“一国”整全“两制”
——以基本法解释制度构建为例看作为整全原则的“一国两制”
作者:郑磊  
    摘要:  “一国两制”原则,除了是统一原则和维持原则外,更是一项要求“两制”在并存前提下进而融合成“一国”之体系的整全原则。唯有整全,才有“两制”之间的互解互融,才有法律意义上的“一国”。围绕香港普选问题密集出现相关事件表明,迫切需要在整全原则的层面发掘“一国两制”原则的内涵。香港回归十八年来,与选举问题乱象频增不同,基本法解释的“两制”的磨合,呈现出对人大释法的敏感心理不断降低的良性迹象,后者或许可以给前者及其他问题提供启发。基于整全原则,基本法解释制度的前提性组成部分,首先是全国性法律解释制度的基本框架,全国人大常委会据此在法律解释中居于核心地位;在此基础上基本法第158条的规范内涵可描述为:对于基本法所有条款,全国人大常委会享有完整性解释权;对于自治范围内的条款:香港特区法院经授权解释;对于中央人民政府管理的事务或中央和香港特区关系的条款:常委会与香港特区法院有条件地共享解释权。
    关键词:  “一国两制” 整全原则 融贯性 基本法 法律解释 自治范围

引言:作为整全原则的“一国两制”原则

“一国两制”原则的丰富内涵,从功能上看,至少在三个层面呈现出来:实现祖国统一的统一原则;保持台港澳地区长期繁荣稳定的维持原则;“两制”在并存前提下进而融合成“一国”之体系的整全原则或融贯原则。三者的共同之处在于,都属于在持续的时间过程中不断实现的动态原则。[]三者的区别:从覆盖区域看,回归原则与维持原则,是侧重特区面向的原则,整全原则相对而言是更强烈体现出国家面向的原则。从实现目标来看,无论是主权回归和文化认同意义上的统一原则,还是经济意义的维持原则,都是以既定目标为鹄的的静态目标原则;而融贯的“一国”体系为何物,本身是一个发展的目标,整全原则由此是一项动态目标原则。从原则的内涵属性来看,前两者是侧重于政治内涵的原则,而后者主要是承载着法律意蕴的原则。

前两个层面的内容已有丰富论述,从第三个层面看“一国两制”原则,则是一个有待展开的领域。围绕《香港特别行政区基本法》(以下简称“基本法”)序言规定的“一个国家,两种制度”、第12条规定的“高度自治权”,已有的讨论成果主要集中在政治意义上,“一国两制”的法律内涵及其清晰的法律图景缺位,这是当下“两制”共存却沟通不畅、“高度自治权”运行有保障却没有受到应有的更广泛的认同的重要原因。为此,党的十八届四中全会在全面推进依法治国的图景中,于一贯的“保持香港、澳门长期繁荣稳定”提法之前,意味深长地首次明确强调“防范和反对外部势力干预港澳事务”。防外实质是制度竞争,制度竞争的基础性工作是:两制之间,在制度统合意义上、政治心理意义上,促成高度的制度认同。实现这一目标的根本之道,正在于:从法律意义上讨论“一国两制”原则,即关注作为整全原则的“一国两制”。

这项工作的必要性和迫切性,至少源于这样三个方面:总结两岸交流经验、港澳回归十八年或十六年经验,完善特别行政区制度,积极应对当下台港澳问题的必要尝试。[]退一步说,除了维系“一国”,即使对于维系“两制”,整合也是必经之道。唯有整合才能生成互解、互信、互谅,“两制”才能在相互尊重中共存。关于香港政改问题的讨论和对抗,当下正处于最关键的焦灼期。笔者认为,这场乱局的根本原因在于,包括香港人民在内的全国人民关于两制的整合需求与两种制度日益明显的差异之间的矛盾,这项矛盾以2017年香港特首普选方案讨论为突破口爆发了出来。其根本解决之道,是根据“一国两制”原则进行制度整合、价值整合。

香港特区的不同问题,在回归十八年呈现出不同的发展轨迹。在政改问题上,选举现象,在回归十八年的时间纵轴上比较,显现出从回归初期的平静,到乱象不断增加、此起彼伏的恶性轨迹。而基本法解释问题,恰恰显现出与此相反的轨迹,人大释法和香港法院释法“双轨”解释制度中所分别蕴含的立法机关释法和普通法解释思维,在不断的冲突乃至对抗中呈现出积极磨合的良性轨迹。以全国人大常委会关于基本法的四次释法实践为例,在启动程序上,呈现出由国务院提请、委员长会议主动提请、国务院提请到2011年刚果金案中终审法院提请为标志,双轨制解释制度中的磨合机制在实践中已经确立;从香港司法界和港人的接受程度来看,对于人大释法的焦躁、敏感、恐惧心理,随着解释制度的磨合而不断减少。可以说,基本法解释制度的富有实效性的整合,是作为整全性原则的“一国两制”在当下发挥作用的典范,这至少在两个层面具有象征性意义:一方面,如前所示,它展示出了经历冲突、良性互动的整合轨迹;另一方面,解释制度和解释传统问题在“两制”中属于差异最大的问题之一,其成功整合具有举重明轻的示范效应,如Yash Ghai教授指出:“再没有比解释条款更能体现出基本法的如下特征:一个社会主义的、大陆法系倾向的国家为在其特别行政区保障资本主义制度、维系普通法而立法。”[]。

由此,本文借助勾勒基本法解释的完整的制度框架来展示“一国两制”方针之整全原则。首先阐述我国的法律解释制度,介绍我国法律解释权的配置格局以及全国人大常委会在此中的主导性地位及其原因,这些是基本法解释制度的前提和基础。在此基础上,介绍基本法第158条前三款关于基本法解释制度的三层设置,即全国人大常委会的完整性解释权、香港特区法院经授权的解释权以及常委会于特区法院共享性解释权。

一、基本法解释所处的中国法律解释制度框架

基本法作为一项全国性的基本法律,只有在一国的法律解释制度、乃至一国宪法制度的视野中,才能全面、准确地理解。基本法第158条是基本法中直接规定基本法解释制度的条款,但第158条并不是基本法解释制度的全部规范依据。对基本法解释制度的考察,不能仅仅局限于基本法第158条,甚至不能囿于基本法,否则,狭义、机械的理解也不利于全面准确理解第158条本身的含义。

为此,我们首先需要对我国的法解释制度的基本框架进行理解。这里至少涉及到《宪法》、《立法法》、《全国人民代表大会组织法》、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》、《国务院组织法》等相关法律的相关规范。这些法律规范所形成的我国法解释制度,大部分环节适用于基本法解释,由此体现出“一国”统一的法律制度;而有的环节并不适用于基本法解释,从而体现出“两制”的区别。

在各项规范依据中,基本法解释制度最为密切的两项依据是:《宪法》第67条第(四)项、基本法第158条。全国人大常委会的四次基本法解释文本中都明确强调是“根据《中华人民共和国宪法》第六十七条第四项和《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第一百五十八条的规定”而展开。除此之外,其他规范依据在认识基本法解释制度过程中不可或缺。

(一)全国人大常委会主导的法律解释权配置格局及其决定因素

将解释法律的权力赋予全国人大常委会,是新中国以来的宪法和相关法律一直采用的正式法律制度。[]当代中国关于法律解释权的配置格局,由1982年宪法以及1981年的《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》(以下简称《关于加强法律解释工作的决议》)构筑了规范基础。1982年宪法第67条第(四)项规定全国人大常委会有权“解释法律”。然而,在“大规模立法时代”初期,繁重的立法工作任务使得立法指导思想姑且只能是“宜粗不宜细”,更遑论法律解释工作由全国人大常委会事必躬亲。为防止法律解释权被搁置,同时为了满足各地、各部门的法律解释需求,保障法律的正确实施,健全社会主义法制,全国人大常委会于1981年通过《关于加强法律解释工作的决议》将全国性法律的解释权分别授予司法机关和行政机关。由此形成了全国性法律的三类有权解释结构:立法解释——司法解释——行政解释。

在三类有权解释中,立法解释处于核心地位。全国人大的法律解释权在我国法律解释制度中具有主导性的地位,这是我国法解释制度的主要特点和基本事实。一方面,从解释的规范依据来看,全国人大常委会的法律解释权来自宪法的授权,其他法律解释权来自《关于加强法律解释工作的决议》的授权,规范依据的效力层次的高低对比,决定了由此产生的解释权的相互地位。另一方面,从解释效力和冲突解决机制来看,全国人大常委会的法律解释与法律具有同等效力,其效力高于司法解释和行政解释。《立法法》第50条强调“全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力”。而《关于加强法律解释工作的决议》中则已经规定,最高人民法院与最高人民检察院的解释之间发生原则性分歧的,报请由全国人大常委会解释或决定。可见,全国人大常委会自身制定的立法解释的效力,高于报请其裁决解释冲突的司法解释。

全国人大常委会在法律解释制度中居于主导地位,主要是由人民代表大会制度、法律解释理念、立法格局和法律解释格局等因素所决定。首先,人民代表大会制度决定了全国人大常委会在其所参与的解释权格局中的主导地位,常委会也借助法律解释来监督法律的实施和执行。[]其次,新中国长期居通说地位的法律解释理论认为,法律解释是为了寻找法律条款的确切含义,立法机关比包括司法机关在内的其他机关,更加清楚法律条款准确的意思。[]    再次,全国人大常委会法律解释的核心地位也是在我国一元多主体的立法体制和法律解释体制中维系法律安定性、确保法律解释统一性的需要。

需要指出的是,全国人大常委会的法律解释居于核心地位,是从解释权分配格局来讲的,这并不意味着全国人大常委会应成为法律解释具体任务的主要承担者,也不意味着其行使解释权的频率高于其他法律解释主体。事实上,全国人大常委会每两个月举行一次会议,由其主要承担法律解释的具体任务,是不现实的,[] 因此,与全国人大常委会法律解释主导地位共存的,是其相对于其他法定解释而言相对较低频率运行的现象。[]

(二)基本法解释制度是我国法律解释制度中的一环

基本法作为一部全国性法律和授权性法律,[]其解释活动遵循我国法律解释制度,是我国法律解释制度中的一环。在解释权的分配格局、解释程序等各个环节,基本上和其他全国性法律的解释活动相同,但在体现“一国两制”方针政策、保障香港特别行政区依照基本法实行高度自治方面,则体现出不同的地方。

基本法解释与全国性法律解释最显著的相同点,在于全国人大常委会法律解释的主导地位。这是“一国两制”方针政策中“一国”的面向在基本法解释中的典型体现。与此相对应,全国人大常委会法律解释的相关规定,同样适用于基本法解释,例如,法律解释要求的提出、法律解释草案的拟定、审议、修改、表决、公布等法律解释程序,以及法律解释的效力。

基本法解释与全国性法律解释最显著的不同点,在于基本法的解释由全国人大常委会与香港特区法院两大解释主体行使解释权,而其他全国性法律的解释体制则是以全国人大常委会为主体的中央司法机关、中央行政机关分工配合,这是“一国两制”政策方针中“两制”的面向在基本法解释中的典型体现。基本法作为一部以香港特别行政区为主要调整对象的全国性法律,在我国法解释制度基本特征的基础上,赋予并保障当地司法系统享有基本法解释权,是实现“港人治港,高度自治”的重要一环。与此同时,其他全国性法律解释中存在的两高的司法解释、国务院及其部委的行政解释,基本法第158条中没有进行规定,仅保留全国人大常委会作为中央层面唯一的基本法解释机关。由此,通过相对集中的解释主体,一方面来保障基本法获得正确、统一、有效的实施,另一方面排除其他国家机关通过解释权来影响特别行政区的高度自治权。

二、所有条款:基本法解释权属于全国人大常委会

基本法第158条是关于基本法解释制度的直接规定,根据该条的条款结构,可以从全国人大常委会的完整性解释权、特区法院经授权获得的解释权、两者的共享解释权三个层面来理解基本法解释权的分配格局。

(一)全国人大常委会享有完整的基本法解释权

第158条首款规定,基本法的解释权“属于全国人民代表大会常务委员会”,这在三款规定中,属于基础性规定。根据宪法关于法律解释权的授权,结合我国法解释制度以及第158条第1款和其后的第2款、第3款的关系来看,第1款规定了全国人大常委会享有完整的基本法解释权。这可以从全国人大常委会基本法解释的解释对象、解释频率、解释方式、解释途径等方面体现出来。

第一,从解释对象来看,常委会解释权具有全面性。基本法的所有条款,包括三项附件的内容,均是全国人大常委会基本法解释权的解释对象。这里不仅包括中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款,也包括香港特别行政区自治范围内的条款,第1款概括性规定的解释对象范围,同第2款与第3款分类型规定的解释对象范围的总和是相当的。

第二,从解释频率看,常委会解释权具有保留性。解释对象的全方位性,并不等于解释实践的高频率,更不意味着对各项基本法条款都会频繁使用解释权。回归十八年的基本法解释实践表明,香港法院在司法实践中的基本法解释已经浩如烟海,涉及了基本法中的相当部分的条款;人大常委会已有的释法实践是四次,所涉及的条款尚只是第22条第4款和第23条第2款第(三)项、附件一第7条和附件二第3条、第53条第2款、第13条第1款和第19条等处。可见,香港法院是基本法的日常解释主体,更多的基本法解释情形发生在其审理案件适用基本法的过程中。而根据基本法第2条“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治”的规定,全国人大常委会谨慎、谦抑地行使基本法解释权,在解释权是否行使、如何行使的问题上,高度尊重特区高度自治和香港特区法院的司法独立和终审权。

第三,从解释方式来看,常委会解释是抽象性解释。全国人大常委会对基本法采用抽象解释,其规范意图在于:一方面,能够超越个案更全面地、高屋建瓴地看待基本法相关条文的实施;另一方面,避免因过于具体的解释或指示而影响香港特区法院的案件审理,从而更好地保障司法独立与终审权。然而,引发全国人大常委会抽象解释的缘由,则可以来自香港法院的具体案件,也可以是非诉讼性事件引发的基本法条款解释争议。全国人大常委会在基本法解释过程中会参考系争具体案件或事件的情形或其他解释缘由和背景,但不是拘泥于个别事件,而是从体现立法原意、保障基本法正确实施的层面,对基本法展开解释。全国人大常委会对基本法的四次解释实践均是抽象解释。

需要指出的是,立改废释虽然并举为立法方式,《立法法》也将法律解释为题,列为“第二章法律”的第四节予以专门规定。但法律解释毕竟不同于纯粹的法律创制,在基本法解释领域特别强调这一点。例如,李飞在就全国人大常委会第四次释法情况答记者问时指出:“释法和立法是不一样的。立法是不管是立新法还是修改原有的法律,它是要重新确定规则和规范。解释的话,是对原有的法律的原意进行解释。”[]在基本法问题上突出强调法律解释和法律修改的差别,并非是一种策略上的说辞,这本身体现了尊重普通法传统中对立法解释之戒备心理,并以强调两者区别的方式来对两种解释制度作出整合努力。

第四,从解释途径来看,常委会解释的启动方式和运用场合是多样的。根据《立法法》以及基本法的规定,全国人大常委会的法律解释,不仅可以应香港终审法院的提请而启动,也可以应国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人大各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人大常委会的基本法解释要求而启动。与此同时,考虑到法律实施中不同部门对法律的某些规定理解不一,需要全国人大常委会主动对某些法律条文进行解释,以正确实施法律,根据2009年修正的《全国人民代表大会常务委员会议事规则》以及2004年的《全国人大常委会法律解释工作程序》的规定,全国人大常委会可以根据基于委员长会议直接提出的基本法解释议案而启动基本法解释。从我国法律解释制度的特点和全国人大常委会对基本法的四次解释实践来看,全国人大常委会对基本法的解释应以被动启动为主。四次释法实践中,三次是被动解释,只有2004年的第二次解释,是直接应委员长会议的基本法解释议案而启动。从发展趋势来看,随着终审法院提请途径的激活,被动启动的基本法解释启动方式将占据更为主导的地位,其中终审法院提请应成为提请主体的主导类型。

第五,从解释效力上看,常委会解释具有终局性和全局性。基于全国人大常委会在我国法律解释制度中的主导性地位以及《立法法》第50条,其关于基本法的解释与基本法具有同等效力,其效力显然高于香港法院解释的效力。此外,基本法第158条还专门就两者对于“对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款”部分的解释的效力关系进行明确:“如全国人民代表大会常务委员会作出解释,香港法院在引用该条款时,应以全国人民代表大会常务委员会的解释为准。”

上述特点,在全国人大常委会四次释法实践均已体现出来,将四次释法活动绘表如下,可形象显示出全国人大常委会在基本法解释制度中规范上和事实上的主导地位。

次数

解释

时间

解释主体

解释条文

系争主题

提请

主体

系争案件

第一次释法

1999.6.26

九届全国人大常委会十次会议

22(4)

23(2)

中国其他地区居民入港批准与永久性居民资格

国务院

吴嘉玲案

第二次释法

2004.4.6

十届全国人大常委会八次会议

附件一,7

附件二,3

行政长官的产生办法、立法会的产生办法和法案、议案的表决程序的修改

委员长

会议

第三次释法

2005.4.27

十届全国人大常委会第十五次会议

53(2)

补选行政长官

的任期

国务院

第四次释法

2011.8.26

十一届全国人大常委会第二十二次会议

13(1)

19

国家豁免问题是否属于国家行为

香港特区终审法院

刚果金案

表 四次人大释法情况实践概括表

全国人大常委会基本法享有完整性解释权,是其在我国法律解释制度中的主导性地位在基本法解释领域的体现。就其原因,除了第一部分列举的三项一般性原因外,尤其需要注意如下三个方面的具体原因。首先,基本法是一部全国性法律,而不是一部仅仅适用于香港特别行政区的地方性立法。其次,基本法以维系特别行政区的“高度自治权”为使命,作为中央国家机关的全国人大常委会居于基本法解释的主导地位,有利于基本法解释在全国各国家机关、各地方统一、有效地实施,由此来维系特区的“高度自治权”免受侵犯。再次,基本法是一部授权法,根据基本法第2条规定,这是一部规定由“全国人民代表大会授权香港特别行政区……实行高度自治”的法律,作为授权方的全国人大和被授权方香港特别行政区共同行使基本法解释权,这是高度自治的体现。但是,高度自治是在授权范围内的高度自治,不得逾越授权范围孤立自决;两者享有的基本法解释权中,作为授权方的全国人大常设机关的常委会具有主导地位。

(二)全国人大常委会解释权与香港特别行政区终审权的关系

基本法在第2条、第19条两次强调,香港行政区享有“独立的司法权和终审权”,并在第82条规定“香港特别行政区的终审权属于香港特别行政区终审法院”。但有论者担心,全国人大常委会的解释权会损害特区独立的司法权和终审权。认真探讨基本法关于解释权的配置格局,比较各国宪政实践中立法机关对抗法院生效的途径与我国基本法的实践,第158条已经对此做了专门的规范应对。

第一,从启动程序的特有设置来看,基本法具有保护终审权的规范意图。香港特区终审法院提请,是基本法解释制度所特有的启动程序,除此之外,《立法法》第46条规定的六类提请主体,同样有权提请全国人大常委会解释基本法。这些主体是:国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人大各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人大常委会。从人大四次释法实践的效果和影响来看,终审法院提请的刚果金案,明显地优于由其他提请主体来启动全国人大常委会释法的前三次释法实践。可见,从实践效果看,终审法院提请全国人大常委会解释的规定,表面上看起来是对香港特区终审权的限制,但在有效运作的情况下,恰恰能发挥对终审权的保护功能。而基本法第158条第3款专列终审法院提请基本法解释这一启动途径,其规范目的之一,也恰在于期待这一途径能成为基本法解释各种启动途径中的主导途径,使得基本法的两大解释主体在基本法解释上保持有效的沟通,协调两种不同法律传统下法律解释机制的差异,维护终审法院的权威,降低甚至避免由此产生宪政危机的可能性。

第二,从解释方式的分工、解释条件的设置、解释效力的规定来看,基本法对香港法院独立的司法权和终审法院的终审权,表现出极大的尊重。香港法院的解释是在具体案件中适用基本法时具体地进行解释,而全国人大常委会解释法律,只限于法律的规定需要明确含义或出现新的情况需要明确适用法律依据,所进行解释以抽象解释的方式进行,不涉及具体案件如何办理。即使全国人大常委会所作的解释不同于香港特区法院在既判案件中已有的解释,基本法第158条第3款对此明确规定:“在此以前作出的判决不受影响。”

第三,从中国法治实践来看,法律的最终解释权与终审权可由不同主体并行不悖。两类权力合体行使,是普通法制度下的传统。然而,根据《宪法》第67 条和第127 条的规定,法律的最终解释权由全国人大常委会行使,终审权由最高人民法院行使。并没有出现全国人大常委通过法律解释权僭越最高人民法院司法终审权的宪政危机,毕竟全国人大常委会并没有代替最高人民法院来审理案件。两权分体行使,在诸多大陆法系国家和地区具有制度实践。[]

第四,比较各国宪政实践中立法机关对抗法院生效判决的途径与我国基本法的实践,基本法解释制度是维护香港特区法院独立司法和终审权的有效保障机制。许多国家规定立法机关有权通过立法来推翻司法机关的判例,以体现立法机关对司法机关的制约。对于这类情形,无论是香港立法会还是中央立法机构采取此类行为,都会以极大地戕害司法机关的独立性和权威性为代价。基本法第21条明确了基本法的授权法性质,作为授权方之一的全国人大常委会采用通过法律解释机制的方式来保证基本法的正确实施,这是维护基本法适用者独立司法权和终审权的有效防线,它将基本法争议尽可能地化解在基本法解释的途径内,避免通过其他不利于司法权威的途径来化解基本法解释冲突,降低甚至避免宪政危机出现的可能性。

从四次人大释法的社会反响来看, 香港特区各界反对或质疑的声音一次比一次小,香港社会各界在基本法解释实践中逐渐接受和适应了全国人大常委会在基本法解释制度中的主导性地位。这一方面来源于人大释法解释方法运用上的趋于娴熟,另一方面也来源于基本法解释的前后征求意见、说明解释的沟通工作越来越规范有效,[] 解释过程中终审法院提请人大释法渠道的充分运用,彰显了全国人大常委会的基本法解释权与香港特区法院独立司法权与终审权在良性互动中推进共同促进基本法的实施。

三、自治范围内的条款:香港特区法院经授权解释

香港特别行政区法院的基本法解释范围,同样及于基本法的全部条款,这可以从基本法第158条第2款和第3款两款合并考察中发现。特区法院对在审理案件时对基本法的所有条款均享有的解释权,而且均来自全国人大通过基本法的授权,第158条第2款和第3款只是区分了自治条款和其他条款两种情形,采用了不同的授权方式,并规定了不同的限制条件。

(一)自治范围内条款的解释权授权

所谓“关于香港特别行政区自治范围内的条款”,是指基本法中关于规定由香港特别行政区自己管理的事务的条款。这类条款,占基本法条文的绝大部分。因此,香港法院在审理案件时对绝大部分基本法条文都有权自行解释,而无需提请全国人大常委会解释。[]

与自治范围内的条款对应的,第158条第3款称之为“其他条款”,香港特区法院在判决中将之称为“范围之外的条款”。相比之下,第2款关于自治范围内的条款的解释授权具有如下两个特点:第一,对于自治条款解释的授权,是明示授权,基本法第158条第2款规定全国人大常委会将此授权香港法院在审理案件时予以解释。第二,对于自治条款的解释授权规定,是没有附加专门限制条件的授权。第158条第2款仅仅规定了授权内容,而没有像第3款那样,同时规定对授权的限制条款。需要指出的是,授权条款中没有附加限制条件,并不等于香港法院对自治条款的解释是毫无约束的,它仍然要受到两个方面一般条件的约束。首先,香港法院对自治条款的解释,需要遵循一国两制的方针,遵循解释活动的规则,阐释基本法条款的规范内涵,而不能背离基本法条款的立法原意。其次,没有附加限制条件的授权,并不等于独占性授权。虽然全国人大常委会将自治范围内的条款的解释权,排他性地授权给香港特区法院,而没有同时授予其他国家机关,但是,根据我国法律解释制度和基本法第158条第1款的规定,这项授权并没有终止授权方全国人大常委会自身的解释权。虽然香港法院在解释自治范围内的条款时,没有义务提请全国人大常委会解释,但全国人大常委会根据《立法法》第46条等条款规定的其他途径启动此类条款的解释并没有因此被排除。当然,全国人大常委会基于谦抑主义立场,在实践中,对于自治范围内的条款姑且罕见解释,对“范围之外的条款”则一般更是不会进行解释。

就效力范围来看,香港法院关于基本法的解释,依遵循先例(Stare Decisis) 原则在香港特区范围内对后案产生拘束力;对于全国其他地区,则不具有法律上的拘束力。但相关部门应当在基本法第22第1款[]的延伸意义上,对香港法院基本法解释予以充分的尊重。

(二)专门规定香港特区法院基本法解释权的原因

在普通法传统中,法律解释权是法院所固有的,天然包含在法律适用活动中而无需成文法专门授权,这与基本法第158条第2款、第3款第1句对香港特区法院的基本法解释权进行明文授权的立法例显著不同。如此明示授权的原因在于,这是关于一部社会主义传统和大陆法传统的全国性法律机制的设置,其空间效力主要聚集在香港特别行政区这个具有浓厚普通法传统的地区,于是形成了不同的法律传统和法律解释制度整合的规范结构:一方面,以明文授权的方式规定香港法院“在审理案件时”的解释权,另一方面,在基本法中明确了这项解释权来源于全国人大常委会的“授权”。

香港回归前,在普通法体制下,法律解释则是法院所固有的功能,与司法适用是同一个过程,不需要法律专门另行规定。而且,法律解释只发生在司法过程中,是司法活动的不可或缺的一部分。[]在国家权力格局中,法院固有的解释权也是司法制约立法与行政体现分权原则的一种重要形式。与此同时,由于回归前司法终审权不由香港法院享有,而由英国枢密院司法委员会享有,英国枢密院司法委员会也由此同时成为回归前的香港的最高释法机关。[]

香港1997回归在法理上意味着香港法律制度的根本规范(basic norm、Grundnorm<德>)的改变和移转。原有的、以《英皇制浩》和《皇室训令》等英国国会立法和英皇特权立法为宪制性依据,更替为以《中华人民共和国宪法》为根本规范。根本规范的变更,带来各项制度的相应变化。[]就法律解释制度而言,香港特区法院享有的法律解释权依据出现了两种情况的分化:

第一,对本地法律的解释,依然享有普通法传统下固有的解释权。基本法对此予以肯定,第8条规定:“香港原有法律,即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法,除同本法相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改者外,予以保留。”普通法解释制度中不与基本法抵触的部分因此获得保留,也就是说,香港特区法院基于普通法传统享有的固有的法律解释权,在对本地法律的解释活动中依然适用。

第二,对基本法的解释,香港法院则是依据基本法第158条第2款和第3款的授权而享有了解释权。尽管最终解释权仍然由全国人大常委会保留,但回归前由英国枢密院司法委员会享有的终审权在基本法第82条中赋予了香港终审法院,在这个意义上,香港法院关于宪制性法律的解释权获得了加强。

关于香港特区法院基本法解释权的授权性特点,香港法院已在磨合中形成了共识,并在判决中已有多次强调,例如,终审法院在徐权能案中如是表述:“特区法院的司法管辖权来自《基本法》。《基本法》第158(1)条说明《基本法》的解释权属于人大常委会。法院在审理案件时,所行使解释《基本法》的权力来自人大常委会根据第158(2)及158(3)条的授权。……法院执行和解释《基本法》的权力来自《基本法》并受《基本法》的条文(包括上述条文)所约束。”[]

四、自治范围外的条款:常委会与香港特区法院有条件地共享解释权

香港特区法院有权解释的基本法条款,不仅仅限于香港特别行政区自治范围内的条款,第158条第3款第1句同时授权:“香港特别行政区法院在审理案件时对本法的其他条款也可解释”。由此可见,对于基本法的所有条款,香港法院都有权解释。但不同于对于自治条款的解释,其他条款的解释受到如下限制:“在审理案件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释,而该条款的解释又影响到案件的判决,在对该案件作出不可上诉的终局判决前,应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。”这项限制意味着:

第一,全国人大常委会和香港特区法院共享自治范围之外的条款的解释权是有特定条件的。如前所述,全国人大常委会和特区法院均有权对基本法的全部条款进行解释,即使在非自治条款上,香港特区法院仍然与全国人大常委会共享解释权。然而,在不同类别的条款上,两者的共享方式及其所设置条件是不一样的:在自治范围之内条款上,香港法院可以自行解释,没有专门设置条件;而在第158条第3款第2句提及的两类自治范围外条款上,香港法院所享有这项解释权是专门受到一定条件的限制。

第二,香港特区终审法院的提请行为,是沟通全国人大常委会和香港特区法院在自治范围之外的条款上的共享解释权的有效渠道。在一定条件下,香港终审法院须提请全国人大常委会解释基本法,这既是终审法院的权力,也是终审法院的义务,并构成香港特区法院对于这类基本法条款共享解释权的限制。这项限制包括两方面的条件:条件一是,香港特区法院在审理案件时需要对基本法中涉及关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释;条件二是,对该案件将作出不可上诉的终局判决。

在整全性的基本法解释制度架构中,香港特区终审法院的提请规定是最具有整全性品质的制度环节,是为基本法解释制度专设的整全性沟通途径。这一机制,如前所述,既是对香港特区法院解释权和终审权的限制,也是对之的保护。全国人大常委会对基本法的全部条款享有解释权,而根据《立法法》、2009年修正的《全国人民代表大会常务委员会议事规则》以及2004年的《全国人大常委会法律解释工作程序》的规定,全国人大常委会可以根据香港特区终审法院之外的其他主体提出的解释要求或解释议案来解释基本法,但基本法第158条第3款在此之外,增加了终审法院提请全国人大常委会解释基本法的这一启动途径,是期待这一途径能成为基本法解释各种启动途径中的主导途径,使得基本法的两大解释主体在基本法解释上保持有效的沟通,协调两种不同法律传统下法律解释机制的差异,从降低甚至避免宪政危机出现的可能性的角度来维护终审法院的权威。

余论:“一国”整全“两制”的基本法解释制度

综上所述,置于我国法律解释制度背景中的基本法第158条所规定的基本法解释制度,可以通过下图所示的结构呈现出来。


图 整全性的基本法解释制度图

这不是拘泥某“一制”的偏颇结构,而是融贯“两制”的整全结构。这里的融贯要求,其对立面是:生硬的对接,尤其是吞并性替代、或者简单套用“两制”之外以“国际标准”包装的“他制”。融贯要求的实现,需要“两制”在合宪合法地优势互补、共同开放发展的基础上,持续进行对等互融。融贯要求的实现需不僭越三大界限,即互相借鉴与互相融合的过程,不得突破宪法和法律设定的基本边界,不得违背“一国”基础,违背国家的主权、安全和发展利益的客观需要,不得对“两制”各方的安定性带来颠覆性冲击。“一国两制”原则的整全性内涵与整全性功能正在于此,并且已经体现在基本法的序言、八章正文、三个附件的行文当中。实现“一国两制”原则的整全性功能,是中央和特区的共同责任。小平同志关于对港政策五十年不变的政治承诺,已经通过法律规范的形式规定在基本法第5条。这项政治承诺和法律规范基于这样一项政治判断:到本世纪中叶,我国基本实现现代化,两制的差距大为缩小,两制自然融合。然而,制度整合、价值整合是一个细水长流的动态过程,不可能在回归后五十年之际顷刻实现。在制度整合上的怠权卸责,非但不是“一国两制”之本义,而且将违背基本法第5条五十年不变的规范布局。

如前所述,解决当下2017年香港特首普选讨论乱局的根本之道,在于制度整合基础上的价值整合。对此,跳出各种各样的具体方案、错综复杂的现象与乱象,笔者认为,在整全性原则下需回答的核心问题是:在“一国两制”原则下,香港在全面深化改革时期的战略定位是什么。这首先是需要以港人为核心的全国人民凝聚共识:香港的未来在哪里。在此基础上,中央政府需要进一步明确:香港的战略地位是什么。这不是安于现状地维持香港的繁荣稳定所能消极回答,毕竟,香港问题既不是纯粹的区域问题,也不是一个纯粹的经济问题,而是一个具有全国性战略意义的国家治理能力和治理体系问题,特别行政区也是政治领域的特别行政区,是“有机统一深化政治体制改革”的试金石。在这个意义上,对回归后的港澳,仍然需要依据“一国两制”方针之整全原则积极进行“长期打算,充分利用”。[]

由此,对“两制”下制度的整合,仅仅是整全功能的一个方面,毕竟适用于特别行政区的全国性制度数量上是有限的。整全功能的实质是一种价值整合,正如制度整合的实质,也在于制度价值的整合,上文基本法解释制度的整合中,尤其下述两个观念环节的整合是其典范:如何整合安置人民代表大会制度下人大终局解释权观念和普通法传统下终审法院的终局解释权观念,以及如何融贯处理社会主义法律传统中法院解释权来自法律授权的立法例和普通法传统中法律解释权为法院所固有的观念。在此意义上,各项政制改革方案的争论和设置,不仅为不同领域的制度整合提供了良机,而且为特别行政区与中央尝试并互谋良性的互动模式提供了契机。[]抓住社会实践推动规范整合良机,彰显整全功能,“一国两制”将在人心的“一国”、文化的“一国”、价值认同的“一国”上,展示出更为积极进取的样态,并和其统一功能、经济维持功能互为裨益。

注释:
即使对于统一原则,不仅仅涉及在某个特定时间点上的主权回归问题,而且包括特区发展过程中的人心回归、文化认同(统一)问题。在这个意义上,1997年7月1日零点对香港恢复恢复行使主权,不是回归的终点,而恰恰是回归的新的起点。
以近年来诸多涉港事件为例,都体现出一个共同的现象:单纯经济领域维持原则,非但不足以促进“一国”的认同,反而会酿成疏离、引发危机。
Yash Ghai, Hong Kong’s New Constitutional Order: The Resumption of Chinese Sovereignty and the Basic Law, Hong Kong: Hong Kong University Press, 1999, p.189.
赋予全国人大常委会立法解释权的法律规范,最早可以追溯到1949年9月颁布的《中央人民政府组织法》,该法第7条规定中央人民政府委员会行使的十项职权中的第一项就是“一、制定并解释国家的法律,颁布法令,并监督其执行”。1954年宪法第31条第3项规定常委会有权“(三)解释法律”。1975年宪法第18条第1款对常委会职权较简短的列举中仍规定其有权“解释法律”。1975年宪法第25条第3项并列在同一项下规定的常委会职权包括“解释宪法和法律,制定法令”。
管金伦:《法官的法解释》,载于陈金钊等编:《法律方法》(第2卷),山东人民出版社,2003年,第229页以下。
王振民:《论回归后香港法律解释制度的变化》,《政治与法律》2007年第3期。
沈宗灵:《论法律解释》,《中国法学》1993年第6期。
截止2015年5月,全国人大常委会自1996年起总共作出法律解释共20个。《新闻背景:全国人大常委会立法解释》,来源:http://www.npc.gov.cn/npc/zhibo/zzzb34/2014-04/22/content_1860668.htm,访问时间:2015年5月31日。该报道发自十二届全国人大常委会第七次会议召开首日,所统计的数字是16项,加上第七次会议通过关于《刑法》、《刑事诉讼法》的解释各一件,第十一次会议通过关于《民法通则》、《婚姻法》的解释各一件,截止2015年5月的数字是20件立法解释。
基本法的授权法性质的规范依据,至少有四个方面:“一国两制”原则中“一国”的要求,单一制的国家结构形式,基本法第2条,第20条。其中,第2条规定:“第二条 全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”第20条规定:“香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力。”
李飞:“全国人大就《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国香港特别行政区基本法>第十三条第一款和第十九条的解释》新闻发布会发言”,资料来源:http://www.scio.gov.cn/xwfbh/qyxwfbh/201108/t995102.htm,访问时间:2011年8月30日。李飞时任全国人大常委会法制工作委员会副主任。
例如在我国台湾地区,“大法官会议”负责统一解释法律,司法终审权则由“最高法院”和“最高行政法院”享有,欧陆一些国家也不同形式地采行这类做法。王振民:《论回归后香港法律解释制度的变化》,《政治与法律》2007年第3期。
强世功:《文本、结构与立法原意——‘人大释法’的法律技艺》,《中国社会科学》2007年第5期。
王叔文:《香港特别行政区基本法导论》(第三版),中国民主法治出版社、中共中央党校出版社,2006年,第127页。
基本法第第22条第1款规定:“中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特别行政区根据本法自行管理的事务。”
陈文敏等编:《香港法概论》,三联书店(香港)有限公司,1999 年,第17 页。
王振民:《论回归后香港法律解释制度的变化》,《政治与法律》2007年第3期。
陈弘毅:《香港回归的法学反思》,《法学家》1997年第5期。
Tsui Kuen Nang v. The Director of Immigration, FACV 15/1998.
“长期打算,充分利用”是新中国成立后的前30年里,中共中央坚持的的对港方针,与“一个国家、两种制度”构想一以贯之。参见齐鹏飞:《“长期打算,充分利用”──1949年至1978年新中国对于香港问题和香港的特殊政策》,《中共党史研究》1997年第2期;张晓京、齐鹏飞:《“长期打算 充分利用”——中共对港问题八字方针确定始末》,《党史博览》1997年第7期;王红续:《从“长期打算,充分利用”到“一个国家,两种制度”——中国共产党对香港政策的演变及其内在联系》,《党的文献》1997年第4期。笔者认为,“长期打算,充分利用”不仅是一国两制原则的思想渊源,而且是其内涵的有机组成部分。尤其在全面深化改革时期,其“高度自治权”的有效行使对于稳定而有效地深化政治体制改革具有重大意义,对于这这个问题,“长期打算,充分利用”仍具有重要的现实意义。
香港中联办主任张晓明在2014年8月23日出席香港新一代文化协会40周年会庆典礼时,如是指出:摆在香港人面前的不是方案之争,而是香港与中央的互动模式之争。王平:《香港政改 中央底线不会变》,《人民日报海外版》2014年8月25日,第3版。
作者简介:郑磊,法学博士,浙江大学光华法学院副教授,2011计划司法文明协同创新中心研究人员。
文章来源:《浙江学刊》2015年第5期。
发布时间:2016/11/6
 
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