美国《金融监管改革法案》的中国启示
作者:李昌庚  
    摘要:  由于中西方巨大的金融市场差异,美国等西方国家后金融危机时期的金融监管经验不宜简单移植中国。在金融暨经济自由化较低和法治化程度不高的双重作用下,中国金融市场本身就存在不健康因素。通过强权推导并以牺牲部分权利代价而留下隐患的经济发展,一旦公民权利诉求的高涨、知情权的表达以及法治化程度的提高,都有可能将隐性的金融暨经济风险暴露出来。中国的金融风险主要不是来自金融市场本身,而是源于金融体制限制并异化了金融市场的发展。而这体制性摩擦的金融暨经济风险恰是市场机制本身所无法或难以解决的。如果中国的金融监管避重就轻,过多地纠缠于美国的金融危机及经验教训,无疑是“缘木求鱼”的做法。中国金融监管的当务之急是加快金融体制性变革,通过一定的可承受的风险代价获得体制性突破,为金融市场提供良好的制度环境。
    关键词:  后金融危机;金融监管;体制性风险;体制性变革;积极宪政国家

一、后金融危机留下的西方金融监管经验:能否简单移植?

后金融危机时期,美国等西方国家纷纷加强了金融监管改革。从美国来看,首先,布什政府领导下的财政部于2008年3月31日公布了《现代金融监管构架改革蓝图》(Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure)(以下简称《改革蓝图》),提出对美国金融监管体制进行重建,建立以目标为基础的功能型监管模式。《改革蓝图》提出了金融监管改革的短期目标、中期目标和长期目标;其最突出的特点是希望借鉴英国、澳大利亚和荷兰的做法,改变美国“双线多头”的监管模式,[①]谋求建立一个统一综合的、对系统风险能保持高度警惕的以目标为基础的功能导向型监管体系。其次,2009年3月26日奥巴马政府领导下的财政部公布了金融体系全面改革方案,即《金融监管改革框架》。这一方案是继2008年3月31日美国财政部公布《改革蓝图》后的又一重大金融监管改革方案,相比较《改革蓝图》,它体现出更多地从严金融监管的意图。《金融监管改革框架》主要内容包括:防范系统性风险;保护投资者和消费者尤其消费者利益;消除金融监管漏洞;加强金融监管的国际合作等。再次,2009年6月17日,奥巴马政府公布了《金融监管改革:新基础》(Financial Regulatory Reform—A New Foundation:Rebuilding Financial Supervision and Regulation,以下简称FRR),由此开始了美国自1932 年以来最大规模的金融监管改革。FRR的主要内容包括:加强对金融机构、金融市场的全面监管;保护投资者和消费者利益,成立独立的消费金融保护机构(CFPA);采纳“沃克尔规则”;加强政府应对金融危机所需要的工具和手段;加强金融监管的国际合作等。这次改革的核心内容有两部分:一是赋予监管机构更大的权力,将美国联邦储备委员会打造成“超级监管者”,全面加强对大金融机构的监管;二是设立独立的消费金融保护机构,赋予其超越目前监管机构的权力。在FRR基础上,2009年12月,美国众议院通过了《金融监管改革法案》,并于2010年5月20日,美国参议院最终投票通过了该法案。

从欧洲国家来看,现例举英国、德国等国的做法。从英国来看,英国于2009年通过了《2009银行法案》和《金融市场白皮书》,其核心思想是加强金融系统性风险监管、加强金融监管机构之间协调、加强消费者利益保护和加强金融监管的国际合作等。从德国来看,德国政府在2008年10月颁布了稳定金融市场的一揽子救助计划,并在金融危机后提出了金融改革的思路和方向,主要包括:加强宏观审慎监管、加强金融系统性风险监管、改革金融市场监管工具、加强投资者和消费者利益保护,加强金融监管的国际合作等。

而且,英国早在1997年就建立了统一的监管机构金融服务监管局(FSA),德国于2002年设立了统一的金融监管局,其他西方发达国家大多如此,比如澳大利亚、日本、韩国、新加坡、丹麦、挪威、瑞典、加拿大等,均实现了从分业监管向混业统一监管的转变。

鉴于此,关于后金融危机时期对中国金融监管的经验启示,很多学者提出了相同或相似的观点,主要包括如下几点:从机构监管向以目标为基础的功能监管的转变;从分业监管向混业统一监管的转变,建立统一的监管机构;加强金融系统性风险监管;加强宏观审慎监管;加强金融消费者利益保护;加强金融监管的国际合作等。其中不乏有对我国金融监管制度建设有益的真知灼见,但更多地是简单地照搬或模仿西方国家的做法。

然而,很多学者却忽视了金融危机爆发的背景及中西方巨大的金融市场差异。如何看待这场金融危机?很多学者将其归咎于美国的金融自由化及其市场原教旨主义的失败,甚至有人因此而怀疑或否定市场机制。殊不知美国却是世界上金融监管制度最为健全的国家之一。那为何美国仍发生这场金融危机呢?恰说明了美国金融市场及其金融衍生产品的发达。金融衍生产品的高度发展在法律或政策的稍加疏忽或漏洞均有可能引发金融危机。这也进一步验证了金融脆弱性理论。某种意义上说,也只有市场经济发达国家尤其美国才更有可能引发这场金融危机。如果说美国的这场金融危机是一种市场失灵的表现,那也是一种更高层次的市场失灵,而绝非简单地理解为金融暨经济自由化的恶果。市场经济伴随着经济危机是经济发展的周期性规律的表现,而美国这场金融危机则是市场经济高度发展的一个更高层次的周期性规律的表现。虽然,金融系统性风险理论(即“多米诺骨牌效应”)决定了金融危机的破坏性很强,但金融市场的巨大正面效果告诉我们不能因噎废食。唯一能做的就是,在金融市场高度发达又面临巨大风险的情况下,在已有健全而发达的金融监管体制下,再进一步寻求金融监管制度的完善,以此把金融危机发生的频率和所造成的危害性降低到最低限度。此次美国及其他西方国家的做法即是例证。但制度的构建是相对的,而不是绝对的。风险无处不在!历史已经多次证明,西方国家在历次经济危机中,通过不否定市场机制且又逐步强化内生于市场的国家调控作用以及国际间的调控与合作等不断地化解危机,从而在每次经济危机之后以更高的起点螺旋式地向前发展,从而表现出明显的稳定性。这恰是西方资本主义国家从早期的自由市场经济社会向以后的以市场为主导而又内生于市场机制的国家调控的必然结果。而这种国家调控作用恰是建立在自由市场经济高度发达的基础上,绝非简单地对自由市场经济的否定。没有金融暨经济自由化,就没有发达的金融市场;没有发达的金融市场,就没有发达而健全的金融监管体制。这也正是我们当今经济法值得借鉴的重要理论基础。

但对于中国而言,一方面,我国市场经济不发达,市场机制不健全。金融市场也是如此,包括但不限于银行的商业化程度不够、金融衍生产品缺乏、金融工具单一、混业经营尚未充分发展、金融企业市场退出机制不足等。包括美国在内的许多国家尚未承认中国的市场经济国家地位。固然美国等西方国家或许存有某些政治因素,但我们更应当从经济自身寻找原因。正如有学者指出,我们不能用政治思维来揣度美国在这个事情上的立场,或者用政治思维来要求对方承认中国的市场经济地位,我们只能回到经济本身去。美国其实最看中的是中国市场,美国承认中国的市场经济地位对美国是有利的,但政治、法律和其他方面与市场经济配套的因素,阻碍了双方达成共识。比如某些行业的高度垄断、金融资本项目是否应该进一步开放、中国的金融体系改革是否应该继续推进、人民币走向国际化什么时候会有一个时间表等。

正由于市场不成熟,导致如下因素进一步影响了我国金融市场的发展:(1)国有企业比重依然较高,公股比重依然过大,由于国有企业既是银行的重要债务人也是银行的重要债权人以及公股关系到证券市场,决定了国有企业的市场化程度必然关系到金融投资者和消费者的理性程度,从而影响到金融市场的健康发展。(2)包括银行、保险公司、证券公司等金融企业的市场化程度不高,不仅影响到金融创新,而且最终影响到金融企业内部治理结构的完善。(3)银监会、证监会、保监会等金融监管机构独立性和自治性不够,证券业协会、保险业协会、银行业协会、律师事务所、会计师事务所、审计事务所、资产评估机构等社会中介机构独立性、中介性、民间性和自治性不足,影响了金融市场的发展等。

另一方面,我国社会主义民主政治建设滞后于经济发展,法治化程度不高,缺乏有效的权力分工与相互制衡机制。首先,人大应有的地位并没有得到充分体现,人大对金融市场监督不力。比如:中国政府4万亿人民币的救市计划及其地方政府将近20万亿人民币的投资计划未经过各级人大的审批而予以实行就足以验证。而美国政府7000多亿美元的救市计划却经历了国会多次的较量及其法治化的表现如2009年的《复兴与再投资法》等。民意监督的缺失必然容易导致金融决策失误、效率低下和腐败等人治化表现。其次,司法独立性不够,司法公正没有得到彰显。一旦司法救济的功能没有充分体现,必然滋生大量“潜规则”的存在。当“明规则”只能对付“老实人”,而“潜规则”大行其道时,扭曲道德和价值观必不可免,包括金融市场在内的社会风险必然加大。再次,政府的行政职能尚未彻底实现市场转型,行政权力容易错位、越位或怠于行使权力,在行政权力没有得到立法权和司法权有效制约的情况下,极易发生公权异化。不但危及行政权力自身,还使金融监管机构和各种社会中介机构的权力发生错位和异化。

在金融暨经济自由化较低和法治化程度不高的双重作用下,金融市场本身就存在不健康因素。就如同前不久中国足协爆发的一系列腐败丑闻一样,金融领域也是如此,就看谁愿意去捅这个“马蜂窝”。比如前不久爆发的中国证监会内幕交易问题,以及人民日报近期连发五文批股市内幕交易等,均“蜻蜓点水”式地透露了金融市场的深层次问题。而这些问题常因某种“需要”,通过强权得以隐瞒或内部消解,从而留下了更多隐患。在畸形的金融监管机构及其公权异化情况下的金融监管尤其是所谓的从严金融金融监管,在较低层次的金融暨经济自由化情况下,不但不能有效解决金融风险问题,反而进一步抑制了金融市场的发展,助长了金融市场的不健康因素。

通过强权推导并以牺牲部分权利代价而留下隐患的经济发展,一旦公民权利诉求的高涨、知情权的表达以及法治化程度的提高,都有可能将隐性的金融暨经济风险暴露出来,甚至引发社会经济动荡和社会稳定,这才是中国最需考虑的金融风险暨经济发展问题,而非如同美国等西方国家所出现的金融危机背景。这也正是中国国情考量所在!

因此,针对此次金融危机,美国等西方国家所采取的对策及其金融改革方案并不能简单地借鉴和照搬中国。比如:我国金融混业经营、大国经济发展的差异性以及监管权力的制约水平等尚未达到立即实施统一监管的必要。再比如:我国目前更多地不是考虑金融系统性风险,而是较低层次的金融暨经济自由化与民主法治化程度不高所产生的体制性摩擦风险。我国现有的金融风险问题更多地不是宏观审慎监管的问题,而多是微观监管的问题。又比如:我国金融消费者利益损害更多地不是来自金融市场本身,而多是来自体制性缺陷。因此,如果借鉴西方国家的做法,在我国设立金融消费者保护机构并不能有效保护金融消费者等。

二、金融监管:中国的当务之急是什么?

通过金融危机及美国等西方国家的金融改革和应对措施的反向思维,不难发现,中国的金融风险主要不是来自金融市场本身,而是源于体制性限制并异化了金融市场的发展。在市场经济作为人类目前最佳经济形态以及全球经济一体化趋势的情况下,我们不是害怕金融危机,而是害怕因金融危机而否定或怀疑市场机制;害怕因此而强化外在于市场的国家干预;害怕没有成熟的市场机制来化解金融危机。绝不能因金融危机的发生而否定或怀疑市场机制的基础性作用,万万不能通过否定市场经济-----市场在资源配置中的基础性作用,以损害、消灭市场机制的方式来解决市场经济的问题。与金融监管机构有效监管同等重要、甚至更为重要的三个因素是法治、市场约束和内部控制。[②]而这些均是我国所缺乏的。如果中国的金融监管避重就轻,过多地纠缠于美国的金融危机及经验教训,无疑是“缘木求鱼”的做法。因此,中国金融监管的当务之急是加快体制性变革,消除影响包括金融市场在内的所有市场机制健康发展的不利因素,加快完成美国等西方国家早已完成的市场暨法治化道路,实现理性和高层次的金融暨经济自由化,并以此为基础实现国家的宏观调控和微观规制。金融监管暨经济法治才具有现实意义。否则,金融监管无从谈起,即使所谓的金融监管也成了行政不当干预和公权异化的绝好借口。

从金融市场来看,金融体制性变革必须围绕影响金融企业、金融投资者和消费者以及金融监管机构、社会中介机构等健康发展的体制性障碍。具体而言,主要包括如下几点:

1、金融机构:企业市场化与公司治理

在我国,广义的金融机构主要涉及银行、保险公司和证券公司等。狭义的金融机构主要指银行、非银行性金融企业等。从金融风险角度来看,则指广义的金融机构。随着金融混业经营的出现,我国出现了金融控股公司,也属于非银行性金融企业。长期以来,由于传统公有制意识形态的主导,金融机构一直以绝对的国有企业为主导,金融创新和对外开放度不够。尽管随着我国市场经济体制改革的深化,国有商业银行的股份化、外资金融企业和民间资本的逐步介入,金融创新和对外开放度有所加强,但离金融市场应有的要求尚有很大差距,与金融市场发达国家的差距更大。一旦金融机构市场化程度不高时,在缺乏市场约束的情况下,金融机构内部的公司治理结构必然残缺不全。实践证明,金融机构内部治理结构的失灵是产生金融风险的重要因素。从国外来看,1995年英国巴林银行的倒闭即是典型例证。从国内来看,金融机构治理结构缺陷、经营不善是广国投、华夏证券公司等破产倒闭的重要因素之一。

因此,金融机构本身的市场化非常重要,这是形成良好公司治理结构的前提。首先,从金融产权来看,虽然金融机构关系国家经济命脉以及金融行业风险的特殊性,决定了国家保持金融机构足够股权控制的必要,但对于中国金融机构而言,尚有较大的金融机构产权多元化空间。除了政策性银行以外,我国商业银行、投资银行、非银行性金融企业以及保险公司、证券公司等都应当继续深化产权改革,鼓励民间资本和外资的进入,适当加大金融机构的产权多元化力度,引入竞争,形成较为合理的股权结构和股东利益制衡。其次,从金融创新和对外开放度来看,虽然金融创新和对外开放度会加大金融风险,尤其在我国市场约束和民主法治化程度不高的情况下,但我们不能因噎废食,通过适度的金融创新和对外开放度反过来推动金融市场暨市场经济体制的改革和完善,并以此推动金融机构内部治理结构的改善。在中国当前改革的环节,以一定的可承受的风险代价和外在压力换得体制性变革的突破,是非常必要的。因此,适度的金融混业经营、金融衍生产品的创新、金融资本项目的对外开放度、人民币的国际化等均应当纳入金融机构改革的范畴,并有步骤地加以推进。

总之,实现金融机构的市场化,以此促进金融机构内部治理结构的完善,提高金融机构的自律行为水平。这是防范金融风险的第一道防线。

2、国企改革:市场竞争领域“国退民进”

企业是市场的载体,也是最主要的金融投资者和消费者。[③]因此,企业好坏直接关系到金融市场的健康发展。从所有制性质来看,企业主要包括国有企业和私有企业。[④]近年来,尤其金融危机以来,一直存在着“国退民进”和“国进民退”的之争。但基于国有企业存在着产权主体缺位和行政垄断倾向,决定了国有企业在市场竞争领域不可能成为市场经济社会的主要主体。即使所谓国有企业利润,从总体而言,往往不是来自纯粹的国有企业,而多来自国有控股企业,其经济效益的改善更多地不是取决于“国有”成分,而是得益于“私有”成分的渗透和行政垄断因素。严格而言,我国国有企业如果除去石油石化、烟草、电信等垄断国有企业的垄断利润,再除去每年国家对国有企业的优惠政策外,国有企业几乎没有利润可言。国有垄断利润往往是以牺牲纳税人为主体的财政收入和消费者福利作为代价,是与民争利的结果。国有垄断利润的背后往往渗透着公权力因素,必然容易滋生“权钱通谋”的可能性。国有行业垄断利润所导致的行业收入差距、分配不公、贫富差距以及挤压私人企业生存空间等现象已经成为中国当前急需解决的问题,也是中美经济战略对话的重要议题之一。由此可见,它也成为国际关注的中国问题。

虽然,从1979年到2009年,国有经济比重由90%以上降低到1/3左右,但仍达到1/3,远远高于国际水平;而且,2009年公布的中国2008年500强企业中,国有及国有控股企业共有331家,占全部企业总数的66%。由此可见,我国国有企业尚未彻底实现市场转型,国有企业比重依然过高,势必影响到我国市场经济体制的建立健全。

在发展中国家,国有企业仍然是政府财政和银行系统的重要负担。因此,从金融市场来看,基于国家所有权神话,国有企业比重过高不利于形成理性的金融投资者和消费者。首先,国有企业凭借其行政垄断身份,更容易获得国有商业银行的信贷支持,而不是单纯基于银行对企业规模的偏爱。如果商业银行基于对企业规模的偏爱而产生信贷支持,实属市场规律使然。但问题是,国有企业的规模更多地不是来自市场竞争的结果,而是来自不合理的行政垄断。国有企业不合理的行政垄断规模以及公权力阴影所形成的不合理信贷支持加以国有企业的效率低下和垄断利润不但延缓或阻碍了国有商业银行自身的商业化改革,而且还进一步挤压了私人企业的生存空间。其次,由于国有企业缺乏产权激励机制,无论是作为金融投资者还是作为金融消费者都难以成为理性市场主体,加以国有企业背后渗透着公权力因素,从而容易腐蚀金融企业及金融监管机构等。再次,国有上市公司公股比例过大以及国有股“一股独大”的现象,不但影响企业内部治理结构,也是制约我国证券市场发展的重要因素。不健康的企业治理结构及证券市场容易加剧金融风险的发生。中航油事件值得反思。

因此,加快国有企业改革,在市场竞争领域实现国退民进,合理界定国有企业的市场身份,[⑤]是金融市场健康发展的重要环节。理性的金融投资者和消费者的市场主体的形成有助于实现其与金融经营者之间的良性互动,是对金融经营者无形的挑战和竞争。这是防范金融风险的第二道防线。

3、金融监管机构和社会中介机构:回归市场,实现自治

(1)从金融监管机构来看

通常,金融监管机构具有官方属性。但也有民间组织经过法定授权履行金融监管职能,比如英国的金融服务监管局(FSA)等。当今世界各国和地区,金融监管主要包括完全的混业监管、半混业监管和完全的分业监管等。相应的,金融监管机构的设置既有统一的金融监管机构,比如英国、德国、加拿大、日本等;也有若干监管机构共同行使监管职能,比如美国的“双线多头”监管模式、中国的“一行三会”制度等。我国的香港地区也是采取完全的分业监管模式。其中,混业监管已经成为国际发展趋势。

从我国来看,监管机构的设置采取“一行三会”制度,即中国人民银行、银监会、保监会和证监会。随着我国金融混业经营的出现,以及国际金融混业监管的发展趋势,很多学者提出了我国混业监管的要求,并建议设置统一的金融监管机构或以中国人民银行为龙头加强统一监管等。笔者以为,混业经营并非一定要采取统一的混业监管模式。即使美国面对此次金融危机,加强美联储等金融监管机构的监管权力,但也没有完全借鉴英国的做法采取统一的混业监管模式。监管机构的设置取决于每个国家和地区的传统、历史习惯、运作效率和监管理念。就我国而言,混业经营的发展程度、大国经济发展的差异性以及监管权力的制约水平等尚未达到立即实施统一监管的必要,同时还要考虑到现有的监管信息共享机制和监管联席会议机制的改进与完善能否达到同样的监管功效,以及权衡其与统一监管的效率差异。其实,监管机构如何设置不是关键所在,关键在于监管机构能否成为真正意义上的监管机构,其中衡量的最重要标准就是:它能否适应市场的需要,以保持其独立性、中介性和自治性。这恰是中国金融监管机构的症结所在。即便现在或将来设置统一的金融监管机构,如若缺乏适应市场需要的独立性、中介性和自治性,同样不能发挥应有的监管功能。

因此,进一步推动行政机构改革,实现政府职能的市场转型,保障中国人民银行、银监会、保监会和证监会的独立性、中介性和自治性,乃是当前重中之重!同时,改进和完善监管联席会议机制和监管信息共享机制。将来条件成熟时,再考虑是否设立独立的统一金融监管机构。

(2)从社会中介机构来看

在市民社会和政治国家之间构建团体社会,使社团组织成为社会不同利益主体的重要制衡力量,寻求社团自治与国家干预之间的平衡。社会团体是社会自治和民主法治化的重要标志。社会中介机构作为社会团体的重要组成部分,起到了非常重要的作用。社会中介机构具有独立性、民间性、公共性、自治性等特点,也只有在充分具备上述特点的基础上,才能充分发挥社会中介机构的制衡作用。

从金融市场来看,社会中介机构主要包括银行业协会、证券业协会、保险业协会、证券交易所、保险代理机构、律师事务所、会计师事务所、审计事务所、资产评估机构等。这些社会中介机构通过履行其各自职能,可以实现金融市场的自律管理,从而发挥金融监管机构以及国家公权力所无法取代的监管功能。但从我国目前来看,由于体制性因素,导致社会中介机构缺乏应有的独立性、民间性、公共性和自治性等特点,使社会中介机构并没有充分发挥其应有的制衡作用及其金融监管功能。

因此,通过金融体制性变革,打破公权力尤其行政权力对社会中介机构不当干预,取消其相应的行政级别,保障其独立性、民间性、中间性、公共性和自治性等特点,使其成为真正意义上的社会中间层组织。这是发挥社会中介机构在市民社会与政治国家之间制衡力量的关键所在。建立适应市场需要的、独立的、自治的金融监管机构和社会中介机构是防范金融风险的第三道防线。

4、积极宪政国家:实现经济国家与市民社会的互动

监管俘获理论认为,政府监管是为了满足产业对监管的需要而产生的,而监管机构最终会被产业所控制。如何保证监管机构不被俘获,监管机构的独立是基本前提。无论是专门的金融监管机构,还是社会中介机构等。这一点前已述及。同时,金融监管存在着监管主体被监管的问题。对监管主体监管的制度设计,有来自于监管主体的内部审计等制度设计,但更多地来自于监管主体的外部监管,主要来自于政府主管部门、立法机关和司法机关等。尽管我国金融系统性风险目前并非典型,但毕竟现在或将来存在金融系统性风险可能性的趋势。而金融系统性风险不仅需要微观的金融监管,还可能涉及到宏观审慎监管及其国家宏观调控。比如针对此次金融危机,无论美国政府的7000多亿美元的救市计划,还是中国政府的4万亿人民币及其地方政府将近20万亿元人民币的救市计划等,均是国家宏观调控金融危机的重要手段。而这均涉及到国家机关的权力分工与制度设计问题,其背后关系到国家职能的定位及民主法治化水平,直接影响到金融监管的成效。

在我国社会转型时期,既有政治国家的阴影,也有经济国家和宪政国家的发展趋势。一方面,在政治国家的阴影下,权力没有得到有效制约,从而挤压了市民社会的空间,同时也挤压了金融市场。这不仅影响到金融企业、金融投资者和消费者以及金融监管机构和社会中介机构的健康发展,而且还影响到立法机关、行政机关和司法机关的权力分工与相互制衡的制度设计,直接关系到法治化程度。前已述及的中美救市计划是否通过代议机构审议的对比即是典型例证。在权力缺乏有效制约的社会,所谓的信息披露制度失真,监管俘获现象在所难免,导致公权异化、与民争利,最终损害无公权因素的金融投资者和消费者。另一方面,我国市场经济的发展,急需构建市民社会的基础,但市场失灵凭借单纯的“夜警国家”无法弥补市民社会的不足。因此,需要国家职能的转型,即从政治国家或集权国家,以及“夜警国家”向经济国家的转变。[⑥]但是,国家权力的“进”与“退”二者之间在中国传统思维惯性和“官本位”意识下,有时显得二律背反,从而导致国家权力该退出的没有退出,不该退出的却退出。这恰是中国改革的难点所在。而且,国家失灵的幽灵随时存在,决定了需要将国家公权力限制在市场机制无法或难以发挥作用的领域,并对公权力加以法治规范。即所谓的宪政国家。在市场经济社会,与“夜警国家”相对应的宪政往往是消极宪政国家,与“经济国家”相对应的宪政则是积极宪政国家。面对金融风险暨金融危机,当今世界各国往往不再充当“夜警国家”式的消极宪政国家,而是推行“经济国家”式的积极宪政国家。即便长期奉行自由市场经济的美国面对此次金融危机也积极主动出手。对于中国而言,积极宪政国家也应当是我们追求的目标。[⑦]

也只有在积极宪政国家基础上,实现经济国家与市民社会的互动,才能保障金融监管机构和社会中介机构的独立性和自治性,才能保障金融企业、金融投资者和消费者等市场化条件下的健康发展,才能发挥人大和司法机关应有的功能并保障行政权力得以有效制约,从而将监管俘获现象降低到最低限度。这是防范金融风险的第四道防线。

三、余论

本文或许具有“盛世危言”的感觉。但在市场机制不成熟、法治化程度不高的社会,经济无论如何高速发展,都潜伏着包括金融风险在内的或然经济风险。而这体制性摩擦的金融暨经济风险恰是市场机制本身所无法或难以解决的。唯一的途径便是,在经济发展的同时,通过一定的可承受的风险代价获得体制性突破,为金融市场创造良好的制度环境。也只有在健康的金融市场基础上,实现金融监管,才能追求更高层次的金融安全。

当然,金融体制性变革需要时间,尤其面对中国复杂的国情。在金融体制性变革的过程中,根据中国金融市场发展的需要,结合现实国情,适时地、有步骤地并有选择性地学习和借鉴美国等西方国家金融监管的一些经验,比如从机构监管向以目标为基础的功能监管的转变、从分业监管向混业监管的转变、加强金融系统性风险监管、加强宏观审慎监管、加强金融消费者利益保护、加强金融监管的国际合作等,从而避免西方国家所走过的历史弯路。此即发挥了金融监管暨经济法的前瞻性价值和预防性功能。而这取决于金融体制性变革本身,均是建立在对我国现有金融市场暨金融风险以及体制性因素清醒认识的基础上!

注释:
[①] “双线多头”监管模式是指美国是由联邦和州两条线监管,其中联邦和州各自又有多个监管机构。就联邦而言,其中主要的监管机构有美联储、货币监管署和联邦存款保险公司等。参见朱大旗:《金融法》,中国人民大学出版社2000年版,第19-20页。
[②] 有学者认为,与金融监管机构有效监管同等重要、甚至更为重要的是两个因素,即市场约束和内部控制。参见朱崇实主编:《金融法教程》,法律出版社2005年版,第37页。
[③] 鉴于金融企业前已述及,在此不再重复。但关于国企业改革的一般原理同样适用于金融企业。
[④] 鉴于集体企业概念和性质的模糊与争议,以及现实中的微弱,故在此忽略不计。
[⑤] 国有企业主要存在于市场机制无法或难以发挥作用的领域。
[⑥] 关于“经济国家”的说法,类似的表述还有“福利国际”、“积极国家”等。
[⑦] 当然,“积极宪政国家”并非单一的模式,在世界各国均有适合自己国情的不同模式。
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文章来源:《西部法学评论》2011年第4期。
发布时间:2017/7/25
 
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