宪法环境条款的规范构造与实施路径
作者:张震  
    摘要:  当前,我国环境保护形势严峻,环境治理面临巨大的压力和挑战。根据党的十八届三中、四中、五中全会公报以及十三五规划的总体设计,“依法治理”是我国环境保护的必由之路。为确保环境治理法治化的正确方向和路径,确立“依宪治理”的宏观环保理念至关重要。我国宪法环境条款是环境依宪治理的根本规范。就规范构造而言,包括内部结构和外部结构。其多维实施路径包括国家和公民的双向实施和宪法与部门法的协同实施。在环境治理的现实诉求以及依宪治国的背景下,及时启动宪法中的环境条款,构建有效的实施制度与机制,从而可以实现宪法与部门法意义上的双重规范与制度价值。
    关键词:  宪法 环境条款 规范构造 实施路径

一、环境保护:从社会问题到依宪治理

自20世纪60年代以来,世界多个国家曾饱受环境污染之害,为此,纷纷从政策与法律层面进行环境治理。从而,环境治理成为20世纪70年代以来的主要政治及社会潮流之一。环境政治已经成为传统政治之外新的拓展领域。环境保护运动全球性的趋势不仅体现在工业民主国家,也包括发展中国家。

我国近年来环境问题非常突出。以雾霾为例,原本作为一个专业性很强的词汇,今天已经成为妇孺皆知的日常生活概念。据光明网报道,“雾霾”成为2013年度关键词。2014年开始,国家首次将雾霾天气作为自然灾情进行通报。面对日益严重的环境问题,我国政府日益重视环境保护与环境治理问题。党的十八大、三中、五中全会公报以及十三五规划中均高度重视环境保护及生态文明,“蓝天不应该成为奢侈品”的社会共识,促使国家必须全面提升环境保护与环境治理的工作力度。

环境治理是一个系统工程,必须多管齐下。但最基本的治理路径就是“依法治理”。社会发展至今法律已经成为调整社会利益关系和解决社会问题的最主要的“社会工程”或“社会控制”手段。法律控制是对环境行为实施约束的最有效、也是最重要的一种社会控制。在我国,以党的十八届三中全会和四中全会决定为指导,健全环境法治是环境治理的必由之路。但环境法治不仅仅是部门法问题,更是一项重要的宪法问题。

(一)环境问题制约国家经济社会的可持续发展

国内外权威的宪法学教科书均认为,宪法调整的事项在该国之内具有根本性,重大性等,宪法主要规定一个国家社会制度和国家制度的最根本、最重大的问题。当下,环境污染已经明显制约我国经济可持续发展以及社会和谐稳定,因此,环境治理议题具有强烈的经济、社会及政治意义,近年来,在我国党和政府的官方文件中对于环境保护和环境治理均开始浓笔重墨,可见,环境保护和治理已经成为我国经济、社会及政治建设的的核心领域之一。

(二)环境关涉人的生存发展乃至尊严保障

良好的环境是人的生存和发展的基本条件,1989年3月,全球大气保护的国际峰会发布了《海牙环境宣言》,该宣言认识到环境退化有损在一个适宜的环境中有尊严地生活的权利。我国日益严重的环境问题已经影响到人的生活质量,甚至有损人的尊严。而宪法是以人为中心并保障人的尊严和生活的法律,自第一部成文宪法开始,“人”就成为宪法的主体。现代宪法理论认为,人性尊严是宪法的核心价值。德国考夫曼教授认为,“宪法的价值体系以社会共同体之中自由发展之人的人格及其尊严为核心。”因此,从维持人的尊严的意义上说,环境问题也应该纳入宪法调适的对象。

(三)环境的依法治理首先要坚持依宪治理

党的十八届四中全会决定指出,全面推进依法治国首先要坚持依宪治国。这意味着应依照宪法处理国家和社会事务,通过宪法治理形成社会共识,建立社会信任,推动国家与社会深化发展。环境治理应首先坚持依宪治理,由于部门法在规范内容及法律位阶上的先天局限性,环境保护与治理的内涵及实施机制,以及环境权的保障等重大问题,无法在部门法层面进行根本性的阐释,均需要宪法为之提供规范依据和制度保障。

二、宪法环境条款是环境依宪治理的根本规范

尽管在一国的法律体系当中,宪法的理论性相对于其他部门法较强,但宪法本质上是由规范构成的实证之法。正如有学者所讲,宪法学研究应该以文本为中心,而且在实践上和理论上,均要以对文本的理解、解释为基本内容。“文本自身是法律分析的明显起点。不看文字无法推断法律的精神。”宪法的理论性通过文本中的规范予以体现,因此,环境的宪法治理之理论与规范依据首推宪法中的环境条款。

从2007年开始,宪法学界广泛引入“文本-规范”的研究方法,以解释学的方法探讨实践中的宪法问题,使文本和解释学逐渐成为宪法学具有共识的研究方法。在现代宪法中,任何一项宪法规范的结构均不是单一的,需要放在宪法文本的整体结构中去考量,既要关注其内部规范要素,也需要考察规范形成的历史条件以及规范之间的关系。现行宪法第9条和第26条是宪法中的核心环境条款,其中第9条第2款规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第26条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林,保护林木。”可以发现,我国宪法上的环境条款一定程度上已经具备了宪法规范的自洽性。从主体上看,既包括国家,又包括公民和组织;从属性上看,既包括保障性规范,又包括禁止性规范和鼓励性规范;从内容上看,既包括规范手段,也包括规范目的。但需要注意的是,对宪法环境条款的规范分析不应仅局限第9条和第26条的条文本身,还应关注宪法环境条款产生的历史条件,在宪法文本中的结构位置及其规范属性,甚至其他宪法条款对环境条款的规范供给,它们共同构成宪法环境条款的内外规范结构,并深刻影响环境条款的实际地位和作用实效。

规范效力是规范的重要逻辑构成要素。作为整个国家法律规范体系的顶层设计,宪法规范具有最高的法律效力,并具有普遍性和实效性,可约束国家权力在政治、经济、文化等各个领域的行使。通过探索规范的实施路径可以具体呈现规范效力。国家权力和公民权利是宪法规范中最主要的实质要素,我们首先可以从国家和公民二元主体的角度探索宪法环境条款的实施路径;同时,宪法作为法律体系中的根本法,其环境条款可以为立法机关制定有关环境保护的立法或者行政机关作出的有关环境保护的决策,提供根本的规范依据。因此,还可以从宪法规范与部门法规范的二元关系的角度探索宪法环境条款的实施路径。

三、宪法环境条款的内外规范构造

(一)环境条款的内部结构

1.环境保护的主体明确

其一,国家。公共权力的设立是国家的基本特征之一。宪法学往往在规范国家权力的意义上使用国家的概念。进入现代社会以来,国家不再是消极的守夜人,相反,国家权力对经济和社会生活的干预和介入日益强化甚至发挥了主导作用。就环境保护而言,基于典型公益性、集体性特征,国家应当是首要的职权主体和责任主体。国家对全体国民负有保护其环境利益的义务。据统计,有105个国家的宪法明确规定环境条款,以明确国家在环境保护上的责任。2011年12月20日,在我国第七次全国环境保护大会上,时任国务院副总理李克强指出,政府必须确保提供包括适宜环境质量在内的公共产品。

其二,公民。“在近代史上,公民比任何社会人物都更有活力”,国家尽管是环境保护的最主要的主体,但是如果没有公民的积极参与和紧密配合,也无法达至环境保护的预期效果。公民身份的首倡者T.H.马歇尔明确指出:“公民身份不仅仅意味着捍卫权利,也不能忽视与之相关的公民义务。”我国宪法规定个人不得侵占或破坏自然资源,而修改后的《环境保护法》第6条亦明确规定:“一切个人都有保护环境的义务。”

其三,组织。在现代社会中,社会组织对公民的利益诉求以及国家经济社会发展甚至国家的决策等均产生重要影响。因此,除了国家和公民这两大传统的宪法关系主体,“组织”在现代宪法中也被赋予重要的权利和义务内容。我国宪法规定任何组织不得侵占或破坏自然资源。修改后的《环境保护法》第6条亦明确规定:“一切组织都有保护环境的义务。”

2.环境保护的对象清晰

宪法中环境保护的对象,既要求保护自然资源和维持良好环境,也强调对负面的污染和公害进行有效预防。

其一,自然资源。所谓自然资源是指当前或可预见的将来能被利用的自然物质和自然力(能量),如土地、水、空气、生物、能量和矿物等。自然资源为经济发展提供自然基础,对一个国家的经济发展有着重大影响。因此,自然资源的使用,必须考虑到长远需要,做到资源的开发与保护相结合,使之兼有经济效益、环境效益和社会效益。我国宪法通过规定自然资源的国家所有或集体所有,否定了公民个人对自然资源的直接占有及支配权,在制度设计上是对自然资源进行宪法上基于公共利益的预先保护。

其二,生活环境和生态环境。我国宪法中将环境主要分为生活环境和生态环境。生活环境主要强调人的因素,生态环境主要强调自然的因素。人和自然是宪法中环境的两大组成部分。维持人的尊严是现代宪法的核心价值,自然环境是维持人的尊严的生活的物质条件,“以人为本,以自然为根,以人与自然的和谐为魂”,因此宪法通过确认人与自然和谐相处理念对环境予以明确保护。

其三,环境污染和其他公害。所谓公害是指对生活环境和生态环境所造成的污染损害。由于曾深受公害问题的困扰,日本学界对之进行了系统研究。有学者认为,所谓公害是指所有的事业活动及其他人为造成的波及到公众健康和生活的障碍,主要包括产业公害、都市公害、设施公害、农业公害、观光公害及开放公害。我国台湾地区有学者认为,公害是人为活动所产生的对环境造成破坏的一种现象、状态或法律事实。如果我国对环境问题不及时予以有效控制,也可能会发生较大规模和较高频率的公害。因此,1982年宪法对公害的规定,具有一定的立法规范上的前瞻性,在立宪理念和技术上均值得肯定。

3.环境保护的手段多重

其一,禁止侵占和破坏。自然资源具有公共属性,任何组织和个人不得基于私的利益进行侵占和破坏。宪法此处规定以禁止性规范的形式意在从消极防御的角度,对自然资源予以纠偏式保障。

其二,防治。从词意上看,“防治”既包括“预防”,又包括“治理”,宪法此处规定意在从消极防御和积极治理的双重角度对环境采取兼具预防式和纠偏式的保护。

其三,组织和鼓励。宪法此处规定强调了环境的积极治理。当然,组织和鼓励所指向的直接行为是“植树造林,保护林木”,一方面表明了国家对林业资源的重视,另一方面,不能理解为国家的环境积极治理仅限于林业方面。

4.环境保护的目标分层

其一,资源保障和保护。宪法第9条“保障自然资源的合理利用”的规定重在强调对合理利用资源的障碍的去除,“保护珍贵的动物和植物”重在强调珍贵的动物和植物资源不受破坏、不被减少。宪法第26条中“国家保护生活环境和生态环境”的规定重在强调维持适宜的生活环境和生态环境不受破坏。保障和保护强调了环境保护的第一层次目标,即维持较适宜的环境。有学者指出,在环境领域,国家对其人民及环境的一定程度的保护义务是其正当性目的之一。这种维持性保护具体包括三个方面:(1)排除现存的对环境的损害;(2)排除或减轻现在对环境可能或潜在的危险性;(3)采取措施预防对未来环境的危害性。

其二,环境改善。宪法第26条中“国家改善生活环境和生态环境”意在强调在维持现有环境条件的前提下,进一步提高环境质量。改善强调了环境保护的第二层次目标,即追求更良好的环境。自20世纪60年代,环境问题在全世界范围内日益严重,人们对环境保护的内容及目标的认识也不断提升。从早期强调对环境污染的控制到对环境与经济、社会发展的综合考量,进而重建人与环境的和谐关系。例如,日本早期为了应对公害问题,制定《公害对策法》以保全生活环境为目的,而1993年《环境基本法》的制定则实现了从公害对策到环境管理的转变,将构筑可持续发展的社会为基本目的。

综上,宪法第9条和第26条的规定可做如下理解:(1)有明确的宪法内涵。即环境保护的主体、行为以及所预期达到的目的均明显而确定;(2)明确了国家对环境保护的义务主体地位。强调国家在环境保护中处于无可替代的首要地位,对国家权力行使的内容和方式等均有明确的指向性要求。

(二)环境条款的外部结构

1.环境条款制定的历史条件

其一,国际背景。二战以来,世界多国在宪法中将环境保护作为基本国策予以明确规定,典型的国家有泰国、印度、亚美尼亚、希腊、美国、德国等。

其二,国家决策。联合国于1972年6月5日在瑞典首都斯德哥尔摩召开了第一次人类环境会议。中国政府派代表团参加了会议。通过这次会议,高层决策者认识到中国同样也存在着环境问题,需要认真对待。1973年8月5日至20日,召开了第一次全国环境保护会议,并通过了第一个环境保护文件《关于保护和改善环境的若干规定》。我国1978年宪法第11条首次对环境保护作出规定,即“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害。”1982年宪法在1978年宪法的基础上,分两条对自然资源及环境保护作出规定。

其三,历史意义。宪法规范不是封闭的体系,“历史性”是宪法规范的特点之一,1978年宪法及1982年宪法在当时国家较低的经济发展水平以及环境问题不太突出的背景之下规定环境条款,既是对国际环境治理的回应和国家态度的表明,也是对中国环境保护的预期制度安排。因此,从规范的外部结构上看,该两条规定的历史意义突出,对今天的环境保护与治理开始呈现出强烈的现实效果。

2.环境条款属于基本国策

严格意义上讲,国策原本属于宪法以外的范畴,但自魏玛宪法以来,规定国家发展指针的国策条款,形成对国家政治发展一种前瞻性的期待成为一种趋势,基本国策成为宪法中国家机关和人权规定以外与前两者对应的“第三种结构”。因此,从传统的宪法规范内部结构的国家与公民二元主体的角度看,国策条款可算做是宪法规范的外部结构。

1983年12月31日至1984年1月7日在北京召开的第二次全国环境保护会议明确了环境保护是我国的一项基本国策。2014年全面修改的环境保护法第4条明确规定:“保护环境是国家的基本国策。”尽管我国宪法中的环境条款没有明确冠之以基本国策的字眼,但从我国政府的官方文件表述,修改后的环境保护法的明确规定,世界多国宪法中环境国策条款的范例,特别是第9条和第26条在结构上属于我国宪法的总纲部分(它集中规定了宪法原则、基本制度以及国策),因此可以判定我国宪法中的环境条款即属于国策条款。

宪法中的国策条款具有特定的功能:(1)作为国家发展的目标,对国家的制度安排及国家权力的行使具有导向作用。有学者指出,基本国策具有控制国家行为的功能,而非仅止于“期待国家有所行为”。(2)可以成为社会权保障的制度资源。社会权对国家经济社会发展的依赖程度较高,而且社会权条款的规范内涵的确定性程度低于自由权,因此,社会权的保障往往需要综合社会权条款和国策条款的规范和制度资源。

宪法中国策条款仅为单纯的立法原则并不具有拘束力的理论,在1949年德国基本法颁布后即遭全盘性否定。取而代之,视为宪法委托、制度性保障甚至公法权利的观点成为主流,而以上三种观点均可产生宪法上的规范拘束力。在我国台湾地区,林纪东明确反对宪法基本国策“无规范力”之理论见解,他认为,此等规定具强行性。不少学者亦认为基本国策之规定,应逐条做个别之判断,有些规定属于方针规定或制度性保障,其他多属对立法者之宪法委托性质,少数属于公法上权利之规定。大陆学者曾指出,基本国策本身就是宪法规范的构成要素,而且是核心要素之一。在笔者看来,某项宪法国策条款要产生确定的规范效力,须满足以下条件:(1)有明确的规范内涵。宪法学界普遍认为,宪法条款是否产生法律效力要看该条款中是否含有宪法规范。基本国策条款与一般宪法条款不同,其规范效力的产生除了具有规范内涵以外,还要求是“明确的”,即须具有明显而确定的规范要素。(2)对国家权力形成明确的指向性。所谓国策条款对国家权力的指向性是指明确了国家权力行使的内容并且具备现实的可期待性,不能仅仅是描述国家发展的目标等宏观愿景。(3)对国家经济社会发展产生现实意义。宪法中有些国策条款仅仅指明国家发展的宏观方向,而有些国策条款则对国家的经济社会发展具有明显的现实意义。在日益严重的环境形势之下,有效启动环境条款,对于环境治理以及生态文明建设具有显著的规范指引作用,环境的有效保护和良性治理可以促进经济社会的持续发展,环境保护也可成为现实的生产力。正如有学者所讲的,“只有环境保护与经济发展之间的关系达到了协调与平衡,国家和地区发展才能够实现真正意义上的繁荣和强大。”

四、宪法环境条款的多维实施路径

(一)国家与公民的双向实施

1.对国家权力的拘束

不管是作为基本国策条款本身所具有的规范力,还是作为基本国策条款作为社会权的保障内容而对国家权力形成的拘束力,应当说,宪法环境条款对国家权力的拘束力是不言而喻的,需要国家权力在政治经济决策、立法、司法等多方面努力。总体上,宪法环境条款的指向性明确,而且要求权力行使体现积极性、长期性的特质。

其一,指向立法权。笔者认为,应依据宪法中的环境条款,进一步修改《环境保护法》,提升其作为环境保护基本法律的地位。学界不少学者呼吁通过修改《环境保护法》或制定新法,形成中国的“环境保护基本法”。2014年《环境保护法》的全面修改,某种意义上实现了环境保护基本法的功能。例如该法第1条立法目的规定:“保护和改善环境,防治污染和其他公害,保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展”,基本上承载了环境保护基本法可达到的法律功能;再如该法第2条对环境概念的界定以及第4条将环境保护明确为基本国策的规定,均一定程度上呈现了其作为环境保护基本法的面相。但是修改后的《环境保护法》仍然存在无法被认定为基本法律的因素。(1)从法律内容上看,修改后的《环境保护法》没有明确指出“依据宪法制定本法”,未能主动对接宪法环境条款,反映了立法者缺乏制定环境保护基本法的明确意识;同时,也无法全部统摄其他的环境保护特别法。(2)从制定主体上看,环境保护法的制定和修改主体是全国人民代表大会常务委员会,这无疑降低了其法律规格。有学者认为,“基本法律”是指由全国人民代表大会制定的地位次于宪法而高于其他法律的对国家政治、经济和社会生活某个领域重大和全局性事项作出规范的法律。我国宪法第62条规定,全国人大制定基本法律。宪法第67条规定,全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。尽管第62条有兜底条款,即全国人大可行使应当由最高国家权力机关行使的其他职权,也就是说,理论上全国人大可以制定非基本法律,但是似乎不能反向推论:全国人大常委可以制定基本法律。因此,尽管学界呼吁“环境基本法”的出现,但是仍然需要面对两个现实问题,要么继续修改《环境保护法》,增加“依据宪法制定本法”的规定,在内容和技术上,进一步提升并使其具备基本法律的规格;要么另起炉灶,制定新的环境保护基本法。

宪法环境条款对立法权的拘束力,还体现在要求立法机关依据宪法,积极进行环境保护的立法规划,防范立法不作为及立法懈怠的情况。基本国策条款的宪法委托理论,是指宪法对立法者形成了委托义务。宪法上委托并不仅是道德或伦理呼吁,而是一个有强制性的、法拘束性的义务。立法不作为及立法懈怠均构成对宪法委托义务的违反,需要予以克减。尽管我国宪法环境条款没有设定类似于宪法第31条规定的“在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”的宪法委托条款,但在生态法治建设已经成为国家发展战略的背景下,作为实现环境法治的基础环节,环境立法的宪法委托义务是明显而确定的。

其二,指向行政权。环境保护与治理是一项兼具复杂性、长期性、公益性等特点的系统工程。行政权具有强制性、单方性、自由裁量性和广泛性等特点,因此,从满足环境保护与治理的需要角度看,行政机关无疑是环境保护中的最主要责任主体,这意味着行政权应尽可能主动采取一系列的措施实现环境治理的实效。日本有学者认为,为了保障国民的生存、自由与平稳的生活,行政国家的概念是一项必不可缺的理论性开拓。行政国家意味着行政权在国家权力体系以及对公众生活扮演着日益重要的角色。在美国的环境理论中认为政府保护环境在国家义务体系中居首要地位。在日本的环境法理论与实践中,政府负责设定环境基准,包括为保护人的健康和为保全生活环境的两类基准。由环保部发布的首份《全国生态文明意识调查研究报告》显示,公众生态文明意识具有较强的“政府依赖”特征,被调查者普遍认为政府和环保部门是生态文明建设的责任主体。这也从侧面体现了行政权在环境保护与治理中的重要作用。综合借鉴各国的环境保护的理论、法律规定与实践,并考虑我国实际情况,宪法中的环境条款指向行政权的内容主要应包括消极的环境干预、积极的环境保护、环境基准的设定、环境教育、政府环境责任等几个方面。

其三,指向司法权。依据宪法第9条和第26条的规定,国家对环境的保护和改善应趋向于达到积极的治理效果。以宪法的规定为基础,并考虑到环境保护与治理的现实需求,应秉持一定程度上的环境积极司法观。事实上,从西方的经验上看,司法节制未必能够保证法院对环境政策持中立立场。在国家权力体系中,司法权具有平衡社会利益的特定功能。司法进入环境保护与治理,可以有效监督环境行政权,有效保障公民的环境权益。

2.对公民环境权的保障

在环境保护与治理中,环境权利与利益是公民的最主要诉求。近年来我国不少学者主张环境权入宪。但在当下,环境权入宪遇到理论与实践难题之时,不妨转换视角,综合利用宪法环境条款及其他规范为之提供务实的理论与制度资源。笔者认为,宪法中的环境条款已包含环境权意涵,通过释宪而非修宪的方式可对环境权予以有效保障。当然,环境权保障的宪法解释路径是以存在“文义的射程”为前提的。

至于环境权的宪法解释,应以宪法第9条和第26条为直接依据,综合第33条和第38条等条款,同时要照应1982年宪法制定以来社会发展的现实。具体包括:其一,“人格尊严条款”是环境权宪法保障的价值核心。现行宪法第38条规定:“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。”尽管我国宪法使用了人格尊严而非人的尊严的术语,但是人格尊严是人的尊严的重要支撑和具体体现,因此,从对人的主体性价值的彰显的角度,可以扩张性解释将现行宪法中人格尊严大致等同于德国宪法、日本宪法上人的尊严。时至今日,良好的环境是公民的基本生存需要,是体面生活的保障。换句话说,维护人的尊严需要良好环境,人的尊严为环境权提供权利正当性的价值基础。

其二,“人权条款”是环境权宪法保障的权利根基。宪法第33规定:“国家尊重和保障人权”。该条规定是环境权宪法保障国家义务的权利来源。现代宪法权利理论认为,国家对人权的尊重与保障义务并不仅仅限于公民权利和政治权利,对于经济、社会和文化权利,国家也负有同样的义务。环境权是否应该明确入宪以及如何看待环境权的具体属性和内涵,在学术界有争议,但是环境权作为一项基本人权是得到国内外学术界普遍承认的,因此,宪法第33条所规定的国家对人权的尊重和保障义务自然也应该适用于环境权。

其三,“环境条款”是环境权宪法保障的制度依据。自由权的宪法保障往往只须依赖权利条款即可完成,但是社会权的宪法保障除了权利条款自身,往往需要动用更多的宪法国策条款等制度资源。宪法第9条和第26条通过“国家保障自然资源的合理利用”和“国家保护和改善生活环境和生态环境”的规定,对自然资源、生活环境和生态环境设定预期的保护及改善目标,从而为公民的环境权主张及保障提供基本的物质条件,这既是对作为环境权中核心概念的环境利益的宪法确认,也是环境保护的具体制度的宪法安排。

其四,环境保护及环境治理的现实需求是环境权宪法保障的权利推力。环境问题的日益凸显,使得国家和公民均认识到维持良好环境的必要性。环境保护与治理成为国家发展规划和公民权利诉求中的显要问题而在政治、经济和社会发展等方面得到特别而优先的对待,从而可成为推动环境权宪法保障的现实推力。正如环境公民理论的倡导者詹姆斯•康奈利所认为,环境美德的主张不仅可以促进人类社会的进步繁荣,更可以实现社会发展所需要的生态可持续性。

其五,环境义务是环境权利的理性补充。作为环境权最核心内容的环境利益属于典型的公共利益,所谓公共利益,顾名思义,需要大家共同维护,不管是尊重,还是保护和改善,均意味着公民为了更好地享有环境权,应履行合理的环境义务。有德国学者曾指出,环境权利本身具有所谓“一般的环境义务”,就基本权利的保障范围而言,意指基本权利的内涵基于环境保护之目的,自始受有一般性的缩减,或有一部分内容自始应为有利于环境的决定。事实上,不但不会因为环境义务的确认而影响环境权的权利因素,反而一定程度上会实化和强化其内容及保障。公民的环境保护义务分为三个层次。(1)充分注意义务。是指公民在从事与环境有关的行为时,应该具备良好的环境意识,持有一定的环境知识,充分考量行为本身对环境所产生的消极或积极的效果。充分注意义务,强调公民充分尊重国家、社会、集体的以及其他公民的环境利益,属于公民环境保护义务的基础环节和较低程度的要求。(2)积极维护义务。表现在两个方面,即积极配合国家的环境保护行为和个体主动的维护环境的行为。积极维护义务在公民的环境保护义务中属于中等程度的要求。(3)尽量改善义务。改善意味着对趋于恶化的环境的改进以及更好的环境的打造。国家当然是改善环境的最主要责任主体。但是公民亦有配合国家和主动做出改善行为的义务。尽量改善义务在公民的环境保护义务中属于较高程度的要求。当然,公民的力量和影响均是有限的,所以对公民的要求只是尽量改善,这与国家的必须改善是不同的。

(二)宪法与部门法的协同实施

自近现代意义的宪法产生以来,各国的法律体系均以宪法为核心和基础。由此形成了不管是大陆法还是英美法均认可的具有内在逻辑性的可称为法秩序的体系。在宪法统领的“法秩序”体系内,部门法需要宪法的指引和规范;宪法也需要部门法的细化和补充,以落实自己的思想和理念 。但宪法与部门法除了具有凯尔森规范等级理论中的法律位阶关系以外,还需要人们在宪法与具体部门法关联问题的研究中不断深化认识。正如有学者所指出的,近年来法学与其他学科之间的内在联系促使宪法学者们开始认识到过去那种“独立的、闭塞的”思维方式的局限性。

关于环境保护与治理,宪法、民法和环境法均有明确规定。有必要在宪法规范与部门法规范的二元关系中探讨宪法中的环境条款如何得到实施。

1.宪法、民法以及环境法的环境条款对环境保护的法律预期是明确、一致的。即均期待通过各自的调整实现环境的保护及改善。在环境法学者看来,随着环境问题的社会化、政治化与全球化,环境保护成为当代国家一项重要的宪法任务。而且,环境法学者纷纷主张环境保护的基本国策应上升到宪法层面并具规范效力。甚至有学者在我国大陆法学界明确提出“环境宪法”的概念。同时,环境保护已经成为我国《民法总则》的基本原则之一。

2.环境保护与环境权在宪法、民法和环境法中的基本内涵也是一致的。我国法律上环境的概念来自于环境科学上对环境的界定。宪法明确指出保护生态环境和生活环境,保障自然资源的合理利用。《环境保护法》第1条、第6条和第53条,对环境、环境义务和环境相关权利进行了明确界定。《民法总则》第9条规定:“民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境。”

3.宪法、民法和环境法对环境权保障的手段和功能是不一样的。宪法环境条款统领民法和环境法,重在对国家权力的拘束和以根本法的地位与公法的方式实现对公民环境权的保障;但不能替代民法和环境法。民法和环境法是对宪法环境保护与治理功能的具体承接,民法和环境法条款各自在特定的场域内发挥应有功能。诚然环境利益属于公共利益,但是民法对其的调整和保护主要还是通过私法上的制度和功能实现的;而环境法则主要是通过公法上的制度和功能实现。当然,公私法的划分也是相对的,民法和环境法会存在一定的交叉和协同实施。

4.应当强调宪法与民法、环境法在环境保护上的协同实施。环境条款是宪法、民法、环境法渗透交融的具体表现。宪法中环境条款的实施与民法、环境法的实施属于以宪法为核心的同一法律体系内部的分工协作关系,宪法意义上的实施为之提供理论和规范依据。环境法的条款更为具体明确,构成了环境保护的第一道屏障,当民法、环境法层面的实施偏离宪法轨道或者呈现出某种部门法上的局限性的时候,宪法条款方直接产生规范效力。

结语

“宪法不是道德说教,它是具有法律力量的”。在环境保护与治理的现实诉求以及依宪治国的背景下,及时启动宪法中的环境条款,构建有效的实施制度与机制,从而实现宪法和部门法特别是环境法意义上的双重规范与制度价值。通过探索宪法实施的具体制度路径,期冀在依宪治国的宏大主题下,国家和社会真正重视宪法运行机制,实现依据宪法进行国家和社会治理,从而通过宪法的实施和发展推动国家和社会的全面深化改革与可持续发展。

注释:
RussellJ.Dalton,Steve Recchia and Robert Rohrschneider,The Environmental Movement and the Modes of PoliticalAction,Comparative Political Studies,2003(36),p.743-771.
《“雾霾”成2013年年度关键词》,http://culture.gmw.cn/newspaper/2014—12/09/content_102656391.htm,2015年12月5日访问。
参见[美]罗斯科·庞德:《通过法律的社会控制法律的任务》,沈宗灵、董世忠译,商务印书馆1984年版,第9页。
参见[日]原田尚彦:《环境法》,于敏译,法律出版社1999年版,第12-13页;吕忠梅:《环境法新视野》,中国政法大学出版社2000年版,第33-34页;徐孟州、谭柏平:《论环境的社会控制与法律保护》,《北京航空航天大学学报》(社会科学版)2001年第1期,第48页;周珂主编:《环境与资源保护法》,中国人民大学出版社2007年版,第93-94页等。
参见俞子清主编:《宪法学》,中国政法大学出版社1999年版,第10页;周叶中主编:《宪法》,高等育出版社、北京大学出版社2000年版,第34-35页;许崇德、韩大元、李林主编:《宪法学》,高等育出版社、人民出版社2011年版,第21页;[日]阿部照哉等:《宪法》(上册),许志雄审订,周宗宪译,中国政法大学出版社2006年版,第34页等。
David Short,Assessing the Utility of a Human Rights Approach to International Environmental Protection,UMI company,2000,p.56-57.
韩大元:《论克隆人技术的宪法界限》,《学习与探索》2008年第2期,第94页。
转引自刘幸义:《多元价值、宽容与法律——亚图·考夫曼教授纪念集》,五南图书出版公司2004年版,第59页。
韩大元:《宪法实施与中国社会治理模式的转型》,《中国法学》2012年第4期,第15页。
参见孙谦、韩大元主编:《世界各国宪法》,中国检察出版社2012年版,《宪法典翻译:历史、意义与功能》第5页。(核对无误。是类似前言的东西,但是单独编页码的)
The status of Bill as law reinforce the importance the textualism.Granted,lawyers and judges often beyond the letters of the law,but the text itself is an obvious starting point of legal analysis.Is it even possible to deduce the spirit of a law without looking at its letter.See Akill reed amar,The Bill of Right,Yale University Press,1999,p.296.
韩大元:《中国宪法学研究三十年 ( 1985-2015)》,《法制与社会发展》2016年第1期,第10页。
Anderson,Michael R,“Human Right Approaches to Environmental Protection: An Overview”in AlanE.Boyle,Anderson,Michael R.(eds),Human Rights Approachesto Environmental Protection,Clarendon Press,1996,selectionsp.22.
孙国华主编:《中华法学大辞典·法理学卷》,中国检察出版社1997年版,第209页。
[日]黑川哲志:《从环境法的角度看国家的作用及对后代人的责任》,王树良、张震译,《新华文摘》2016年第20期,第140页。
蔡守秋:《从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼》,《现代法学》2013年第6期,第13页。
Ralf Dahrendorf,Citizenship and Beyond:The Social Dynamics of an Idea,Social Research,         1974(41),p.110.
T.H.Marshall,Class,Citizenship and Social Development.Chicago:University of Chicago Press,1964,p.123.
肖蔚云、姜明安主编:《北京大学法学百科全书·宪法学、行政法学》,北京大学出版社1999年版,第818页。
前引,蔡守秋文,第12页。
许崇德主编:《中华法学大辞典·宪法学卷》,中国检察出版社1995年版,第193-194页。
参见前引,原田尚彦书,第3-8页。
陈慈阳:《环境法总论》,中国政法大学出版社2003年版,第29页。
参见宫文祥:《中国环境法制战略突破口的另向思考》,《上海交通大学学报》(哲学社会科学版)2010年第3期,第30页。
参见前引,陈慈阳书,第31页。
参见前引,[日]原田尚彦书,第12-13、18-19页。
有学者针对宪法中环境保护的基本国策曾作比较研究。具体参见林明铿:《论基本国策——以环境基本国策为中心》,载《现代国家与宪法——李鸿禧教授六秩华诞祝贺论文集》,月旦出版社股份有限公司1997年版,第1483-1485页;吴卫星:《公法学视角的环境权研究》,法律出版社2007年版,第37-41页;See Naney K.Kubasek and Gary S.Silverman, Environmental Law(Fourth Edition),prenticeHall,2002,p.115.
陈新民:《宪法学导论》,三民书局1996年版,第429页。
由许崇德教授和郭道晖教授担任顾问,朱峰主编、王磊副主编的《<中华人民共和国宪法>释义》一书中,认为现行宪法第9条和第26条属于我国宪法上规定的环境政策。参见朱峰主编:《<中华人民共和国宪法>释义》,人民出版社1993年版,第25、53页。
参见前引,林明铿文,第1475页。
参见陈新民:《德国公法学基础理论》(下卷),法律出版社2010年版,第445页;[日]大须贺明:《生存权论》,林浩译,法律出版社2001年版,第15、66页。
参见陈新民:《宪法导论》,新学林出版股份有限公司2005年版,第429-432页。
参见许志雄、陈铭祥、蔡茂寅、周志宏、蔡宗珍合著:《现代宪法论》,元照出版公司1999年版,第86页;苏永钦主编:《部门宪法》,元照出版公司2006年版,第344页。
参见李龙:《宪法基础理论》,武汉大学出版社1999年版,第126-128页。
参见前引,俞子清书,第20页;刘茂林主编:《宪法教程》,法律出版社1999年版,第17、23页;胡锦光:《中国宪法问题研究》,新华出版社1998年版,第77-82页等。
参见吕忠梅:《论生态文明建设的综合决策法律机制》,《中国法学》2014年第3期,第23页。
德国基本法第20条a规定:“国家为将来之世世代代,负有责任以立法,及根据法律与法之规定经由行政与司法,于合宪秩序范围内保障自然之生活环境。”日本大须贺明教授从不同角度,充分论证了日本宪法第13条和25条,仅是纲领性规定而无针对立法、行政、司法三权的拘束力的观点是错误的。参见[日]大须贺明:《生存权论》,林浩译,法律出版社2001年版,第70-92页;德国基本法第1条明确规定:“基本权利直接拘束立法、行政、司法三权。”
参见前引,[日]黑川哲志文,第142页。
参见吕忠梅:《中国需要环境基本法》,《法商研究》2004年第6期,第40-46页;吕忠梅:《<环境保护法>的前世今生》,《政法论丛》2014年第5期,第51-59页;常纪文:《从国外环境基本法看我国环境保护立法》,《红旗文稿》2005年第5期,第36-38页等;另蔡守秋教授在2014年9月12日由环境保护部、中国法学会共同举办的“生态环境法治保障”系列活动启动仪式暨中央部门座谈会上指出,《环境保护法》应提升为国家基本法律。
韩大元、刘松山:《宪法文本中“基本法律”的实证分析》,《法学》2003年第4期,第5页。
参见前引,陈新民书,第430、431页;陈新民:《德国公法基础理论》(上卷),法律出版社2010年版,第209页。
参见前引,[日]大须贺明书,第66页。
Shirley,Anne Levy,Diener,The Environmental Rights Approach under the Ontario Environmental Bill of Rights:Syrvey,Critique and Prosposals for Reform, UMI company,1997,p.34.
肖贤富主编:《现代日本法论》,法律出版社1998年版,第371页。
《我国首份<全国生态文明意识调查研究报告>发布》,http://www.gov.cn/jrzg/2014—02/20/content_2616364.htm,2016年1月29日访问。
Robert Glicksman and Christopher H.Schroeder,EPA and the Courts:Twenty Years of Law and Politics,Law & Contemp,1991.p.249,273.
参见陈泉生:《环境时代与宪法环境权的创设》,《福州大学学报》(哲学社会科学版)2001年第4期,第28页;吴卫星:《环境权入宪之实证研究》,《法学评论》2008年第1期,第77页;陈海嵩:《宪法环境权的规范解释》,《河南大学学报》(社会科学版)2015年第3期,第1页等。
参见杨仁寿:《法学方法论》,中国政法大学出版社1999年版,第92页。
See Mario Gomez,Social Economic Rights and Human Rights Commissions, Hum,Rgts,Qt,1955,p.155.
See James Connelly,The Virtues of Environmental Citizenship,in Andrew Donbson&Derek Bell(eds.),Environmental Citizenship,Cambridge,MIT Press,2006,p.49-72.
转引自李建良:《环境议题的形成与国家任务的变迁——“环境国家”理念的初步研究》,载《宪法体制与法治行政——城仲模教授六秩华诞祝寿论文集》,三民书局1998年版,第319-320页。
德国法学家菲利普·赫克(PhilippHeck)将其称为“内部体系”,指的是实质性的序位秩序、价值体系,也即将整个法律秩序理解并解释为内部无矛盾的统一体或“意义整体”。美国宪法学家布鲁斯·阿克曼(Bruce Ackerman)亦认可“宪法意义体系”这一概念。参见郑贤君:《宪法虚伪主义与部门法批判》,《中国法律评论》2016年第1期,第109页。
马岭:《宪法与部门法关系探讨》,《法学》2005年第12期,第3页。
凯尔森的规范等级理论认为,决定另一个规范的创造的那个规范是高级规范,在一个国家的法律秩序等级体系中,宪法是最高一级。参见[奥]凯尔森:《法与国家的一般理论》,沈宗灵译,中国大百科全书出版社1996年版,第141—142页。
参见前引,韩大元文,第11页。
吴卫星:《环境保护:当代国家的宪法任务》,《华东政法学院学报》2005年第6期,第42页。
参见吴卫星:《论环境基本国策》,载《中德法学论坛》第8辑,第282-284页;陈军:《论环境国策的宪法效力》,《山西师大学报》(社会科学版)2012年第6期,第23页;陈真亮。
参见陈海嵩:《从环境宪法到生态宪法——世界各国宪法生态化趋势探析》,《云南行政学院学报》2012年第2期,第93页;陈海嵩:《环境治理视阈下的“环境国家”——比较法视角的分析》,《经济社会体制比较》2015年第1期,第102页等。
作者简介:张震,西南政法大学行政法学院教授,法学博士。
文章来源:《当代法学》2017年第3期。
发布时间:2017/5/11
 
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