论1954年宪法上的审判独立原则
作者:韩大元  
    摘要:  作为宪法的一项基本原则,审判独立原则体现不同国家宪法体制与本土化的经验。1954年宪法第78条确立的审判独立原则为新中国司法体制奠定了合宪性基础,体现鲜明的中国宪法传统与特色。在司法改革成为法治“热门话题”的今天,认真回顾1954年宪法“审判独立原则”的形成过程,有助于我们准确把握审判独立原则的现代价值,从历史的正当性与合法性中寻求实现审判独立的内在动力。
    关键词:  1954年宪法 审判独立原则 人民法院 党的领导

1954年宪法第78条规定:“人民法院独立进行审判,只服从法律。”在新中国司法制度发展史上,这是第一次以国家根本法的形式规定了人民法院的审判独立原则,为人民法院独立行使审判权提供了明确的宪法基础。根据宪法制定的《人民法院组织法》也将审判独立确定为人民法院审判工作的基本原则。

从宪法规定看,人民法院审判独立原则的内涵是清楚的,其规范的有效性是无可置疑的,但在现实生活中这一原则经常成为争议的焦点,甚至有时成为敏感的话题。司法改革的总体目标是维护司法正义,让法官成为裁判者,使司法的判断回归审判权的独立行使。

面对审判独立原则的当代课题,我们需要追溯历史,从历史的事实中寻找其正当性的基础,赋予现实制度以历史的元素,力求在历史与现实的互动中寻找具有解释力的分析路径,克服法学研究中存在的历史虚无主义。

一、1954年宪法第78条的形成背景

中国共产党是审判独立原则的提出者、追求者与实践者。早在新民主主义革命时期,审判独立原则在革命根据地工农民主政权的司法制度中开始确立。1949年颁布的《共同纲领》第17条规定:“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度,制定保护人民的法律、法令,建立人民司法制度”,第19条第2款中还使用了“人民司法机关”的概念。这一条实际上肯定了废除“六法全书”的正当性,要求以“人民的司法制度代替反动政府的司法制度”,确立了新政权的司法基础。

1950年7月26日召开的第一届全国司法工作会议在新中国司法制度发展史上产生了重要影响,会议的中心工作是根据《共同纲领》第17条的规定,就建立统一的全国人民司法制度进行讨论,明确人民司法的重要任务和基本路线。

从1952年6月到1953年2月开展的新中国首次司法改革运动为建立新型的司法制度提供了重要基础。当时,执政党认为审判独立的一个前提是行使审判权的队伍要纯洁,如队伍不纯洁,审判权的独立行使是有风险的。

基于新旧法律秩序的转型,对旧法时代的司法工作者的思想进行清理是必要的,但单纯以“运动”的形式割裂新旧司法传统之间存在的客观历史事实是不妥当的,由此形成的“政法合一、非职业化与群众路线”的司法传统实际上对司法制度的正常运行产生了负面的影响,其影响一直留存在当代的司法制度之中,有些甚至成为当前司法改革中仍有争议的问题。

二、1954年宪法第78条的形成过程

1954年3月23日中国共产党中央委员会提出的1954年宪法草案(初稿)第71条规定:“各级人民法院独立行使职权,只服从法律。”这是1954年宪法有关审判独立原则的最初表述。1954年6月3日中华人民共和国宪法起草委员会对“宪法草案”(初稿)的意见中将第71条调整为第83条,即“各级人民法院独立进行审判,可服从法律”。这里把“只服从法律”调整为“可服从法律”,不仅是语义上的变化,直接涉及审判独立原则属性的判断。“可”实际上降低了“审判独立”的意义,没有上升为宪法原则。为了解决“可服从法律”的表述可能带来的不确定性,1954年6月14日中央人民政府委员会第30次会议通过的宪法草案(初稿)将第71条“各级人民法院独立行使职权,只服从法律”改为第77条,重新将“可服从”改为“只服从”,其内容是“各级人民法院独立进行审判,只服从法律”。在讨论第71条草案(初稿)时,曾有四种修改建议:各级人民法院依照法律,独立行使职权;地方各级人民法院,依照(或按照)法律,独立行使职权;各级人民法院根据法律独立行使职权;各级人民法院独立行使职权,只服从法律及有法律效力的条例或其他命令。在比较各种规范表述后,1954年9月21日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法第78条最终采用“人民法院独立进行审判,只服从法律”的表述,删除草案中的“各级”,使之成为正式的宪法条文。

三、1954年宪法第78条的规范内涵

如何解释宪法第78条的规范内涵,特别是“独立”和“只服从法律”所包含的内涵?这是理解审判独立原则的核心问题,也是宪法解释的基础性问题。

“人民法院独立进行审判,只服从法律”的前提是人民法院拥有专属的国家审判权。1954年宪法第73条规定:“中华人民共和国最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院行使审判权。”这就意味着,国家审判权的行使主体是人民法院。

人民法院的审判只服从法律,意味着人民法院行使审判权,仅仅根据其所认定的事实,依照法律进行判决,不受任何机关、团体或个人的干涉。按照宪法和《人民法院组织法》的要求,任何机关都不能指示或者命令人民法院对某一具体案件如何判决。

审判员独立是法院行使独立审判权的前提和基础。审判职能的专属性体现了1954年宪法体制下的权力分工,突出了以审判为中心的司法体制,为法院审判独立提供了明确的宪法依据。

从1954年宪法确立的规范体系来看,人民法院独立进行审判并不意味着其可以完全脱离监督,成为一个“独立王国”,这种“独立”具有相对性。

从1954年宪法的序言与确立的政治体制看,党对国家机关的领导是无可置疑的,所有的国家机关都接受党的领导,但对司法机关而言,党的领导是政治、思想的领导,并不是直接干预法院的办案,更不能干预法院的审判活动。“只服从法律”的规范含义是,法院在审判活动中只对法律负责,不受其他任何因素的影响,包括党、行政机关的干预,不能就案件本身向党组织请示,也不能以政策代替法律。

四、1954年宪法第78条的实施机制

1954年宪法颁布后,根据宪法建立了国家政权体系,这一时期宪法权威受到尊重,审判独立(司法独立)原则得到了良好的实施。第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《人民法院组织法》,其中第4条重审了人民法院的独立审判原则,规定:“人民法院独立进行审判,只服从法律。”

1954年宪法的颁行推动了建国初期国家的民主和法制建设,但从20世纪50年代后期开始,由于党在指导思想上的“左”倾错误越来越严重,连续开展了“反右”斗争、大跃进、人民公社化运动,人民法院的宪法地位和宪法确立的审判独立原则遭到破坏。

1975年宪法和1978年宪法取消了1954年宪法规定的人民法院独立审判的原则。1978年宪法虽然恢复了人民检察院的建制,但没有恢复人民法院和人民检察院依照法律独立行使职权的宪法原则。1978年党的十一届三中全会开启思想解放,审判独立成为人们反思“文革”、恢复法治秩序的前提问题之一,引起学界的普遍关注。

五、1954年宪法第78条的规范价值

1982宪法对于审判独立原则的确立是建立在人民代表大会制度下国家机关职能划分的基础之上。

在1982年宪法草案的讨论中,有学者提出1954年宪法的用语不够确切。认为,各级人民法院必须接受中国共产党的领导,党的领导是我国宪法所确认的四项基本原则之一。党是人民利益的忠实代表,它对整个国家实行领导,作为国家机关之一的司法机关当然也要受它领导。当然,党的领导主要是从思想政治上进行领导,而不是直接干预人民法院的日常审判工作。

1982年宪法规定人民法院依照法律独立行使审判权,就是说审判权只能由人民法院依法行使,别的任何机关都不能行使审判权。而且又特别规定:“不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这就说明宪法明确了哪些单位和个人不能干涉法院依法行使审判权,以保证审判工作能正确地和顺利地进行。

从解释学的角度看,没有列举在第126条的其他主体也负有不得干预法院独立审判的宪法义务,如果干预就构成违宪。从1982年宪法第128条的原意看,修宪者充分考虑到第126条的价值与功能,严格区分了行政机关与审判机关的性质,没有直接规定“报告”制度,试图从制度层面为“独立审判原则”的落实提供合理空间。

从审判独立原则的规范体系看,法官独立是第126条的应有之义。在我国法律体系内,司法独立主要体现为法官检察官有权独立行使审判权、检察权,也就是说,司法独立不仅是法院、检察院的独立,更关键的是法官、检察官有权独立。

结论

自1954年宪法规定审判独立的宪法原则以来,人民法院作为审判机关履行着代表国家行使审判权的宪法职责。

十八届四中全会提出司法体制改革的具体目标,进一步提出“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制,落实谁办案谁负责”。这些“让审理者裁判、让裁判者负责”的理念与改革措施实际上是宪法精神的落实与具体化。在这种背景下,我们无需在审判独立(司法独立)问题上徘徊,更没有必要把它推向“姓社姓资”的无谓的争论之中。

自党的十八大以来,司法、司法机关、司法体制、司法改革等概念写进党的文件,宪法文本上的“审判”可以解释为“司法”。我们需要从中国实际出发,以科学的态度,借鉴西方国家司法制度的合理经验,了解当代司法制度发展的新变化,树立中国司法制度在世界法治体系中的良好形象,扩大司法领域的学术话语权。

客观地讲,20多年的司法改革中,我们没有充分挖掘宪法明确规定的“审判独立”原则的资源,仍然对宪法原则缺乏应有的自信,在一些基本常识问题上没有形成共识,直接影响了司法改革的正常发展。按照“五大发展新理念”,遵循审判独立的宪法原则,切实加强审判独立的配套制度建设,强化司法改革的合宪性,将党的领导与审判独立原则有机统一起来,完善党对司法工作的领导方式,在党与司法关系上,不能“党政不分”、“以党代政”,要认真反思审判独立问题上的经验与教训,以宪法凝聚共识,不断完善中国特色社会主义司法制度。

作者简介:韩大元,法学博士,中国人民大学法学院教授、院长。
文章来源:《中国法学(文摘)》2016年第5期。
发布时间:2017/1/15
 
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