港澳特别行政区行政主导体制比较研究
作者:朱世海  
    摘要:  港澳特别行政区的政治体制具有共同的特征,即司法独立、行政与立法相互制约,但因行政长官及其领导的政府的权力处于优势地位,由此港澳都形成行政主导体制。港澳行政主导体制的法制基础有很多相同之处,但也存在明显的区别,如澳门行政长官拥有更多的权力、澳门行政与立法相互制约更不平衡、澳门司法受到行政更多的制约。在现实运作方面,香港行政主导还停留在文本层面,行政不仅难以主导甚至举步维艰。而澳门的行政主导不仅是制度规范,而且还是现实实践,政府施政顺利,甚至有行政独大的嫌疑。港澳行政主导体制都需要进行改革,因香港行政长官及其领导的政府受到的制约过多,故所采取的改革措施应着眼于如何弱化对其的制约;而澳门行政长官及其领导的政府受到的制约不足,故采取的改革措施应着眼于如何强化对其的制约。
    关键词:  香港 澳门 行政主导体制 比较

港澳特别行政区的政治体制具有共同的特征,即司法独立、行政与立法相互制约,但因行政长官及其领导的政府的权力处于优势地位,由此港澳都形成行政主导体制。港澳行政主导体制有许多共同之处,但也存在明显的区别,可从法制基础、现实运作和改革措施等方面进行探讨。

一、法制基础比较

港澳基本法中关于政治体制的内容主要在第四章,两部基本法的第四章的标题都是“政治体制”,但涉及政体体制的内容不限于第四章,如香港基本法的附件二中关于“分组计票”的规定也关乎政治体制。港澳政治体制的法制基础有很多相同之处,但也存在明显的区别。

(一)港澳行政长官都具有广泛的职权,而澳门行政长官拥有更多的权力。行政长官的权力大体分为行政、立法和司法三类,诚然,这只是粗略的分类,严格说来行政权只是行政长官作为行政机关负责人的权力,此处把行政长官作为特首的权力也归入行政权之中。港澳基本法涉及行政长官职权的条文分别主要是第48条、第50条。在行政方面,港澳行政长官分别领导特别行政区、负责执行基本法和依照基本法适用于特别行政区的其他法律、决定政府政策和发布行政命令、提名任命和建议免除主要官员、依照法定程序任免公职人员、执行中央政府就基本法规定的有关事务发出的指令、代表特别行政区政府处理中央授权的对外事务和其他事务,以及处理请愿,申诉事项等。在立法方面,港澳行政长官分别负责签署立法会通过的法案及公布法律;批准向立法会提出有关财政收入或支出的动议、根据安全和重大公共利益的考虑,决定政府官员或其他负责政府公务的人员是否向立法会或其属下的委员会作证和提供证据。在司法方面,行政长官依照法定程序任免任免法官和检察官、赦免或减轻刑事罪犯的刑罚。但港澳行政主导体制的法制基础也存在差别,澳门行政长官依据澳门基本法第50条第5项制定行政法规并颁布执行,而香港行政长官没有如此的立法权;澳门行政长官依据澳门基本法第50条第7项委任部分立法会议员,而香港立法会议员自特别行政区设立以来就全部由选举产生,行政长官无权委任。比较而言,澳门行政长官比香港行政长官具有更多的权力。

港澳行政主导体制的法制基础为何大体相同而又存在差异?就相同的原因而言,港澳在回归前都实行总督专制的行政主导体制,回归以后按照保持政制传统中有利因素的原则,两地的政制体制都保持行政主导的特征。但为防止行政专制,两地都强调立法会对行政长官及其领导的行政机关进行制约,由此决定港澳行政主导制不再是回归前的专制体制而是民主体制。就差异的原因而言,澳门行政长官之所以有制定颁布行政法规的立法权?因为澳门原有的制度中, 总督就有权制定颁布行政法规,而且行政法规与立法会通过的法律在位阶上没有高低之分。而香港由于在原有的政制下,只有立法局(总督长期兼任立法局主席)有权立法,故在香港基本法中没有类似的规定。此外,澳门基本法赋予行政长官委任部分议员的权力,保持了澳门政制的传统,在殖民时代澳门总督就一直委任部分立法会议员。中葡联合声明也规定立法会议员部分由选举产生、部分由委任产生,澳门基本法第50条对此加以法律化,规定部分议员由行政长官委任,保持了政制发展循序渐进的特性。回归以后,澳门特别行政区各届立法会中都有委任议员,而且名额为7位。香港立法局在1995年就废除总督委任议员的做法、全部议员都由选举产生,香港政制在后过渡时期被疾速民主化很大程度上决定了特别行政区政制必然在较高的民主水平上建构,故香港回归以后不宜再恢复立法会议员委任制度。

(二)港澳行政与立法相互制约都明显处于不平衡状态,而澳门更为突出。港澳特别行政区时代的行政主导体制与殖民时代的行政主导体制有实质区别,前者是民主体制而后者是专制体制,成就特别行政区时代行政主导体制是民主体制的因素主要是立法会与行政长官及其领导的行政机关相互制约。就行政制约立法而言,依据香港基本法第49条、澳门基本法第51条,港澳行政长官都可以把立法会通过的法案发回;依据香港基本法第50条、澳门基本法第52条,港澳行政长官都可以解散立法会;依据香港基本法74条、澳门基本法第75条,行政长官批准向立法会提出有关政府政策的议案事先必须获得行政长官的书面同意。此外,澳门行政长官委任部分立法会议员。就立法制约行政而言,依据香港基本法第52条、澳门基本法第54条,立法会在法定情况下可以令行政长官辞职;依据香港基本法第64条、澳门基本法第65条,特别行政区政府向立法会负责。从以上内容可见,港澳的行政主导体制是行政与立法相互制约的体制,但行政与立法的相互制约并非处于同一水平,比较而言,行政对立法得制约更多,例如立法会议员不得提出公共开支(澳门是公共收支)、政治体制或政府运作的议案,议员只有在行政长官同意下才可提出涉及政府政策的议案。港澳的行政主导体制是议会制与总统制的混合,但其中议会制的因素即行政长官解散立法会的权力并不是加强立法会的权力却是加强行政长官的权力。此外,港澳行政主导体制与法国、俄罗斯的超级总统制(半总统半议会制)相似,但根据两部基本法,港澳立法会也不能像法、俄两国的议会那样对政府首长提不信任案。这些都致使港澳行政主导体制是把权力过于向行政长官及其领导的政府倾斜的体制,导致行政与立法的相互制约处于明显失衡的状态。

港澳行政主导体制中行政与立法相互制约都处于明显失衡的状态,但比较而言,澳门更为突出。如前所述,澳门行政长官决定立法会的部分议员。此外,虽然港澳基本法都要求特别行政区政府向立法会负责,但香港基本法第64条中“负责”的内容为执行立法会通过并已生效的法律、定期向立法会作施政报告、答复立法会议员的质询、征税和公共开支须经立法会批准,而澳门基本法第65条中“负责”的内容只有执行立法会通过并已生效的法律、定期向立法会作施政报告和答复立法会议员的质询,没有“征税和公共开支须经立法会批准”。港澳政府向立法会“负责”的内涵为何不同?肖蔚云教授解释说,澳门基本法已经规定立法会有权审核、通过政府提出的财政预算案,其中已经包括征税和公共开支的内容,改变了殖民时代澳门政府的财政预算不需经过立法会审核批准的做法。因此,政治体制专题小组认为在规定澳门政府向立法会负责中,不必再写征税和公共开支经立法会批准,而且中英联合声明中载有的内容,在中葡联合声明中也没有这一内容。这种解释说服力不够,因为香港基本法第73条第2项也有“根据政府的提案,审核、通过财政预算”,但该条文第3项仍然赋予立法会“批准税收和公共开支”的权力,而且第64条也明确规定立法会的此项权力。另外,澳门基本法第53条规定, 澳门行政长官在立法会未通过政府提出的财政预算案时,可按上一财政年度的开支标准批准临时短期拨款,这导致立法会利用“审核、通过政府提出的财政预算案”来制约政府的可能大为降低。

港澳基本法所规划的港澳政治体制都具有明显行政主导的特征、都以权力分立为基础,这决定了特别行政区时代的港澳行政主导体制已不是专制体制,而是民主体制。但澳门行政主导的色彩比香港要浓厚些,如行政长官具有立法权、行政长官委任部分立法会议员、立法会对政府制约力度不足。

(三)港澳行政与司法都存在相互制约关系,但澳门司法受到行政的制约更多。港澳的行政主导体制都属于权力分立政制,除了行政与立法会存在相互的制约关系,行政与司法也存在相互的制约关系,即使两地都实行司法独立。在行政制约司法方面,香港行政长官依据香港基本法第48条第9项,依照法定程序任免各级法院法官;依据第89条,对法官予以免职。依据第90条,任免终审法院法官和高等法院法官。澳门行政长官依据澳门基本法第50条第9、10项,任免各级法院院长和法官,任免检察官,提名并报请中央人民政府任命检察长,建议中央人民政府免除检察长的职务。在司法制约行政方面,香港终审法院首席法官根据香港基本法第73条第9项组成由其担任主席的、独立的调查委员,对行政长官就立法会议员的指控进行调查,并向立法会提出报告。如该调查委员会认为有足够证据构成上述指控,立法会以全体议员三分之二多数通过,可提出弹劾案,报请中央人民政府决定。澳门终审法院院长根据澳门基本法第71条第7项,负责组成独立的调查委员会以调查立法会议员对行政长官的指控,调查委员会如认为有足够证据构成上述指控,立法会以全体议员三分之二多数通过,可提出弹劾案,报请中央人民政府决定。港澳司法制约行政还表现在司法机关可以对行政行为进行审查,这是两地司法制约行政的主要手段,但两地司法机关行使此权力的依据不同,香港法院是依循普通法的传统,法院可以对政府行为进行司法复核,而澳门的行政法院是依据《司法组织纲要法》这样的成文法受理针对行政行为的诉讼。从以上可见,港澳行政与司法的关系都存在相互制约关系,有些内容竟然基本相同,但澳门司法受到行政的制约更多。香港行政长官对终审法院法官和高等法院首席法官的任免得经香港立法会同意,而澳门行政长官在任命法官和各级法院院长时不存在没有经过立法会同意的要求。只有终审法院法官免职时,才由澳门行政长官根据立法会组成的审议委员会的建议决定。此外,根据香港基本法第82条,终审法院可根据需要邀请其他普通法适用地区的法官参加审判。香港行政长官对法官产生的影响力很小,基本上是程序性权力。而澳门行政长官对法官、检察官产生的影响力很小,但对各级法院院长、检察院检察长的产生有实质性权力。

港澳行政与司法存在相互制约,是借鉴总统制某些元素的结果,例如在实行总统制的美国,总统经议会通过同意任免法官,联邦最高法院首席大法官主持“审理法庭”审理对总统的弹劾案。只有经出席参议员三分之二多数同意,才能对总统作出定罪和免职的判决。澳门行政长官对司法的制约力比香港行政长官要强得多,这主要是缘于大陆法系与普通法系在行政与司法关系上的差别。澳门受葡萄牙法制的影响属于大陆法系地区,在回归以前,总督根据《澳门司法组织法》任命高等法院院长和法官、审计法院院长和法官、检察院助理总检察长(澳门检察院最高领导)和司法官,以及其他法院法官。在对司法机关领导的任命事项上,澳门行政长官的权力比澳门总督的权力更具有实质性,因为总督是因应澳门司法高等委员会的建议任命高等法院院长、审计法院院长和检察院助理总检察长官,而行政长官是依法根据自己的意志直接任命各级法院院长,并提名检察院检察长。

二、现实运作比较

香港行政主导停留在文本层面,行政不仅难以主导、甚至举步维艰,政府推动一些重大议案最后不是中途夭折,就是被立法会否决,如2003年就香港基本法第23条进行立法、2005年提出的政改方案、2015年提出的政改方案等。近年来香港还发生数起大规模反政府的社会运动,如2003年的“七一事态”、2014年的“占领中环”运动。香港有研究成果表明,回归后特区政府的立法成功率长期低落,而由梁振英领导的新一届政府,亦继续面对同样的管治困局——梁振英政府首年的立法成功率为45.83%,即有约五成多的政府法案,未能按照计划在2012/13立法年度内顺利落实;而回归16年以来,政府的立法成功率平均值为55.60%。与香港相比,澳门的情况要乐观许多,澳门的行政主导不仅是制度规范,而且还是现实实践,政府施政顺利,还因制约不够而出现欧文龙腐败案件。除了《离补法》法案没有成功通过外,政府推动的其他立法没有因遭到社会反对而半途而废的。港澳都是实行行政主导体制,缘何实现运作存在巨大差异?其中原委主要是港澳在政制设计、法制传统和政治生态等方面存在明显差别。基于以上三大差别,香港行政长官及其领导的政府受到的制约较多,而澳门行政长官及其领导的政府受到的制约较少。

(一)在政制设计方面,香港行政长官对立法机关、司法机关的制约程度要很低。香港立法会议员全部由选举产生,在行政长官非政党身份的要求下,行政长官不属于任何政党,故任何议员支持行政长官都名不正、言不顺,甚至会被认定为“保皇”而受到批评。这导致即使是民建联等建制派议员,对政府的关系也早已改变为“是其是,非其非”,要洗脱“保皇党”的形象。建制派议员有时为了应对选举的需要,也故意与政府“唱对台戏”。由此也造成香港所有议员都是政府的反对派,或都曾扮演过反对派的角色。如前所述,香港行政长官对司法机关的制约能力远远低于澳门行政长官对司法机关的制约。香港行政长官对司法机关的制约属于程序上的,故香港法院可以毫不忌惮地对政府行为实施司法复核。

澳门行政长官对立法机关、司法机关的制约程度较高。澳门行政长官有权委任部分立法会议员,回归以来一直有7名立法会议员由行政长官委任。这些受委任的议员是行政长官在立法会的“自己人”,不仅不会挑战行政长官施政,而且还会给予行政长官有力的支持。而澳门行政长官对司法机关领导的制约属于实质性的,这也促使澳门司法机关慎重处理与行政长官及其领导的政府的关系,“澳门特区法院尽管通过一系列案件行使了对行政行为(包括抽象行政行为和具体行政行为)的审查权,但澳门特区法院一直秉持被动、谦抑的司法原则,依法行使审判权,从不在政治上挑战行政长官的权威,自觉维护基本法确立的行政主导的政治体制”

(二)在法制传统方面,香港是移植英国普通法的地区,英国普通法具有法院透过司法复核用作审核政府公共机构的决定的合法性的传统。司法复核的含义不仅仅是指普通法院审理宪法纠纷,其更重要的意思是:对于政府发布的行政命令和立法机构审议通过法案法律,法院有权进行司法复核并作出是否违宪的裁决。在香港,一般意义上的司法复核全称为“高等法院司法复核程序”,主要针对的是政府行政部门的决定或行为合法与否(是否超越法律赋予的权力、有否履行法律赋与的责任、有否善用法律赋予的酌情权、有否违反法律原则等等),而非正确与否。当然广义上的司法复核也包括违“宪”审查(这里的“宪”指香港基本法,下同),审查对象主要是立法会的立法是否合乎香港基本法。诚然香港基本法并没有赋予法院这样的权力,但法院在实践中却在行使此权力。“香港特别行政区司法机构的违宪审查权并不是由《基本法》某一条文明确授予的,而是在实施《基本法》的过程中确立的。”在港英殖民统治时期,通过1991年的“R v Sin Yau Ming 案”,香港上诉法院从此将对立法机关制定法律的审查权名正言顺地归入其下。通过1999年的“吴嘉玲案”,香港终审法院把法院的违“宪”审查以更明确的方式表述出来。香港法院的违“宪”审查是对立法会立法的监督,但因立法会的立法基本是政府主导的,从而法院的此项权力实际上对政府施政构成巨大挑战。香港法院之所以为自己创造此权力,很大程度上是因为存在司法复核的传统。司法复核的过程需要一段时间,因此一些港人借此拖延政府的施政行为,如领汇房地产投资信托基金上市事件、清拆皇后码头、港珠澳大桥污染等,给政府施政带来不少麻烦。

澳门是移植葡萄牙大陆法的地区,不存在司法复核的传统,但因澳门基本法第143条赋予法院解释基本法的权力,故有法官在判决书中提出澳门法院在审理具体案件中可对立法会制定的法律是否符合基本法进行审查。这种说法很有道理,因为宪法解释与违宪审查是密不可分的。但实践中澳门法院从没有对立法会通过的法律行使审查权,只是曾多次对行政长官颁布的行政法规是否合乎澳门立法会通过的法律进行审查。但数量很少,没有对政府施政产生负面影响,反而促进政府依法施政。

(三)在政治生态方面,香港政治生态复杂、泛民力量强大。香港受英国等发达国家的影响,流行监察性的政治文化,但凡涉及到政府、名人和传媒、公众之间的关系,则是完全公开化的,可以指名道姓地批评,包括行政长官在内也不例外,都要公开接受市民和传媒的意见和批评。香港很多人因曾在内地的政治运动遭到冲击,从而对内地政权心存芥蒂。而香港行政长官及主要官员是由中央政府任命的,于是一些曾在内地受到创伤的港人及其亲友就把对内地政权的不满转移到特区政府身上,企图以直接反对特区政府达到间接反对中央政府的目的。作为政治生态重要主体的香港政党发展历史不长,但数量较多,尤其是以持反对政府立场者居多。另外,有些外国势力在香港搞事,把香港作为向中国大陆渗透的桥头堡,试图把香港变成一个颠覆中国内地政权的基地,支持香港的泛民人士。香港政治势力分为建制和泛民两大阵营,泛民力量强大,在立法会分区直选中获得较多选民支持。泛民力量一方面利用街头搞“五区公投”运动、“占领中环”等社会运动;另一方面是利用立法会的舞台给政府制造麻烦,如有些议员近年来权力膨胀,自封自己对政府官员提不信任案的权力,并行使对政府官员的调查权,形成对政府官员的极大威慑;有些议员利用“拉布”来妨碍政府施政。香港立法会议员的过激行为与政制本身也有一定的关系,立法会议员的政策制订权力,在回归后已因对私人条例草案的限制和分组计票降至极低,导致部分直选议员的逆反情绪滋生。他们倾向扮演政府反对派的角色,而且这种角色由于不需要分担执政的责任,因而哗众取宠的成分只会是越来越突出。此外,在香港政治生态中,新闻媒体也是重要主体,并对良好政治生态的形成起到负面作用。香港新闻媒体所拥有的采访权、报道权、评论权、批评权对行政权等公权力产生很大的影响力,切实发挥“第四权力”的作用。香港本地出资的新闻媒体存在一个共同的特征,即执着于跟政府“过不去”,就是港府出资的香港电台也与政府“唱对台戏”。香港新闻媒体已出现严重政治化,近30年来,香港新闻媒体的一大变化是政治关注度迅速增强。自《中英联合声明》签署以后,新闻媒体改变过去远离政治的传统,当时的香港电台为满足众多民众对香港前途的关注,开设了以关注时事、政治为主的电视节目。香港回归后,香港媒体将政治关注点转移到香港特别行政区政府方面,政治报道已成为香港媒体不可或缺的一个组成部分,也是民众关注的重点之一。香港新闻媒体的言论也是自由的,对政府任何行为都可以提出批评并且获得法律的豁免。媒体对政府官员监督更是无孔不入,不要说政府官员的腐败行为,即使是任何一点影响职业形象的不注意行为,也会被媒体批露,进而会受到惩罚。在新闻自由的名义下,香港一些媒体肆无忌惮地挖掘他人隐私,无须查证就随意制造新闻,政府官员自然更是“在劫难逃”。香港所有本地新闻媒体,甚至包括政府出资的香港电台都成为指责、制约政府的力量。

澳门社会政治生态简单,反对派力量还弱小。澳门的政治文化与内地相似,

对权威比较遵从,总体属于美国政治学家阿尔蒙德(Almond)所说的服从型政治文化。澳门居民虽然也主要来自内地,但因极少受到政治运动的冲击,这促使澳门社会政治生态总体良好,不存在“反中抗共”势力。此外,澳门华人对葡萄牙落后的管治不满,澳门长期实行“华洋分治”。因此,华人居民“保留了极强的对于中国的国家认同、对中华民族的群体认同、对于中华文明的文化认同和对于作为中国人的身份认同”,与很多香港居民在回归前惧怕回归相反,澳门居民期盼中国恢复对澳门行使主权。澳门是个社团社会,社团众多,并在本地选举政治、社会治理和公共服务中发挥极其重要的作用。但澳门社团基本为联谊性、互助性、专业性组织,较少具有政治性,且因社团通常能从澳门政府获得财政支持,而成为政府施政的依靠力量。虽然也存在新澳门学社等敢于对政府说不的社团,但力量薄弱,尚未成气候。澳门特区只有反对力量,却没有反对阵营。澳门的反对派议员是对政府政策进行监督制约的主要力量,但这些议员一般不持如香港泛民议员那种特别极端和激进的立场。他们向政府提出的一些意见和建议,往往有理有据,具有一定的社会现实性和建设性。相比香港社会,澳门居民不太热衷于街头政治。澳门特区的街头抗争也有 , 但目标大多集中在民生和经济领域,比如外劳问题、黑工问题、最低工资标准问题、超龄子女团聚问题等等。澳门报纸、杂志、电台等新闻媒体较少,市场上销售的报纸、杂志有几十种来自香港,香港电视节目在澳门也有很高的收视率,澳门本地只有《正报》、《讯报》等个别媒体批评政府,而且这种批评还是有理有据的理性批评。澳门的政治生态呈现良性,与香港有重大不同,除了以上因素使然外,澳门面积小、人口少,是个典型的熟人社会,也是重要因素。

三、改革措施比较

因香港行政长官及其领导的政府受到的制约过多,故所采取的改革措施应着眼于如何弱化制约。而澳门行政长官及其领导的政府受到的制约不足,故采取的改革措施应着眼于如何强化制约。香港改革措施比较复杂,需要调整行政与立法、司法等多方面关系。澳门改革措施相对简单,主要是调整行政与立法的关系。限于篇幅,在此仅着重阐述两地调整行政与立法关系。

(一)香港需要提高行政长官在政制中的地位,以弱化立法对行政的制约。香港特别行政区政制是议会制与总统制的结合,具有超级总统制的某些特征,但行政长官与超级总统制下的总统在政制中的地位相比差距较大。在超级总统制下,总统不仅权力很大,而且地位超脱。比如俄罗斯总统独立行使宪法、法律赋予的权力,不受任何国家机关干涉,也不对立法、行政和司法三权中任何一权负责并报告工作,保持了在国家政治生活中至高无上的地位。法国总统具有与俄罗斯总统相似的权力和地位,目前是国家的权力中心,权力凌驾于行政、立法、司法三权之上,被称作“帝王总统”,也保持了在国家政治生活中至高无上的地位。在法国议会通过对政府的不信任案后,总理必须向总统提出政府辞职,总统却安然无恙。杜马对俄罗斯联邦政府表示不信任后,俄罗斯联邦总统有权宣布俄罗斯联邦政府辞职,或不同意国家杜马的决定。如国家杜马在三个月内重提对俄罗斯联邦政府的不信任,俄罗斯联邦总统若不解散国家杜马,以总理为首的政府就得辞职。如此的制度设计,既维护了总统的权威,又保持了政制的稳定。香港行政长官虽然具有双重法律地位,即行政长官既是香港特别行政区的首长,又是香港特别行政区政府的首长,行政长官作为政府负责人要向立法会负责,无疑矮化行政长官的形象、削弱行政长官的权威,这也表明行政长官在香港政制中的地位并不超然。为了弱化立法对行政的制约,很有必要对《香港基本法》做适当修改,行政长官不再作为特别行政区政府的负责人,仅作为特别行政区的首长,设立副行政长官负责政府工作,向立法会负责。香港在回归后的行政主导制是属于分权体制,根本不同于港英殖民统治时期的行政主导制,它不是一种专制政制,而是民主政制,故此解决行政长官施政中遇到的问题绝不是简单地加强政府的权力,必须回应香港社会对民主的要求,增强政府构成的民主性,并适当增加立法会(议员)的权力,尽力实现集权与分权的相对平衡。为改善行政与立法得关系,香港副行政长官可由立法会最大政党领袖出任,立法会议员可对副行政长官提不信任案。行政长官可以利用协商程序解决香港立法机关、行政机关和司法机关之间的争议。如不能达成一致的解决办法,行政长官可以把争议上报国务院由国务院提请全国人大常委会审议争议并加以解决。提高行政长官在香港本地政制中超脱性的目标,就是把行政长官塑造成《香港基本法》的守护人和保障者,并扮演本地宪制机关争议的仲裁者。

诚然,提高行政长官在香港政制中的地位需要行政长官具有高度的认受性(legitimacy),否则有专制的嫌疑。上文所述的法国、俄罗斯总统在政制中具有超然地位,是与其由全民普选产生相适应的。香港行政长官目前还是由1200人组成的选举委员会选举产生,立法会在2015年未能通过2017年普选行政长官方案。行政长官实现普选不仅能为提高行政长官在香港政制中的地位提供正当性基础,而且能增强行政长官的认受性而促进行政主导体制的实施。此外,提高行政长官在香港政制中的地位并不会导致行政长官专制,除了此措施与普选相配套外,还因为根据香港基本法第73条规定立法会可以对其提出弹劾,而且弹劾的法定事由是严重违法或渎职,比法国、俄罗斯议会对总统提出的弹劾(控告)事由要宽泛得多,但最终能否弹劾掉行政长官由中央政府决定。此外,依据香港基本法第43条,行政长官向中央政府负责,中央政府可对行政长官进行监督,也会避免行政专制。

(二)澳门需要赋予立法会更多权力,以强化立法对行政的制约。如上文所述澳门立法对行政的制约、特别是对政府在公共开支方面的制约严重不足。为此澳门应修改基本法第65条,政府向立法会“负责”的内容如香港一样加上“征税和公共开支须经立法会批准”。为落实基本法中立法会监督政府财政收支的规定,澳门特别亟须制定新的《预算纲要法》。《预算纲要法》是规范澳门特别行政区预算组织、编制、公布、修改、执行、汇报和监督的法律规范,是特区财政管理的基础性和纲领性的法律。但澳门现行的预算法律以第41/83/M号法令《本地区总预算及公共会计之编制及执行》(又称《预算纲要法》)为基础,实施至今已超过31年。虽然澳门立法会也按照基本法的要求“审核、通过政府提出的财政预算案”,但只是一年才审核一次,而且审核的只是预算总数,没有审核具体开销名目,故政府花钱自由度很大,容易出现浪费公币、甚至腐败等问题。制定新的预算法、加强对政府财政监督是当务之急,但涉及公共开支的提案议员无权提出,只能靠政府主动提出的规则(得经立法会通过后)来约束自我。特区政府也认识到加强对政府财政监督的必要性和重要性,澳门财政局于2015年7、8月份展开就新《预算纲要法》公开谘询。按照新的《预算纲要法》的要求,必须明确分列政府的收入和开支、在7月份向立法会提交截止当年6月底的预算执行中期报告、备用款金额不得超过总预算支出的3%,这些措施都很有利于加强对政府开支的监督。不可讳言,其中关于跨年度的开支项目,新《预算纲要法》建议涉及跨年度的开支项目,除预算年度的开支外,各公共部门还要提交随后各年度的估计开支。如此规定过于原则,尚难以有力制约跨年度开支项目。此外,对于预算的调整,新纲要法规定在法定的情况下由行政长官核准预算款项的适当调拨,无疑把本应由立法会行使的权力转移给行政长官,使“各项开支应按预算的计划进行、非经立法会批准不得增加总预算开支”的规定大打折扣。虽然是次《预算纲要法》的重新订定最终可能存在不如人意之处,但必定会增加政府财政运作的透明度,加强立法会对政府预算管理和财政活动的监督,并为澳门行政主导体制的健康发展提供制度保障。

有意见认为为了增强澳门立法会对政府的制约,应废除行政长官委任议员的制度。废除澳门立法会部分议员由委任的制度、议员全部由选举产生,必定增强立法会对政府的制约,但此举得慎行。在处理行政与立法关系上香港是前车之鉴。因香港行政长官在立法会没有自己委任的议员,而且行政长官不属于任何政党,任何议员支持行政长官都名不正、言不顺,还会被戴上“保皇”帽子的危险。反对政府成为所有议员之固定动作,为应对选举政治的需要,甚至出现有些议员 “为了反对而反对”。随着澳门政制发展的推进,立法会将有更多议员由选举产生,但考虑到协调行政与立法的关系以促进行政长官依法施政,立法会议员不宜全部由选举产生,委任议员制度应作长期保留,以使澳门政府不是“分立政府”。在无政党政治下,行政长官委任部分议员是澳门实现良好管治的必然要求。其实,这也不是澳门的新创,因为“一些实行两院制的西方国家的上议院并非由普选产生如加拿大及英国的上议院的议员,全部或部分由委任产生”

结语

港澳特别行政区都实行行政主导的政治体制,该种体制是建立在权力分立基础上,这决定了其不是专制体制、而是民主体制。港澳政制的设计者都强调行政与立法得制约和配合,如肖蔚云教授所言,“行政与立法既要互相制约,又要互相配合,而且重点在配合,这是起草香港基本法时的一个重要精神”。但实践中,香港立法对行政只有制约、没有配合,而澳门立法对行政配合过多、制约过少。肖蔚云教授认为权力分立只讲制约,而不讲权力的配合。其实,权力分立也讲不同权力的配合。俄罗斯宪法第80规定总统按照依照宪法为维护俄罗斯联邦主权、独立和国家完整而采取措施,保证国家权力机关协调地行使职能并相互配合。德国宪法法院有时判决立法机关制定的法律违宪,但并不宣布无效。在立法机关被要求修正法律以前的过渡期,该法律仍然有效,防止出现政府管治无法可依的状况。这生动体现了德国宪法法院与政府的配合。因港澳行政主导体制的法制基础、所处的政治生态等存在重大差异,香港立法不仅不配合行政,而且突破法律的边界给予行政过多的制约,导致行政主导只能停留在文本等面,难以落到实处;而澳门立法能够给予行政较多的配合,保障行政主导不仅是制度规范,而且成为现实实践,甚至有行政独大的嫌疑。港澳行政主导体制运作状况迥异,故两地采取的改革措施也很不同,香港采取的改革措施主要应是提高行政长官在政制中的地位以弱化立法对行政的制约,而澳门采取的改革措施主要应是通过制定新的《预算纲要法》等以增强立法对行政的制约。

注释:
*本文原载于《国家行政学院学报》2016年第4期。此为原稿,因篇幅所限,刊发时有删减。作者在本文撰写过程中曾咨询澳门大学骆伟建教授、澳门科技大学林位强助理教授、澳门检察院米万英助理检察长、澳门立法会杨君劳先生、澳门财政局梁洁欢小姐,特向他们致以谢忱
《香港基本法》附件二规定,立法会议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案均须分别经功能团体选举产生的议员和分区直接选举、选举委员会选举产生的议员两部分出席会议议员各过半数通过。
朱世海:《香港行政主导制研究》,法律出版社2016年版,第147页。
王禹编:《肖蔚云论港澳政治体制》,三联出版(澳门)有限公司,2015年版,第216页。
香港基本法第88条规定,香港特别行政区法院的法官,根据当地法官和法律界及其他方面知名人士组成的独立委员会推荐,由行政长官任命。法官是由独立委员会决定,行政长官只是行使程序性权力。
澳门基本法第87条规定,澳门各级法院的法官,根据当地法官、律师和知名人士组成的独立委员会的推荐,由行政长官任命。澳门基本法第90条规定,检察官经检察长提名,由行政长官任命。
方志恒:《政府管治为何举步维艰?》,载(香港)《明报》,2014年1月17日。
《离补法》法案是《候任、现任及离任行政长官及主要官员的保障制度草案》的简称,主要内容是建议列明澳门行政长官及主要官员离职后可以获得长俸及每月发放补贴,而行政长官在任期间可获豁免刑事程序。该法案引起一些澳门居民的强烈反对,多个团体约两万人参与澳门回归以来最大规模的反政府游行。最后,行政长官崔世安决定去函立法会撤回该法案。崔世安还承诺,日后若从高官保障制度中收取任何金钱,全数会用作慈善用途。

《香港行政长官选举条例》第31条规定,在选举中胜出的候选人必须在宣布当选的7个工作日内表示他不是任何政党成员,在任职期间不会成为任何政党的成员。
阮纪宏:《民建联20年史》,(香港)中华书局2011年版,第125页。
郝建臻:《港澳政治生态比较研究》,《中国政法大学学报》2013年第5期,第96页。
戴耀廷:《香港的宪政之路》,(香港)中华书局2010年版,第137页。
王禹:《授权与自治》,(澳门)濠江法律学社2008年版,第189页。
香港人把用冗长发言和大量修正案来拖延立法程序的做法叫做“拉布”。
在1995至1997年,有41项议员个人议案在立法局提出,其中16项得以通过,从而改变了政府政策。这些议案的大部分是由泛民主派议员提出,旨在改善劳动者的权利或福利。记录显示从1998年7月开始,立法会多数议员通过9项动议或修订法案,但在分组计票下都被否决。以上内容参见Sing Ming.Hong Kong Government And Politics,Oxford University Press,2003, P.297-308.
曹晚红、王钰:《回归十六年: 香港媒体的“变”与“不变”》,《现代传播》,2014 年第2 期,第164页。
郝建臻:《港澳政治生态比较研究》,《中国政法大学学报》2013年第5期,第99页。
郝建臻:《港澳政治生态比较研究》,《中国政法大学学报》2013年第5期,第98页。
在起草基本法时就曾有建议设立副行政长官,但最终未能采纳。
分立政府,指政府首长与议会为不同政治势力所控制的政制形态。
李晓恵:《香港普选保留功能组别的法理依据与可行模式研究》,《政治学研究》2012年第5期,第83页。
肖蔚云:《论实施香港基本法的十项关系》,载肖蔚云、饶戈平:《论香港基本法的三年实践》,法律出版社,2001年版,第1页。
王禹编:《肖蔚云论港澳政治体制》,三联出版(澳门)有限公司,2015年版,第2页。

德国的宪政法院通过两种方式去宣判法律之违宪:宪政法院可以判决法律因违宪而无效,并在决定下达时停止效力;它也可以判决法律违宪,但并非无效。后者被称为训诫决定(admonitory decision),即如果法律和基本法相抵触,立法机关将被要求修正法律,但在法律修正以前的过渡期,该法律仍然有效。以上内容参加张千帆著:《法国与德国宪政》,法律出版社,2011年版,第169页。
作者简介:朱世海,法学博士,澳門科技大学法学院副教授。
文章来源:《国家行政学院学报》2016年第4期。
发布时间:2017/5/5
 
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