行政救济的治理图景——以我国台湾地区为镜鉴
作者:金成波 覃慧  
    摘要:  我国台湾地区行政救济制度囊括了诉愿、行政诉讼、请愿及陈情等内容,各项制度有着准确的功能定位以及完善的制度设计,基本形成了正式与非正式行政救济双轨制的基本格局,很好地解决了行政纠纷。完善我国大陆地区的行政救济制度,应该以台湾地区为镜鉴,搭建分层多元的行政救济体系、明确各救济手段的职能定位以及推进各项行政救济手段的法制化。
    关键词:  行政救济;台湾地区;治理图景;镜鉴

    2014年党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中强调健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、互相协调的多元化纠纷解决机制。行政救济作为多元化纠纷解决机制的重要环节之一,其制度的合理设计与体系的科学建构将为多元纠纷解决机制的建立与健全奠定基础。我国大陆地区的行政救济体系中包括行政复议、行政诉讼和信访等,尽管一直以来试图疏导信访、着力发展行政复议和行政诉讼,但是大信访、中诉讼、小复议的现实情景呈现出了与之相反的发展格局,大量的行政纠纷尚未得到有效的化解。未来大陆地区的行政救济制度需要不断探索和完善,但是首先要对行政救济未来的治理图景进行顶层设计,这个过程中,比较法的经验非常重要,同为大陆法系且同根同源的我国台湾地区为我们提供了很好的镜鉴。

         一、台湾地区行政救济制度的基本样貌

     “行政救济”的概念虽日渐普遍,仍有必要厘清其具体语境下的使用意涵 通常情况下,“法制国家的任何行政行为皆必须依循依法行政,一旦行政行为不能符合上述原则,人民有权要求国家予以救济在这个意义上,行政救济是指人民因其权益受到公行政之公上违法或不当行为之侵害,而向有权之国家机关请求法律救济制度”台湾地区行政救济制度是由“宪法”保障,其第16条规定“人民有请愿、诉愿与诉讼之权”;第24条规定“凡公务员违法侵害人民之自由或权利者,除依法律受惩戒外,应负刑事及民事责任。被害人民就其所受损害,并得依法律向国家请求赔偿”;第77条则规定了“司法院为国家最高司法级机关,掌理民事、刑事、行政诉讼之审判及公务员之惩戒” 由此可见,在台湾现行的“宪政体制”之下,为确保人民权利在受到公权力侵害时有救济的可能,形成了包括请愿陈情、诉愿、行政诉讼(包括国家赔偿)等制度在内的行政救济体系。

       台湾地区的诉愿制度与大陆的行政复议制度内容基本一致,也是通过行政系统内部的层级监督实现相对人权利救济的一种制度。台湾的诉愿制度最初发端于清末的宪政运动,1914年“中华民国约法”“诉愿权”予以确定为人民所享有权利,后1930年制定的“诉愿法”则将人民所享受的这一权利及这一制度予以具体的规范与落实。“诉愿法”随着法律生成的时代思想与社会条件、法律实践情状以及法律所塑造的生活形态、法律现象和法治文化的变迁,历经七次修正,2012年的修正最终确立了现行的诉愿体制以及诉愿制度的基本架构。此外,与诉愿相关的行政命令及行政规则等,如“行政院及各级行政机关诉愿审议委员会组织规程”“行政院及各级行政机关诉愿审议委员会审议规则”“诉愿扣除在途期间办法”等,共同构成了诉愿制度运行的依据。

       台湾地区行政诉讼制度肇始于1914年,“行政诉讼法”则于1932年出台,历经十一次修正,最终于2012年确立了现行以“三级两审”为核心的行政诉讼体制,2014年的修法更是完善了现行行政诉讼的具体制度。值得一提的是,台湾地区的广义行政诉讼中包含着国家赔偿制度。台湾的国家赔偿制度以1980年公布并于1981年7月开始实施的“国家赔偿法”为核心,该法架构了台湾地区国家赔偿的责任类型、请求赔偿程序、赔偿方式及范围以及国家求偿权等基本内容。除了这一一般性国家赔偿立法之外,尚有若干个别性的国家赔偿立法,如“土地法”第68条、“警械使用条例”第11条、“个人资料保护法”第28条、“通讯保障及监察法”第22条以及“公证法”第68条、“核子损害赔偿法”第27条等对适用国家赔偿的事由或要件进行了规范。个别法中的规定若与“国家赔偿法”的内容有所不同,其作为特别法则予以优先适用。

    请愿制度尽管早专制或帝制时期既已存在,将之法定化1954年,后1970年请愿法”进行过一次修正该法便并一直沿用至今情制度则是仿效了日本“苦情处理为的立法,2001开始施行行政程序法”专章予以规范该部分的内容也被视为是“请愿法”之特别法。相较于诉愿与行政诉讼 “诉愿法”行政诉讼法”将之程序定型化做法不同,请愿与陈情制度尽管由专门立法规范有关内容但并无法定要求其具有一定形式的行政不服,属于非正式行政救济制度范畴 “愿法”规定人民对国家政策、公共利害或其权利维护,职权所属之民意机关或主管行政机关请愿”行政程序法”中则规定“人民行政建议、行政法令之查询、行政违失之举发或行政上权益之维护,向主管机关陈情。”因此我们也可以从前述界定来看,就请愿与陈情的关系,请愿的范围较广,可将陈情的范围完全包括在内,也有学者指出“陈情及请愿制度至少在行政事项——即行政愿——已混同。”需要强调的是在台湾行政救济体制中,愿与陈情制度并不以保障个人权益为限,同时也及于公共利益,与一般观念为自己利益而向主管机关或有关机关提供请求与协助有显著区别

    二、诉愿制度的运转情况

       按照台湾现行法制的规定,诉愿的受案范围以“行政处分”为限,任何非行政处分的事项,不适用诉愿。“行政程序法”第92条以及“诉愿法”第3条均对“行政处分”的概念进行了界定,即“行政机关就公法上具体事件所为之决定或其他公权力措施而对外直接发生法律效果之单方行政行为”;此外,针对相对人虽非特定的行政决定或措施,但依照其一般特性可得确定其范围的也被视为“行政处分”,这一概念也可类推适用到公物的设定、变更与废止或其他的一般使用者之上。

       在诉愿体制的建构中分为“中央”与“地方”两个层级。“中央”层级包括“行政院”、“考试院”、“监察院”、“司法院”及其属部门均设置了诉愿机关,具体的:(1)不服“中央”各“部”、“会”、“行”、“处”、“局”、“署”所属机关的行政处分,向各“部”、“会”、“行”、“处”、“局”、“署”提起诉愿;(2)对于不服中央各“部”、“会”、“行”、“处”、“局”、“署”的行政处分,向其主管院提起诉愿;(3)不服中央各“院”行政处分,向原“院”提起诉愿。“地方”层级,按照台湾“地方制度法”关于“地方组织体系”的划分,包括台北市、新北市、台中市、台南市、高雄市及桃园市在内的6大直辖市及其他16个县(市)均设置了诉愿机关,具体的:(1)不服“乡(镇、市)公所”的行政处分,向“县(市)政府” 提起诉愿;(2)不服“县(市)政府”所属机关的行政处分,向“县(市)政府”提起诉愿;(3)不服“县(市)政府”的行政处分,向“中央”主管“部”、“会”、“行”、“处”、“局”、“署”提起诉愿;(4)不服“直辖市政府”所属各级机关的行政处分,向“直辖市政府”提起诉愿;(5)不服“直辖市政府”的行政处分,向“中央”主管“部”、“会”、“行”、“处”、“局”、“署”提出诉愿。

       从台湾地区诉愿制度的实际运行来看,近10年来案件收办总体来讲稳中有降,从2006到2015年间年均诉愿收办案件数件28490件,其中“中央”一级为20685.1件,“地方”一级为7804.9件;诉愿案件年平均办结案件数为21837.9件,其中在“中央”一级为15986.6件,“地方”为5852.3件。诉愿案件的结案比率达到了76.65%。考量诉愿制度在台湾行政救济体制中所发挥的作用,除了需要了解其基本的案件收办情况外,还需要通过以下两个指标进行判断:

       第一,诉愿后提起行政诉讼的情况,这一指标一定程度上反映了诉愿制度化解纠纷的能力,以及当事人对于诉愿制度的认可程度。近十年来,针对诉愿机关的作出的诉愿决定不服而提起行政诉讼的案件平均比率为16.06%,其中,“中央”各院及所属机关的诉愿决定不服而提起行政诉讼的案件平均比率为19.70%,而在“地方”这一指标的平均比率为12.42%,“中央”略高于“地方”(见表1)。然而总体来讲,超过八成以上的案件通过诉愿制度解决了争议,并得到了当事人的普遍认可,可谓实现了“案结事了”;结合部分诉讼类型诉愿前置的要求,经诉愿后提起诉讼的案件平均占比较低,也说明了这样的一个制度设计充分地利用了行政机关的专业优势,快速地化解了行政争议,同时也为行政诉讼提供了一个筛选与过滤的机制。

表1:近10年(2006-2015年)诉愿案件相关指标统计

  项目

年份

“中央”(此处主要指“行政院及其所属机关”)

“地方”

相关

指标

收案数

办结案件数

提起行政诉讼案件数

所占

比重

收案数

办结
案件

提起行政诉讼案件数

所占

比重

2015

17856

13289

2019

15.19%

8335

6339

651

10.27%

2014

17709

13214

1916

14.50%

7827

5998

682

11.37%

2013

17776

13340

1789

13.41%

8190

6515

591

9.07%

2012

18089

14055

2021

14.38%

8333

6483

592

9.13%

2011

18026

14045

2885

20.54%

7373

5577

623

11.17%

2010

21301

16886

3404

20.16%

7304

5332

556

10.43%

2009

26564

20886

3865

18.51%

8517

6496

992

15.27%

2008

21813

16788

3891

23.18%

7328

5446

699

12.84%

2007

23154

18251

4970

27.29%

7593

4720

783

16.59%

2006

24563

19102

5698

29.83%

7249

5617

1013

18.03%

       第二,诉愿后提起行政诉讼的案件裁判情况,这一指标反映了原诉愿决定的质量,是对诉愿决定的评估。同样以近十年有关的数据作为观察的对象可以发现,经过诉愿后提起行政诉讼的案件数量,具体而言,在“中央”一层,平均年裁判案件数为3939.3件,其中驳回的案件平均数为3553.8件,驳回案件的平均比率达到了90.21%,而在10%不到的撤销案件中,基于行政机关疏失的原因平均占比为28%;而非基于行政机关疏失的原因而撤销的判决占到了撤销判决中绝大多数,为72%同样,在“地方”一层情况也类似,平均年裁判案件数为667.1件,其中驳回的案件平均数为614.7件,案件的驳回比率高达92.15%,而在约8%左右的撤销案件中,基于行政机关疏失的原因而被撤销的案件平均数为52.3件,占到撤销案件比重的25.43%(见表2)。以上这些数据充分说明了绝大多数诉愿决定经过法院的审查后 得到了法院的认可,由此肯定了诉愿制度的作用。

表2:近10年(2006-2015年)诉愿机关诉愿决定经高等行政法院裁判结果统计

 

“中央”(此处主要指“行政院及其所属机关”)

“地方”

裁判案件数

驳回

占比(%)

撤销

(行政机关疏失)

撤销(非行政机关疏失)

裁判案件数

驳回

占比(%)

撤销

(行政机关疏失)

撤销(非行政机关疏失)

2015

2681

2386

89

23

274

536

468

87.31

6

62

2014

2444

2170

88.79

40

237

534

476

89.14

3

55

2013

2573

2299

89.35

46

228

489

435

88.96%

6

48

2012

3021

2721

89.74

43

268

596

562

94.30

4

30

2011

4049

3663

90.47

34

353

652

608

93.25

16

29

2010

4500

4089

90.87

58

353

620

559

90.16

18

45

2009

4841

4348

89.82

172

321

727

685

94.22

11

31

2008

5384

4936

91.68

199

249

804

765

95.15

13

26

2007

5063

4598

90.82

196

269

836

776

92.82

34

25

2006

4837

4328

89.48

272

237

877

813

92.70

22

42

      台湾地区诉愿制度取得的效果与其制度安排和程序设计是密不可分的。台湾地区诉愿制度的核心配置是诉愿审议委员会,委员会吸收外部委员、对外部委员做过半数的要求、将法制专长作为委员选聘条件、委员有利害关系要回避、委员会审查、审议及决定的运行环节中以准司法性为要求,确保委员会的独立运行,等等,通过这样的制度安排,保证了行政诉愿案件审理的中立性与专业性,由此维护了诉愿决定的公信力同时,便捷的程序适用与较短的审理期限发挥出了诉愿制度高效便民的优势,这样吸引了非常多的案件来进行诉愿。

       三、行政诉讼制度的运转情况

       台湾行政争讼法制自建制伊始,由于承袭德国模式的缘故,诉愿被认为是当事人在进入法院诉讼程序前原则上所必经的“先行程序(Vorverfahren) 。依照台湾“行政诉讼法”的规定,行政诉讼的类型分为撤销诉讼、确认诉讼与给付诉讼其中该法中第4条第一项即要求撤销诉讼须先行诉愿,但第三项却规定诉愿人以外的利害关系人,认为因诉愿人提起诉愿而所为的诉愿决定,损害其权利或法律上之利益者,得针对该诉愿决定直接向“高等行政法院”提起撤销诉讼,无须再一次提起诉愿,此为针对撤销诉讼诉愿前置的唯一例外。该法第5条则是关于课予义务之诉先行诉愿的要求。除此之外,其他行政诉讼类型并无诉愿前置的要求。

       台湾地区的行政诉讼制度经过几轮的修法之后,现行的体制由 “立法院”于2011年三读修正通过的新“行政诉讼法”所确立,为了实现便利民众诉讼的目的,并使得公法争议案件能回归适用于行政诉讼审判程序,将过去的“二级二审”制改为“三级两审”制。具体的在地方法院设立行政诉讼庭,办理行政诉讼简易程序的第一审案件、交通裁决第一审案件、保全证据、保全程序及强制执行等案件;高等行政法院负责审理通常程序的一审案件、简易程序与交通裁决的上诉与抗告诉讼等案件;最高行政法院除了负责在审理通常程序的上诉与抗告案件外,在有统一法律见解的必要性时,也受理由高等行政法院裁定移送之简易程序及交通裁决的上诉或抗告案件(详见表3)。

表3:三级“行政法院”基本情况一览表

地方法院设立行政诉讼庭

(21家)

“台北市地方法院”、“士林地方法院”、“新北市地方法院”、“桃园地方法院”、“新竹地方法院”、“苗栗地方法院”、“台中地方法院”、“南投地方法院”、“彰化地方法院”、“云林地方法院”、“嘉义地方法院”、“台南地方法院”、“高雄地方法院”、“高雄少家法院”、“屏东地方法院”、“花莲地方法院”、“宜兰地方法院”、“基隆地方法院”、“澎湖地方法院”、“金门地方法院”、“连江地方法院”

高等行政法院

(4家)

“台北高等行政法院”、“台中高等行政法院”、“高雄高等行政法院”、“台南高等行政法院”(筹备中)

最高行政法院

(1家)

最高行政法院(设立在台北市)

        从地方法院行政法庭收办案件的情况来看,由于行政审判系统“三级两审”这一新制从2012年9月6日后开始生效,因而与之相关的数据从2012年9月之后开始统计。按照台湾“司法院”2012——2015年四年的司法统计年报的数据显示,地方法院行政庭每年的案件受理量从建制伊始的2155件,迅速攀升到了2015年14880件,呈现出了案件受理量逐年上升的趋势,也反映了民众对于地方法院行政庭的认知度也在不断提升;加之基层法庭行政法官经验的积累与办案能力的不断增强,案件结案数也呈现出快速增长的趋势,案件的结案率从过去不超过50%发展到了现在85%的结案率水平,四年平均的结案率为70.52%,使得进入到行政诉讼渠道的绝大部分案件都得到了法院的审理与裁判(见表4)。此外,由于台湾各地区经济社会与文化发展的差异,21家地方法院行政庭受理案件量之间也存在着较大的差距,台北市、新北市等地的地方法院行政法庭的年均收案量均超过千件,但有些地方法院行政法庭每年尽无一件行政案件,如高雄少家法院、连江地方法院。

表4:台湾地方法院行政庭行政争讼案件办理情况统计

  项目

年份

受理案件数

案件未终结数

案件终结数

案件终结比率(%)

旧受

新受

合计

2015

1655

13225

14880

2214

12666

85.12%

2014

1628

5234

6682

1655

5207

77.93%

2013

1217

5422

6639

1628

5011

75.48%

2012

2155

2155

1217

938

43.53%

        从现已设立的三家“高等行政法院”受理与办理行政诉讼案件的情况来看,由于实行了“三级两审”的新制,使得过去所有一审行政案件都集中于高等行政法院的情况有所改善,第一审案件的结案数在近10年以来,特别是2012年实施新制之后,呈现出一种不断下降的趋势,达到了案件分流的目的。以近十年来的数据作为观察的对象,我们可以发现由于在新制实行以前,高等法院主要承担着不服诉愿决定或法律规定视同为诉愿决定所提起的诉讼及其他依规定由其管辖的工作,故在2006到2011年间诉讼案件受理量较大,最高的年份甚至达到了14582件(2006年),是施行新制之后案件受理量的一倍之多(见表5)。在新制施行之后,交通裁决与简易程序的第一审案件交由地方法院行政庭处理,使得高等行政法院得以集中精力处理一般程序的一审案件,因此除了继续承担一审与再审案件的审理之外,同时需要处理上诉与抗告诉讼的案件,案件的年平均数为7190.25件,其中一审案件仍占据着较大的比重;从案件的结案率来看,新制施行之后高等行政法院由于需要处理上诉与抗告诉讼的案件,案件的难度与复杂程度较过去有所增加,因而在其所承担的一审案件受案量相较于过去大幅降低的情形下,案件的终结平均比率为73.63%,并无明显的提升,与新制施行之前年73.90%的平均结案率基本持平。

表5:台湾“高等行政法院”行政争讼案件办理情况统计

 项目

 

年份

受理案件数

合计

终结案件数

第一审

上诉

再审

抗告

合计

终结比率

2015

7473

3036

790

500

116

5280

70.65%

2014

7098

3214

742

289

132

5158

72.67%

2013

6493

3252

421

259

111

4700

72.39%

2012

7697

4727

1

385

3

6065

78.80%

2011

8514

4919

533

6385

74.99%

2010

8892

5810

318

6909

77.70%

2009

9471

5983

400

<, span style="FONT-FAMILY: 'Times New Roman'; FONT-SIZE: 10.5pt">7160

75.60%

2008

11607

7767

352

8917

76.82%

2007

14302

8921

294

10145

70.93%

2006

14582

8911

348

9824

67.37%

        同样地,受到新制的影响,在最高行政法院受理案件中,总体受理案件数量较旧制时期有了明显的降幅,从过去(2006-2011年)年平均收案量9352.17件降至新制施行之后(2012-2015年)的4176.75件。其中上诉案件数量则呈现出大幅下降的趋势,从旧制时期的年平均上诉案件数3600.33件降至新制施行后1547.75件;另,再审案件数基本与旧制时期持平。此外,最高行政法院在实施新制之后案件结案比例更是高达85.23%,较过去旧制时期的64.18%的结案比率有所提升(见表6)。

表6:台湾“最高行政法院”行政争讼案件办理情况统计

年份

受理件数

终结件数

终结比率(%)

第一审终结

上诉终结

再审终结

合计

2015

4492

12

1333

1240

3797

84.53%

2014

3793

1297

935

3055

80.54%

2013

3564

1362

1049

3071

86.17%

2012

4858

18

2199

1377

4356

89.67%

2011

6466

1

3682

1272

5603

86.65%

2010

7878

9

3076

1443

5268

66.87%

2009

7976

3

3266

1143

5147

64.53%

2008

10245

3

3837

1947

6791

66.29%

2007

12110

4448

1168

6655

54.95%

2006

11438

3293

1054

5237

45.79%

        综合以上对从行政审判体系及各级行政法院受理案件与办结案件的情况观察与分析,我们可以看到2012年9月开始实施新制之后,全台各地方法院设置了行政庭并将之作为一级审判单位,这一设置基本覆盖了全台主要的市县及其离岛地区,使得权利受到侵害的民众,得以就近且便捷的寻求帮助或提出诉讼。此外,从行政诉讼案件的受理量看,近十年来年平均受案数为19930.5件,由于部分行政诉讼的类型受到诉愿前置条件限制,因此行政诉讼的年平均受案数少于诉愿案件的受案量;行政诉讼的平均结案数为14334.5件,结案率达到了71.92%,换言之,超过七成的案件得到了法院的裁断。

       此外,上级行政法院对原审法院所作出的裁判不服而提出的上诉或抗告的裁判结果则在一定程度上反映了原审法院的裁判水平与能力。根据台湾“司法院”统计年报中提供的数据,2012-2015年针对地方行政法院的裁判结果而提出上诉或抗诉的案件,二审判决维持率分别为100%;88.54%(上诉)、92.96%(抗告);87.53%(上诉)、87.32(抗告);81.15%(上诉)、80.75%(抗告)又,最高行政法院针对高等行政法院的判决不服而提出的上诉案件裁判情况来看,近十年来,上诉案件的平均数为2779.3件,其中只有平均279.85件案件被宣告废弃原判进行重审,废弃原判决的平均比率仅为11.18%同样地,绝大部分的上诉案件以驳回上诉的方式宣告了原审判决并无问题。这一组观察指标也充分说明了现有的行政审判对于定纷止争,化解行政纠纷发挥了积极的作用。

       四、非正式的行政救济制度:请愿与陈情

       台湾请愿制度在专制或帝制时期既已存在,建立在“官尊民卑”思想之上的这一制度仅被当成是一种恩惠而非将其作为对抗公权力的制度,其在作用上也只是用来表彰主权者的开明,广纳雅言请愿制度发展到当代,由于民主替代了专制与帝制,人民主权思想的兴盛,请愿制度的功能也相应地有所发展,现阶段请愿制度功能不再局限于保护特定人民的权益,而是通过扩大参与层面,以实现弥补主政者智慧之不足或敦促其积极勇于作为促进公共利益的实现等诸多重面向的积极功能发展到今日,具有多元功能取向制度是否属于严格意义下的行政救济制度在台湾地区尚存有争议,本文权利保护的完整性出发,以为当事人提供全面无漏洞救济为核心,其视为行政救济体系的一部分予以讨论。愿制度由1970年“请愿法”所架构一致沿用至今,该制度的鲜明特色表现为:第一,请愿事项范围广泛,包括了国家政策、公共利害以及人民权益保护的内容;第二,请愿的受理机关不仅局限于行政机关,还包括了各级民意机关;第三,请愿提出条件有所限制,要求不得抵触宪法及干预审判、应提起诉愿或行政诉讼的事项不得请愿等;第四,诉愿答询采裁量主义,但请愿的结果采强制通知主义等。

       后由2011年“行政程序法”所规范的“陈情”制度进一步聚焦于向行政主管机关提出行政革新的建议、行政法令查询及行政违失行为举发、行政权益的维护的内容,该法并对陈情案件的处理原则与方式、行政机关的告知义务、不属于陈情案件等事项进行了细致的规范。相较于请愿,陈情的行使方式不再局限于书面,口头亦可为之;在处理方式上则要求陈情案件受理机关应迅速处理并尽到保密的义务;受理机关在处理陈情案件时,认为陈情有理应采取适当的措施,认为陈情无理,则应通知陈情人并说明意旨。需要说明的是陈情的适用范围限于行政机关,但其本质上属于请愿

    对于情制度的功能定位,台湾“最高行政法院”在一则裁定(2006年裁字99号)指出人民情事件,仅为发动行政权之行使,与公共利益相关,并不涉及个人私益保障,是人民向行政机关请求为如何行政措施之行为,核性质纯属于促请行政机关行政权之行使而已,非谓人民对行政机关行政权之发动公法上请求权存在。”在这一点上,请愿的指针对象也与之类似主要基于公共利益案件,而非对个人权益的特别保护对于个人权利救济的保障主要通过诉愿与行政诉讼正式的救济渠道来予以实现,因而请愿与陈情制度诉愿及行政诉讼解决行政争议的类型上并无交叉。此外,尽管请愿与情制度有明确的立法来规范制度的运行属于法治的途径,但相较于诉愿与行政诉讼这些正式行政救济制度,还存有一些人治色彩,总体并不是严格的纠纷解决机制,还是将其视为民意反映的机制公众参与的机制佳。

    环保领域是台湾地区陈情应用最多的领域之一,以台湾“行政院环保署”公害陈情为例,该陈情的主要内容是针对因人为缺失导致生存环境破坏、有损或危害民众健康的现象时,民众可直接向各级环保中心报案督促环保机关迅速处理“环保署”的公害陈情适用于民众发现周遭的环境出现如工厂排放异味废水、露天燃烧、廊会等民俗活动扩音干扰社会生活、土地掩埋或排放不明化学物质等各类污染。根据该系统2015年上半年的统计数据显示,1-6月该公害陈情系统共受理案件数为133439件,平均每日受案量为738件,其中,该系统处理陈情案件的平均时效为7.4小时,最快处理陈情案件的平均时效为2.25小时。从民调的满意度来观察,在17903件参与民调案件的数据统计来看,对于陈情的处理表示“非常满意”“满意”的数据合计超过了半数,达到了55.34%,另有29.98%的被调查人选择了对陈情案件的处理表示“尚可”,加起来只有不到8%的被调查人表示对于陈情的处理“非常不满意”或“不满意” 从这两组组数据看来,一方面涉及环保问题与民众的生活息息相关,关注度较高因而案件受理相对较大;一方面,相较于正式的救济程序,陈情等这类非正式的救济方式因并无严格的受案条件限制,其功能更多地定位于促使有关机关权力行使的发动,实现公共利益的保障,人民对于陈情机关或请愿机关并无公法上请求权存在由于陈请案件处理起来并无一套统一的程序标准,可以针对具体陈情案件的特征采取灵活多样的处理方式,因此也在案件的处理保持着较高的效率;满意度的调查来看,绝大多数接受调查人表示对于陈情的处理结果表示接受。可见,陈情制度作为一种民意沟通、民意反馈的机制发挥了积极的作用

     五、行政救济制度的合理建构——兼谈对我国大陆地区的镜鉴

      基于以上对于台湾地区诉愿、行政诉讼以及请愿与陈情等制度的描绘,我们可以大致勾勒台湾地区行政救济体系的图景:作为非正式救济手段的请愿与陈情制度,由于其以为行政机关的革新提供建议,申请行政法令查询及行政违失行为举发、行政权益的维护等诸多为促进公益而实现内容,在众多救济方式中其适用度最广,受案数目巨大,但这一制度兼具有快速、灵活及高效的优势,能够充分发挥汇聚民众参与群策群力、监督行政的制度功能。诉愿与行政诉讼相较于前者,则主要针对个别违法的行政处分提供个案救济,作为正式的行政积极手段,其有严格的受案条件与处理的程序要求,其在受案数量上则远少于诉愿与陈情的数量。这其中,由于诉愿具有专业上的特殊优势加之受到部分行政诉讼类型诉愿前置的要求,其受案数量最大,就诉愿裁判的结果来看,超过八成的案件达到了定纷息争的效果诉愿制度在台湾行政救济体系之中起到了中流砥柱的作用“三级两审”新制之下的行政诉讼体制则更是便利了民众选择司法救济的途径,定位于由独立且中立的法院对行政行为的适法性进行裁断,起到了非常好的效果。 诉愿与行政诉讼制度分别从行政与司法两维度纠正行政机关的不法行为,共同搭建了针对违法行政处分的第一道救济防线;“国家赔偿”虽然常常作为行政诉讼的后续出现,但是作为救济的第二道防线,填补民众因违法或不作为之公权力所生的生命、人身或财产损害。

      台湾行政救济的各项制度有着准确的功能定位以及与之相适应的制度设计,基本形成了正式与非正式行政救济双轨制的基本格局。相较之下,大陆地区正处于社会转型的关键性时期,由于“社会资源稀缺性以及作为社会主体的人的理性之有限德行之不足”社会矛盾行政纠纷大量涌现,而遗憾的是我们现有的行政救济体系并不能提供很好的应对。然而现有的行政救济体系所暴露的突出问题则表现:信访作为一种非法定的纠纷解决方式,成为了解决纠纷主渠道。从1992以来全国信访总量连续11年保持上升态势并在2003年形成了“信访洪峰”这一年全国政党信访部门受理1272.3人(公民来信来访从2005年之后尽管全国的信访总量连续5年保持了下降趋势,但是信访数量仍在高位运行近来全国信访的绝对数字仍处每月60万件次的高位水平。尽管信访人诉求内容各异,但对于实现权利的救济是其主要诉求内容,其中特别是行政相对人救济的诉求更是相当大的比重与此同时,行政复议与行政诉讼作为法定纠纷解决渠道,由于当事人桎梏复议机关中立性的疑虑“民不告官传统观念的绪、受案范围有限原告胜诉率较低等诸多因素的影响,近些年复议案件行政诉讼的案件的受案率基本维持在10万近左右,复议案件受案更是略低于行政诉讼案件现有解决行政纠纷主要渠道的分布来看,呈现出了一种畸形发展样态。扭转这种畸形的发展样态,合理地安排现有救济管道以及发掘现有救济制度的潜力,台湾地区的经验提供了很好的启发:

       第一,搭建分层多元的行政救济体系“在任何国家行政救济不可能一两个机构,一两种渠道就全部解决,而必须建立多样性的、整体上和谐的行政救济体系。”分层多元”的意义在于避免把纠纷的解决单纯寄托予某一种程序,并将其绝对化,主张以人类社会价值和手段的多元化为基本理念”目的在于人们提供多种选择的可能性(选择性)同时以每一种方式的特定价值(如经济、便利、符合情理等)当事人提供选择引导。”台湾地区的诉愿、行政诉讼、请愿与陈情等通过受案范围、主管机关及处理程序等制度设计的区隔,搭建了一个正式与非正式救济手段相结合,分层且多元的行政救济体系,为行政纠纷的解决提供了定位明晰、管道多样的救济路径。

     以此经验观察与思考大陆地区现行行政救济体系完善的问题,我们应当既有的基础之上,继续强化行政复议、行政诉讼为主体的制度建设,改革信访制度使其成为行政复议与行政诉讼制度的重要补充。行政复议除了制度本身具有行政专业程序简便、高效便民的优点之外,在大陆地区单一制的体制之下,行政权解决纠纷本身就具有“天然”优势,因而弱化行政复议的建议并不可取。行政诉讼以机构中立、规则确定、程序公正为其显著特征,虽然有人指出行政诉讼最重要功能不是解决数量庞大的行政纠纷,而通过典型行政纠纷的裁判,为其他纠纷解决提供处理样本,也为其他当事人自行解决纠纷提供合理预期,为行政机关执法提供镜,但是一直以来行政诉讼解决了大量的行政案件,特别是新行政诉讼法的修改之后实行立案登记及适度大行政诉讼的受案范围新举措,案件受理数量大幅上涨,2015年全年一审行政诉讼案件达到了22万件,相较于2014年增幅超过了50%由此,从全局的角度出发,改变现行行政复议与行政诉讼分工模糊且趋同的现状,充分发挥各自解决行政争议的优势,实现两者的良性互动与衔接成为了分层多元救济体系建构需要着力考虑的问题。此外在畅通复议与诉讼的渠道的基础之上,逐步引导信访回归到其制度设计最初面貌,即“密切联系群众、“为人民服务”鼓励人民群众监督自己的政府工作人员”,将之作为一种非常规的解决纠纷手段并在救济体系中起到补充作用。

      第明确各救济手段的职能定位。在多元纠纷解决机制中,各个救济手段应该有所区别,各个手段职能定位应该有所不同。在台湾地区,诉愿制度中诉愿审议委员会机构设置以中立性与准司法性为其追求,保障案件审理过程的公正性与专业性;程序设置一方面规定灵活简便程序与较短的审理期限条款,另一方面要求部分行政诉讼类型的案件施行诉愿前置程序,从程序的设计促进民众对于诉愿制度的选用。因而无论从诉愿案件的受案数,还是诉愿裁判的质量等方面考量,诉愿制度台湾行政救济体系无可争议的主渠, 道。行政诉讼制度作为司法所提供的救济,作为行政救济制度中的最后一环,在案件的受理、审理裁判的全过程中都有严格的制度规范与程序要求,因此行政诉讼成为行政争议解决的最后选择。愿与陈制度,台湾地区更多地将之定位为民意沟通反馈机制,严格意义上来讲,愿与陈情制度很少解决个人的纠纷争议

    从大陆地区行政争议解决的现实情景和效果来看,发展到今日的行政救济体系已经发生了严重扭曲,参考台湾经验,解决现实行政救济不力的问题,要从以下几个方面对行政救济手段予以明确:首先,将行政复议打造成为行政争议解决的主渠道,发挥行政机关自己解决行政争议的优势;其次,将行政诉讼最为行政争议解决的第二选择,对于疑难、复杂的行政案件,尤其是行政复议解决不了的案件,通过行政诉讼更加严格、公正的程序予以裁断;最后将信访制度回归其本来功能定位,摆正其在我国宪法框架之下的位置发挥密切联系群众”反对官僚主义”政治功能,将之作为常规的纠纷解决手段,在未来可以用来那些尚不能满足行政复议、行政诉讼受案范围的案件,通过这一渠道来诉请。由此,搭建起行政复议、行政诉讼和信访三个层次的行政救济体系。  

    第三,推进各项行政救济手段的法制化。全面推进依法治国的时代背景之下,任何权力的行使不应该有法外恣意的空间,因而所有的救济手段特别是信访制度,都应当纳入法制化的轨道。与大陆的信访制度具有一定相似性的请愿情制度,尽管更多民意沟通机制,并非严格意义上的个人权利救济手段,却也有清晰明确的立法保障,具体受案范围、运作与处理等程式都有明确的法律规定。反观大陆的信访制度除了具有宪法上的依据之外,《信访条例》之中缺乏清晰普遍适用的运作规则,缺乏一般程序规定,由此带来程序空转,很少能解决行政争议,但却扰乱了整个社会秩序。此外行政复议与行政诉讼制度尽管已有明确的法律作为依据,但无论新修改的《行政诉讼法》还是待修改的《行政复议法》,都存在若干提升的空间。因此,要努力推进行政救济手段的法制

注释:
陈新民:《行政法学总论》,自版新九版2015年9月,第511页。
陈敏:《行政法总论》,新学林出版有限公司2013年第八版,第1264页。
请愿制度是否是应当纳入行政救济的范畴,目前在台湾学界仍存在争议,主张将行政争议纳入行政救济体系的支持者理由如下:第一,请愿已成为人民当家作主的过渡性权利,而为公权力的一种,也被台湾“宪法”第16条所肯认;第二,基于免于损害的发生或强化人民权利的享受或保障,其与一般行政程序同具有预防性救济的功能;第三,基于权利保护的完整性,如诉愿与行政诉讼制度所不及之范围,则允许请愿制度补充,契合现代法治国家的根本理念;第四,诉愿制度上的若干规定,如未以请愿制度予以配合则不易落实;第五,请愿制度正因缺少对立与紧张,较易使行政部门抛弃成见及本位主义,对于政务改革具有正面及积极的意义;第六,请愿因无时效的限制,对于漏网的案件及措施,可借此发挥惩前毖后的功能。同时,反对者则认为,第一,行政救济制度多限于对抗行政机关的瑕疵行为或不作为,而请愿的对象却不以此为限;第二,请愿的相对机关并不限于行政机关,民意机关亦可为之;第三,一般行政救济所具有的共同特征,辩论、两造对抗等,在请愿制度中均甚为淡薄;第四,各国学者也少将请愿制度纳入典型行政救济制度之内。参见蔡志方:《行政救济法新论》,元照出版公司2001年第二版,第16-17页。本文持赞成的观点,将请愿制度纳入行政救济体系,将之作为行政救济的手段之一进行讨论。
台湾“诉愿法”于1930年制定,并于1936年、1970年、1979年、1994年、1998年、2000年及2012年经过七次修正。具体的修正内容,参见蔡志方:“我国诉愿制度之过去、现在与未来”,载氏著:《行政救济与行政法学(三)》,正典出版文化有限公司2004年修订第一版,第155-189页;张文郁:“台湾诉愿制度之过去、现在与未来”,载台湾行政法学会主编:《台湾行政法学研究会论文集(2015)》,元照出版公司2016年版,第35-80页。
台湾“行政诉讼法”于1932年制定,并在1936年、1942年、1969年、1975年、1998年、2007年、2009年、2011年11月及12月及2012年、2014年的十一次修正,具体的修正内容参见李建良:“台湾行政诉讼法制的沿革、演进与发展课题”,载汤德宗、王鹏翔主编:《2006两岸法律发展:违宪审查与行政诉讼(上册)》,中央研究院法律学研究所2007年版,第259-323页;陈清秀:《行政诉讼法(修订第七版)》,元照出版公司2015年版。
参见李震山:《行政法导论》,三民书局2015年修订第十版,第513页。
同上注所引1陈新民书,第459页。
台湾地区“行政院”所属机关,包括了“内政部”、“国防部”、“外交部”、“财政部”、“教育部”、“法务部”、“经济部”、“交通部”、“卫生福利部”、“环保署”、“海巡署”、“金管会”、“辅导会”、“科技部”、“农委会”、“文化部”、“劳动部”、“原民会”、“通传会”、“中选会”、“人行总处”等。
参见台湾“地方制度法”第3条。
台湾地区地方机关包括了台湾省政府、台北市、新北市、台中市、台南市、高雄市、桃园市、新竹县、苗栗县、南投县、彰化县、云林县、嘉义县、屏东县、宜兰县、台东县、澎湖县、金门县、连江县、基隆市、新竹市及嘉义市政府。
案件收办数为上年未结案数与本年新收办案件数之合。
统计数据来源于台湾“行政院” 官网,载http://www.ey.gov.tw/Content_List.aspx?n=FAEEE2F9798A98FD, 2016年9月10日访问。
非基于行政机关的疏失是指,基于行政诉讼时提出新证据、事实变更及法令变更等原因请求重新调查,行政法院对法令见解、事实认定与行政机关不一致,行政法院见解不一致等。
关于台湾诉愿审议委员会的详细介绍,参见金成波、覃慧:“台湾地区诉愿审议委员会研究——兼谈对我国大陆地区复议制度改革的启示”,载《行政法学研究》2016年第5期,第95-108页。
除了在撤销诉讼与课予义务的诉讼中,诉愿作为启动行政诉讼程序的必要前提外,在一些特定的行政领域,前置程序则是启动诉愿的必要条件,如“土地征收条例”第18条及“商标法”第40条关于异议程序的规定,“税捐征稽法”第35条关于复查程序的规定,“社会保障法”中的审议程序及“专利法”第35-39条中关于审查的程序等。根据学者谢荣堂的不完全统计与整理,这些前置程序大致可以分为以下五类:第一,异议程序;第二,复查程序;第三,社会保险审议程序;第四,复审程序;第五,申诉及再申诉程序等。参见谢荣堂:“诉愿及其前置程序之必要性研究”载《军事专刊》2011年第57卷第1期,第107-119页。
参见台湾“司法院”2012-2015年司法统计年报,载http://www.judicial.gov.tw/juds/, 2016年9月8日访问。
统计数据来源于台湾司法统计年报,载http://www.judicial.gov.tw/juds/, 2016年9月7日访问。
统计数据来源于台湾司法统计年报,载http://www.judicial.gov.tw/juds/,2016年9月7日访问。
统计数据来源于台湾司法统计年报,载http://www.judicial.gov.tw/juds/,2016年8月28日访问。
台湾在施行二级二审的旧制时期,仅在3所高等行政院设置了诉讼辅导科,主要负责受理行政的咨询,特别是是离岛及花东地区的民众寻求行政救济十分不便。2012年9月实施新制之后,各地方法院在设置行政诉讼庭的同时,各地方法院的诉讼辅导科亦增加行政诉讼的诉讼辅导咨询业务,民众可就近咨询利用。
统计数据来源于台湾司法统计年报,载http://www.judicial.gov.tw/juds/, 2016年9月8日访问。
统计数据来源于台湾司法统计年报,载http://www.judicial.gov.tw/juds/,2016年8月28日访问。
参见官欧:《行政法论文选辑》,五南图书有限公司1994年版,第508页。
参见蔡志方:《行政救济法新论》,元照出版公司2001年第二版,第15-16页
参见上注所引2陈敏书,第1265-1267页。
数据来自“行政院环保署”公害陈情系统2015年上半年年度统计,载http://ww3.epa.gov.tw/Public/YearStatistics.aspx,2016年9月12日访问。
何兵主编:《和谐社会与纠纷解决机制》,北京大学出版社2007年版,第8页。
参见于建嵘:“中国信访制度的困境与出路”,爱思想网,http://www.aisixiang.com/data/59333.html,2016年8月5日访问。
参见张红、李栋:“中国信访制度:困境与变革”,载《华中科技大学学报(社会科学版)》,2012年第6期。
参见钱昊平:“信访改革‘坚冰’撬动‘非正常进京访’不再通报排名”,载《南方周末》2013年12月12日,http://www.infzm.com/content/96624, 2016年8月5日访问。
参见应星:“作为特殊行政救济的信访救济”,载《法学研究》2004年第3期,第58页。
参见何海波:“《行政诉讼法》修改之后的悬念”,财新网http://opinion.caixin.com/2014-12-05/100759400.html, 2016年8月4日访问。
应松年:“完善我国的行政救济制度”,载《江海学刊》2003年第1期,第123页。
范愉:“以多元化纠纷解决机制保证社会的可持续发展”,载《法律适用》2005年第2期,第2页。
耿宝建:“‘泛司法化’下的行政纠纷解决——兼谈《行政复议法》的修改路径”,载《中国法律评论》2016年第3期,第230页。
何海波:“从全国数据看新《行政诉讼法》实施效果”,载《中国法律评论》2016年第3期,第145页。
1951年6月7日政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》即标志着中国信访制度的建立,关于信访制度的最初的定性可在以上这一决定中得到体现。改革开放以后先后出台的《党政机关信访工作暂行条例(草案)》(1982年2月28日)、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强信访工作的通知》(1989年11月19日)中将信访工作定位于密切联系群众与反对官僚主义。
参见范愉:“申诉机制的救济功能与信访制度的改革”,载《中国法学》2014年第4期,第197-199页。
作者简介:金成波,法学博士,中央党校政法部讲师;覃慧,中国政法大学法学院博士研究生。
文章来源:《行政法论丛》(第20卷),法律出版社2017年版
发布时间:2017/6/29
 
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