美国不动产征收的价值补偿问题研究
作者:孙丽岩  
    摘要:  不动产征收补偿的焦点主要集中于被征收不动产价值的计算,而不动产价值计算的关键在于按照何种时间节点确定其市场价值以体现公平补偿原则。通过制定法及判例确定的传统征收过程的时间维度,以及政府征收前行为实质性影响被征收不动产价值的时间维度,是美国立法和司法、行政实践中同时采用的两个节点。美国立法和司法中出现的各种不同类型征收行为及对应时间节点的界定,本质上对政府行为起着制约作用,目的是为了保障和回归公平补偿的核心原则。
    关键词:  美国 不动产征收 价值补偿


政府征收不动产毫无疑问应支付相应的对价。禁止政府未经公正补偿而取得私人财产是美国宪法的一项重要原则,美国《联邦宪法第五修正案》规定:“不给予公平补偿,私有财产不得充作公用。”为了体现政府征收补偿的公正性以及可操作性,实践往往要求补偿一般至少要与被征收财产的平均市场价值相当,但平均市场价值是一个随时间而不断变化的波动值。作为计算征收价值的因素之一,被征收不动产价值的时间节点的确定对被征收私有财产的市场价值计算具有重要意义,甚至直接决定了征收补偿的公正性。

在实践中,如果政府征收不动产用于公用设施等民生改善性建设,诸如公园、运动场等,可能会带动其周边土地的升值;但如果政府征收土地用于大型道路、垃圾处理站等建设,附带产生的环境污染又不可避免地导致临近地产的贬值。因此,按照何种标准计算补偿在很大程度上就是按照什么时间点确定地产价值的问题,作为经济人的所有权人与政府之间往往可能基于各自利益最大化的诉求引发争议,双方都试图争取对自己有利的计算方式方法。面对此类争议,美国成文法并无何种时间作为被征收不动产价值计算的时间标准,但学者普遍认为应以被征收财产在征收之日的价值为补偿标准。即便如此,因为征收方式的不同种类和某些征收前的实质征收行为,这种看似固定的计算不动产价值的时间节点还是相对不确定,不仅成文法中的征收之日在不同征收方式中有所不同,即使是严格依成文法规定的时间标准来确定被征收不动产的价值,也有可能产生不合理的情形。

从征收的实施来看,政府把控着征收的时间节点,即政府有权决定何时启动征收措施,并以成文法规定的启动征收措施的时间点作为认定征收的时间点。因此,政府完全有可能主动通过自身行为减低其计划征收财产的公平市场价值,从而达到节省征收成本的目的。更为重要的是,政府作为掌控社会管理资源的一方,往往会利用权力优势先期主导土地价值的升降,实际征收前的一些政府行为也可能导致所许可的财产用途发生变化或降低目标财产的市场价值。例如,某场地被规划为一个有害垃圾存储地,由于政府的规划行为,使得这片土地对于商业开发或者农业种植来说,已不再是一个有吸引力的选址,该地块的市场价值自然而然就会降低{1}。因此,政府征收前的行为本身就是影响征收价值判断非常重要的一个因素。

综上,被征收不动产价值计算的时间问题本质上涉及公平补偿的认定,实践操作中则体现了对政府行为的规范和控制程度,事关实质正义与形式正义的统一问题。无论是上述哪种情况,政府从经济的角度更愿意花费尽可能少的资金来取得财产利益,或拖延支付升值后的价值,或提前降低不动产的价值,导致客观上在实际开始征收程序前影响被征收不动产价值的事实已经发生。从行政法的角度而言,政府降低公正补偿的行为方式有时可能涉嫌违法行使行政管制权。毕竟政府征收前的有关行为本身就可能构成财产征收或违反实质正当程序,应当被纳入被征收不动产价值计算的时间标准中考量,以真正符合公平补偿的目的。正如霍姆斯法官在马洪案中所言,“如果管制走得太远(goes too far),将可能构成对公民财产的征收”{2}。

一、美国征收立法与司法确立的一般时间维度问题

从《美国法典》(United States Code)的历次立法来看,理论上存在三种征收方式,即普通征收、快速征收和立法性征收。在每一类征收中,又有多个时间点可作为征收的日期,具体归纳如下表所示:

┌───┬─────┬──────────┬───────────────────┐
│序号 │征收类型 │征收程序规定    │时间维度               │
├───┼─────┼──────────┼───────────────────┤
│1   │普通征收 │《美国法典》第40卷第│在此类征收中,以下日期有可能作为征收日│
│   │     │3113节规定,按普通征│期:                 │
│   │     │收的程序,联邦机构代│1.政府实质侵占被征收财产的时间;   │
│   │     │理人依照《民事诉讼规│2.政府支付补偿的时间;        │
│   │     │则》71A规定的诉讼程 │3.法院授予政府征收权力的时间。    │
│   │     │序征收公民财产。  │                   │
├───┼─────┼──────────┼───────────────────┤
│2   │快速征收 │《美国法典》第40卷第│在此类征收中,以下日期有可能作为征收日│
│   │     │3114节规定,快速征收│期:                 │
│   │     │程序,即在特殊情况下│1.政府宣布占有被征收财产的时间;   │
│   │     │允许政府在法院作出征│2.政府实质侵占被征收财产的时间;   │
│   │     │收判决前“宣布征收”│3.政府将预期补偿款交付给法院的时间; │
│   │     │某些财产,随即占有被│4.法院将预期补偿款交付给不动产所有人的│
│   │     │征收的财产。政府在宣│时间;                │
│   │     │布征收财产时,必须将│5.快速征收后续的普通征收程序开始的时间│
│   │     │预期的补偿款交付给法│;                  │
│   │     │院。        │6.被征收财产评估的时间;       │
│   │     │          │7.对预期补偿款多退少补的时间。    │
├───┼─────┼──────────┴─┬─────────────────┤
│3   │立法性征收│《美国法典》第40卷第3114│在此类征收中,以下日期有可能作为征│
│   │     │节规定,立法性征收,即通│收日期:             │
│   │     │过立法限制财产所有人的权│1.立法生效的日期;        │
│   │     │利,进而达到实质性剥夺财│2.不动产所有人的权利受到实质性影响│
│   │     │产所有人权利的目的,实现│的日期;             │
│   │     │事实上的征收效果。   │3.不动产所有人提起诉讼的日期;  │
│   │     │            │4.评估的日期;          │
│   │     │            │5.案件审理的日期。        │
└───┴─────┴────────────┴─────────────────┘

由上表可见,美国立法上规定的每一征收类型中都有可能出现多种可以视为征收之日的日期。但面对纷繁芜杂的征收事实,具体到实践个案,究竟将什么时间确定为征收之日,单纯的《美国法典》始终无法给出明确的答案,反倒是州立法和司法判例基于公平补偿原则确立了相对具体的标准。

与联邦立法的原则性规定不同,美国各州在涉及政府征收的成文法中都制定了某些具体的、可操作性的规定,计算被征收不动产价值的时间标准包括单一的时间标准或可选择的时间标准。归纳起来主要包括:(1)审理补偿案件的具体日期;(2)被征收人提起诉讼的日期;(3)涉及征收诉讼审理程序开始的日期;(4)政府建议征收的日期;(5)政府开始征收程序的日期;(6)征收人的行为对被征收人使用和享有财产产生实质性影响的日期

其中,有的州只规定了一种情形,不赋予司法机关选择权,如德克萨斯州、华盛顿州只将审理补偿问题的日期规定为被征收不动产价值计算的时间标准。有的州规定根据个案情形,可灵活选择多种时间。同时,有的州虽只规定一种,但为了避免刚性规定可能导致的不公允,也规定了例外情形。

可见,从州层面的立法规定来看,对于具体案件适用哪一日期作为被征收不动产价值计算的时间标准,州立法也不可能做到一劳永逸。但与联邦立法不同的是,州层面的立法在具体处理方法上显然更具可操作性,一般先赋予征收双方选择权,如果协商双方不能达成一致意见,则将最终的裁决权交给法院,由法院依据公平补偿原则最终确立具体时间节点。

虽然联邦和州立法存在林林种种的先天缺陷,但作为判例法国家的美国,司法判例的个案却很好地修正了立法中的不足,弥补了法律的欠缺。实践中,如果根据成文法规定的时间标准来确定被征收财产的价值可能出现不公允的情形,则司法机关可根据当事人的请求介入其中,并通过判决判定成文法违宪或成文法的一部分违宪,以重新解决被征收不动产价值计算的时间维度问题,从而美国《联邦宪法第五修正案》的“公平补偿”条款通过一个个鲜活的个案得到了很好的阐释。比如,Kirby ForestIndustries, Inc. v. United States案确立的支付补偿与被征收日期之间是否构成支付延期、Utah State Road Commission v. Friberg案和County of Dona Ana v. Bennett案中以公平补偿原则为由否定部分甚至全部法律适用等,司法实践将原则性的法律精神在个案中演绎得活灵活现。

当然,虽然司法机关可以相对能动地处理财产征收问题,但同时严格遵循三权分立的宪法原则,最大限度地尊重已有成文法规定的被征收不动产价值计算的时间标准。只有在某些特殊情形下,法院才在成文法规定的时间标准之外,通过援引《联邦宪法第五修正案》的“公平补偿”条款来适用普通法规则以查缺补漏,而这种司法补缺的前提也是以宪法保护私有财产权的基本原则为前提,政府公共征收亦不例外。同时,对公民权利的保护从另一层面而言,也是遏制或者制止行政权的滥用,通过对政府控权实现对私人权利的尊重。

二、征收前的政府行为引发的时间维度问题

在政府预期征收前,市场依据其天然的灵敏度,对讯息导向、动迁政策等征收的前置准备措施可能导致所许可的财产用途发生变化,或降低目标财产的市场价值引发周边区域的变化等,均会产生敏捷的连锁反应。有时这种预期可能使得市场上的财产价值低于它当前的价值,学者普遍称之为政府管制行为引起被征收土地市场价值的减损{3}。如果此种低价征收的方式剥夺了原本属于不动产所有者的财产价值,那么政府征收前的管制行为就可能被认定为违反实质正当程序。如果政府最终征收了该财产,宪法中的公正补偿条款必然会要求政府支付作为市场价值的损失,警察权的行使应具有正当的目的与手段,凡不具备正当目的或正当手段的政府权力行使,即构成美国《联邦宪法第五修正案》意义上的征收,政府不得提起警察权抗辩而拒绝补偿{4}。

在美国相应的政府管制行为规范中,实际开始征收程序之前,政府的诸多行为方式都可能引起拟被征收对象的市场价值变动。具体包括:

第一,不动产征收前的内部规划行为。市场对于地产的敏感度促使任何风吹草动都有可能影响最终的征收价格。如果市场获悉不利于地产开发的规划信息,即有可能降低该财产的市场价值,或至少减慢该财产的增值速度。比如,指定为一个有害垃圾处理厂的选址除了会降低其市场价值,它周边的物业地产可能也不再是一个有吸引力的财产。因此,当政府实际征收该财产并将其作为有害废物设备时,政府也许仅仅只需要支付降低后的市场价值。

可以推断,仅仅具有被征收的可能性不应该降低财产市场价值,但如果政府最终的确征收了该财产,最初的财产所有者将仍然可要求充分补偿其价值。实践中,政府也许支付它所征收的财产补偿,并不支付迁移一个商业的成本、丧失的商誉、商业机会,或者随着时间流逝而没有进行开发进程进而失去的机会成本等。因此,一个想要拿地的开发商将毫无疑问会尽力促使政府将计划征收的地块的价值予以贬损,以减少土地征收成本。

此外,征收规划也有可能导致银行等信贷机构减少投入该财产的贷款从而无形中减损其市场价值,造成财产所有者的实际损失。例如在Mesa Ranch Partnership v. United States案中,某些特定财产被囊括在国家海岸土地征收规划之中,但是由于政府还没有启动征收程序,财产所有者试图继续在该地块中开发一个住宅区时,银行拒绝继续提供贷款,因为他们预料到了未来可能产生的征收,但不确定该财产是否会被征收以及政府是否会支付充分的补偿以清偿该项开发贷款,银行的停贷行为直接导致了开发的搁置和已有财产的贬值。

第二,对征收的公开论证活动。除了正式规划征收特定财产外,政府机构还可能召集专家公开论证某一不动产规划的可能、征收用途等,无论最终的规划结果是什么,频繁的论证降低了财产获得收益的预期或者延缓了土地的使用,财产所有者可能忌讳地产可能被征收而搁置,因为担心最终开发投入的成本无法获得应有的补偿回报,导致该财产的价值由于市场预期可能的征收而降低。例如,在Althaus v. United States案[17]中,因国家公园管理局频繁地在公共会议上谈论其试图获取樵夫国家公园内所有私人土地的意向,法院最终认定:公园管理局已经准备了详细的土地征收地图,还计划尽可能花费较少的成本取得那些私人土地。因此,那些私有土地实际上除了卖给国家公园外已没有其他市场,最终公园管理局只支付了该私人土地市场价值的25%到50%,公园管理局的行为构成事实上的征收行为。

第三,对征收的非正式推迟。实践中,政府通过简单地推迟预期征收财产的管制性行为也能实现节省征收开支的目的,比如明知即将规划允许对财产的一些开发会给所有人带来利益,那么推迟开发会阻止该财产由于依规划的开发而变得更有价值。再比如规划行为的摇摆状态可能会直接降低财产的价值,在Citino v.Redevelopment Agency案中,旧城改造机构拖延对原告财产及其周围财产实施再开发规划的9年期间内,原告的土地因为不确定状态已失去了原有的市场价值。

第四,不针对特定不动产的区划功能调整。政府有时可能会迅速地对其计划征收的财产采取管制性行为,最简单的策略就是降低政府想要征收的财产的功能分区。例如,如果政府想要为建设机场而征收土地,那么降低预期取得的土地功能分区,从工业土地变为农业土地将显著降低该土地的市场价值,政府通过支付给所有者较少的公正补偿而节省大量的支出。在Grand Trunk Western Railroad Co. v. City of Detroit案中,该市表面上将沿着一条铁路的衰败区分区,该区域最初只允许多户住宅建筑,政府显然也知道该财产不可能永久限制于这种用途,该市一定会在某一时刻调整分区规划而征收该土地用作住宅开发。

除了非针对性的有意区划调整外,政府还可能通过限制或禁止土地的改善和复原来获得价值利益。例如,政府可能规划征收某经济不发达地区,在此期间阻止其复苏会确保土地的市场价值不会实质性增长,因该区域继续恶化已成现实,其土地价值当然大打折扣。例如,在City of Detroit v. Joseph A.案中,底特律市政府通知某区域的所有者将启动征收程序,但在接下来的10年中政府却拒绝发放有关修缮的建筑许可,并一再推迟了征收进程,从而故意造成了财产价值的下降。在程序启动长达12年之后,该市取消了原初的进程并开启新的征收进程,新的征收价值与12年前的原始价值相差甚远。

第五,某些涉及行政许可的建筑和安全管制。政府可能运用建筑或安全管制等合法的行政许可手段来阻止或妨碍对政府计划或希望去征收的土地的私人开发,以逼迫所有人出售土地。例如,在Amen v. City of Dearborn案中,该市政府被判定系使用拒绝颁发建筑许可、修理许可和占用许可的不正当手段,目的是试图花费更少资金取得某些财产。在Roth v. State Highway Commission案中,该州道路委员会多次要求地方政府不要对规划为高速公路的区域范围内的财产颁发建筑许可证,拒绝对原告颁发建筑许可会导致财产价值贬损。

第六,政府有针对性的市政投入导致的财产价值波动。政府可能通过政府工程降低或限制土地的市场价值。虽然诸如公路、公园和基础设施的改善可能会增加附近土地的价值,但是某些改变又可能降低临近土地的价值。比如政府试图为了一些政府公共工程而取得某一区域的土地,那么取得该土地的一部分以及在其之后的开发将降低取得该土地其余部分的成本。

例如,在Merkur Steel Supply, Inc. v. City of Detroit案中,被告底特律市计划为了机场扩建而取得原告的土地,然而几年后该市实际上并没有征收该土地,而且还阻碍原告在其土地上发展商业的努力。除此之外,原告还举证证明被告为了阻止其扩展商业,通过征收相邻的很多财产而试图降低取得原告财产的成本。被告有意让相邻财产恶化,目标财产的价值也随之降低。更为过分的是,政府可能不只是允许相邻财产恶化,在再开发的过程中它甚至会将相邻财产征收后予以拆除。可以试想,当一个建筑物处于废墟和瓦砾包围之中时,其初始价值一定会荡然无存。

三、公平补偿对政府征收前行为的要求

在大多数时候,政府征收前的行为本身并不构成法律意义上的征收。但与私人所有者类似,政府作为经营者可能作出影响特定财产用途和价值的决定,并且该财产的价值会随着政府有可能的处置行为导致的市场预期而上下浮动,这种财产价格的波动并非现实损失,只是伴随着所有权的众多市场风险之一。然而不可否认的是,由于征收财产不是一朝一夕能够完成的行为,在政府作出征收决定之后,规划、资金、谈判以及提起征收诉讼可能花费很长时间。在实际采取征收行动之前,财产的公平市场价值必然会受到征收预期的影响。从公平补偿的角度而言,如果该所有者由于征收前的行为已经遭受实际损失,可以要求政府将此纳入到之后征收时的公平补偿考量范围之内,只要有证据证明这种损失是因为政府的违法或者不当行政行为造成的,尽管它有时候只是内部行为。更何况,财产权人从管制中得到的利益不一定是直接的、经济性的利益,也可以是间接的、抽象的,即“在一个文明社会中生活和经营的利益”{5}。

在Lange v. States案中,华盛顿州最高法院意识到了这一问题,政府在征收前的公告期内不允许权利人销售其财产,不许可权利人对土地变更用途或者通过提升措施来阻止市场价值下降。权利人被剥夺了所有权中最重要的部分,即使用和转让土地所有权的权利。法院因此认定,当政府征收由不确定状态转为确定状态时,对被政府阻止或限制开发的土地所有者应基于土地差价获得补偿。因此该案中即使法院没有认定公告本身构成征收,但基于公平补偿要求,应将政府征收前的公布行为纳入征收的公平补偿考量范围内。实质上,将政府征收前的行为与此后征收行为视为征收整体,政府当然需要支付早期的全部市场价值。

美国法中的“公平补偿”条款有两个目的:一是保护私人产权,二是限制政府权力,防止政府权力过度扩张{6}。从这两个目的出发,如果对政府征收前的所有活动均不予公平补偿救济,受到损害的所有者就无法对政府征收前的活动造成的损害获得赔偿。这样做的后果是:一方面,会造成相对人的私人财产得不到保护;另一方面,可能鼓励没有成本约束的政府更多地通过征收前的活动影响未来征收所需要支付的补偿额,带来更多的预期消极成本,政府的权力得不到有效控制。因此,公平补偿原则所要求的衡量标准为财产被征收时的公平市场价值(fair market value),这种“公平”一般从政府行为的目的性和程序性进行考量,即如果政府征收前的行为不符合正常行政管理目的或者实质性正当程序,则可能应纳入之后的征收整体而按照公平补偿原则进行补偿

(一)目的公正性要求

对政府征收前行为的目的进行判断是该行为应否被纳入公平补偿考量因素的首要条件,因为征收目的是由征收性质决定的,可以据此判断其是否以牺牲私人财产所有者的利益为代价而非在财产所有者之间公正地分配。对合理的政府行为而言,其目的是自然实现的,没有造成财产所有者不公正、不平等的负担,是真正意义上的基于公共利益考量。例如,行政区域的合理调整,区域内的所有土地所有者都受制于这种管制,有得有失,部分土地所有者的损失因目的的公共性未获补偿但仍然合法。

但在Lingle v. Chevron案中,联邦最高法院提出了对征收判定具有深远影响的“实质促进标准”,即如果征收前的行为有针对性地施加负担于某一个单独土地所有者或一小群土地所有者,而没有普适性,或没有产生广泛的公共利益,那么这项行为就可能是一项征收。即使不平均本身不能创造一项征收,但是负担的分配至少与征收决定相关联。因此,如果政府征收前的行为所带来的管制性负担被不公正地分配,那么它可能是一项征收。

虽然Lingle案的判决同时也认定管制所服务的目的不影响管制是否构成一项征收,但如果政府征收前活动所服务的目的是不公正地或唯一地以私人财产所有者为代价而达到,则依然以一种Lingle案所承认的方式导致一项征收。征收条款没有阻止任何政府行为,只不过从公平正义角度而言,当政府行为在其他方面迫使一些人独自承担应该由全体公众所承担的公共负担时,可以要求政府进行补偿。联邦最高法院认为:“通过支付补偿,实质促进标准不能告诉我们正义何时要求承担本应分散在纳税人之中的负担,该标准确保该管制正在做一些合法的和有用的事情。”

总而言之,如果征收前的行为出于不公正、不平等的负担的目的,那么出于此原因的管制可能是一项征收。同理,如果仅仅因为政府预期征收该财产并希望节省资金而限制财产开发,或者政府仅仅因为所有者拥有政府想要的财产就对该财产所有者施加独特的负担,此种情形下政府的管制行为本身就可以被认定为征收的一部分。如果财产最终被征收,征收前限制开发的唯一原因就是政府出于节省资金的目的,那么该限制本质上是不平等地取得财产,因为从公平角度来讲,作为一个整体的公众应该承受为了公共工程而对土地征收的负担,而非由具体的所有者单独承担。

(二)实质性正当程序要求

政府为了公共用途在获取财产时同样具有节省资金的合法利益。但通过运用行政管制权来降低财产的市场价值从而以较少成本获得私人财产,而不是促进良好的规划目的,显然不符合公正目的要求。比如,政府在征收前的管制行为是为了免费获得一项财产利益,或仅仅寻求支付给可能最终征收财产的所有者以更少的补偿,而不是进行管制以降低公共负担或源于一项土地用途的损害,或者协调冲突的土地用途,或者促进任何其他合法的目的,这种行政管制并非出于公共利益而是政府的经济私利。简而言之,如果政府在取得土地时进行管制仅仅是为了节省资金,这是对实质性正当程序的剥夺,此种政府行为不应被认定为合法有效。可见,通过程序正当性的分析,公平补偿原则要求政府必须证明其征收前规制手段的正当性{7}。经典的Penn Central Transportation Co. v. City of New York案也表明,在判决中考虑一项管制是否是一项征收时的因素之一就是政府行为的程序正当性。例如,政府在没有必然要求公开的程序下,公开的唯一目的只是防止土地被以一种增加征收机关最终成本的方式而被开发,原告可以主张征收机关违反了实质性正当程序。

在San Antonio River Auth. v. Garrett Bros.案中,政府有条件地拒绝了土地所有者开发土地的许可,但是告诉土地所有者如果其让渡财产利益,将授予其开发许可。如果所有者让与该利益,政府将许可其开发,但如果所有者不让与该利益,政府将限制其开发。法院注意到了政府在征收前进行管制行为的出发点,那就是政府仅仅寻求支付给可能最终被征收财产的所有者以更少的补偿。当政府要求财产所有者让与一些财产利益以换取开发其财产的许可时,限制开发的唯一理由就在于该所有者没有向政府让与财产利益,而这不是一个限制开发的合法理由,不符合正当法律程序。当征收前活动没有清晰的可能目的时,即使管制或其他征收前活动可能也促进了其他合法目的,但那时政府已经否定了该财产所有者的实质性正当程序。

在Blanche Road Corp. v. Bensalem Township案中,联邦第三巡回法院认为,根据故意推迟以阻止一项住宅开发的证据,应将政府管制行为确定为违反正当程序。但有些法院认为,如果财产所有者无法获得开发许可,其既不涉及土地用途管制,又不涉及实质性正当程序,正当程序条款保护不及于所有者,因为拒绝许可本身并没有剥夺他们的财产权

综上,如果政府的征收前行为剥夺了所有者财产权的一部分,同时除了以更少对价取得财产的目的之外没有其他公共行政目的,这种财产限制并没有促进一项合法的公共目的,政府征收财产的行为否定了所有者的实质性正当程序,应归于无效或者应给予合理足额的补偿{8}。

四、征收前政府行为公平补偿的时间维度

如前所述,政府征收前的某些行为亦可能构成征收的整体或者一部分,因此,探讨不同类型的征收前政府行为公平补偿的时间维度问题具有重要意义。

(一)征收前的政府规划与公开

政府当然有合法且重要的理由去规划以及公布未来的土地征收计划。从理论角度来看,如果政府规划及规划的公开(比如征求意见)降低了土地的市场价值,那么这种公开实际上就构成了征收程序的合理部分。在市场主体看来,出于对未来较大征收可能性的担忧,该财产的市场价值会随之降低,银行可能出于规避风险的目的而放弃贷款等,故政府不应仅仅以市场已经预见到未来征收而逃避应承担的补偿责任。

因此,如果政府规划或者公布征收计划旨在征收该土地,毫无疑问政府应该支付该土地本该有的市场价值。在实践中,市场价值的升降可能是多种因素的结果,比如所有权人自身的因素等,如何确认公开规划或者征收计划与市场价格具有必然的逻辑联系,从而使确定财产价值变得相对困难,这依赖于司法实践中客观比对规划、征收计划的公布与市场价格的因果关系紧密程度。例如,在Foster v. City of Detroit案中,宣告某城市区域衰败的公告可能在政府实际征收该财产之前好几年就公布了,虽然没有直接证据表明政府是出于后期的征收有意而为之,但公告客观上降低了该区域财产的市场价值,随之而来的就是征收行为,出于公平和保护弱者的目的,政府应该支付至少该财产衰败宣告之日的市场价值的公平补偿。

(二)推迟的预期征收

政府的征收不可能在朝夕之间完成。一旦政府开始规划一项征收,通过了一项征收决议或在其他方面开启征收程序,该财产的价值可能立即下降。市场意识到该项财产将不再可以自由流通或其附属价值不能再被有效利用,比如无法自由行使抵押权等。如果政府仅支付征收当天的市场价值,将无法弥补规划推迟导致的所有权人财产损失。

政府基于经济利益考虑会忽略这种附属财产价值的贬损,任何由于征收进程延迟导致的财产价值降低都被刻意忽视了。他们认为,只要政府事后如期启动了一个规划好的征收,该推迟是否合理不在考虑之列。他们据此理所当然地认为这属于市场风险,不动产的价格被评估为征收程序未启动时的价值是合情合理的。

也有法官认为,正常情况下时间上的拖延或者推迟是不可避免的,法律并未禁止政府在正式启动征收之前宣布其征收意图。因此,只有政府在征收公告之后不合理地推迟征收行为,政府才会被要求支付预期征收期间失去的市场价值。但这种看法变相加重了所有权人的举证责任,所有权人要证明政府行为不合理显然不太现实。

美国目前的司法实践倾向是:如果推迟在某种情况下构成一项征收,政府必须支付征收期间的公正补偿,即使政府稍后允许开发。在First English Evangelical Lutheran Church v. County of Los Angeles案中,政府公布征收计划后又连续多年禁止财产所有者变更财产的用途,法院认为如果单纯宣布条例无效并允许该所有者变更其财产用途,对所有权人的救济是不完全的,政府还必须支付所有者在土地用途被政府剥夺期间的公正补偿。

(三)区域调整及许可变更

如前所述,政府可以通过降低分区或拒绝许可等途径影响目标财产的市场价值,如果这种区域调整有别于:(1)该分区条例必须促进合法的公共利益;(2)分区条例的效果一定不能是不合理的或没收性的。该行为就基本符合传统上警察权行使的有效性的正当程序标准{9}。美国司法界的共识是:如果该损失足够大,降低分区或拒绝许可就等同于一项征收,假设政府对降低分区或拒绝许可没有合法的理由,政府行为将被要求补偿或根据正当程序而无效。但如果该减损没有实质性等同于征收,并且政府对该管制有合法的理由,区域调整就仅仅是合规的政府行为,则无须补偿,公正补偿的目的是基于对土地应有的市场潜力的考虑。例如,假如政府将土地由工业用途降低为空地—农业用途区,那么当政府最终征收该财产时,政府应该支付作为空地时的市场价值,而非更早的工业价值。如果政府对降低分区缺乏合法的理由,那么就按照工业用途价格支付。此外,对于土地所有者维护土地价值的正当许可申请,政府不能出于预期将征收该土地的目的而拒绝批准该许可。如果无理由拒绝,政府公正补偿的价值就应该是假设财产被许可维护的市场价值,而不是被拒绝许可的现存价值。

(四)对持续开发的限制

当政府决定征收特定财产时,政府可以利用行政手段冻结该财产的用途从而临时性禁止开发。在临时性禁止期间,所有权人会因为失去开发机会而导致其财产贬值。

但是如果政府对临时禁止有合法的理由,所有者也很少被限制土地的实际用途,临时性限制本身可能并不单独构成征收。如果政府最终征收了土地,那么公正补偿应该从所有者被拒绝使用和利用其财产权利那天开始计算价值。例如,根据《阿拉斯加州征收法》,禁止征收程序在已经颁发传票后作出改变,并因此要求法院在传票发送当天即确定财产的市场价值。

当然,政府也可能基于其他原因临时禁止开发,比如出于区域土地整体规划用途、国家自然保护区的设置等。政府禁止持续开发,是因为它还不确定允许开发是否符合区域规划用途、城市发展需要,这种出于合理目的和时间的临时性禁止令并非出于征收目的,不构成法律意义上的征收前行为,其补偿标准应以征收时的市场价格计算。

(五)政府持续征收行为致相邻财产贬值

对于某些带来土地贬值的政府开发项目而言,比如高速公路建设,随着公路的延伸,政府在逐步征收多项财产时,日后征收的财产将比工程开始时的价值更低,此时的补偿标准应该以工程刚开始时的市场价值来计算,而不是征收时的市场价格。例如,在Becos v. Masheter案中,因修建高速公路而对财产的征收引起临近的地产状况恶化,并直接影响了此后被征收地块的市场价值。法院认为,应该从被征收财产相邻地产的政府活动合理关联的时间节点进行估价,比如最初的征收公告日。同样,在Uvodich v. Arizona Board of Regents案中,大学宣布扩建项目并用十年的时间持续获得周边地产,法院认为该大学因持续的征用行为而必须补偿相邻所有者由于项目进展而遭受的价值减损。

此外,如果政府开发行为造成财产价值降低,只要所有者可以证明政府行为本身相当于一项征收,该价值减损部分就应予补偿。这是对这种减损补偿的唯一理由,无论该财产是否曾经被征收。如果政府已经将该区域维护得更好,或相邻地块已经通过不同方式被开发,被征收的财产所有者就不能以征收节点要求其财产本应有的市场价值的补偿。为了恢复这种价值减损,所有者不得不证明那些行为本身构成征收,或在其他方面存在错误。

综上,如果政府征收前的活动限制或贬损了所有者的部分财产权,除了以更少对价取得财产的目的之外没有其他客观目的,这种征收前的政府行为因为没有促进合法的公共目的,就可以认定政府否定了所有者的实质性正当程序,应按照宪法公平补偿原则予以补偿。反过来即是,政府所谓征收前行为应纳入到实质性构成征收的整个行为中来,此时被征收财产价值计算的时间节点应提前到征收前行为带来实质性影响的那一刻。

五、结语

在不动产征收中如何保护被征收人的财产利益是各国都面临的棘手问题。不动产征收补偿的核心是如何计算被征收不动产的价值,而不动产价值计算的关键在于按照何种时间节点确定其市场价值以体现公平补偿原则。美国作为当今的先进法治国家,在解决不动产征收补偿方面除了有联邦和各州的立法规定,其作为典型的判例法国家更是通过一系列司法判例推动不动产征收补偿制度的发展,美国的司法判例为不动产征收补偿制度的完善注入了持续不断的源头活水。被征收不动产价值计算的时间维度问题本质上是为了实现对被征收不动产所有人的公平补偿。在美国法中,虽然确定被征收不动产价值计算的时间问题只是解决公平补偿的一个维度,不等于解决了所有公平补偿的问题,但其将眼光延伸到传统征收程序之前,将政府征收前的各种活动也纳入考量之中。如果政府征收前的活动不符合正常的管制目的要求或者实质性正当程序要求,则可被认定为应纳入之后的征收整体而按照公平补偿原则进行补偿,从而更加充分地保护被征收人的财产利益。我国现阶段关于征收的大环境是城市面临升级改造,涉及的政府行为给社会环境带来的是环境价值的提升,与此同时,被征收人对征收价值的估算预期与实际获得之间的差距也会导致纠纷的产生,这种纠纷产生的原因很大程度上就是如何计算被征收房屋价值的时间维度问题。确定计算被征收不动产价值的时间维度问题,是解决这类争议的关键。从政府的角度而言,为了尽可能降低征收补偿的成本,难免会更积极地作出减少被征收财产价值的行为,而不是等到征收确定后再进行活动,因此我国司法机关在处理财产征收纠纷时可借鉴包括美国在内的域外经验,将政府征收前行为纳入司法考量之中,以作出公正的裁判,更好地促进社会的公平正义与和谐发展。

注释:
《联邦宪法第五修正案》最末句原文为“nor shall private property be taken for public use, without just compensation.”
美国关于征收补偿的问题研究得比较深入,但由于现实中补偿问题极为复杂,从时间角度确定补偿标准的问题在成文法中并无具体规定,学者的相关研究可以参见:Christopher A. Bauer. Government Takings and Constitutional Guarantees: When Date of Valuation Statutes Deny Just Compensation[J]. Brigham Young University Law Review, 2003(1):265; Julius L. Sackman. Nichols on Eminent Domain[M]. Matthew Bender, 2001:18.
Pennsylvania Coal Company v. Mathon, 260 U. S.393(1922).该案(“马洪案”)被认为是确立“管制性征收”制度的伊始,也是本文能将征收前政府管制行为纳入考量的依据,尤其是在法院判决宣告之后,这种行为有可能被认定为构成法律上的征收,需要向公民作出补偿。(参见:彭涛.论美国管制征收的认定标准[J].行政法学研究,2011(3):130-137;朱学磊.管制性征收的请求权基础[J].时代法学,2015(1):8-14.)国内大多数学者将“regulatory takings”翻译为“管制性征收”,笔者认为从相关司法判例体现的对公民财产权予以限定的法理意义来看,似乎翻译为“限定征收”或“财产权限制征收”更为妥当,但为避免混淆,文中仍沿用国内多数学者的“管制性征收”概念。
本文在写作中查阅并比较了美国26个州的相应征收规范,具体立法资料参见:Christopher A. Bauer. Government Takings and Constitutional Guarantees: When Date of Valuation Statutes Deny Just Compensation[J]. Brigham Young University Law Review, 2003(1):265.
有类似规定的州如路易斯安那州[Louisiana Revised Statutes Annotated 19:9(A)(1979)]、德克萨斯州[Texas. Property Code Annotated 21.042(b)(2000)]、华盛顿州[Washington Revised Code 8.04.092,8.12.190(1992)]。
如伊利诺伊州[Illinois Compiled Statutes Annotated 5/7-121(1992)]、密歇根州[Michigan Compiled Laws Annotated 213.70, sec.20(3)(1998)]、密西西比州[Mississippi Code Annotated 11-27-19(1972)]、新墨西哥州[New Mexico Statutes Annotated 42A -1-24(A)(1994)]。
如肯塔基州[Kentucky Revised Statutes, Annotated 416.660(2)(1992)、马里兰州[Maryland Code Annotated, Real Property 12-103(1996)]。
路易斯安那州采用此种立法[Louisiana Revised Statutes Annotated 19:9(A)]。
北达科他州采用此种立法[North Dakota Century Code 32-15-23(1996)]。
如科罗拉多州[Colorado Revised Statutes 38-1-114(1)(2000)]、新泽西州[New Jersey Statutes Annotated 20:3-30(1997)]。
如加利福尼亚州[California Civil Procedure Code 1263.110-130(1982)]、佛罗里达州[Florida. Statutes Annotated 73.071(2),74.051(1987)]、弗吉尼亚州[Virginia Code Annotated 25-46.3(2000)]。
参见:467 U. S.1(1984).
参见:687 Pacific Reporter Second Series 821(Utah 1984).
参见:867 Pacific Reporter Second Series 1160(New Mexico1994).
关于征收前行为的研究涉及管制性征收具体认定,但因管制性征收的认定标准本来就极其复杂,同时该问题的研究贯穿美国司法有关不动产征收的整个历史进程,本文对此不作历史梳理,仅对发展过程涉及的行为进行梳理和归纳。司法判例及其历史发展脉络可参见:Steven J. Eagle.“Character of the Governmental Action” in Takings Law: Past, Present, and Future[J]. SJ052 ALI-ABA, 2004:459; Christopher T. Goodin. The Role and Content of the Character of the Governmental Action Factor in a Partial Regulatory Taking Analysis[J]. University of Hawaii Law Review, 2007,29:437; Michael Lewyn. Character Counts: The“Character of the Government Action” in Regulatory Taking Actions[J]. Seton Hall Law Review, 2010,40:597; Eric M. Larsson. Zoning Scheme, Plan, or Ordinance as Temporary Taking[R]. American Law Reports, 2010:635.
参见:2 Cl. Ct.700(1983).
参见:7 Cl. Ct.688(1985).
参见:721 A.2d 1197(Conn. App. Ct.1998).
参见:40 N. W.2d 195(Mich.1949).
参见:136 N. W.2d 896(Mich.1965).
参见:532 F.2d 554(6th Cir.1976).
参见:688 S. W.2d 775(Mo. Ct. App.1984).
参见:680 N. W.2d 485(Mich. Ct. App.2004).
参见:547 P.2d 282,288(Wash.1976).
在Epstein看来,政府征收前的活动实为管制,即警察权的行使。警察权行使应具有正当的目的与手段,凡不具备正当目的或正当手段的政府权力行使,即构成美国《联邦宪法第五修正案》意义上的征收,而根据征收条款应公平补偿。(参见:Richard A. Epstein. Takings: Private Property and the Power of Eminent Domain[M]. Harvard University Press, 1985.)
参见:125 S. Ct.2074(2005).
参见:125 S. Ct.2074(2005).
参见:438 U. S.104(1978).法院认定,该案中政府为了被视作城市地标保护的火车站大楼的美感和历史意义,禁止所有权人对其进行改建。但是政府允许其在周围的八块空地上建造办公楼,并非恣意禁止原告的行为,而是根据利益衡量作出的取舍。原告获得的权利固然不能完全补偿其损失,但至少减轻了负担,具备了正当性,因此本案不构成管制性征收。
参见:528 S. W.2d 266,273-74(Tex. Ct. App.1975).
参见:57 F.3d 253(3d Cir.1995).
参见:Board of Regents v.Roth.408 U. S.564(1972).
参见:254 F. Supp.655,665-66(E. D. Mich.1966).
参见:482 U. S.304,322(1987).
参见:The Alaska Condemnation Statute, §09.55.330(2000).
参见:238 N. E.2d 548(Ohio 1968).
参见:453 P.2d 229(Ariz. Ct. App.1969).Journal, 1991,70:313
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作者简介:孙丽岩,厦门大学法学院副教授,硕士生导师,法学博士。
文章来源:《现代法学》2017年第1期
发布时间:2017/4/26
 
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