信息公开行政诉讼的诉的利益
作者:王贵松  
    摘要:  公法上的知情权源自公民的参政权与监督权,已成为个人的实定法权利。维护这种权利的行政诉讼自然属于主观诉讼的一种;而知情权又是服务于参政议政、监督政府依法行政的公共利益,信息公开行政诉讼也就具有了客观诉讼的面向。私人申请政府信息公开,就是在行使自己受行政法规范保护的知情权;同时因知情权属于任何公民,且服务于不特定主体的利益,故而起诉人不必有特别的个人利益,只要提出了公开申请,就与信息公开行政决定建立起“利害关系”,即可具有提起行政诉讼的原告资格。至于对政府信息是否有特殊需要,仅在原告增值使用政府信息时才应加以证明。即便起诉人在行政程序中拥有阅览卷宗权,也不影响基于自己的知情权提起行政诉讼。知情权是一种实体性权利,理应受到正当程序的保障。具备实体和程序中的一项,就足以具有信息公开行政诉讼的诉的利益。如此,对于信息公开的行政诉讼,原则上不应作出滥用诉权的判断。
    关键词:  信息公开 知情权 原告资格 诉的利益 客观诉讼

近年来,信息公开行政诉讼呈现上升趋势,随之也产生了不少争议问题,其中首要的问题便是诉的利益。“没有利益,就没有诉权。”诉的利益就是当事人的请求足以具有利用国家审判制度解决争议的实际价值或者必要性。广义的诉的利益包括主观性诉的利益和客观性诉的利益两个部分。在诉讼的原被告作为案件的利害关系人具有促进案件解决的权能资格、亦即当事人适格时,就具有了主观性诉的利益;在具有权利保护的资格(适合用判决来确定请求内容的一般资格)和权利保护的必要性(原告具有要求就此作出判决的现实必要性,最狭义的诉的利益)时,就具有了客观性诉的利益(狭义的诉的利益)。[0]当事人资格涉及的是在诉中对特定当事人作出本案判决的必要性和实效性问题,而狭义诉的利益涉及的是针对有关请求内容自身作出本案判决的必要性和实效性问题。[①]本文拟基于宪法上的应有立场,对目前信息公开行政诉讼的原告资格和权利保护的必要性问题展开探讨。

一、信息公开行政诉讼的复合属性

在行政诉讼法学中,主观诉讼与客观诉讼是一对常用的说明性概念,它们与诉讼目的、原告资格、判决效力的范围等密切相关。而信息公开行政诉讼的特殊性就在于兼有主观诉讼与客观诉讼的属性。

(一)关于主观诉讼与客观诉讼的区分

在19世纪末之前,诉讼一般就是通过个人的权利来定义的,诉讼仅为权利纠纷的解决。[②]但随着撤销之诉的发展,法院审查的重点由个人的权利是否受到侵害转为行政机关是否越权,人们对诉讼性质的认识就出现了不明之处。狄骥明确主张,撤销之诉是客观诉讼,此后主观诉讼与客观诉讼的区分才在法国行政诉讼理论中得到广泛使用。在当时的法国,通常是根据法官的权限这种外部标准对诉讼作出分类,[③]狄骥对此提出批评,并从诉讼标的的内在视角提出了自己的客观诉讼说。他认为,在作出一定的行政行为时,该行政行为是否产生、变更或消灭主观性法律地位,提出这种法律问题的行政诉讼是主观诉讼;这种主观诉讼只有因主观上法律地位而获益的人才能提起,其判决的效力仅及于主观性法律地位的范围。对于行政行为是否侵害了法律的规定,法官必须判定的只是客观法的问题。这种诉讼就是客观诉讼,只能对具有变更客观性法律地位之客观性质的行政行为提起,其判决具有一般性效力。[④]他的客观诉讼说也成为法国的通说。但法国在讨论诉讼的客观性和主观性时,并不明确区分法律问题的视角和诉讼目的的视角,而诉讼中法官应解决的问题是侵犯法准则或客观性法律地位,还是侵犯主观性权利,与该诉讼制度的目的是保护个人权利还是确保行政的合法性,这是两个不同的视角。[⑤]正是因为在划分标准上存在分歧,法国主张撤销之诉是主观诉讼者也一直都存在。

而在德国、日本,正是从诉讼目的、制度功能的角度来区分主观诉讼与客观诉讼。在德国行政诉讼制度建立时期,在行政法院的功能上存在过权利保护说(因私人的主观公权利受到侵害而提供权利救济)和法规维持说(对行政行为进行客观法审查)的对立,[⑥]这就对应着主观诉讼与客观诉讼的区分。在日本,通说性理解是,所谓主观诉讼,是指以保护个人权利利益为目的的诉讼;而客观诉讼,是指以保障法规的客观公正适用或一般公共利益为目的的诉讼。前者仅有个人权利利益者才能起诉;而后者则不限于此,有时即使是没有直接的利害关系者,在法律上也广泛认可一般民众和选民等提起诉讼。这种称为民众诉讼,但客观诉讼在逻辑上并不当然成为民众诉讼。[⑦]客观诉讼不以权利为前提。在诉讼程序上赋予谁原告资格是诉讼政策考虑的问题,客观诉讼中的原告和被告是服务于维持法秩序这一公共目的的“诉讼程序上的技术性当事人”。主观诉讼的裁判效力原则上仅及于当事人之间,而客观诉讼的情形则相反,客观诉讼的判决是对客观合法性的确定,原则上具有对世的效力。也是因为判决效力及于没有参加诉讼的第三人,所以就必须采用职权探知主义,更加注重发现案件的实体真实。[⑧]下文即基于德日这种通说性理解来分析信息公开行政诉讼的特殊性。

(二)信息公开行政诉讼的特殊性

政府信息公开制度可谓现代民主政治和人民主权原则的产物。信息公开制度具有公共性,它体现在两个方面:第一,制度宗旨上的公共性。政府信息公开制度主要是服务于知情权,让民众知悉政府的信息,以监督政府的活动,其宗旨具有公共性。第二,政府信息的公共性。政府信息主要由个人信息、社会信息和机关信息构成,其来源主要包括行政机关收集信息、行政机关生产信息、社会主体主动向行政机关提供信息三种。行政机关使用公共资金收集、生产或管理信息。如此,政府信息具有公共资产性质,取之于民,用之于民,任何人均可自由而平等地使用。

但在这种监督政府依法行政的公共职能之外,政府信息还有增值使用的服务价值。在信息社会,信息本身就是重要资源。民间可以将政府信息(特别是气象数据、交通数据和房地产信息等)用于自己的生活生产之中。欧盟曾于2003年颁布《欧盟公共部门信息再利用指令》,[⑨]德国也于2006年专门制定了《政府信息再利用法》。我国《政府信息公开条例》第1条也明确将“充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”列为立法目的之一,只是《政府信息公开条例》第1条将“提高政府工作的透明度,促进依法行政”列为首位的立法目的而已。[⑩]鉴于我国《政府信息公开条例》几乎没有区分政府信息的这两种功能,对政府公开供增值使用的政府信息行为并未作出特别限制(诸如能否特别收费、是否需要政府授权、有无特殊资质要求、能否独家授权等问题),下文主要就一般信息公开的首要职能部分展开分析。

虽然信息公开是现代民主政治的要求,但政府往往囿于传统思维而不会主动公开应公开的信息,这时才有了知情权成为权利的必要。通说认为,知情权虽然在我国宪法中并未规定,但属于推定的宪法权利,是公民行使参与权、政治权利和监督权的必要前提。[⑪]虽然在我国的法律中,尚未规定公民相对于政府的知情权,[⑫]但在行政法规的层面上,《政府信息公开条例》第13条关于私人“可以”“申请获取相关政府信息”的规定应该可理解为对政府信息公开请求权的肯定,而且在部门规章和地方性法规中已有这种性质的知情权规定。[⑬]在信息公开的专门立法中,地方性法规中《大同市政务信息公开条例》第1条、部门规章中有《海关政府信息公开办法》和《电力监管信息公开办法》第1条,省级政府规章中有青海、山东、辽宁、陕西、新疆、吉林、海南等信息公开规定明确使用了“知情权”的概念。在司法实践中,已大量出现肯定“知情权”的判决。[⑭]知情权可谓已逐渐成为公民的法定权利。

在私人知情权得不到现实的满足时,便可依法申请政府信息公开。行政机关针对个别相对人的信息公开申请单方面作出的决定,可称作信息公开行政决定,通常被认为属于行政行为。它大致包括拒绝公开请求决定(请求不符合要求)、不予公开决定(存在不可公开的事由)和公开决定三种。[⑮]因为信息公开服务于监督的公共职能,信息公开行政决定又不同于普通的行政行为,它“不重视请求人的个性和请求目的,但具有以‘请求人’这一‘特定之人’为对象的行为的形式”。[⑯]是否公开政府信息,取决于所申请的政府信息是否为不得公开的事项。

诉讼法与实体法密切关联,实体法的要求需要得到诉讼法的保障。信息公开行政决定作为行政行为,自然要纳入行政行为的一般控制制度之中。而信息公开制度具有公共性,这又决定着信息公开行政诉讼在构造上应有别于一般的行政诉讼制度。知情权属于个人的权利,保护这种权利就是保护个人的自身利益,这种行政诉讼就属于主观诉讼的范畴。[⑰]而知情权又具有自由权和参政权的性质,服务于公民参政议政、监督政府依法行政的公共职能。在申请人不服行政机关的信息公开决定提起行政诉讼时,这种行政诉讼就具有推进公正且民主的行政的功能,具有公益诉讼[⑱]或客观诉讼的性质。

概言之,在知情权成为个人法定权利的今天,信息公开制度既有满足个人公开请求权的功能,也有服务于民主政治的公共职能,相应的行政诉讼也就具有了主观诉讼和客观诉讼的复合属性。[⑲]如此,信息公开行政诉讼在制度设计和实施中既要体现主观诉讼的要求,也要适应客观诉讼的特性,对相应的制度作出适当的调整。现实中关于信息公开行政诉讼的诉的利益的诸多争议由此也可以得到合理的解释。

二、信息公开行政诉讼的原告资格

《政府信息公开条例》第33条第2款规定,“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。根据《行政诉讼法》第12条第2款关于“除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”的规定,信息公开行政决定便是可诉的行为。[⑳]根据《行政诉讼法》第25条第1款规定,“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼”。在信息公开的行政诉讼中,其原告资格该如何认定呢?

(一)与行政行为的“利害关系”

根据《行政诉讼法》第25条第1款的规定,原告应当“与行政行为有利害关系”。首先要明确的是,在信息公开行政诉讼中,“所谓‘利害关系’针对的是政府信息公开行政行为,而非政府信息公开行政行为的标的(政府信息的内容)”。利害关系是当事人与被诉行政行为之间的关系,而不可以将其偷换为当事人与政府信息之间的关系。之后,对于利害关系的认定便是原告资格的关键所在。在通常的行政诉讼案件中,近来常见的判断标准是采取保护规范说,亦即行政机关所适用的法律是否具有保护原告利益的目的,换言之,行政机关针对具体的案件在适用法律要件时是否需要考虑原告的利益。原告的利益属于行政机关的考虑事项,就构成利害关系。而在信息公开行政诉讼案件中,原告的利益是什么?

根据《政府信息公开条例》第33条第2款的规定,原告应该是认为信息公开决定侵犯其“合法权益”的人。而私人的知情权就是这“合法权益”的一种。私人提出了信息公开的申请,就是行使了自己受行政法规范保护的知情权。一旦产生争议,司法理应根据现行行政诉讼法提供救济。但实践中,常有人将“合法权益”仅仅当作人身权和财产权,对法律法规未明确规定的合法权益不予认可。例如,根据《行政许可法》第40条、第61条第2款规定,公众有权查阅行政许可决定和行政许可监督检查记录。在起草《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》时,对于查阅权诉讼的原告范围是否可扩及公众,主要有两种不同意见。第一种意见认为,查阅权诉讼的原告范围须分两种情形:一是因查阅行政许可决定和监督检查记录引起的行政诉讼案件,原告范围应为一般公众;二是因查阅档案材料引起的行政诉讼案件的原告范围应当限于利害关系人。第二种意见认为,因查阅权引起的两类诉讼案件中,原告范围均应以利害关系人为限。该司法解释的起草者认为:

在目前阶段,第二种意见更为可取。主要理由是,第一,行政许可法虽然允许与相关信息没有利害关系的一般公众查询,但并未就司法保护问题作出规定,故这一问题还应按照现行行政诉讼法作出判断;第二,此类诉讼具有公益诉讼的意味,而现行行政诉讼法却是侧重保护人身权、财产权等合法权益,其立法宗旨并不包括公益诉讼。

查阅权诉讼属于信息公开行政诉讼,但在这里却被理解成普通的主观诉讼性质的行政诉讼。政府信息公开规定属于特别规定,根据《行政诉讼法》第12条第2款的规定理应将这种知情权的案件纳入行政诉讼的保护范围。信息公开行政诉讼作为法律所保障的行政诉讼,保护的是私人的知情权。查阅权属于个人的法定权利,是知情权的一种,这就是原告的利益所在。

应当说,知情权是为了公共利益的个人权利,的确与传统的私人权益有所不同,但其作为可寻求救济的个人权利属性却不容否定。日本学者盐野宏认为,关于具体的信息,虽然没有固有的主观性利益,却广泛地承认居民具有请求信息公开的权利。公开请求权虽然是从公益性角度予以承认的,但也是能够接受裁判上救济的个人的主观性权利。藤田宙靖认为,信息公开请求权作为个人的主观性权利得到承认,因而,在行政机关首长对请求决定不公开时,请求人可通过通常的行政争讼程序就该决定(行政行为)进行争议。这时,请求的目的并不一定限于维护自己的某种个人性权利、利益这种具体的、主观的目的,也可以是为了知晓行政机关持有信息的内容这种抽象的、客观的目的而提出请求。换言之,这种请求权在这一意义上是个人的程序法上的主观性权利。

知情权作为个人的公权利而存在,全体公民都享有知情权。只要存在政府信息,全体公民就都享有公开请求权,而非只有特定利害关系的人才对特定政府信息享有“知情权”。而且,知情权服务于不特定主体的公共利益。故而,起诉人不必有特殊的个人利益。只要原告提出了查阅或公开申请,就应该认为已与被诉的行政行为之间建立起了“利害关系”,即可具有提起行政诉讼的原告资格。这是保护规范说在信息公开行政诉讼中的特殊表现。在实践中常以起诉人没有特别利益而认为其没有原告资格,但在知情权已成为个人权利的今天,这就是一种错误的做法。

申请人提出公开政府信息的申请后,是否获得公开的决定,主要取决于所申请的信息是否为不得公开的事项,即该信息是否为《政府信息公开条例》第14条第4款规定的“国家秘密、商业秘密和个人隐私”,而不是看申请人与被申请的信息之间的关联性。换言之,在起诉人行使了知情权之后,就可以获得提起行政诉讼的原告资格,但其胜诉要件则是对信息公开决定的客观性审查,而非是否侵犯申请人的权利。虽然《政府信息公开条例》第13条规定,除该条例规定的行政机关主动公开的政府信息外,“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”。这就是常说的“三需要”标准或特殊需要标准。对于特殊需要标准的性质,存在申请资格说与获取资格说之争。前者认为,特殊需要是申请人的资格限制要求;后者认为,特殊需要是申请提出后获得信息公开的要件之一。但是,从《政府信息公开条例》第20条第2款规定来看,在其三项内容中并不包括对特殊需要的要求,特殊需要标准并不是信息公开的申请要件之一。最高人民法院《关于请求公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关政府信息的请求人是否具有原告诉讼主体资格的答复》指出:“公民、法人或者其他组织认为行政机关针对政府信息公开申请作出的答复或者与其不予答复侵犯其合法权益,提起行政诉讼的,人民法院应予受理。申请人申请公开的政府信息是否与本人生产、生活、科研等特殊需要有关,属于实体审理的内容,不宜作为原告的主体资格条件。”因而,实践中,并未将特殊需要标准当作原告资格要件,而是作为胜诉要件来处理。但即便如此,也是错误的做法。这种特殊需要标准在申请公开政府信息并增值使用时,才可能是应当证明的问题;在普通的信息公开行政诉讼中不应成为问题,原告无需证明自己具有特殊需要。也就是说,应当根据《政府信息公开条例》的立法目的对第13条中的“特殊需要”作宽泛解释,提出公开请求者就比未曾提出者具有特殊需要,否则,无论是申请资格说还是获取资格说,在结果上并无二致,最终均为无法获取政府信息。法院应对是否有“特殊需要”作宽松审查,而应对政府信息是否为“国家秘密、商业秘密和个人隐私”作严格审查。

(二)阅览卷宗权与知情权的关系

在信息公开的行政诉讼案件中,原告还可能有权在行政程序中阅览卷宗,实现与信息公开相同的效果。也就是说,这里还存在一个阅览卷宗权与知情权的竞合问题。所谓阅览卷宗权,亦可简称为阅卷权,是指行政案件的当事人或利害关系人向行政机关申请阅览、抄写、复制案件有关资料的权利。阅览卷宗权中的“阅览”并不限于阅览的方式,还包括抄写、复制等方式,“卷宗”也不限于已整理完成的卷宗,还包括持有的其他信息。阅览卷宗权是权利保障型行政程序中的一项重要权利,其行使的目的在于维护自身的合法权益,而不在于监督政府、深化民主。阅览卷宗虽然给行政机关带来一定的影响,但却是当事人行使陈述申辩、特别是听证权的当然要求,唯有知悉相关情况,才能有效地主张并维护自己的合法权益。在阅览卷宗权与知情权的关系上,阅览卷宗权属于行政程序的当事人及利害关系人所有,仅可在个案的行政程序中得以主张;而知情权则属于一般人所有,只要存在政府信息即可主张。阅览卷宗权是附属的程序权利,知情权则属于独立的实体权利。阅览卷宗服务于私人在行政程序中维护自身合法权益,属于主观性信息公开请求制度;而信息公开则首先服务于知情权的满足,属于客观性信息公开请求制度。

权利竞合的前提是两者存在交叉。在行政案件的相关资料形成之后,就成为政府信息的一部分,就成为知情权的客体。从行政程序开始后一直到行政行为的争讼期间经过之前,当事人及利害关系人均可依据阅览卷宗权申请公开。也就是在这一阶段,当事人及利害关系人的知情权和阅览卷宗权发生竞合。但竞合有两种类型:一是并存的竞合,可任选其一;二是择一的竞合,两者可存其一。在德国,《联邦信息自由法》上的信息公开规定与《联邦行政程序法》上的阅览卷宗规定属于同一位阶,当事人在行政程序中可选择行使阅览卷宗权与信息公开请求权。而我国台湾地区“行政程序法”第46条第1款规定,当事人或利害关系人仅可为主张或维护其法律上利益而请求阅览卷宗。它依循的是择一竞合中“特别法优于一般法”的法理。德国做法的理由在于,当事人在行政程序进行中的公开请求权不应受到比信息公开法更为严格的限制,以免使当事人的信息程序权反倒不如程序外的人。而台湾做法的理由在于,阅览卷宗可能干扰行政案件的处理,影响案件的进程和决定的客观性,因而审慎为宜。而我国的法律法规对此并无规定,司法解释则是采取了台湾地区的做法。信息公开司法解释第2条第4项规定:“行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料,行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的”,私人对此不服提起行政诉讼的,“人民法院不予受理。”其理由在于,“一是防止当事人在行政程序进行期间,利用法律漏洞而动辄提起诉讼,从而阻滞行政程序的进行;二是避免不当增加被告的负担,损害诉讼的公平;三是保证阅览卷宗制度不在事实上被废除”。

在权利保障型行政程序中,一般应赋予私人阅览卷宗的权利,以便于当事人保护自己遭受行政行为侵害的权利或利益。但在我国的法律上,并没有一般性地明确承认阅览卷宗的权利。《行政处罚法》第42条第1款第6项、《行政许可法》第48条第1款第4项在听证程序中有质证的规定,暗含着阅览卷宗(证据资料)的意思。只有《行政复议法》第23条第2款才明确规定,申请人和第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。如此,让信息公开申请人回到行政程序之中,并不能保障申请人能够获悉相关的信息。当事人所获得的信息保障就不如无关人士所获得的信息充分。故而,采取德国的做法,即并存的竞合较为妥当,当事人可以在阅览卷宗权和知情权之间自由选择。知情权是私人独立的实体权利,即便起诉人在行政程序中拥有阅览卷宗权,也不影响基于自己的知情权提起行政诉讼。如此,才有利于当事人合法权益的保护,促进政府信息公开制度的实施,并倒逼阅览卷宗制度的发展。

三、信息公开行政诉讼的救济必要性

在具备原告资格之后,原则上信息公开行政诉讼的诉的利益就获得承认。但有时因信息已公开等原因,即使撤销本为纠纷中心的信息公开行政决定,在解决纠纷上也变得没有意义,这时就没有司法救济的必要性。但这种狭义诉的利益的消灭应当谨慎认定。

(一)狭义的诉的利益

提起任何诉讼,请求法院裁判,均应以有权利保护的必要为前提,具备权利保护必要的,其起诉才有值得保护的利益。这在理论上被称作狭义的诉的利益,在德国法上常被称作权利保护的必要或法律保护需要。这里存在一个假设,即法院是由国家财政支撑运转的,为了避免浪费稀缺资源,只有在具有利用诉讼制度的必要时,才能启动诉讼,而不允许以任何形态利用诉讼制度。换言之,原告在客观上确实需要法院帮助其实现权利,否则法院可以拒绝提供救济。

在德国的行政诉讼中,有几类重要的情形会被认为欠缺诉的利益,而不值得权利保护:第一,原告可以通过更简便的途径实现目的或已经达到目的。当然,那种更简便的途径必须是等价的,而且确实能够澄清法律问题。第二,无益的诉讼。原告的诉讼目的由于法律或事实上的原因,本来就无法实现,或者胜诉已经没有任何实际意义。第三,滥用、丧失诉权。例如原告的诉讼目的是给对方或第三人造成损害,或者原告由于自己事先的某个行为而自相矛盾,或者诉讼时效已过。我国的法院在实践中也开始运用这一理论来排除某些案件的救济。那么,在信息公开行政诉讼中,这种狭义的诉的利益或法院救济的必要性又是如何体现的呢?

(二)诉请公开主动公开事项的诉的利益

诉请公开主动公开事项的,大致有两种情形。其一是行政机关已经主动公开了相关政府信息。其二是行政机关本应按照法定要求主动公开而未公开政府信息的。对于前者,重复公开通常并无必要。信息公开司法解释第12条第2项规定:“申请公开的政府信息已经向公众公开,被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的”,“被告已经履行法定告知或者说明理由义务的,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。”但值得注意的是,虽然告知了获取的方式和途径,但有时未必容易到手,特别是对于过去的政府信息,比如绝版的政府公报可能只有通过旧书店才能到手,这时的诉的利益就不能说已经消灭。

对于未公开本应主动公开的情形,信息公开司法解释第3条规定,“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务,直接向人民法院提起诉讼的,应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的,可以向人民法院提起诉讼”。该司法解释设定申请前置的起诉条件,其理由之一即在于诉的利益。第一,在有其他法律规定的主张途径存在时,直接起诉的必要性不足;第二,向行政机关申请公开较提起行政诉讼更具有实效性,更容易、更快速地满足原告的请求;第三,过多地受理此类起诉,将消耗有限的司法资源和行政机关精力。这种考虑是具有正当性的,申请前置并未阻断司法救济之路,只是给司法救济设置了前置程序,可发挥行政机关占有政府信息的优势,为原告的诉求提供更为快捷的满足。

(三)信息公开程序保障的诉的利益

信息公开司法解释为信息公开的程序保障也提供了一定的保护,其第1条第1款第2项规定,“行政机关提供的政府信息不符合……法律、法规规定的适当形式的”,属于法院的受案范围。形式的不符合要求,是没有满足信息公开申请的一种情形。但此外的信息公开程序保障,能否获得司法的救济则不甚明了。

在肖江诉烟台经济技术开发区城市管理环保局信息公开案中,一审法院指出:

华澳公司年产600吨纺织添加剂建设项目的《建设项目环境影响报告表》中所有内容均是针对该项目所做,是不可分割的完整整体,亦不存在依法不公开的情形,故被告仅向原告提供《建设项目环境影响报告表》的第1-22页,未向原告提供第23页及以后的部分,是为瑕疵。但本案诉讼过程中,被告向法院提供了完整的《建设项目环境影响报告表》,原告也已经因此获得了该完整的《建设项目环境影响报告表》,故无需再由被告向原告另行提供。综上,被告已经按照原告的申请向原告提供了相关政府信息,且原告亦已获取其申请公开的政府信息,原告诉请无事实和法律依据,应予驳回。

与此类似,在日本爱知县知事交际费案中,原告根据《爱知县信息公开条例》的规定,请求公开记载爱知县知事交际费用途细目的所有文书。县知事作出决定,相应文书中部分现金出纳簿、收据和支付证明书不予公开。对此,原告提起撤销诉讼。爱知县在诉讼中作为书证提出了不公开的部分文书。请求撤销该部分不公开决定的诉的利益,是否因书证的提出而消灭呢?对于不公开决定撤销诉讼的诉的利益,有的法院从实体上把握诉的利益,认为获得了不公开部分的公开、阅览、拿到了复印件,诉的利益消灭;有的法院从程序上把握诉的利益,认为不论是否已经知道该信息,根据该条例规定程序请求公开文书的权利并不消灭。在理论上,否定说的理由是,第一,既然公开文书请求的目的在于知晓文书的内容,该文书作为书证提出后,就实现了上述目的;第二,在实质上可视为撤销了不公开决定;第三,即使撤销不公开决定,原告也并不能在已到手的信息之外获得新的信息。而肯定说的理由是,第一,信息公开条例并不以请求者不知道该信息为公开的要件,不论请求者知悉与否,行政机关均有公开义务;第二,信息公开条例规定了通过阅览文书或交付复印件的方法公开,保障居民等通过所定的程序和方法获得公开。否定说有可能诱发恣意运用、轻易就作出不公开决定,因为可以姑且不公开,一旦要败诉,再在途中公开就好,但这违反诚实信用。日本最高法院最后认为:

本案条例第5条所定的公开请求权人对于根据本案条例请求公开公共文书、根据所定的程序要求阅览请求的公共文书、交付复印件,应可谓享有法律上的利益。因而,在所请求之公共文书不公开决定的撤销诉讼中,即使该公共文书作为书证提出,请求撤销该公共文书的不公开决定的诉的利益也并不消灭。

这一判决表明,知情权作为一种实体性权利,应当受到正当程序的保障。这种获得正当程序保障的利益具有相对于知情权的独立性。即便知悉了政府信息的内容,诉的利益也并不因此而消灭。

(四)信息公开行政诉讼的滥诉之虞

如果信息公开行政诉讼的诉的利益要件如此容易满足,是否有滥诉之虞呢?在陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案中,其裁判摘要指出,

如果公民提起政府信息公开申请违背了《政府信息公开条例》的立法本意且不具有善意,就会构成知情权的滥用。当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求,或者明知无正当理由而反复提起诉讼,人民法院应对其起诉严格依法审查,对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为,因违背了诉权行使的必要性,丧失了权利行使的正当性,应认定构成滥用诉权行为。

滥用诉权是权利滥用的一种表现,一般认为会违反诚实信用原则,也就欠缺权利保护的必要性。但是,滥用诉权的认定容易侵害当事人的诉权,故而其认定应十分谨慎,而且因其判断标准的模糊、考虑因素的复杂,应进入本案审理之后方能作出判断。

但在信息公开案件中,认定滥用诉权可能与宪法保障的知情权、诉权相悖。知情权的行使不问主体是谁,不问动机目的,不问对象和内容为何,更不论次数。保障知情权的诉权既然为基本权利之一,除不符合形式要件的情形外,法院对于起诉就负有受理的义务,而不可裁定驳回起诉。对于信息公开的行政诉讼,原则上不应作出滥用诉权的判断。法院要审查的问题应是所申请的信息是否为不得公开的事项。这也是信息公开行政诉讼在客观诉讼面向上的体现。在信息公开案件中,所谓滥用诉权的实质问题往往不在于反复起诉,而在于行政过程。诉前的行政程序才应是改革的重点,行政机关应当与当事人做好沟通、充分说明理由,应当充分保障行政程序中的阅览卷宗权,减少当事人通过迂回的方式来实现行政程序中的知情目的。当然,在一定条件下可以通过设置累进的诉讼费用、预收诉讼费用等办法对原告的起诉行为进行诱导。

四、结语

信息公开行政诉讼就是这样具有特殊性。在今天,知情权已成为个人的法定权利,也为信息公开申请人提起行政诉讼提供了原告资格的利益基础。任何公民都享有知情权,在某人提出信息公开的申请之后,就与相应的信息公开决定现实地建立起联系。这种为维护自己的合法权益而提起的行政诉讼,就是主观诉讼。然而,知情权的特别之处在于,它不是服务于个人的利益,而是服务于参政议政、监督依法行政的公共利益。故而,信息公开行政诉讼又带有客观诉讼的面向。因为知情权服务于公益,而不是为了个人的某种利益去申请信息公开,所以不应需要申请人与所申请的信息之间有某种个人性的关联。行政机关在作出信息公开决定时,不应考虑申请人的特质,而只是审查所申请的信息是否为不得公开的事项。相应地,法院在受理信息公开案件的请求时,也不能考虑信息公开申请人个人的“特殊需要”。在解决了原告资格问题之后,还需要从客观上看是否有必要由法院提供权利救济。对于行政机关主动公开而未公开的信息,当事人可以直接向行政机关申请,便可实现知悉的目的。如果直接提起信息公开行政诉讼,可认为其缺乏诉的利益,不值得司法保护。在某人提出信息公开的申请后,行政机关未能给予满足时,即便申请人通过某种途径知悉了政府信息的内容,其诉的利益也并不因此而消灭。行政机关在信息公开决定上存在违法情形,无论是实体上的还是程序上的,法院就有监督的必要。信息公开行政诉讼旨在维护公益,其提起并无主体、目的、次数等等限制,原则上没有滥诉的问题。客观诉讼中的原告可以说是形式性或技术性原告,而非实质性原告,只是因为知情权成为个人的公权利之后,信息公开立法将提起信息公开行政诉讼的原告资格赋予了信息公开申请人。原告只是启动了这种诉讼,其后的审查更多地是信息公开决定合法性的客观审查。通常,法院相应的裁判也具有一般效力,一旦法院认定政府信息可以公开,任何人均可据此申请获得公开。基于对信息公开行政诉讼的这种理解,或可破除司法实践中的某些误区,给信息公开申请人以充分的救济。

注释:
[日] 兼子一『民事訴訟法体系』(酒井書店、1965年増補版)152頁参照。当然,有学者认为,广义的诉的利益包括请求内容是否适合作为审判对象(诉讼对象)、当事人对请求是否有正当的利益(当事人资格)、是否存在足以让法院对请求作出判断的具体实际利益(救济的必要性)三个方面。参见[日]原田尚彦:《诉的利益》,石龙潭译,中国政法大学出版社2014年版,第1-2页。
[①] 参见[日]新堂幸司:《新民事诉讼法》,林剑锋译,法律出版社2008年版,第187页。
[②] [日]村上裕章『行政訴訟の基礎理論』(有斐閣、2007年)108頁参照。
[③] 即完全管辖权之诉、撤销之诉、解释及审查行政决定的意义和合法性之诉、处罚之诉,这种传统分类现在仍然常见。参见王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1989年版,第665-666页。
[④] [法]狄骥:《公法的变迁》,郑戈译,商务印书馆2013年版,第154-157页;[日]中村義幸「レオン・デュギーの公法理論における越権訴訟=客観訴訟論の構造」明治大学大学院紀要·法学篇17巻(1980年2月)145頁参照。
[⑤] [日]村上裕章『行政訴訟の基礎理論』(有斐閣、2007年)214頁参照。
[⑥] 参见[德]弗里德赫尔穆·胡芬:《行政诉讼法》,莫光华译,法律出版社2003年版,第241-242页;刘飞:《德国公法权利救济制度》,北京大学出版社2009年版,第45页。
[⑦] [日]雄川一郎『行政争訟法』(有斐閣、1957年)10-11頁参照。
[⑧] [日]山岸敬子『客観訴訟の法理』(勁草書房、2004年)39-42頁参照。
[⑨] The Directive on the Re-use of Public Sector Information (Directive 2003/98/EC, known as the PSI Directive), revised by Directive 2013/37/EU.
[⑩] 这样,可将请求公开政府信息的权利称为政府信息公开请求权,它包含着知情权和政府信息再利用权两个方面,如此也可以维持知情权的传统意涵。
[⑪] 参见郭道晖:《法的时代精神》,湖南出版社1997年版,第307页。
[⑫] 非针对政府且系基于特定身份的知情权的例子有:《代表法》第38条规定着“代表的知情权”,《慈善法》第31条规定着“募捐对象的知情权”,《消费者权益保护法》第8条第1款规定着消费者“知悉”的权利。
[⑬] 例如,《江西省税收保障条例》第24条的“税收知情权”、《云南省人口与计划生育条例》第29条第1款的“公民的知情权”、《浙江省土地整治条例》第3条的“土地权利人的知情权”、《广东省城乡规划条例》第9条的“对城乡规划的知情权”、《环境信访办法》第4条第4项的“知情权”等。
[⑭] 近期有判决明确指出,“知情权是公民的一项法定权利”。陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案,《最高人民法院公报》2015年第11期,第43页。
[⑮] 本文主要是针对前两种信息公开的行政决定,而不涉及信息保护的公开决定。
[⑯] [日]高木光『行政法』(有斐閣、2015年)218頁。
[⑰] 在请求人具有增值使用政府信息的目的时,政府信息再利用权具有服务于个人利益的属性,这种行政诉讼就更具有保护私人利益的功能,更属于主观诉讼的范畴。
[⑱] 参见[日]南博方:《行政法》,杨建顺译,中国人民大学出版社2009年版,第116页。
[⑲] 有学者恰当地指出:“这种诉讼的私益诉讼属性来源于公民对于获取政府信息权利保护的私益性,公益诉讼属性来源于信息的特殊属性和政府信息公开行为对象的公众性。”董妍:《政府信息公开诉讼双重诉讼利益解析》,载《辽宁行政学院学报》2009年第5期,第25页。
[⑳] 当然,信息公开行政决定是针对信息公开申请所作的决定。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(以下简称为信息公开司法解释)第2条第3项规定,“要求行政机关为其制作、搜集政府信息,或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工,行政机关予以拒绝的”,法院不予受理。虽然行政机关作出的也是一种拒绝决定,但申请人所申请的并非“以一定形式记录、保存的信息”(《政府信息公开条例》第2条),所以,行政机关的拒绝决定并非拒绝公开请求决定,而是拒绝针对特定相对人进行信息加工的活动。同理,对于以申请信息公开为名行咨询意见之实的申请,行政机关的拒绝回答也是不可诉的行为。“但是,在电磁记录时,有时记录的检索与作成未必有明确的界限”([日]宇賀克也『新·情報公開法の逐条解説[第4版]』(有斐閣、2008年)31頁)。
参见李广宇:《政府信息公开司法解释读本》,法律出版社2011年版,第27-28页。当事人与政府信息之间的关系属于第二个层次的问题,将在本部分的结尾处分析。
我国法院已有不少判决按照保护规范说来判断原告资格。参见王贵松:《行政法上利害关系的判断基准》,载《交大法学》2016年第3期,第169页以下。
参见赵大光、杨临萍、王振宇:《最高人民法院〈关于审理行政许可案件若干问题的规定〉之解读》,载《法律适用》2010年第4期,第29-30页。该司法解释(法释〔2009〕20号)第2条最终规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关未公开行政许可决定或者未提供行政许可监督检查记录侵犯其合法权益,提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。”这算是留下了可能的发展空间。
参见[日]盐野宏:《行政法总论》,杨建顺译,北京大学出版社2008年版,第217、222页。
[日] 藤田宙靖『行政法総論』(青林書院、2013年)169頁参照。
参见章剑生:《现代行政法专题》,清华大学出版社2014年版,第143-145页。按照《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》(国办发〔2008〕36号)第14条规定,“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息,可以不予提供”。章剑生认为,获取资格说更为妥当,并认为国办发〔2008〕36号中的“可以不予提供”,应当理解为不向申请人提供,而非一律不予公开,在有充分理由时也可以提供给申请人。
该款规定:“政府信息公开申请应当包括下列内容:(一)申请人的姓名或者名称、联系方式;(二)申请公开的政府信息的内容描述;(三)申请公开的政府信息的形式要求。”
(2010)行他字第193号,2010年12月14日。
信息公开司法解释第5条第6款、第12条第6项规定,被告以无特殊需要为由不予提供的,法院可以要求原告说明特殊需要事由;原告不能合理说明的,法院判决驳回诉讼请求。
从理论上来说,国办意见的第14条(无特殊需要者不予公开)与信息公开制度的宗旨是相悖的。将来应当在法律上明确废除《政府信息公开条例》第13条的特殊需要规定,以免造成误用或滥用。
正如有学者指出的那样:“以‘知的需要’为前提的信息获取,对政府信息公开采取的是‘不公开推定’,只有当信息有被需要时才予以公开”;“以‘知的权利’为前提的信息获取则相反,采纳‘公开为原则’的推定,只有当信息符合法律规定的豁免条件时,才不予公开。”蒋红珍:《知情权与信息获取权》,载《行政法学研究》2010年第3期,第106-107页。
参见汤德宗:《论资讯公开与卷宗阅览》,载汤德宗、刘淑范主编:《2005行政管制与行政争讼》,中央研究院法律学研究所筹备处专书(2),第147-149页。
有学者在政府-公民关系的治理逻辑下将信息公开区分为三个层次:(1)具体行政行为框架下的信息公开,(2)大范围法律上利害关系聚集与公共利益共存的信息公开,(3)基于公共利益“反射”的信息公开,并认为第一层次可由有利害关系者申请公开,第三层次应由检察机关提起公益诉讼,第二层次则介于两者之间,两种路径都有可能。而在“人民-人大-政府”的主权逻辑下,政府首要应向人大公开,人大经权衡后向人民公开。参见秦小建:《政府信息公开的宪法逻辑》,载《中国法学》2016年第3期,第42-46页。如此,他所理解的公民个人的知情权只是在第一层次、偶尔在第二层次发挥作用,至于第三层次和主权逻辑下的信息公开则非知情权的作用空间。但第一和第二层次在行政法上大致相当于行政程序中当事人和利害关系人的阅览卷宗权问题,只是私人维护自身某种特定合法权益的当然要求而已。换言之,该文基本上否定了作为公民个人政治权利的知情权。本文认为,知情权主要是在与维护自身个体性合法权益无关的参政议政、监督政府领域发挥功用。
参见林三钦:《政府资讯公开法之执行、保障与救济制度——以台湾与德国法制比较为中心》,台湾行政法学会主编:《资讯法制、土地规划与损失补偿之新趋势》,台湾行政法学会2010年版,第163-165页。
李广宇:《政府信息公开司法解释读本》,法律出版社2011年版,第115页。
对于诉的利益与原告资格的关系,“原告资格是从特定原告的主观侧面来看原告有无正当资格进行诉讼的利益问题,而狭义的诉的利益是从具体的周边情况这种客观侧面来看维持、进行诉讼有无法律上利益的问题。当然,原告资格与狭义的诉的利益基本上是共通的,其区别未必明确。”[日]南博方、高橋滋編『条解行政事件訴訟法 第3版』(弘文堂、2006年)268頁(畠山稔、福田千恵子執筆)。
参见[德]弗里德赫尔穆·胡芬:《行政诉讼法》,莫光华译,法律出版社2003年版,第387-390页。我国台湾地区学者吴庚归纳的情形如下:第一,原告无需起诉,仅以单纯的申请、通知或其他意思表示方式即可达到相同目的;第二,在实行诉讼类型的法制中,误用诉讼类型,以致无法实现请求权利保护的目的;第三,原告所受的损害已不存在;第四,该行政机关的作为或不作为,并未损害原告的权利;第五,原告的欠缺在法律上已无从补救或并无实益;第六,因自己的行为已表明放弃争讼在先,事后又提起诉讼。参见吴庚:《行政争讼法》,自刊行,2005年第3版,第95-100页。
例如,在黄陆军等人不服金华市工商行政管理局工商登记行政复议案中,二审法院认为,“撤销涉诉公司的工商核准登记,不能使上诉人的权益损害得到恢复”。《最高人民法院公报》2012年第5期,第48页。这就可以理解为一种狭义的诉的利益。
[日]宇賀克也『新·情報公開法の逐条解説[第4版]』(有斐閣、2008年)36頁参照。
将其理解为“穷尽行政救济”(参见江必新主编:《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》,中国法制出版社2011年版,第51-52页),并不妥当,因为申请前置并非行政救济。
参见李广宇:《政府信息公开司法解释读本》,法律出版社2011年版,第133-134页。
肖江诉烟台经济技术开发区城市管理环保局信息公开案,山东省烟台市中级人民法院(2016)鲁06行终237号,2016年7月17日。二审法院未就此再作分析。
[日]吉野夏己『紛争類型別 行政救済法[第2版]』(成文堂、2010年)378-379頁参照。
日本最高裁判所2002年2月28日判決,最高裁判所民事判例集56巻2号467頁。
陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案,《最高人民法院公报》2015年第11期,第43页。
在日本的民事诉讼中,也曾有滥用诉权的判决。相关介绍可参见[日]新堂幸司:《新民事诉讼法》,林剑锋译,法律出版社2008年版,第191-192页。日本最高法院1978年7月10日曾有以明显违反信义为由认定滥用诉权驳回起诉的判决(最高裁判所民事判例集32巻5号888頁)。最高裁判所1988年1月26日判决(最高裁判所民事判例集42巻1号1頁)曾指出,起诉人在诉讼中主张的权利或法律关系缺乏事实和法律根据,该人知道或者一般人都容易知道这种情况,却仍然提起诉讼,从裁判制度的旨趣目的来看明显缺乏相当性时,对相对人构成违法行为。下级法院也有为数不多的相关判决。东京法院2000年5月30日判决给出的滥用诉权要件较为详密(判例時報1719号40頁):
在提起诉讼中,起诉人不以实现实体权利或解决纠纷为真诚的目的,而是带有让相对方当事人处于被告地位、使其承受诉讼上或诉讼外有形无形的不利、负担等不当目的,起诉人主张的权利或法律关系缺乏事实和法律根据、缺乏权利保护的必要性等,从民事诉讼制度的旨趣目的来看明显缺乏相当性,违反信义时,即为滥用诉权,其诉不合法而应驳回起诉。是否为滥用诉权,要综合考虑下列因素作出判断:起诉人的意图目的、起诉前的经过、起诉人主张的权利或法律关系有无事实和法律根据及其盖然性、其法律性质和事实背景、起诉人的诉讼行为态度、提起并实施诉讼给相对方当事人的应诉负担、对相对方当事人及诉讼相关人在诉讼上或诉讼外遭受不利、负担等作出评价的相关事实(评价根据事实)。
我国《民事诉讼法》也仅仅是对恶意串通的滥用诉权行为作出规定。该法第112条规定:“当事人之间恶意串通,企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的,人民法院应当驳回其请求,并根据情节轻重予以罚款、拘留;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”
诉权应当得到保障,而滥用诉权也应有所抑制,故而,这是一个既非禁止又非放任的领域,采用经济诱导措施是妥当的。
作者简介:中国人民大学法学院副教授,法学博士。
文章来源:《比较法研究》2017年第2期。
发布时间:2017/4/19
 
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