职能,首先并尽快通过制定法律加以调整。就我国志愿服务领域而言,国家立法的基础条件很好,直接制定法律的时机已然成熟:已有非常难得的高度社会共识,已有丰富、成熟的地方立法经验可资参考利用(已出台40部左右的志愿服务地方立法且几乎都是地方人大立法,实施效果积极显著),可能的涉外因素风险也因推出了相关立法而依法受到管控,全国人大内司委在六年前曾启动过此项立法调研起草工作且已形成草案讨论稿,民革中央、共青团中央、中国人民大学等许多组织机构也曾提供过志愿服务法的示范稿和建议稿,国务院有关部门也提供了经公开征求意见的志愿服务条例文本。因此,建议中央尽快做出立法决策,全国人大常委会将本法增列入年度立法计划并主导此项立法,可以尽快出台《中华人民共和国志愿服务法》。与此相关的还有一个示例:我国的慈善立法此前在部门主导的背景下争议很大、进展迟缓,地方立法基础也不强(仅有4部关于慈善的地方立法),但按照党的十八届四中全会决定精神由全国人大常委会主导后,很快就制定出《慈善法》(尽管其在慈善服务方面的规范存在缺陷),这说明人大主导并积极推进显然可以加快立法步伐。在积极推动出台《志愿服务法》的同时,在此前起草工作的基础上,还可及时配套地推出《志愿服务法》实施条例及其他实施性办法,尽快建构起上下配套、类型丰富、精细适用的中国特色志愿服务法律规范体系,这有利于有关行政机关和各类组织依法履行职能,共同推动志愿服务法治发展,打造中国特色志愿服务这张中国名片。中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任莫于川教授带领团队为此一直在开展研究和大声呼吁,本网特转发他接受法制日报记者专访文章以飨读者。

志愿者权益保障不足“奉献”变“风险” 专家呼吁

让爱心不褪色 志愿服务立法莫缺席

制图/李晓军

□ 本报记者  蒲晓磊

今年6月,在持续一个月后,志愿服务条例征求意见稿结束在全国范围内公开征求意见。

7月,中央宣传部、中央文明办等8部门印发《关于支持和发展志愿服务组织的意见》。

当前,志愿服务正面临着前所未有的发展机遇。然而,由于我国尚缺少一部权威的、统一的志愿服务法,已严重制约志愿服务事业健康发展。

7月21日上午,当《法制日报》记者联系到中国人民大学法学院教授、中国志愿服务联合会专家委员会委员莫于川时,他正在澳门参加会议,直到晚上才抽出时间接受采访。“非常愿意就志愿服务立法这个话题和你聊聊,希望通过媒体的声音,让大家更关注这件事情。国家层面的志愿服务立法一直没能出台,我是很焦虑的。”他说。

“国家层面专门立法长期缺位,一直未能予以引导、调整和规范,成为依法推动志愿服务事业稳健发展的瓶颈。”对于当前志愿服务没有国家统一立法的现状,莫于川不止一次在电话中表达了自己的忧虑。

同样忧虑的,还有女童保护基金法务部长、北京圣运律师事务所主任律师王优银。

“如何确保志愿者合法权益、志愿者参与境外志愿服务无规定等问题,都对我们的志愿服务造成了不小的困扰,这些都需要国家立法来进行统一规定。”王优银坦言,他在从事志愿服务中确实遇到过不少问题。

地方条例难以满足志愿活动需求

据不完全统计,目前我国正式登记和在社区内部成立的志愿服务组织已有18万多个,团结凝聚了超过6600万名志愿者。

与此同时,已有多个地方性法规对志愿服务活动予以规范和支持,包括《广东省青年志愿服务条例》《北京市志愿服务促进条例》等多个地方性法规已出台,至少有20个省区制定了志愿服务地方性法规。

然而,由于缺少国家层面专门立法,使得志愿服务立法体系无法构建,导致我国的志愿服务活动出现了诸多问题。

莫于川是2007年施行的《北京市志愿服务促进条例》起草小组牵头人,他向记者介绍,在北京奥运会前进行的一项调查表明,参加奥运志愿服务工作的志愿者存在许多风险,例如:工作量大、疲劳过度、连续高温;来自运动项目本身和来自运动场馆、比赛场地的风险;观众和志愿者服务的矛盾纠纷引发的风险等。

志愿者的风险普遍存在且保障不足,正是国家立法缺失导致的问题之一。而这些问题,地方立法并不能够解决。

杨帆(化名)和几个朋友成立了一个社团,一对一帮扶家乡一所小学的学生,她在接受记者采访时苦恼地说:“我们这个算是志愿服务吧,可是因为没有这方面的法律规定,有时候碰到一些问题,我们都不知道怎么解决。”

从实际情况看,多年来我国志愿服务法制保障不足,主要表现为地方立法不完善,存在缺口很大、理解各异、质量不齐、规范陈旧、进展失衡等问题。

“例如,对志愿服务组织的界定、对志愿者权益的保障、对志愿者的奖励措施和奖励标准、志愿服务中的法律关系和法律责任等方面,各地立法差异较大、水平悬殊。”莫于川说。

王优银同样认为,地方性法规已经不能满足我国日益壮大的志愿者队伍和志愿服务事业的发展和需要。

“我国现在很多地方制定了志愿服务地方性法规,虽然这些地方性法规在某种程度上起到了一些作用,但是这些法规的内容相对简单与表面,呈现出多程序性少实体性、多原则性少可行性的特征。而且,这些地方性法规对当地志愿者和志愿服务组织等的约束力较小,对跨省进行的志愿服务活动的保障更无从谈起。”王优银说。

国家层面志愿服务立法时机成熟

“我国已有较多的地方立法及其实施经验,而且几乎没有负面的教训,推出国家层面志愿服务立法的条件已经成熟。”莫于川说。

莫于川告诉记者,全国人大常委会曾在6年前启动过此项立法调研工作且有起草工作基础,国务院有关部门也提供了制定有关行政法规的起草工作基础,而且形成了共青团中央、中国人民大学、山东大学等多个草案文本,再结合充足的地方性法规,只要列入立法计划,势必能够又好又快地出台。

对于志愿服务的立法进程,莫于川建议采用“一法一条例多办法”,由全国人大常委会尽快补充立项制定出志愿服务法,再配套推出实施性的条例及其他配套的法规和规章,这对完善我国的志愿服务体系最有利。

“我们已有较为丰富、成熟的地方人大立法经验可资参考利用,除此之外,我国志愿服务事业发展的现实特征,需要国家层级的立法来调整。”莫于川说。

我国志愿服务事业发展具有独特的资源和优势,包括互帮互助传统、高层推动决心、集中资源能力、组织动员能力。例如,党组织、青年组织、妇女组织、工会组织和慈善组织高效率地组织动员开展志愿服务活动的传统、能力和经验,中央文明委办公室、中国志愿服务联合会、民政部、团中央以及其他中央国家机关和社会管理组织,实际上在发挥高层协调、统筹规划、组织动员、专业指导、政策推动、法律调整等职能作用等。

“充分利用这些资源和优势,可以更大程度地激发出社会组织活力,更高效、更持续地发展志愿服务事业,稳健地推动社会发展、社会民主、社会和谐。同时,由于志愿服务活动主体多元化、行为多样化、内容丰富化,社会组织关系非常复杂微妙,更需要、更适合发挥人大主导立法职能通过制定法律加以调整。”莫于川说。

“我之所以力推直接进行国家立法,是因为有着这方面的教训。”莫于川说。

莫于川指出,从过去我国在社团登记法制、政务公开法制、行政补偿法制等领域的立法经验看,由于这些都属于社会关系复杂、社会关注程度高、法律调整难度大的领域,既往先制定了行政法规,因而后续制定有关法律的进程往往严重懈怠滞后,以致于在几年甚至十几年之内都未能出台法律,在一定程度上致其长期成为法律调整不力、法治水平不高、社会评价偏低的领域。

“建议将制定志愿服务法尽快列入全国人大常委会的立法规划,使其成为依法保障志愿服务事业快速发展的有力抓手。”莫于川说。

推动志愿服务成为亮丽中国名片

由于长期关注和研究志愿服务及其法制保障,且多次参与过相关的立法工作,对于志愿服务立法的内容,莫于川已经有了基本的构思。

“首先,要明确我国志愿服务的立法宗旨,应该是弘扬志愿者精神,保障志愿者合法权益,引导和规范志愿服务活动,促进志愿服务事业健康发展,提升公民道德水平和文明建设水平。”莫于川说。

此外,还要对志愿服务的法律和基本原则作出明确,包括明确志愿服务的基本法律问题;确定志愿服务的法律原则;明确志愿服务管理体制、机制和方式;规范志愿服务活动的运行;规定志愿服务管理组织、志愿服务组织、志愿者的权利与义务;加强志愿者队伍建设;规范志愿服务的经费保障和风险防控。

“立法的内容包括根本宗旨和具体制度,只有明确了立法宗旨才能使整部法律有章可循,只有确立具体的制度才能使法律具有可操作性,志愿服务立法同样如此。”王优银说。

“在具体制度上,要明确志愿服务主体法律资格,比如志愿者的最低年龄应与民法通则的规定一致,即年满18周岁或者年满16周岁并以自己劳动收入维持基本生活的完全民事责任能力人。还要规范志愿服务内部运行机制,如成员招募、监督评估、档案管理等内容。同时,要健全志愿服务风险防范机制、志愿者权益保障机制等。”王优银说。

长期关注志愿服务的莫于川,对于志愿服务法有着很高的期待。

“一部具有中国特色、回应实践需求、顺应世界潮流的志愿服务法出台后,必将更给力地依法推动和保障志愿服务事业健康顺利发展,进一步提升公民道德水平、文明建设水平和社会发展水平,使得志愿服务成为一张更加亮丽的中国名片。”莫于川说。

文章来源:《法制日报》2016-07-26第九版“人大立法”。
发布时间:2016/7/28
 
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