香港“宣誓风波”案件判决评析
作者:王理万  
    摘要:  香港“宣誓风波”事件涉及一系列重要法律问题,包括立法会内部事务的判断、行政长官的诉讼资格、宣誓的程序和实体效力、宣誓是否属于“议员言论免责权”的范围、不当宣誓的认定标准和处理程序、以及人大释法的正当性和必要性问题。香港高等法院在对“宣誓风波”案件的判决中,采取专业主义的立场,运用普通法的裁判方法,对案件事实、规范依据和争论焦点均进行了评价和回应,据此确认取消梁颂恒和游蕙祯二人就任议员的资格。全国人大常委会对《基本法》第104条的解释,为处理“宣誓风波”案件提供了基本遵循,该解释将持续成为规制“港独”言论和行为的制度基础。
    关键词:  “宣誓风波”案件;宣誓效力;普通法裁判;人大释法

一、案件背景 

近期在香港立法会议员就任过程中发生的“宣誓风波”,以及由此导致的司法诉讼,引发了内地和香港的舆论关注,并促使全国人大常委会于2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉(以下简称《基本法》)第一百零四条的解释》(以下简称《基本法第104条的解释》)。详言之,所谓“宣誓风波”是指2016年10月12日,第六届香港立法会候任议员梁颂恒和游蕙祯在宣誓就任过程中展示“香港不属于中国”(Hong Kong Is Not China)的标语,在英文宣誓中故意把China读为“支那”,并把Re-fucking作为共和国(Republic)的发音。这种公开宣扬港独、侮辱国家和民族的行为,立即引发了广泛谴责。

在法律程序上,由于梁、游二人的宣誓不合法,监誓人依照香港立法会《议事规则》裁定二人宣誓无效。10月18日,香港立法会主席梁君彦裁定,虽然梁、游等五人之前的宣誓无效,但是准许他们重新宣誓,这遭到香港市民和建制派议员的强烈反对。建制派议员通过集体离席抗议的方式,阻断了梁、游二人再次宣誓的程序。特区政府也在当日人禀香港高等法院,要求禁止游、梁再次宣誓,并要求法院宣告梁、游二人现有的立法会议席悬空。特区政府强调,《基本法》第104条要求立法会议员在就职时必须依法宣誓拥护《基本法》,效忠香港特别行政区,也包括中华人民共和国;宣誓代表认同《基本法》、香港特区及中华人民共和国,如拒绝等于表示不认可在拥护《基本法》及效忠特区与中华人民共和国的前提下,执行立法会议员的职务。游、梁二人宣誓当日的行为,已令他们失去议员资格,立法会主席不可让他们再宣誓。

香港高等法院批准了特区政府的呈请,该案正式进人司法程序。需要说明的是,“宣誓风波”案件包括了两起诉讼:第一个是由行政长官和律政司司长作为申请人,立法会主席作为答辩人,梁颂恒和游蕙祯二人作为利害关系人的司法复核案件(HCAL 185/2016);第二个是行政长官和律政司司长作为原告,游蕙祯作为第一被告,梁颂恒作为第二被告,立法会主席作为第三被告的案件(HCMP 2819/2016)。前者是针对立法会主席的权力提起的司法复核,后者是针对梁、游二人宣誓效力和议员身份提起的诉讼—由于两案在事实和法律上均属同一事件,因此法院进行了合并审理。

2016年11月7日,全国人大常委会全票通过了《基本法第104条的解释》,厘清了宣誓的性质、效力、要求和责任,正本清源地解决了“宣誓风波”的法律疑议,对“港独”言行予以有力回击。在人大释法的一周后,即11月15日,香港高等法院对“宣誓风波”案正式宣判,明确判决梁颂恒和游蕙祯二人的宣誓无效,取消其就任议员的资格,并且禁止立法会主席安排二人再次宣誓。11月17日,梁、游二人向香港高等法院提出上诉,其主要上诉理由包括宣誓属于立法会内部事务、议员享有言论豁免权、以及全国人大常委会对于《基本法》的解释没有溯及力等—事实上,在案件初审判决中,高等法院已然驳回了这些抗辩理由。也正是由于梁、游二人在上诉中并未提出新的事实和法律依据,香港高等法院上诉庭在11月30日“毫无悬念地”驳回了其上诉申请。12月28日,梁、游二人继续向终审法院提出上诉,从目前的公开报道来看,其仍然没有提出任何新的理据—这种滥诉行径反映了他们只不过是在借助“宣誓风波”的余温,博取舆论注目和政治资本而已。因而,就审判思路的完整性、争议焦点的集中性、以及判例的学术意义而言,高等法院的初审判决显然更具分析价值。本文据此聚焦“宣誓风波”案件的初审,通过对初审聆讯情况的简要回顾,归纳和分析案件的争议焦点,进而对初审判决的理路进行解析,阐释该案的法律意义和法治启示。

在文章结构上,下文第二部分将对“宣誓风波”案件的首次聆讯情况进行简要回顾,交代各方的基本观点;第三部分着重分析案件的争议焦点,并对争点逐条作出法律分析;第四部分将对高等法院的初审判决进行解读,总结本案的特点和法院的裁判方法。在文章的结论部分,将重点阐释该案的法律意义,评价香港法院在“宣誓风波”案件审理中的睿智和偏见。

二、庭审情况

在11月3日香港高等法院对“宣誓风波”案件的首次公开聆讯中,三方当事人的律师就案件相关法律问题进行了针锋相对的辩驳。政府代理律师指出,“宣誓风波”不只有关立法会内部运作,而是牵涉到《基本法》第104条的强制要求。香港《基本法》第79条规定,香港立法会议员“因严重疾病或其他情况无力履行职务”的情况下,由立法会主席宣告其丧失立法会议员的资格。在本案中,梁、游二人拒绝宣誓的情况属于该条所规定的“其他情况”,应当由立法会主席宣布其丧失议员资格。同时,根据香港《宣誓及声明条例》的规定,议员如果拒绝或者忽略作出誓言,则必须被取消其就任资格。在本案中,梁、游二人亦属于“拒绝宣誓”的情况,故他们已经失去议员资格。但是立法会主席却允许二人重新宣誓,属于未能履行职责(failed to dischargehis duty)和法律适用错误(misdirected himself on law)。

立法会主席梁君彦的代理律师在聆讯过程中提出,立法会主席有权依据香港立法会的《议事规则》独立处理“宣誓风波”,该事件属于立法会内部事宜(in-ternal affair),其强调完全没有需要(totally unneces-sary)交由法庭进行司法复核。

游蕙祯的代理律师认为,梁、游二人的行为不属于《基本法》第79条规定的“其他情况”,而是属于该条规定的“行为不检”—对于“行为不检”的处理,是由立法会出席会议的议员三分之二通过谴责,才能由立法会主席宣告其丧失议员资格,而不应该按照“其他情况”直接宣告丧失议员资格。经过立法会选举后,梁、游二人已是立法会议员,不应再以《宣誓及声明条例》考察其议员资格是否需要被取消。游蕙祯的代理律师强调三权分立的重要性,认为基本法已经赋予了立法会主席取消议员资格的权力,因此法庭无需介入该案(keeps the court out)。

梁颂恒和游蕙祯的代理律师指出,根据《立法会条例》第73条的规定,只有“选民或律政司司长”可以提出“丧失议员资格”的诉讼,但本案却是由行政长官提出的。《基本法》第79条规定的“因严重疾病或其他情况无力履行职务”的情况,其中对于“无力”并无清晰界定,可以是指身体条件不允许(no physical power),显然梁、游二人均不属于这种情况。

政府代理律师在结案陈词中进行了反驳和重申,他指出行政长官有权按照《基本法》第48条的规定处理涉及“一国两制”的事宜。在本案中,梁、游二人在就任宣誓时宣扬“港独”,这与“一国两制”有关,行政长官有权做出处理。香港立法会主席准许议员重新宣誓,与《宣誓及声明条例》第21条规定相悖,系法律错误。

三、争点分析

该案争点可以归纳为以下六方面:(1)候任议员宣誓和资格的问题,是否属于立法会的内部事项,或者说是否属于“议会自律权”的范畴,法院是否有权对该案进行司法审查。(2)行政长官能否成为该案的适格原告,即该案是否属于《基本法》确定的行政长官的权力范围,抑或仅能依据《立法会条例》的规定由“选民或律政司司长”提出诉讼。(3)宣誓是否构成就任立法会议员的实质要件,换言之,对于未通过宣誓的候任立法会议员,到底是适用《基本法》第79条和《立法会条例》所规定的“丧失议员资格”,还是适用《宣誓及声明条例》所规定的“取消其就任资格”。(4)候任立法会议员在宣誓过程中的言论,是否受“议员言论免责权”的保障,或者说梁、游二人在宣誓过程中发表的侮辱国家的言论是否因其身份而免责。(5)梁、游二人在宣誓过程中展示“香港不属于中国”的标语和发表侮辱国家的言论,是属于《基本法》第79条第1项所规定的“其他情况”,还是属于第7项规定的“行为不检”。(6)在案件司法复核的过程中,全国人大常委会是否有必要对该案所涉及的《基本法》第104条进行解释。

案件的第一个争点涉及对“议会自律权”的理解。“议会自律权”是指议会对于自身内部事务,不受来自行政权与司法权的干涉,而有自主决定的权限。但是,本案所涉及的候任议员的宣誓就职问题,并非简单的“议员资格”事项,而是涉及宪制层面的“港独”问题,不应再被视为立法会的内部事务。《基本法》第104条对候任立法会议员的宣誓程序进行了明确规定,而《宣誓及声明条例》则是具体落实《基本法》该条规定的法律。如果有人违反了《基本法》第104条和《宣誓及声明条例》,此时行政长官、立法会和香港法院,均有权在其职责范围内做出处理。在本案中,由于涉及候任立法会议员的宣誓问题,应当优先由立法机关自行做出决定,即由立法会主席依据《宣誓及声明条例》的规定作出“取消就任资格”的决定。但令人遗憾的是,立法会主席并未合法、恰当地处理该事件,使其溢出了“内部事务”的范畴。此时,行政长官作为特区的首长,拥有《基本法》第48条所赋予的“执行基本法”的权力,有权就该问题向法院提出诉讼。需要注意的是,与“议会至上”的体制有着明显不同,香港特区有明确的、成文的基本法,包括立法会在内的所有部门均应在基本法之下行使职权。诚如学者所指出的,“香港的立法机关虽然与英国议会在技术上具有诸多相似之处,但在制度上并不具有英国议会至上的特点,而须以香港《基本法》为唯一宪法性依据”。因此,当立法会的决定明显失当以致威胁《基本法》确立的宪制原则时,行政长官提出司法复核,由法院做出裁决,显然是最符合法治原则的方式。

案件的第二个争点,也需要置于香港政治体制的背景下进行分析。在《基本法》设定的香港政治体制之下,虽然存在权力的分立和制衡,但并不是西方式的“三权分立”制度。一方面,香港特区作为直辖于中央政府的地方区域,“中央拥有对香港特别行政区的全面管治权,既包括中央直接行使的权力,也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治”;另一方面,行政主导是香港政治体制的重要特点,行政长官被赋予超然的法律地位,其不仅是香港政府的行政首长,也是整个特区的最高领导人,代表特区向中央政府负责。《基本法》赋予行政长官以广泛的职权,包括了执行《基本法》的权力。这也意味着,落实《基本法》确定的“一国两制”原则,捍卫国家统一,是行政长官最为重要的宪制责任。因此行政长官有权采取包括司法诉讼在内的必要方式,要求法院确认立法会主席准许梁、游二人“重新宣誓”的决定无效。

案件的第三个争点,涉及对于“宣誓效力”的认定。理论层面上,宣誓具有两个方面的效力:一是程序方面,宣誓作为就职程序的必要步骤,具有仪式性和典礼性,“就职宣誓仪式的庄重和公开,目的在于强化仪式参与者对权力交接的认同感,强调国家权力行使者角色的成功转换”二是实体方面,宣誓作为获得特定身份的必要前提,未经宣誓或者宣誓无效,则无法获得特定身份或职务。《基本法》第104条规定“香港特别行政区行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员在就职时必须依法宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法,效忠中华人民共和国香港特别行政区”。该条规定有两个关键词值得注意:一是“就职时”强调宣誓的时间,宣誓作为就职的前置程序;二是“必须”强调宣誓是就职的实质要求,不得拒绝宣誓、豁免宣誓或者任意宣誓。事实上,在《宣誓及声明条例》并没有“重新宣誓”的规定,仅是在该条例第21条规定了“不遵从的后果”,即“拒绝或忽略做出该项誓言,(a)该人若已就任,则必须离任,及(b)该人若未就任,则须被取消其就任资格”。《基本法》第79条规定的“由立法会主席宣告其丧失立法会议员的资格”,以及《立法会条例》第15条规定的“议员不再担任席位”的情形,均属于就职之后的因法定事由而丧失议员资格的事项。而在本案中,梁、游二人在宣誓就任过程中,因其做出违反基本法的举动和发表侮辱祖国言论,宣誓被裁定无效,属于在就职时“忽略做出誓言”的行为,应当径直“取消其就任资格”。质言之,梁、游二人由于拒绝履行宣誓的实质步骤,未能完成就任程序,无法获得议员身份。

与第三个争点相关的问题在于:既然宣誓作为就职的程序要件和实质前提,那么在出现了“宣誓瑕疵”的情况下,应当如何处理。观诸世界各国的成例,在宣誓过程中由于心情紧张、阅读错误、或者故意为之等原因,均可能发生宣誓人所宣读的誓词与法定誓词不一致的情况。对于这些“宣誓瑕疵”需要区别不同的主观情况:如果瑕疵系由宣誓人过失或意外导致的,一般应给予其补充宣誓或者重新宣誓的机会;如果瑕疵系由宣誓人故意导致的,或者以戏谑、挑衅、侮辱等方式破坏宣誓程序,则不应再给予宣誓人补全的机会。比如在2009年奥巴马宣誓就任美国第四十四任总统时,由于不慎错读了词语顺序,不得不在翌日重新宣誓,以避免就职的合法性争议。在本案中,梁、游二人在宣誓过程中展示“港独”标语、篡改誓词、发表侮辱国家和民族的言论,其主观恶意显而易见,这表明他们不愿意拥护《中华人民共和国香港特别行政区基本法》,也不愿意效忠中华人民共和国香港特别行政区,因而不应再给予其重新宣誓或补充宣誓的机会,而应直接宣布其丧失就任议员的资格。

案件的第四个争点,涉及对“议员言论免责权”的范围界定。为议员的言论提供特殊保障,使他们能够无所顾忌地发表自己的意见和主张,这是近代民主制度的基本要求。香港《立法会(权力及特权)条例》也规定,立法会议员在立法会或委员会席前发表言论,或在提交立法会或委员会的报告书中发表的言论,可获豁免民事或刑事法律程序。值得注意的是,“议员言论免责权”的保障对象是正式就任的议员。在本案中,根据以上对于第三个争点的分析,梁、游二人由于宣誓无效,并未获得议员身份和待遇,自然也不得主张享有专属议员的“言论免责权”。

案件的第五个争点,涉及对于梁、游二人行为的定性问题。事实上,在解决第三个争点之后,第五个争点也就有了答案。因为在本案中,梁、游二人在就职时的不法行为,已经前置性地丧失了就任资格,自然也无需讨论其到底是属于基本法第79条的“其他情况”或是“行为不检”。退一步而言,就算《基本法》第79条的第1项和第7项在处理不当宣誓时,可能出现竞合情况,但是两项关于处分程序的规定却是不一致的:当被视为“其他情况”时,可以直接由立法会主席宣告其丧失立法会议员的资格;而当纳入“行为不检”时,则需要经立法会出席会议的议员三分之二以上多数通过谴责。这事实上给予了立法会和法院一定自由裁量的空间,对于情节恶劣的,可以直接归入“其他情况”予以除名;而情节显著轻微的,则可以通过立法会内部的民主程序确定。在本案中,梁、游二人在宣誓过程中公然宣扬“港独”、发表性质极其恶劣的侮辱国家的言论,宜认定为直接除名的“其他情况”。

案件的第六个争点,涉及人大释法的必要性问题。有观点认为,既然目前“宣誓风波”已经进入司法程序,则静候法院的处理结果即可,全国人大常委会没有必要启动解释程序。事实上,全国人大常委会在高等法院判决之前进行释法,既尊重了香港的司法独立,也可以迅速防止“港独”在香港的进一步恶化。特别需要说明的是,人大主动释法不宜被解读为对香港法院缺乏信任,而是由于恢复立法会秩序和回击“港独”势力的急迫性,促使全国人大常委会主动释法,这可以起到正本清源的效果。在法院受理“宣誓风波”司法复核案件之后、做出具体判决之前,由全国人大常委会解释基本法相关条文,具有必要性和紧迫性,也是通过法治方式遏制“港独”的重要举措。

四、法院判决

2016年11月15日,香港高等法院对“宣誓风波”案件正式做出初审判决。法院特别指出,在案件审理过程中梁、游二人并没有通过言辞或者提交证据的方式,证明二人的宣誓符合《基本法》和《宣誓及声明条例》的要求,而仅是以两个理由进行抗辩:(1)该事件属于立法会的内部事务(internal business),因而法院不应当介入该案;(2)宣誓行为受到“议员豁免权”的保护,而免于受到起诉。此外,梁、游二人还提出,行政长官并不是本案的“适格原告”。立法会主席的抗辩理由则认为,其并没有在实质上判定(substantive de-cision)梁、游二人的行为是否构成“拒绝或者忽略宣誓”,而仅是在程序上做出决定,因而不能作为案件一方当事人。

在判决书的第二部分,法院全面检讨了该案涉及的宪制和法律层面的规定。法院不仅引述了《基本法》第104条的规定,而且全文照录了全国人大常委会对该条的解释。法院据此指出,虽然《基本法》第158条第2款和第3款规定了香港法院对于《基本法》的解释权,但是全国人大常委会拥有对于《基本法》的最终解释权(final power of interpre-tation)。全国人大常委会对《基本法》的解释对香港所有法院均具有拘束力,香港法院有义务遵从全国人大常委会的解释。对此,法院还引证了“庄丰源案”,以此说明全国人大常委会解释效力的最高性和全面性。法院进一步承认,在该案中全国人大常委会对《基本法》第104条的解释对法院具有约束力,因而在该判决书中引用《基本法》第104条时,也自然包括了对于解释本身的适用。据此法院认定,宣誓过程具有内容和形式上的双重效力(both insubstance and in form),如果宣誓人故意拒绝或者忽略宣誓,则宣誓无效并丧失席位。但是在此处,法院话锋一转,提出即便是不考虑全国人大常委会的解释,单就对《宣誓及声明条例》中的相关条款进行适当解释(properly con-strued)的话,也可以得出与《基本法》第104条解释相同的含义和法律效力(same meanings and legal effects)。

按照这个逻辑,法院需要论证其对于《宣誓及声明条例》的解释,与全国人大常委会解释可以“异曲同工”、“殊途同归”。因而法院继续对《宣誓及声明条例》第16条、第19条和第21条的内容进行了分析,这三条分别涉及誓言的格式、立法会议员的誓言、以及不遵从宣誓的法律后果。法院指出,对于上述条文的适当解释应该采取普通法“目的解释”(purposive construction)的方法,将条文置于整个法例的语境中进行理解。换言之,此处法院事实上交代了解释方法的问题,一是目的解释的方法,二是体系解释的方法。按照这些方法的指引,法院对《宣誓及声明条例》的条文进行了解释:(1)《宣誓及声明条例》中有关条文反映和强调《基本法》第104条的宪制性要求(constitutional requirements);(2)立法会议员必须在当选之后、就职之前尽快进行宣誓,这是《基本法》和《宣誓及声明条例》的要求;(3)立法会议员必须按照《宣誓及声明条例》所规定的誓言形式、方式和内容(form, manner and substance)进行宣誓,如果违反则意味着宣誓无效;(4)誓言必须庄重和真诚(solemnly andsincerely),以保证宣誓人遵守宪法程序,效忠宪法,维护国家的主权和完整,这是实质性的要求,如果试图在形式、方式和内容方面改变宣誓,则违反了《基本法》第104条的规定,因此也是违法和无效的;(5)结合以上条文和语境,《宣誓及声明条例》第21条的规定意味着,如果候任议员在形式或者内容上拒绝或者忽略宣誓,那么就丧失了担任议员的资格,也不得再次进行宣誓。法院由此对《宣誓及声明条例》中的“拒绝宣誓”和“忽略宣誓”进行了解释,并指出经由上述运用普通法原则进行的解释,可以在全国人大常委会解释之外得出相同结论。

在判决书的第三个部分,法院对梁、游二人宣誓行为进行了详尽分析,认定二人的行为在形式和内容上构成了故意拒绝宣誓。在此处法院引证了“吴嘉玲案”和“吴恭劭案”,指出《基本法》旨在建立香港特区,而香港是中国“一国两制”原则下的不可分割的部分,其中“一国”具有根本重要的地位(fundamental impor-tance)。“一国两制”尤其鲜明的体现为《基本法》的序言之中,以及《基本法》第1条、第12条、第16条、第17条、第19条、第66条和第23条的规定。在本案中,梁、游二人的言语和行为清楚地显示他们在形式和内容上均拒绝按照《基本法》和《宣誓及声明条例》的规定进行宣誓。因此,《宣誓及声明条例》第21条的规定适用于本案,梁、游二人依法被取消成为立法会议员的资格。

在法院判决书的第四个部分,法院着重分析了为何梁、游二人的抗辩理由不能成立。(1)法院对该案具有管辖权。梁、游二人在抗辩中指出,再次宣誓的决定属于立法会的内部事务,法院不应干涉,并举出了英国的判例支撑—对此法院并不认可。法院认为“不干预原则”来自于英国的分权学说,在英国不存在成文宪法,并且实行的是“议会至上”的原则。香港法院拥有审查立法会的行为是否符合基本法的权力,这在“郑家纯案”和“梁国雄案”中法院已经对此进行了解释。据此,“不干预原则”并不能阻碍法院对立法会的程序事项进行审查。

(2)梁、游二人不受“议员豁免权”的保护。《基本法》和香港《立法会(权力及特权)条例》规定了议员的豁免权,但是法院明确认为,这些规定只涵盖立法会议员以议员的身份行使职权和履行职责时,在立法会会议上进行正式辩论的过程中所作的陈述和发言。当候任议员进行宣誓时,此时其尚未有效地就职(he hasnot yet validly assumed office),自然也不受“议员豁免权”的保护。即便是《基本法》第77条和香港《立法会(权力及特权)条例》第3条和第4条的规定,包括了立法会宣誓过程中的言辞,法院仍有权审查宣誓是否符合《立法会条例》第73条和《宣誓及声明条例》第21条的规定。这意味着法院可以对宣誓的内容进行实质审查,并不受“议员豁免权”的阻碍,因此法院并不支持该条抗辩理由。

(3)本案应正确适用《宣誓及声明条例》第21条。法院指出,一旦被认定为“拒绝或忽略宣誓”,则即刻丧失议员资格,不能再以议员的身份行事,而无需采取中间步骤来实现这种必然的效力和后果(inevitable effectand result)。法院继续指出,《基本法》第73条第1款所规定的“因严重疾病或其他情况无力履行职务”的情况,系指议员有资格履职,但没有履职的能力—这种情况与《宣誓及声明条例》第21条第1款的规定是完全不同的,后者系指已经不再具有以议员身份履职的资格(no longer open to the member to carry out the duties asa Leg Co member)。

(4)行政长官在本案中的地位。梁、游二人认为在本案中行政长官不具备起诉资格,对此政府方律师指出,《基本法》第48条第2款规定“行政长官负责执行本法和依照本法适用于香港特别行政区的其他法律”。法院对此表示同意,认为行政长官具有适当资格(proper locus)以保证《基本法》第104条和《宣誓及声明条例》得到正确执行。另一方面,就《立法会条例》第73条规定的法律程序而言,法庭认为行政长官没有资格以其行政长官的身份对梁、游二人提起基于该条的诉讼程序—不过,这并不会对本案的法律程序带来实质影响,因为作为原告一方的律政司司长的诉讼地位不存在问题。

(5)基于上述分析,法院认为无法接受被告人提出的任何抗辩理由(any of the grounds of opposition)。据此,法院得出初步的结论:本案作为涉及《基本法》第104条和《宣誓及声明条例》第21条的案件,因2016年10月12日梁、游二人在形式和内容上拒绝宣誓,而必须离任,这两个议席悬空。

在判决书的第五个部分,法院还对立法会主席的抗辩理由进行了回应,即立法会主席认为自己不应成为司法复核的答辩人和案件的被告人,因为其做出的宣誓无效和重新宣誓的决定,在性质上并不属于实质性的决定。法院并没有接受该抗辩理由,认为在“宣誓风波”事件中,立法会主席并没有直接认定梁、游二人的行为构成了《宣誓及声明条例》第21条第1款的“拒绝或忽略”宣誓,而给予他们重新宣誓的机会,立法会主席的这个决定应当纳入司法复核的范畴。

在判决书的第六个部分,香港高等法院阐述了其对于人大释法的立场。在全国人大常委会对基本法作出解释之后,行政长官和律政司司长将该解释补充呈交法庭。不过政府方律师也强调:这份补充提交的书面证据并不影响之前向法庭提交的关于《基本法》和《宣誓及声明条例》相关条款的目的性建构(purposive construc-tion)。法院重申在审理过程中,梁、游二人并没有提交证据反驳原告方对《基本法》和《宣誓及声明条例》相关条款的理解,也没有证明他们的行为不构成“拒绝或者忽略”宣誓的行为。梁、游二人仅是基于“不干涉原则”和“议员豁免权”提出抗辩,而这两项抗辩均与全国人大常委会的解释并不相关(nothing to do with)。因此法院同意政府律师的说法,即无论该案是否涉及全国人大常委会的解释(with or without referring to the terms of the In-terpretation),判决的结果都是一样的。梁、游二人也补充指出,全国人大常委会的解释对他们所提出的“不干涉原则”和“议员豁免权”的抗辩理由并没有效力和影响(does not affect and has no impact)。法院认同这个观点,因为在判决书中对“不干涉原则”和“议员豁免权”进行否决时,也并没有涉及全国人大常委会的解释。

立法会主席进一步要求法院明确:取消议员就任资格是从何时开始计算的。法院认为根据《宣誓及声明条例》第21条的规定,当梁、游二人在2016年10月12日拒绝按照要求宣誓时,就已经失去了就任资格。这个时间起算点,同时符合《基本法》第104条的规定和全国人大常委会的解释。

在判决书的最后一部分,法院判决行政长官和律政司司长胜诉,并对两起案件分别宣判如下:对于认定梁、游二人宣誓效力和议员身份的诉讼(HCMP 2819/2016),法院判决梁、游二人宣誓无效,自2016年10月12日起取消其就职议员的资格,禁止二人以立法会议员身份行事。对于有关立法会主席权力的司法复核案件(HCAL 185/2016),法院判决立法会主席无权为梁、游二人再作的任何宣誓再次监誓,推翻之前立法会主席准许梁、游二人再次宣誓的决定,禁止立法会主席为梁、游二人的宣誓监誓。

五、案件评价

通过以上对于案件事实、争点和判决的概述,可以呈现事件发展脉络,以及各方在司法过程中的观点和立场。中央政府虽然并未直接涉入该案,但是全国人大常委会通过解释《基本法》,行使了《基本法》所确定的主权性权力,成为香港所有法院遵从的法律依据。通过对于香港高等法院初审判决书的研读,可以看到在整个判决中法院采取了专业主义的立场,运用普通法的裁判方法,对案件事实、规范依据、争论焦点等均进行了评价和回应,并据此得出裁判结果。事实上,在2016年11月30日高等法院上诉庭做出的驳回上诉判决中,也重申了初审判决中的观点—即强调法院对于该案的管辖权、宣誓事项并非立法会内部事务、候任议员的宣誓并不属于“言论免责权”的范畴、以及全国人大常委会对于《基本法》的解释具有自始的溯及力。

就事实认定和法律适用而言,本案存在以下特点:(1)各方对于案件基本事实并不存在明显争议。与此前梁颂恒对媒体以“口音”为由的自我开脱不同,其在庭审过程中并没有以此为由提出事实性的抗辩。这使得法庭可以将案件焦点集中在法律问题上,也可以据此认定梁、游二人具有明显的主观恶意,构成了《宣誓及声明条例》所规定的“拒绝宣誓”。(2)法院对裁判方法做了清晰交代,即采取了目的解释和体系解释的方法,这使得法院对于《基本法》和相关法律的解释具有较大的灵活性,避免了单纯文义解释的僵化和封闭。也正是基于这种灵活性的解释方法,法院强调宣誓具有形式和实质两方面的效力,如果在形式、方式和内容的任何一个方面不符合宣誓的要求,则应被视为宣誓无效。(3)法院对案件争点进行了精准的归纳,并逐条回应了为何不能接受被告方的抗辩理由。在本案中梁、游二人主要提出了“不干涉原则”和“议员豁免权”的抗辩理由,对此法院进行了充分的评析,认为这两个原则均无法适用于本案。立法会主席主要提出了其决定是程序性的、不应被作为案件被告的抗辩理由;对此法院也指出对于立法会主席错误适用法律的情况,法院有权进行审查。值得注意的是,本案中被告方的抗辩重点不是针对案件本身的法律适用,而是径直希望排除司法管辖。这也说明在诉讼过程中,梁、游二人对其行为的法律性质有较为清晰的认识,其既不对案件事实进行强辩,甚至也不对法律适用展开论证,而是希望釜底抽薪式的将事件定性为“议会内部事务”和“议员行为不检”,试图为其政治上的转圜预留法律空间。(4)法院花费了相当的篇幅,厘清了涉及议员宣誓和丧失席位的规范基础,对《基本法》、《宣誓及声明条例》、《立法会条例》、《立法会(权力及特权)条例》相关条款进行了梳理,体现了法院判决的专业性,为案件正确适用法律提供了依据。

全国人大常委会的释法,为“宣誓风波”案件的判决提供了宪制指引。《基本法》第104条虽然规定了宣誓程序,但是限于《基本法》的原则性和概括性,该条并没有明确规定何为“依法宣誓”以及不履行宣誓义务的法律责任和后果,因此有必要由全国人大常委会以解释基本法的方式予以释明。就全国人大常委会主动释法的方式而言,也有严格的《基本法》依据。从《基本法》第158条的结构来看,全国人大常委会对于《基本法》的解释权具有基础性和原生性的特征,而香港法院的解释权则是从属的和派生的。在全国人大常委会解释《基本法》时,无论是主动解释或应国务院、香港特区政府、香港终审法院的提请而被动解释,都是符合《基本法》的。究其实质而言,这是由全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机关的宪制地位决定的。事实上,在1999年的“刘港榕诉入境处处长”一案中,香港终审法院也认为,全国人大常委会拥有对香港《基本法》的主动解释权,并且这种解释权是“全面且不受限制的”(general and unqualified)。在此次释法之前,全国人大常委会已经四次解释《基本法》,其启动方式也不尽相同:1999年关于“居港权”问题的解释和2005年关于“特首任期”的解释,均是由香港政府请求国务院提请常委会进行解释的;2004年关于香港普选问题的解释,系由全国人大常委会主动进行的;而在2011年关于“国家豁免”问题的解释,则是由香港终审法院向全国人大常委会提请的。由此可见,围绕全国人大常委会《基本法》解释权的启动程序问题,已经形成了多种方式并存的惯例。此次全国人大常委会主动对“宣誓条款”进行解释,既有法理依据,也有实践中的惯例支撑。

更加值得关注的是,在本案中法院对于全国人大常委会释法的态度问题,这是牵引案件判决的轴线—在判决书的第二部分,法院就指出即便是不考虑全国人大常委会的解释,单就对《宣誓及声明条例》中的相关条款进行适当解释的话,也可以得出与《基本法》104条解释相同的含义和法律效力。这个预设性的前提,导致了案件判决具有以下几个鲜明的特点:(1)舍近求远。既然香港法院认可并尊重全国人大常委会释法的效力和权威,并且认同全国人大常委会对《基本法》第104条解释的内容,就显然没有必要绕开释法,对案件的法律依据进行重新的梳理和发现,这种令人费解的态度支配了整个判决书的逻辑,表现为法院回避对于全国人大常委会释法的直接适用。(2)欲拒还休。虽然香港高等法院试图在案件的实质推理部分回避直接适用人大释法,但是这个策略贯彻的又不够彻底—因为在宣誓效力、立法会和行政长官权限、议员资格丧失等问题上,都无法在香港法例中得到自洽的解释,最终必须要回归到《基本法》,直面和追溯到《基本法》的规范和权威之中,此时也无法真正回避对于全国人大常委会释法的适用问题。(3)遮遮掩掩。出于政治正确和专业立场的考量,香港高等法院在政治和法律上都无法回避、也不能轻视人大释法的权威性,因而其回避态度多是通过“他人之口”说出。从判决技术的角度而言,香港高等法院对于人大释法的游移态度,使得该案的论证变得更为复杂曲折。

概而言之,“宣誓风波”事件应该放置在香港近年来本土主义和“港独思潮”泛滥的背景下进行理解,清醒认识到风波背后的政治和法律问题。香港居民负有维护国家安全、荣誉和利益的宪法义务,香港立法会议员更加应该体现对于国家和特区的政治忠诚,并且通过宣誓程序明确表达出来。梁、游二人的恶劣行径,已经突破了《基本法》设定的政治底线,丧失了作为民意代表的资格。全国人大常委会通过解释《基本法》,正本清源地解决“宣誓风波”带来的香港政治危机,既符合《基本法》的要求,也满足香港爱国爱港居民的期待。香港高等法院的判决体现了专业主义的色彩,采取普通法的裁判方法,对于梁、游二人的抗辩理由进行了充分反驳,从法律的角度论证了宣誓的程序和实体效力。虽然,高等法院的初审判决在适用人大释法时存在态度游移和逻辑错位,但是这并未影响案件的判决结果。由此,回顾和前瞻“宣誓风波”的政治起因和司法处理,不仅为解决“港独”问题提供了一条法治化的思路,也再次为在实践中厘定人大释法和香港司法独立的关系提供了有益的探索和例证。

注释:
陈然、苏静:“港立法会有人上演宣誓闹剧”,载《环球时报》2016年10月13日第10版。
“港爱国爱港议员退场阻辱华候任议员宣誓”,载《新华澳报》2016年10月20日第P02版。
黎子珍:“反对派向立法会主席试压才是以政治凌驾法治”,载《文汇报》2016年10月25日第A17版。
CACV 224-227/2016.
庭审情况根据“立场新闻”的文字直播进行整理,具体请参见:https://thestandnews.com/politics/宣誓司法覆核-文字直播-11月3日審讯,2016年11月5日访问。
《基本法》第104条:香港特别行政区行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员在就职时必须依法宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法,效忠中华人民共和国香港特别行政区。
《基本法》第79条:香港特别行政区立法会议员如有下列情况之一,由立法会主席宣告其丧失立法会议员的资格:(一)因严重疾病或其他情况无力履行职务;……(七)行为不检或违反誓言而经立法会出席会议的议员三分之二通过谴责。
《宣誓及声明条例》第21条:如任何人获妥为邀请作出本部规定其须作出的某项誓言后,拒绝或忽略作出该项誓言—(a)该人若已就任.则必须离任.及(b)该人若未就任,则须被取消其就任资格。
《立法会条例》第73条第1款:选民或律政司司长可针对任何以议员身分行事或声称有权以该身分行事的人,以该人已丧失以该身分行事的资格为理由,在原讼法庭提出法律程序。
《基本法》第48条:香港特别行政区行政长官行使下列职权:(一)领导香港特别行政区政府;(二)负责执行本法和依照本法适用于香港特别行政区的其他法律。
陈春生:“议员之言论免责与议会自律”,载《东吴法律学报》1995年第8卷第2期。
王书成、顾敏康:“香港立法会调查权限分析”,载《环球法律评论》2010年第6期。
国务院新闻办公室:《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书,2014年6月10日。
王磊:“香港政治体制应当表述为‘行政长官制’”,载《政治与法律》2016年第12期。
王月明:“就职宣誓制度的程序性价值”,载《法学》2014年第12期。
于霄:“奥巴马宣誓风波”,载《检察风云》2013年第1期。
HCAL 185/2016&HCMP 2819/2016.
《立法会(权力及特权)条例》第3条:在立法会内及委员会会议程序中有言论及辩论的自由,而此种言论及辩论的自由,不得在任何法院或立法会外的任何地方受到质疑。第4条:不得因任何议员曾在立法会或任何委员会席前发表言论,或在提交立法会或委员会的报告书中发表的言论,或因他曾以呈请书、条例草案、决议、动议或其它方式提出的事项而对他提起民事或刑事法律程序
HCAL 67/1999.
FACV 14/1998.
FACC 4/1999.
Bradlaugh v Gosset (1884) 12 QBD 271.
HCAL 79/2009.
FACV 1/2014.
同注
“梁颂恒否认辱华不拒周三再宣誓”,载《明报》2016年10月17日第A08版。
《基本法》第158条:本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。全国人民代表大会常务委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释。香港特别行政区法院在审理案件时对本法的其他条款也可解释。
Lau Kong Yung v Director of Immigration [1999]3 HKLRD 778.
马岭:“提请解释香港基本法主体的合理范围”,载《法学》2016年第4期。
作者简介:王理万,法学博士,中国政法大学人权研究院讲师。
文章来源:《法律适用》2017年第2期。
发布时间:2017/6/8
 
分享到: 豆瓣 更多
【打印此文】 【收藏此文】 【关闭窗口】