认真对待基层政府职能
作者:夏正林  

刚放暑假,就到基层调研了几天,发现基层政府普遍很忙:要么全员是在“创卫”,要么都在深入群众进行大走访。在十九大之前,开展这些活动的目的显然是对的,也是必要的,然而,就笔者所见,基层官员的反响却非常出乎意料,而且相当的一致,都觉得是在瞎折腾。为什么会出现如此大的差距呢?而且,基层官员的认知在很大程度上影响着相关决策实施的效果,值得重视。一般来说,这与基层政府官员素质有相当的关系,但从更深层的角度来讲,这跟我们对基层政府的职能定位不清,尤其是不重视基层政府职能的独立性有关。

基层政府,是连接政府与基层群众的最直接的桥梁,即“上联国家,下接乡村社会”,党和国家的相关政策最终是通过基层政府来落实的。因此,基层政府工作在很大程度上影响着党和国家决策部署的效果,影响着人民群众对党和政府的形象的认识,其地位和重要性可见一斑。然而,长期以来,我们并未能认真对待基层政府的职能,往往只是把它作为政府的最后的环节,事事都由基层政府来完成,从而把压力传递给了基层政府而已,并没有认真对待其独立性的任务。这在乡镇更为突出。比如,从法律的角度,我们并没有把基层政府设计为一个执法性的单位,没有赋予其执法权,然而在实践中,却逐步下放,在乡镇设置各种派出机构,形成所谓的“七站八所”,有的数量更多,这些派出机构,有的归县级部门管理,有的直接由乡镇管理,本来由县级政府部门承担的职能往往用属地管理的原则下放给了乡镇,形成所谓“上面千根线,下面一根针”的局面。而且乡镇本身没有独立的财权,其公务员配置,至多也就三四十名,然而需要养活的人员却有十倍之多。更为麻烦的是,上面的决定,本来是存在一定的冲突,比如发展的任务、维稳的任务等等,需要在落实的过程中进行协调和平衡。然而,在实践中由于考核的单位不同,都强调自身的考核指标,而且往往都是一票否决,结果,到基层执行时往往就会偏向于一边,造成相关政策的走样。

基层政府职能的不独立,上面布置了什么任务就开展什么工作,加之人手有限,工作任务来了往往一起上,就会造成运动式执法的局面。比如招商任务来了,就全员成了招商局长;维稳任务来了,就又换成了维稳专员。这影响了基层政府其他工作的开展,被动应付已经不容易了,就更谈不上主动性了。基层政府职能不独立,就会使基层政府工作人员对上负责,眼睛仅盯着上面,从而也会造成与人民群众的脱节。基层群众也自然对基层政府的工作有怨言,在有些地方还比较突出,基层官员自身成了夹心饼干:上面批评,下边骂。开展工作的生态环境受到破坏就是必然的了。总之,需要认真对待基层政府的职能,基层政府不能仅盯着上面,应当重点考虑服务上来,考虑到人民群众的需求,真正做好党和政府与人民群众之间的桥梁。


作者简介:夏正林,华南理工大学法学院教授,法学博士。
文章来源:《检察日报》2017年7月19日第7版。
发布时间:2017/7/19
 
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