中国政府信息公开制度发展的趋势
作者:姜明安  
    摘要:  中国政府信息公开制度自运作以来取得了显著成效,但也暴露出诸多问题。综合考察这一制度运作的政治、经济、文化和社会背景,这一制度的发展在未来虽然同样会遇到障碍和阻力,但整体而言却呈现出八项良好的发展态势:政府信息公开及相关制度的立法将陆续以各种不同方式不同途径启动;政府内在和外在动力将持续促使信息公开常态化;政府信息公开的司法保障将更加有力、有效; 公民申请和获取政府信息将更方便,更理性; 政府信息公开的价值和功能将更多元化;政府信息公开和例外的界限将更明晰;政府信息公开将推进执政党党务信息公开;政府信息公开将更加注重政务公开,更加注重公开的精细化及公开实效。
    关键词:  政府信息公开 司法保障 政务公开 党务公开

中国政府信息公开制度自2008年5月1日正式建立和全面运作以来,取得了重大进展和显著成效。中国社会科学院法学研究所法治指数研究课题组在一份关于中国各级政府实施政府信息公开制度的评估报告中,认为中国政府信息公开制度的运作呈现出六个方面的亮点:其一,信息公开已形成渠道多元化的体制。多元化体制以门户网站为公开政府信息的第一平台,其他渠道包括政府公报、新闻发布会等。微信、微博等工具更突破了空间的限制,具有即时、便捷等特点,各行政机关纷纷开通政务微博微信,通过微平台使得信息及时、有效的传递到达民众;其二,政务运作信息公开规范、透明。绝大多数政府和政府部门在门户网站上公开行政审批事项清单;通过“阳光执法网上服务大厅”等模式,发布行政运作事项及作出的行政决定的信息,无论是国务院有关部门,还是各级地方政府,普遍都在网站公开了预决算信息;其三,行政机关每年公布自己的信息公开年度报告。报告不仅展示成绩,也主动自我揭短。许多报告详细列明了主动公开政府信息、依申请公开政府信息的情况及相关行政复议和行政诉讼的情况,指出了本级政府在信息公开工作方面存在的主要问题,并明确提出了改进措施和努力方向;其四,通过政府信息公开主动回应社会关切问题。许多政府和政府部门通过门户网站和新闻发布会积极主动地回应社会热点及社会关切的问题,这些热点问题往往都是社会普遍关注和涉及公民切身利益的事项;其五,通过政府信息公开及时、准确解读法律、政策文件。在许多中央部委和地方政府的门户网站上,都设置专门的政策法规解读栏目。一些部门和地方政府还在网站上标注相应主管部门的联系电话,以方便公民电话咨询;其六,畅通信息公开申请渠道。自《政府信息公开条例》实施以来,越来越多的公民选择以申请公开政府信息的方式获取其需要的信息。为满足公众申请信息公开的需要,大多数政府和政府部门设置了专门的信息公开申请受理机构,安排专人负责公民信息公开申请的处理和回复,保障信息公开申请渠道的畅通。

虽然中国信息公开制度已经建立和运作将近10年,并且取得了重大进展和显著成效。但是,现有政府信息公开制度本身和实施运作过程中仍存在诸多问题。就制度本身而言,规范调整该制度的法律体系尚不完善,或者说很不完善:目前为该制度提供法律根据的仅有法律效力位阶较低的,层级为行政法规的《政府信息公开条例》和法律效力更低的相关规章和规范性文件,专门的《政府信息公开法》和确立信息公开制度的基本法《行政程序法》目前都尚阙如;现行宪法亦未为之提供充分和明确的根据;有关的配套法律法规,如政务公开法(阳光法)、个人信息保护法(隐私权法)、电子政务法等都尚未制定。即使是已经施行多年的《政府信息公开条例》,本身亦存在诸多不足,如现代法治理念下的“公开是常态,保密是例外”等原则在《条例》中未能充分和全面体现;而像“三安全、一稳定”等一类不确定法律概念的规定有时还可能不适当地缩减《条例》确定的有限的公开范围。至于《条例》在实施运作过程中存在的阻力和问题,更是使《条例》的实际效力大打折扣。

政府信息公开制度在中国既有成效,又有问题;既有各种促推、促进力量,又有各种障碍和阻力。那么,它的前景究竟会怎么样,它的发展趋势又如何。对此,笔者是一个乐观派,根据对这一制度在中国运作的经济、政治、社会、文化的背景分析,笔者认为中国政府信息公开制度的发展虽不会一帆风顺,但前景将是光明的。下面这八个方面的趋势可预示此种前景:未来十年,政府信息公开及相关制度的立法将陆续以各种不同方式不同途径启动;政府内在和外在动力将持续促使信息公开常态化;政府信息公开的司法保障将更加有力、有效; 公民申请和获取政府信息将更方便,更理性; 政府信息公开的价值和功能将更多元化;政府信息公开和例外的界限将更明晰;政府信息公开将推进执政党党务信息公开;政府信息公开将进一步深化:政府信息公开将更加注重政务公开,更加注重公开的精细化及公开实效。

一、立法 -- 政府信息公开及相关制度的立法将陆续以各种不同方式不同途径启动

未来中国政府信息公开立法将主要通过三个途径,以三种方式陆续启动:一是通过单行法律启动各具体领域的信息公开制度立法。事实上,2014年4月24日第十二届全国人大常委会第八次会议通过的《环境保护法》即已设专章(第五章)规定环境的信息公开制度,可以预见,未来在其他领域其他事项上这样以专章专节方式规定专门领域专门事项的信息公开制度的立法例将会越来越多;二是通过制定统一的《政府信息公开法》对信息公开制度进行整体的宏观设计。第十届人大常委会曾将《政府信息公开法》列入该届人大的五年立法规划,遗憾的是,该届人大的此项立法规划没有能够实现,之后各届人大再也没有将之列入规划。但自《政府信息公开条例》发布实施以来,很多人大代表、政协委员不断提出议案、提案,建议将《条例》上升为法律,制定统一的《政府信息公开法》。笔者认为,这一建议在第十三届人大很有可能变成现实;三是制定《行政程序法典》,将政府信息公开制度在《行政程序法典》中予以确立和规定。2015年,北京大学宪法与行政法研究中心行政程序法典化课题组草拟呈送全国人大法工委的《中华人民共和国行政程序法《专家建议稿》,就对政府信息公开制度进行了专门设计。该《建议稿》不仅规定了政府信息公开制度,还对与政府信息公开制度密切相关的个人信息保护制度也进行了相应的设计和规范。目前,法学界和法律实务界许多人士在努力推动中国行政程序法典立法,希望下一届人大能将之列入立法规划。

二、行政 -- 政府内在和外在动力将持续促使政府信息公开常态化

政府信息公开制度的有效运作不仅在于立法,更取决于法律的施行。政府信息公开法施行的主体主要是各级人民政府、政府工作部门及其工作人员。观察未来中国政府信息公开制度的发展趋势,必须考察这些法律施行主体对信息公开的态度,考察有无动力促使他们积极主动地推进信息公开常态化。促使政府、政府工作部门及其工作人员推进信息公开常态化的动力有两个方面:内在动力和外在动力。内在动力源于政府自身对信息公开价值、意义的认识,以及内部制度的不断完善;外在动力源于社会对政府信息公开的激励、制约机制和人民代表机关的监督机制。从整体而言,我国目前政府信息公开的内在动力源还是正面和积极的。经过10多年的法治政府建设,政府机关及其工作人员公开意识大为增强,各级政府及政府部门自《政府信息公开条例》发布后绝大多数都建立健全了信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度。《政府信息公开条例》要求各级行政机关每年在3月31日前发布本行政机关的政府信息公开工作年度报告,目前绝大多数行政机关都已达到这一要求。考察我国目前政府信息公开的外在动力源,可以明显感受到社会对政府信息公开的强烈愿望和强大压力,许多社会机构和非政府组织每年都开展各种形式的政府信息公开评议活动、发布评议报告,如北京大学公众参与与支持中心、中国政法大学法治政府研究院、中国社会科学院法学研究所每年都对国务院各部门和全国各省市政府信息公开情况进行全面调查,根据调查数据对各地各部门信息公开的各项指标打分,然后依总分对之排序和给出名次。这种评价虽是民间而非官方的,但其影响很大。各地方各部门都非常重视这些单位的调查评价报告,也畏惧所在地方、部门在报告中连年排名垫底。各地方和各部门在当年排名靠后时,次年也必定努力改进信息公开工作,力争名次前挪。正是这些内外激励和制约机制的运行,使国人能对未来中国政府信息公开常态化的发展趋势持有信心。

三、司法 -- 政府信息公开的司法保障将更加有力、有效

政府信息公开司法保障的此一趋势源于以下三个因素:一是近年来司法改革的强劲势头:司法管辖打破行政区域限制以及地方法院人财物开始向省管逐步过渡,使人民法院审判独立性日益增强,行政对司法的干预日益减少;二是最高人民法院关于政府信息公开行政案件审判司法解释的发布,使各级法院的法官在审判这类案件有了具体遵循的规则和标准,由此也能给相对人提供更有力的司法保护,并对行政机关履行政府信息公开义务进行更有效的监督;三是各级人民法院审理政府信息公开案件的经验积累,特别是典型判例的形成,使各级法院的法官审判这类案件增添了信心,提高了应对和处理各种疑难复杂案件的司法技能,改进了政府信息公开案件的审判质量,由此也强化了政府信息公开的司法保障。

四、用法 -- 公民申请和获取政府信息将更方便,更理性

公民运用政府信息公开制度来获取政府信息的方便度和理性度,是衡量一个国家政府信息公开制度是否成熟的重要标志。就这一点而言,我们目前既有许多正面的和积极的因素,也有一些负面的和消极的因素。例如,各级行政机关积极编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录,并及时更新,这是正面和积极的例子;一些行政机关对于公民申请信息公开设置种种障碍,或者以信息不存在、信息已为档案馆收藏为由不予提供,敷衍搪塞公民的申请,这是负面的和消极的例子。公民为了满足自身生产、生活、科研等需要,向行政机关申请获取相关的政府信息,这是正面和理性的例子;个别公民为了发泄对行政机关的不满,或者为了谋求某种违法或不正当的利益,故意向行政机关提出大量与其生产、生活、科研等需要完全无关的信息公开申请,在行政机关不满足其申请要求时,又接二连三地申请复议和提起行政诉讼,大量耗费行政和司法资源,这是负面的和不理性的例子。但从总体趋势看,行政机关对于公民申请政府信息公开的态度是越来越积极,尽量为之提供方便,并尽量对其申请予以满足,而公民向行政机关申请政府信息公开也越来越理性,也尽量避免不适当地过分耗费行政和司法资源。

五、功能 -- 政府信息公开的价值和功能将更多元化

政府信息公开的主要价值和功能是满足公民的知情权,发挥政府信息对发展社会经济、科研创新和人民生活的作用,但政府信息公开的作用并不限于这些。例如,在反腐败和提高政府公信力方面,在保障公民对国家政策和政府管理的参与权和监督权方面,在防止自然灾害和应对突发事件方面,政府信息公开都发挥着重要的作用。2017年2月6日中央深改组第32次会议通过《关于推进公共信息资源开放的若干意见》,其意旨即在于更充分发挥和利用公共信息资源(公共信息不等于政府信息,但包括政府信息)的多元功能和作用。该《意见》尤其强调,要推进公共信息资源开放,进一步强化信息资源深度整合,促进信息惠民,发挥数据大国、大市场优势,促进信息资源规模化创新应用,着力推进重点领域公共信息资源开放,释放经济价值和社会价值。

政府信息公开的价值、功能的发挥和利用,在人民法院行政审判中也越来越成为一个重要的考量因素。在最高人民法院发布的十大政府信息公开案例中的余穗珠诉海南省三亚市国土环境资源局案,即体现了政府信息公开案件行政审判的这一趋势。

余穗珠诉海南省三亚市国土环境资源局案

该案案情如下:余穗珠在紧临三亚金冕混凝土有限公司海棠湾混凝土搅拌站旁种有30亩龙眼果树。为掌握搅拌站产生的烟尘对周围龙眼树开花结果的环境影响情况,于2013年6月8日请求三亚市国土环境资源局公开搅拌站相关环境资料,包括:三土环资察函[2011] 50号《关于建设项目环评审批文件执法监察查验情况的函》、三土环资察函[2011] 23号《关于行政许可事项执法监察查验情况的函》、三土环资监[2011] 422号《关于三亚金冕混凝土有限公司海棠湾混凝土搅拌站项目环评影响报告表的批复》、《三亚金冕混凝土有限公司海棠湾混凝土搅拌站项目环评影响报告表》。7月4日,三亚国土局作出《政府信息部分公开告知书》,同意公开422号文,但认为23号、50号文系该局内部事务形成的信息,不宜公开;《项目环评影响报告表》是企业文件资料,不属政府信息,也不予公开。原告提起行政诉讼,请求判令三亚国土局全部予以公开。三亚市城郊人民法院经审理认为,原告请求公开之信息包括了政府环境信息和企业环境信息。对此,应遵循的原则是:不存在法律法规规定不予公开的情形并确系申请人自身之生产、生活和科研特殊需要的,一般应予公开。本案原告申请公开的相关文件资料,是被告在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息,当然属于政府信息。被告未能证明申请公开之信息存在法定不予公开的情形而答复不予公开,属于适用法律法规错误。据此,判决撤销被告《政府信息部分公开告知书》中关于不予公开部分的第二项答复内容,限其依法按程序进行审查后重新作出答复。

六、界限 -- 政府信息公开和例外的界限将更明晰

政府信息公开的基本原则是:公开是常态,不公开是例外。但在实践中,公开与不公开、常态与例外的界限并不好掌握。法律法规规定的“例外”,如国家秘密、商业秘密、个人隐私、“三安全一稳定”等,其内涵和外延并不完全确定,行政和司法也因此有较广泛的裁量余地。为保证裁量的合法、合理,防止行政裁量权和司法裁量权滥用,法院积极选择和发布相应判例,这些判例对审判的指导作用是非常显著。近年来最高人民法院发布了不少政府信息公开领域的指导性案例和典型判例,对明确相应领域、相应事项的公开与例外的界限起了很好的作用。这里试举三例:

案例一:王宗利诉天津市和平区房地产管理局案

2011年10月10日,王宗利向天津市和平区人民政府信息公开办公室(以下简称和平区信息公开办)提出申请,要求公开和平区金融街公司与和平区土地整理中心签订的委托拆迁协议和支付给土地整理中心的相关费用的信息。2011年10月11日,和平区信息公开办将王宗利的申请转给和平区房地产管理局(以下简称和平区房管局),由和平区房管局负责答复王宗利。2011年10月,和平区房管局给金融街公司发出《第三方意见征询书》,要求金融街公司予以答复。2011年10月24日,和平区房管局作出了《涉及第三方权益告知书》,告知王宗利申请查询的内容涉及商业秘密,权利人未在规定期限内答复,不予公开。王宗利提起行政诉讼,请求撤销该告知书,判决被告依法在15日内提供其所申请的政府信息。天津市和平区人民法院经审理认为,和平区房管局审查王宗利的政府信息公开申请后,只给金融街公司发了一份第三方意见征询书,没有对王宗利申请公开的政府信息是否涉及商业秘密进行调查核实。在诉讼中,和平区房管局也未提供王宗利所申请政府信息涉及商业秘密的任何证据,使法院无法判断王宗利申请公开的政府信息是否涉及第三人的商业秘密。因此,和平区房管局作出的《涉及第三方权益告知书》证据不足,属明显不当。判决撤销被诉《涉及第三方权益告知书》,并要求和平区房管局在判决生效后30日内,重新作出政府信息公开答复。

案例二:杨政权诉山东省肥城市房产管理局案

2013年3月,杨政权向肥城市房产管理局等单位申请廉租住房,因其家庭人均居住面积不符合条件,未能获得批准。后杨政权申请公开经适房、廉租房的分配信息并公开所有享受该住房住户的审查资料信息(包括户籍、家庭人均收入和家庭人均居住面积等)。肥城市房产管理局于2013年4月15日向杨政权出具了《关于申请公开经适房、廉租住房分配信息的书面答复》,答复了2008年以来经适房、廉租房、公租房建设、分配情况,并告知,其中三批保障性住房人信息已经在肥城政务信息网、肥城市房管局网站进行了公示。杨政权提起诉讼,要求一并公开所有享受保障性住房人员的审查材料信息。泰安高新技术产业开发区人民法院经审理认为,杨政权要求公开的政府信息包含享受保障性住房人的户籍、家庭人均收入、家庭人均住房面积等内容,此类信息涉及公民的个人隐私,不应予以公开,判决驳回杨政权的诉讼请求。杨政权不服,提起上诉。泰安市中级人民法院经审理认为,《廉租住房保障办法》、《经济适用住房管理办法》均确立了保障性住房分配的公示制度,《肥城市民政局、房产管理局关于经济适用住房、廉租住房和公共租赁住房申报的联合公告》亦规定,“社区(单位),对每位申请保障性住房人的家庭收入和实际生活状况进行调查核实并张榜公示,接受群众监督,时间不少于5日”。申请人据此申请保障性住房,应视为已经同意公开其前述个人信息。与此相关的政府信息的公开应适用《政府信息公开条例》第十四条第四款“经权利人同意公开的涉及个人隐私的政府信息可以予以公开”的规定。另,申请人申报的户籍、家庭人均收入、家庭人均住房面积等情况均是其能否享受保障性住房的基本条件,其必然要向主管部门提供符合相应条件的个人信息,以接受审核。当涉及公众利益的知情权和监督权与保障性住房申请人一定范围内的个人隐私相冲突时,应首先考量保障性住房的公共属性,使获得这一公共资源的公民让渡部分个人信息,既符合比例原则,又利于社会的监督和住房保障制度的良性发展。被告的答复未达到全面、具体的法定要求,因此判决撤销一审判决和被诉答复,责令被告自本判决发生法律效力之日起15个工作日内对杨政权的申请重新作出书面答复。

案例三:奚明强诉中华人民共和国公安部案

2012年5月29日,奚明强向中华人民共和国公安部(以下简称公安部)申请公开《关于实行“破案追逃”新机制的通知》(公通字〔1999〕91号)、《关于完善“破案追逃”新机制有关工作的通知》(公刑〔2002〕351号)、《日常“网上追逃”工作考核评比办法(修订)》(公刑〔2005〕403号)等三个文件中关于网上追逃措施适用条件的政府信息。2012年6月25日,公安部作出《政府信息公开答复书》,告知其申请获取的政府信息属于法律、法规、规章规定不予公开的其他情形。根据《政府信息公开条例》第十四条第四款的规定,不予公开。奚明强不服,在行政复议决定维持该答复书后,提起行政诉讼。北京市第二中级人民法院经审理认为,公安部受理奚明强的政府信息公开申请后,经调查核实后认定奚明强申请公开的《关于实行“破案追逃”新机制的通知》是秘密级文件;《关于完善“破案追逃”新机制有关工作的通知》、《日常“网上追逃”工作考核评比办法(修订)》系根据前者的要求制定,内容密切关联。公安部经进一步鉴别,同时认定奚明强申请公开的信息是公安机关在履行刑事司法职能、侦查刑事犯罪中形成的信息,且申请公开的文件信息属于秘密事项,应当不予公开。判决驳回奚明强的诉讼请求。

奚明强不服,提出上诉。北京市高级人民法院经审理认为,根据《政府信息公开条例》第二条规定,政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。本案中,奚明强向公安部申请公开的三个文件及其具体内容,是公安部作为刑事司法机关履行侦查犯罪职责时制作的信息,依法不属于《政府信息公开条例》第二条所规定的政府信息。因此,公安部受理奚明强的政府信息公开申请后,经审查作出不予公开的被诉答复书,并无不当。判决驳回上诉,维持一审判决。

七、推进 -- 政府信息公开将进而推进执政党党务信息公开

中国特色的政治体制决定了中国政府信息公开与中国共产党党务信息公开具有密切的联系。因为中国共产党不是一般的国家执政党,它对国家整体的经济、社会、文化事务实施领导,并且直接行使部分重要的国家公权力,如党管干部、党管意识形态、党管监察监督等。因此,在中国,政府信息的源头往往是执政党的党务信息,例如,中央的许多政策文件是由党中央和国务院共同发布,地方的许多政策文件是由地方党委和地方政府共同发布的。各级政府发布的许多决定、命令往往是对党的决议、决定的执行。从而在中国,政府的公开透明、公民知情权的实现,仅有政府信息公开是不够的,还必须有中国共产党党务信息的公开。事实上,近十年政府信息公开制度的运作,已经对执政党党务信息公开产生了很大的推进作用。2013年,中共中央发布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017)》,即明确确定要研究制定《中国共产党党务公开条例》。近几年,党中央制定和发布的多项专项党内法规(如《关于党内政治生活的若干准则》),均对执政党党务公开作出了相应的规定。可以预言,随着中国共产党全面从严治党的推进,执政党党务信息公开制度将进一步健全、完善。

八、深化 – 更加注重政务公开,更加注重公开的精细化、更加注重公开实效

政务公开是政府信息公开进一步的扩展和深化。政务公开的“政务”涉及国家行政权的整体运作,包括行政决策、行政立法、行政执法、行政监管的整个过程,政务公开的主体也因此比政府信息公开的主体更为多元。而且,政务公开不仅包括行政权运作形成的静态信息的公开,还包括行政权运作过程的动态活动的公开,政务公开内容也因此比政府信息公开的内容更为广泛;另外,政务公开不仅包括政府主动公开政府信息与公民、法人和其他组织依申请主动获取政府信息,而且更包括政府通过各种形式、途径将政务活动向公众开放,使公众能通过直接参与政务而影响和监督政务,政务公开的方式也因此比政府信息公开的方式更多样化。

2016年,中共中央、国务院曾发布《关于全面推进政务公开工作的意见》。之后,国务院办公厅又印发了《2016年政务公开工作要点》。《要点》特别注重增强公开的实效,既确定当年政务公开工作的重点,如推进权力清单、责任清单、市场监管、政务服务、经济社会政策、市场准入负面清单、政府投资的重大建设项目、公共资源配置、减税降费、国有企业运营监管、扶贫、社会救助、就业创业、保障性住房、棚户区改造和农村危房改造、环境保护、教育、卫生、食品药品安全,以及政府决策、政策执行落实情况和财政预决算等事项的公开。对于重点公开的各个领域,同样确定了相应的重点公开项目和具体要求,以增强可操作性和保证实际贯彻落实。例如,在政务服务公开方面,《要点》特别要求公开居住证申领条件、程序、居住证持有人享有的基本公共服务和便利等信息;在决策公开方面,《要点》特别要求各级行政机关特别是市县两级政府要积极实行重大决策的预公开;在扶贫工作信息公开方面,《要点》特别要求贫困地区建立扶贫公告公示制度,确保扶贫对象看得到、看得懂、能监督;在政府和社会资本合作(PPP)项目信息公开方面,《要点》特别要求公开政府和社会资本参与方式、项目合同和回报机制、项目实施情况等;在国有企业运营监管方面,《要点》特别要求对国有企业改制重组、产权交易、增资扩股等方面信息的公开和结果公示;在教育信息公开方面,《要点》特别要求公开义务教育划片工作的程序、内容、结果、随迁子女入学的办法、入学流程、证件要求和办理方式等。

为了保障政务公开的实效,《要点》特别强调政务公开的过程公开和动态公开(而非仅仅的静态信息公开)。例如,关于政府及其工作部门权力清单和责任清单的公开,《要点》要求“及时动态更新”;关于行政审批、职业资格的公开,《要点》要求及时公开“清理规范后保留”的事项;关于行政执法公开,《要点》要求通过国家企业信用信息公示系统及时“归集并公示”“行政许可的准予、变更、延续、撤销,以及行政处罚、抽查检查和企业严重违法失信等信息”;关于政务服务公开,《要点》要求“推动政务服务事项由实体政务大厅向网上办事大厅延伸,逐步实现服务事项在线咨询、网上办理、电子监察”;关于市场准入负面清单公开,《要点》要求及时向社会公开“试点过程中,市场准入负面清单的调整事项、依据和结果;关于减灾救灾信息公开,《要点》要求“定期发布全国核定灾情、救灾工作进展、救灾资金物资调拨使用等情况”;关于生活饮用水水源水质信息公开,《要点》要求“地级以上城市人民政府每季度应向社会公开饮用水水源、供水厂出水、用户水龙头水质等饮水安全状况”;关于积极回应社会关切方面,《要点》要求对于特别重大、重大突发事件,应在事件发生后“24小时内举行新闻发布会”,等等。

为了促进政务公开的实效,《要点》还规定了4项专门保障措施:其一,做好政策解读、回应社会关切。为此,要更好发挥媒体的作用,加强对政策的同步解读,政府和政府部门主要负责人应带头解读政策,另外,应加强热点舆情收集、处置、回应和突发事件信息的发布;其二,提高政务公开工作制度化标准化水平。推进政府信息主动公开基本目录建设,进一步明确重点领域、重点行业公开的主体、内容、时限、方式等;其三,提高政务公开工作信息化集中化水平。制定出台全国政府网站发展指引,增强政府门户网站发布信息、解读政策、回应关切、引导舆论的功能;其四,提高政务公开队伍专业化、理论化水平,并将政务公开工作全面纳入政府绩效考核体系,所占分值权重不应低于4%。

透过2016年中办、国办发布的《政务公开意见》和《政务公开工作要点》,我们可以深切感受到我国未来政府信息公开发展的重要趋势之一:更加注重政务公开,更加注重公开的精细化,更加注重公开的实效。

注释:
《中华人民共和国政府信息公开条例》于2007年1月17日国务院第165次会议通过,2008年5月1日起施行,标志着中国政府信息公开制度的正式建立。
参见2015年3月31 日《中国青年网 》。
参见《政府信息公开条例》第8条:“行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”。
参见刘恒《我国政府信息公开制度存在的问题及对策》,载《理论研究》2011年第4期。
我国全面的法治政府建设源于2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》提出了建设法治政府的七项目标和六项基本要求。这些目标和要求即包括政府公开透明和保障行政相对人知情权的内容。
《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》于2010年12月13日由最高人民法院审判委员会第1505次会议通过,自2011年8月13日起施行。
如最高人民法院2014年9月12日发布的十大政府信息公开案例。
最高人民法院发布的十大政府信息公开案例中有一个案例即属于这种情形:2012年10月6日,村民彭志林向长沙县国土资源局申请获取本组村民高细贵建房用地审批信息。11月28日,长沙县国土资源局作出答复:根据《档案法实施办法》第二十五条的规定,集体和个人寄存于档案馆和其他单位的档案,任何单位和个人不得擅自公布,如需公布必须征得档案所有者的同意。故查询高细贵建房用地审批资料必须依照上述法律规定到本局档案室办理。同时建议如反映高细贵建房一户两证的问题,可以直接向局信访室和执法监察大队进行举报,由受理科、室负责依法办理。彭志林不服,提起诉讼,请求法院撤销被告作出的答复,并责令被告公开相关信息。长沙县人民法院经审理认为,根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条的规定,原告申请的政府信息系保存在被告的档案室,并未移交给专门的档案馆,被告长沙县国土资源局依法应适用《政府信息公开条例》的规定对原告申请公开的信息进行答复,而被告在答复中却适用《档案法实施办法》的相关规定进行答复,属于适用法律、法规错误,依法应予撤销。原告申请公开的信息是否应当提供,尚需被告调查和裁量,故原告该项诉讼请求不予支持。判决撤销被诉答复,责令被告30个工作日内重新予以答复。长沙县国土资源局不服,提出上诉,长沙市中级人民法院判决驳回上诉、维持原判。
例如,重庆奉节县农民张正本以其承包的花椒地受外界影响为由,向奉节县公安局多次报警,其中拨打110电话报警就达40余次,并要求县公安局对其每次拨打110的出警情况、出警警员、警员身份情况予以信息公开。张还向康乐镇政府提出信息公开申请51件,内容包括镇政府普法情况、宅基地建设审批情况、违法建筑查处情况、土地利用总体规划、镇领导群众路线教育实践活动个人总结、接待来访群众情况等。两年时间,张正本先后向奉节县人民政府法制办公室、康乐镇政府、县公安局、县人民政府、县规划局、县国土资源和房屋管理局、县移民局、县环保局等行政机关提出政府信息公开申请215次,提起行政复议99件。向奉节县人民法院邮寄了81份行政诉状要求立案。法院经过审查,受理了14件。法院在审理中发现,张正本向行政机关频繁申请信息公开,其请求的事项存在类似或相同的情况,申请公开的内容涉及多方面,且存在要求公开行政机关相关工作人员个人信息的情况。其申请政府信息公开和提起诉讼的目的并非为了依法获取和了解政府信息本身,而是通过大量的申请、复议和诉讼,表达不满情绪并向政府及相关部门施加压力,以达到其承包地附着物利益补偿的最大化的目的。法院认为,张正本的行为严重背离了权利正当行使的本旨,背离了《政府信息公开条例》的立法目的,并且明显有悖诉讼诚信的基本要求,构成了申请权的滥用,故决定对张正本因滥用诉权提起的行政诉讼案件不作实体审理。参见2015年
这里的“合法”,指合乎法律的原则、精神,合乎政府信息公开的法治理念、宗旨。
作者简介:姜明安,北京大学法学院教授,博士生导师。
文章来源:《比较法研究》2017年第2期。
发布时间:2017/4/17
 
分享到: 豆瓣 更多
【打印此文】 【收藏此文】 【关闭窗口】