重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)
 

关于《重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)》的说明

为了深入贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中、六中全会精神,推进行政决策科学化、民主化、法治化,国务院法制办公室在广泛调查研究、认真总结实践经验的基础上,起草了《重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿)。现就几个主要问题说明如下:

一、关于制定《重大行政决策程序暂行条例》的必要性

决策是行政权力运行的起点。规范决策行为特别是重大行政决策行为,是规范行政权力的重点,也是法治政府建设的重点。目前,我国已有17个省级政府和23个较大的市政府出台了规范重大行政决策程序的规章。近年来,各级行政机关科学民主依法决策机制不断完善,各级领导干部决策能力水平不断提高。与此同时,实践中也存在一些突出问题:有的决策尊重客观规律不够,听取群众意见不充分,乱决策、违法决策、专断决策、拍脑袋决策、应决策而久拖不决等问题比较突出,一些关系国计民生的重大项目因群众不理解、不支持而不能出台,或者决策后遇到反对就匆匆下马的情况时有发生,既给国家和人民造成重大损失,也严重影响政府公信力和执行力。为落实健全依法决策机制,推进行政决策科学化、民主化、法治化,提高决策质量,增强社会对重大行政决策的理解和支持,有必要认真总结经验教训,制定一部规范重大行政决策程序的行政法规。

二、起草思路和主要过程

按照党中央、国务院关于规范重大行政决策程序、健全依法决策机制的部署,法制办在起草过程中把握了以下思路:一是将科学民主依法原则贯穿于决策全过程。坚持科学民主依法决策是决策机制和程序的内核,征求意见稿将其贯穿于决策动议、研拟方案、合法性审查、审议决定、决策执行与调整等决策全过程,通过规范决策过程来提高决策质量和群众认可度,保障依法作出的决策得到有效执行。二是立足实际,健全决策法定程序。针对实践突出问题和依法行政实际,稳妥把握现阶段程序繁简、标准严宽、制度刚柔的平衡点,合理确定公众参与、专家论证、风险评估的适用条件,要求所有重大行政决策都要进行合法性审查和集体讨论决定,明确决策机关应当坚守的制度底线。三是保持制度设计的适度弹性。对需要“因地制宜”的事项,允许决策机关探索、细化;对需要“因事制宜”的程序环节,为相关法律、行政法规另行制定具体要求留够空间。

自条例起草工作启动以来,法制办围绕重大行政决策事项范围、法定程序等重点难点问题,运用多种方式开展立法调研,多次召开立法座谈会,赴东中西部共12个省、直辖市开展专题调研,深入了解省市县各级政府决策工作实际,坚持问题导向,注重管用可行,充分吸收地方成熟经验做法,先后2次送中央和国务院有关部门、各省(自治区、直辖市)及有关市县政府等100多家单位书面征求意见。在此基础上,形成了《重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)》。

三、征求意见稿的主要内容

征求意见稿分为10章,共44条。除总则、决策动议、决策执行、法律责任和附则外,将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定分别作为专章予以规定。

(一)关于决策事项范围。考虑到各地区发展不平衡,省市县各级政府决策的影响面和侧重点各有不同,征求意见稿按照突出针对性、具备可行性、保留灵活性、提高透明度的原则,在采取“列举+兜底”方式规定重大行政决策事项范围的基础上,要求各级地方政府结合职责权限和本地实际,制定重大行政决策事项年度目录,并向社会公布。(第三条)

(二)关于决策动议。为了遏制草率启动决策,减少折腾浪费,征求意见稿规定,对各方面提出的决策建议都要进行充分研究论证,由决策机关决定是否启动决策程序。(第十条)

(三)关于公众参与。为突出公众参与重点,征求意见稿规定,除依法应当保密的外,涉及社会公众切身利益或者对其权利义务有重大影响的决策事项应当广泛听取意见(第十四条第一款)。为提高公众参与实效,征求意见稿明确了向社会公开征求意见和举行听证会等的基本要求(第十六、十七、十八条);注重决策过程中的信息发布和互动交流,规范听取意见的后续处理和公开反馈(第十五、十九条)。

(四)关于专家论证。征求意见稿规定,专业性、技术性较强的决策事项,需要进行专家论证的,应当组织论证其必要性、可行性、科学性等(第二十条第一款)。为提高专家论证质量,征求意见稿规定:一是对论证意见的研究处理情况和理由应当反馈(第二十条第三款);二是选择专家、专业机构应当注重专业性、代表性,不得选择有直接利害关系的专家、专业机构,应当公开专家、专业机构有关信息(第二十一条);三是省、自治区、直辖市人民政府应当建立专家库(第二十二条)。

(五)关于风险评估。征求意见稿规定,重大行政决策的实施可能对生态环境、社会稳定等方面造成不利影响的,应当开展风险评估(第二十三条第一款)。为有效防范决策风险,征求意见稿要求把风险评估结果作为决策重要依据,经评估认为风险不可控的,不得决策,或者调整决策草案、确保风险可控后再行决策(第二十五条)。

(六)关于合法性审查。征求意见稿明确合法性审查为决策必经程序,规定未经合法性审查,或者经审查不合法的,不得提交决策机关讨论(第二十六条第一、二款)。为保证合法性审查质量,规定应当充分发挥政府法律顾问、公职律师的作用(第二十六条第三款),并提供必要的材料和时间保障(第二十七条)。

(七)关于集体讨论决定。征求意见稿明确集体讨论决定为决策必经程序,并坚持行政首长负责制,规定:决策事项应当经决策机关常务会议或者全体会议讨论,由行政首长在集体讨论基础上作出决定(第三十一条第一款)。为防止一把手搞“一言堂”,征求意见稿规定:行政首长最后发表意见;行政首长拟作出的决定与出席的会议组成人员多数人的意见不一致的,应当在会上说明理由;会议讨论情况和决定应当如实记录(第三十一条第二、三款)。

(八)关于决策执行与后评估。为保证决策执行效果、健全决策后评估和纠错机制,一是规定了决策执行中的问题反馈机制和决策后评估制度(第三十五、三十六条)。二是严格规范决策调整,明确依法作出的重大行政决策,未经法定程序不得随意变更、中止或者停止执行;重大公共建设项目等决策拟作重大调整的,应当重新履行相关程序(第三十四条第二款、第三十七条)。

(九)关于法律责任。为落实决策程序制度的刚性约束,征求意见稿对决策机关、决策承办单位和承担决策有关工作的单位、决策执行单位、参与决策的专家专业机构等参与决策的各类主体,分别规定了相应的法律责任。(第九章)


重大行政决策程序暂行条例

(征求意见稿)

第一章 总  则

第一条[立法目的]  为了健全科学民主依法决策机制,规范重大行政决策行为,提高决策质量,保证决策效率,制定本条例。

第二条[主体适用范围]  县级以上地方人民政府(以下称决策机关)作出重大行政决策的程序,适用本条例。

县级以上人民政府部门、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织和乡级人民政府作出重大行政决策的程序,参照本条例的规定执行。

第三条[事项适用范围]  本条例所称重大行政决策包括以下事项:

(一)编制经济和社会发展等方面的重要规划;

(二)制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施;

(三)制定开发利用、保护重要自然资源的重大公共政策和措施;

(四)决定在本行政区域实施的重大公共建设项目;

(五)决定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项。

决策机关应当根据本条第一款规定,结合职责权限和本地实际,制定重大行政决策事项(以下称决策事项)的年度目录,并向社会公布。纳入目录的决策事项应当依照本条例规定作出决策。

法律、行政法规对本条第一款规定事项的决策程序另有规定的,依照其规定。

发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件,行政机关采取应急措施的决策程序,适用有关法律、行政法规的规定。

第四条[科学决策原则]  作出重大行政决策应当遵循科学决策原则,树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,坚持从实际出发,运用科学方法,尊重客观规律,适应经济社会发展和全面深化改革要求。

第五条[民主决策原则]  作出重大行政决策应当遵循民主决策原则,坚持民主集中制,贯彻落实群众路线,充分听取社会各方面意见,保障人民群众通过多种途径参与决策。

第六条[依法决策原则]  作出重大行政决策应当遵循依法决策原则,坚持严格遵守法定权限,依法履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序,保证决策符合宪法和法律法规规定。

第七条[决策公开]  重大行政决策情况应当按照规定公开,接受社会监督,依法应当保密的除外。

第八条[人大监督]  重大行政决策情况依法接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。

第九条[考核评价]  科学、民主、依法决策情况应当作为政府领导班子和领导干部考核评价的重要内容。

第二章  决策动议

第十条[决策启动程序]  对各方面提出的决策事项建议,依照下列规定进行研究论证后,报请决策机关决定是否启动决策程序:

(一)决策机关领导人员提出决策事项建议的,交有关部门、机构研究论证;

(二)决策机关所属部门或者下一级人民政府提出决策事项建议,应当论证所要解决的主要问题、建议理由、法律法规政策依据、解决问题的初步方案及其必要性、可行性等;

(三)人大代表、政协委员等通过建议、提案等方式提出的决策事项建议,以及公民、法人、其他组织提出的书面决策事项建议,交有关单位研究论证。

第十一条[承办单位确定]  决定启动决策程序的,决策机关应当明确决策承办单位,负责决策事项的方案起草等工作。决策事项涉及两个以上单位职责的,应当明确牵头承办单位。

第十二条[决策草案拟订]  拟订决策草案,决策承办单位应当广泛深入开展调查研究,全面准确掌握有关信息,根据需要听取有关人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织等方面的意见。

决策承办单位应当全面梳理与决策事项有关的法律法规规章和政策,研究论证决策草案涉及的合法性问题以及与现有相关政策之间的协调、衔接问题。

决策承办单位根据需要对决策事项进行成本效益分析,对人力物力财力投入、资源消耗、环境损害、维护稳定等成本和经济、社会、环境等效益进行分析预测。

各方面意见分歧较大的,决策承办单位应当拟订两个以上备选方案。

第十三条[征求有关单位意见]  决策事项涉及本级人民政府有关部门、下一级人民政府等单位的职责,或者与其关系紧密的,决策承办单位应当与其充分协商;不能取得一致意见的,应当向决策机关说明争议的主要问题、有关单位的意见、决策承办单位的意见和理由、依据。

第三章  公众参与

第十四条[公众参与条件和方式]  除依法应当保密的外,涉及社会公众切身利益或者对其权利义务有重大影响的决策事项,决策承办单位应当采取便于社会公众参与的方式广泛听取意见。

听取意见可以采取向社会公开征求意见、举行听证会、召开座谈会、书面征求意见、问卷调查、民意调查、实地走访等多种方式。

第十五条[信息发布和交流互动]  对社会关注度高的决策事项,决策承办单位应当及时、准确发布有关信息,并可以通过新闻发布会、媒体访谈、专家解读等方式进行解释说明。

县级以上地方各级人民政府应当加强公众参与平台建设,集中发布信息、征求意见、反馈情况,充分利用政府网站、社交媒体、移动互联网等信息网络拓展公众参与渠道,增强与社会公众的交流和互动。

第十六条[向社会公开征求意见]  决策事项向社会公开征求意见的,决策承办单位应当通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于社会公众知晓的方式,公布决策草案及其说明等材料,明确提出意见的方式和期限。

公开征求意见期限一般不得少于30日。因情况紧急等需要缩短期限的,公开征求意见时应当予以说明。

第十七条[听证会准备程序]  除法律、法规、规章规定应当听证的外,对存在重大意见分歧或者拟对社会公众权利义务作出重大调整的决策事项,可以召开听证会,听取各方面意见。决策承办单位或者决策机关指定的有关单位应当提前公布听证事项、时间、地点等信息和决策草案及其说明等材料,便于社会公众了解有关情况。

需要遴选听证参加人的,决策承办单位或者决策机关指定的有关单位应当公平公开组织遴选,保证各方利害关系人都有代表参加听证会,利害关系人代表不少于听证参加人总数的二分之一。听证参加人名单应当提前向社会公布。

第十八条[听证会程序]  听证会应当依照以下程序公开举行:

(一)决策承办单位介绍决策草案、依据、理由和有关情况;

(二)听证参加人陈述意见,进行询问、质证和辩论。必要时,可以由决策承办单位或者有关专家解释说明;

(三)听证组织单位制作笔录,如实记录听证参加人的意见,并经听证参加人签字确认。

第十九条[听取意见的后续处理]  决策承办单位应当对社会各方面提出的意见进行归纳整理、认真研究,对合理意见应当采纳。社会各方面意见有重大分歧的,决策承办单位应当进一步研究论证,完善决策草案。

对社会各方面提出的主要意见及其研究处理情况、理由,应当及时公开反馈。

第四章  专家论证

第二十条[论证内容和工作要求]  专业性、技术性较强的决策事项,需要进行专家论证的,决策承办单位应当组织专家、专业机构论证必要性、可行性、科学性等。

专家、专业机构应当独立开展论证工作,客观、公正、科学地提出论证意见,并对所知悉的国家秘密、商业秘密依法承担保密义务;提供书面论证意见的,应当署名、盖章。

对论证意见的研究处理情况和理由,应当向提出论证意见的专家、专业机构反馈。

第二十一条[论证方式和工作机制]  决策承办单位组织专家论证,可以采取论证会、书面咨询、委托咨询论证等方式。

选择专家、专业机构应当注重专业性、代表性。对论证问题存在重大分歧的,持不同意见的各方都应当有代表参与论证。不得选择与决策事项有直接利害关系的专家、专业机构。

决策承办单位应当公开专家、专业机构有关信息。

第二十二条[专家库制度]  省、自治区、直辖市人民政府应当建立决策咨询论证专家库,规范专家库运行管理、诚信考核和退出机制。

有条件的设区的市级人民政府和县级人民政府根据需要建立决策咨询论证专家库。

决策机关没有建立专家库的,可以使用上级行政机关的专家库。

第五章  风险评估

第二十三条[风险评估内容]  重大行政决策的实施可能对生态环境、社会稳定等方面造成不利影响的,决策承办单位或者决策机关指定的有关单位应当组织对决策草案的可靠性和风险可控性进行评估。

依照有关法律法规等已对有关风险进行评价、评估的,不作重复评估。

第二十四条[风险评估工作机制]  进行风险评估,可以通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式,全面查找风险源、风险点,运用定性分析与定量分析等方法,对决策风险进行科学预测、综合研判。进行风险评估,应当听取有关部门的意见,形成风险评估报告,确定风险等级,提出风险防范措施和处置预案。

决策承办单位或者决策机关指定的有关单位根据需要可以引入社会组织、专业机构等开展第三方评估。

第二十五条[风险评估结果运用]  风险评估结果应当作为重大行政决策的重要依据。决策机关认为风险可控的,可以作出决策;认为风险不可控的,不得作出决策,或者应当调整决策草案,在确保风险可控后再行决策。

第六章  合法性审查

第二十六条[合法性审查作为必经程序]  决策事项在提交决策机关讨论前,应当由决策机关法制机构进行合法性审查。不得以征求意见等方式替代合法性审查。

决策事项未经合法性审查,或者经审查不合法的,不得提交决策机关讨论。

决策机关法制机构进行合法性审查,应当充分发挥政府法律顾问、公职律师的作用。

第二十七条[合法性审查材料及时间要求]  送请合法性审查,应当提供决策草案及相关材料,包括有关法律法规规章依据及研究论证意见、履行决策法定程序的情况等。提供材料不符合要求的,法制机构可以要求补充或者退回。

送请合法性审查,应当保证必要的审查时间,一般不得少于10日。

第二十八条[合法性审查内容]  合法性审查内容包括:

(一)决策事项是否符合决策机关的法定权限;

(二)决策程序是否符合法定程序;

(三)决策内容是否符合有关法律法规规章。

第二十九条[提出合法性审查意见及其后续处理]  决策机关法制机构依据本条例第二十八条规定进行合法性审查,出具审查意见。决策承办单位应当根据合法性审查意见作出适当调整和补充。

第七章  集体讨论决定

第三十条[提交讨论需要报送的材料]  提交决策机关讨论决策事项,应当报送下列材料:

(一)决策草案及相关材料;

(二)进行公众参与的,同时报送社会公众提出的主要意见、意见处理情况和理由的说明;

(三)进行专家论证的,同时报送专家论证意见、意见处理情况和理由的说明;

(四)进行风险评估的,同时报送风险评估有关材料;

(五)合法性审查意见;

(六)需要报送的其他材料。

第三十一条[集体讨论决定]  决策事项应当经决策机关常务会议或者全体会议讨论,由行政首长在集体讨论基础上作出决定。

讨论决策事项,应当保证会议组成人员充分发表意见,行政首长最后发表意见。行政首长拟作出的决定与出席的会议组成人员多数人的意见不一致的,应当在会上说明理由。

会议组成人员的意见、会议讨论情况和决定应当如实记录,对不同意见应当予以载明。

第三十二条[决策公布]  决策机关应当通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于社会公众知晓的方式及时公布决策结果及依据,依法应当保密的除外。

第三十三条[决策归档制度]  决策机关应当建立决策档案制度,由有关单位将履行决策程序形成的有关材料及时完整归档。

第八章  决策执行

第三十四条[决策执行单位职责]  决策机关应当明确决策执行单位。决策执行单位应当全面、及时、正确执行决策,并向决策机关报告执行情况。决策机关对决策执行情况进行督促检查。

依法作出的重大行政决策,未经法定程序不得随意变更、中止或者停止执行。

第三十五条[决策执行中的问题反馈]  决策执行单位发现决策存在问题,客观情况发生重大变化,或者决策执行中发生不可抗力等严重影响决策目标实现的,应当及时向决策机关报告。

决策机关或者决策执行单位应当按照规定公开重大行政决策执行的有关情况。公民、法人和其他组织认为重大行政决策及其实施存在问题的,可以通过信件、电话、电子邮件等方式向决策机关或者决策执行单位提出意见建议。

第三十六条[决策后评估]  重大行政决策实施明显未达到预期效果,或者公民、法人和其他组织对决策实施提出较多意见的,决策机关可以组织决策后评估,并确定承担评估具体工作的单位。

承担评估具体工作的单位应当充分听取社会公众特别是利害关系人的意见;吸收人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织参与评估,并可以委托社会组织、专业机构等开展第三方评估。

决策作出前承担主要论证评估工作的专家、专业机构和社会组织等,一般不得参加决策后评估。

决策后评估结果应当作为调整重大行政决策的重要依据。

第三十七条[决策调整程序]  决策机关对在本行政区域实施的重大公共建设项目等决策拟作重大调整的,应当重新履行相关程序。情况紧急的,行政首长可以决定中止执行决策。

第九章  法律责任

第三十八条[决策机关的法律责任]  决策机关违反本条例的,由上一级行政机关责令改正。

决策机关违反本条例规定,造成决策严重失误或者依法应当作出决策而久拖不决,造成重大损失、恶劣影响的,对行政首长、负有责任的其他领导人员和直接责任人员,依法依规给予处分。

第三十九条[决策承办单位等单位的法律责任]  决策承办单位或者承担决策有关工作的单位违反本条例的,由决策机关责令改正,对负有责任的领导人员和直接责任人员依法依规给予处分。

第四十条[决策执行单位的法律责任]  决策执行单位拒不执行、推诿执行、拖延执行重大行政决策,执行偏离决策方案,或者有其他违反本条例的行为,导致决策不能全面、及时、正确实施的,由决策机关责令改正,对负有责任的领导人员和直接责任人员依法依规给予处分。

第四十一条[刑事责任]  本条例第三十八条、第三十九条、第四十条规定的有关单位工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第四十二条[参与决策的有关主体的法律责任]  参与决策过程的专家、专业机构、社会组织等违反职业道德和本条例规定的,予以通报;造成严重后果的,依法承担法律责任。

第十章  附  则

第四十三条[制定配套制度]  省、自治区、直辖市人民政府和国务院部门根据本条例的规定,制定具体规定。

第四十四条[施行日期]  本条例自  年  月  日起施行。

文章来源:国务院法制办http://zqyj.chinalaw.gov.cn/index。
发布时间:2017/6/9
 
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