德国政党党内候选人推选法律制度研究
——以联邦议院的选举为例
作者:程迈  
    摘要:  为由选举产生的国家公职人员推荐候选人是现代政党参与民主政治的主要方式。德国法律对政党的党内候选人推选活动规定了比较详细的党内参与以及选举前后的审查制度。为实现政党帮助人民有效参与国家政治活动的宪法功能、保障党员作为公民的选举权,这都要求政党的党内候选人推选应当实现民主化,并需要国家的监督。但是为了保护政党自治自由,党内活动又在一定程度上排斥国家的干涉。目前德国政党党内治理存在着民主制度空洞化的问题,不同政党区别对待党员的选举权有可能损害选举平等权原则,在选举举行前对公民的救济机制存在严重限制。在选举后司法机关对选举活动的审查过程中,议席相关性标准是判断选举是否有效的普遍标准。对于党内候选人推选活动中存在的违法事实是否足以否定选举的有效性,目前在德国司法机关间还存在着不同意见。在法律监督作用有限的情况下,需要加强政治监督以实现一个民主的宪法政党政治。
    关键词:  政党国家 党内民主 选举权 政党自治 议会稳定

在现代民主政治国家,政党主要通过决策与人事两个渠道与国家生活发生直接联系。在议会制国家,单个政党掌握议会多数、单独执政的情况并不多见,相反,政党间的政治对垒日益复杂,这种局面同样在德国上演,造成了德国政党政治的碎片化,使得每次选举之后都要进行复杂的政治谈判、缔结政治条约以结成执政联盟。在这一背景下,单个政党内部的政治决策对国家正式立法的影响力日益下降,相应地抬高了政党内部人事安排的重要性,党内对各种重要的国家领导职位候选人的推选活动,成为了政党参与国家政治生活的主要形式,具有重要的法律意义。

一、德国政党党内候选人推选制度的法律框架

在德国联邦议院(Bundestag)的选举中,联邦法律对政党党内候选人推选的组织、程序和争议解决制度上都有规定。这些规定主要出现在联邦选举法(Bundeswahlgesetz,BWahlG)和政党法(Parteiengesetz,PartG)中,有的规定专门针对党内候选人推选制度,有的条款虽是有关选举和政党活动的一般规定,但是可以直接适用于党内候选人推选活动。

(一)党内候选人推选程序规定

在选举正式投票日的前几周甚至前几个月,政党往往就会展开各种竞选活动,其中包括提出本党候选人名单。无论法律是否承认党内候选人推选构成了国家正式选举的组成部分,党内候选人推选都是政党竞选活动事实上的组成部分。根据联邦选举法第21条第3款的规定,如果不属于提前解散议会的情况,党内候选人推选活动最早只能在本届联邦议院的选举周期开始后29个月启动。

德国联邦议院采取选区代表制和比例代表制的混合选举,立法对这两类党内候选人的推选也规定了略有差别的推选制度。根据联邦选举法的规定,联邦议院的选举以州为单位来组织。对于参选选区代表的政党竞选人,应当由该党的州支部委员会提名,如果该党不存在州支部委员会,则应当由覆盖该选区的州的下一级地区支部委员会提名。选区代表的选举不排斥其它选民团体提出的候选人名单,但是在比例代表制代表的选举中,联邦选举法规定,只有政党才能提出相应的州候选人名单,该名单同样应由该党的州支部委员会提出;在该党不存在州支部委员会的情况下,则应当由政党在该州的下一级地区支部委员会提出。

联邦选举法规定,政党的领导机关在提出这两类候选人名单时,都必须进行党内意见征求程序。对于选区代表候选人,该党在相应选区具有选举权的党员,有参与候选人确定程序的权利。该候选人可以通过该选区全体党员大会选举产生,也可以通过受党章规定的普通代表大会或者专门针对候选人选举的特别代表大会选举产生。政党也可以针对多个选区的候选人,在几个选区的基础上,由全体党员大会或者代表大会合并选举相应的候选人。联邦选举法和政党法都规定,在选举政党候选人和党员代表大会的代表时,都应采取秘密投票的方式。参加全体党员大会或者党员代表大会且具有投票权的党员都有候选人建议权。竞选人应当有机会在大会上、在合理的时间长度里介绍自己的个人情况和政治纲领。对于第二类候选人,即参加比例代表制选举的候选人,因为在一州之内各政党只能提交一份候选人名单,因此在一州之内只需要就该份名单举行一次党员大会或者党员代表大会进行表决,大会的组织和程序则完全适用选区候选人代表选举大会的相关规定。

(二)正式选举前的候选人名单审查制度

完成党内推选程序后,政党的领导机关可以将两类候选人名单提交给州为联邦选举设立的选举机关。对于选区代表候选人,政党的领导机关最晚应于正式选举开始前66天提交给相应选区的选区选举官,由其判断是否存在法定瑕疵并通知政党改正,其中包括是否按照开展相应的党内推选程序。不过选区选举官没有决定是否接受候选人名单的权力,该决定需要由选区选举委员会在正式选举举行前58天做出。选区选举官由州政府指定,选区选举委员会由选区选举官及其指定的六名选民组成,其中选区选举官是该委员会的主席。

在提出选区代表候选人名单和州候选人名单时,相关党的领导人应当在名单上亲笔签名,如果没有特别注明的话,排名第一的签名人是这份选区候选人名单的担保人,排名第二的签名人为担保人代表。当选区选举委员会驳回该党的候选人名单时,在得知该决定后3天内,选区候选人名单的担保人、联邦选举官、选区选举官都可以向州选举委员会提出申诉。州选举委员会由州选举官及其指定的六名具有选举权的公民,再加上该州的两名高级行政法院的法官组成,州选举官同样是州选举委员会的主席,并且由州政府指定。联邦选举官及其代表由联邦内政部委任。在选区选举委员会批准某党的选区代表候选人名单的情况下,有异议的联邦与选区的选举官同样可以向州选举委员会提出申诉。州选举委员会必须在正式选举开始52天以前做出决定。

政党的州候选人名单由政党的领导机关向州选举委员会提出,州选举委员会同样应在正式选举举行前58天做出是否接受该州候选人名单的决定。如果州选举委员会决定驳回某政党的州候选人名单,那么在得知该决定后3天内,州候选人名单的担保人以及州选举官可以向联邦选举委员会提起申诉。联邦选举委员会由联邦选举官及其指定的八名具有选举权的公民,以及两名联邦行政法院的法官组成,其中联邦选举官是该委员会的主席。州选举官同样可以对州选举委员会接受某份政党的州候选人名单的决定,向联邦选举委员会提出申诉。联邦选举委员会必须在正式选举开始前52天做出相关决定。

联邦选举法没有对联邦选举委员会和州选举委员会做出的决定规定进一步的申诉渠道,在正式的选举举行前,联邦和州的选举委员会在政党候选人名单上的决定实际上为终局决定。不过考虑到联邦和州的选举委员会只能在正式选举举行前52天做出决定,在这52天后再规定其它正式的司法诉讼程度,除非中断选举活动,否则很难完成诉讼程序。但是中断选举的政治影响巨大,仅仅因为个别政党的党内活动瑕疵就打断整个国家的政治过程,也似乎不符合比例原则的要求。

(三)政党候选人名单的选举后审查机制

基本法第41条第1款规定,对联邦议院的选举审查是联邦议院的事务。根据选举审查法(Wahlprüfungsgesetz,WahlPrG)的规定,任何选民、选民团体、州和联邦的选举官以及联邦议院的主席,都可以就联邦议院选举的有效性以及在选举准备活动各种侵犯当事人权利的情况,向联邦议院提出申诉。联邦议院以简单多数的方式通过是否支持相关申诉的决议。在只涉及侵犯相关当事人权利的情况时,联邦议院可以在不确认选举无效的情况下,确定侵犯当事人权利的事实存在。

联邦宪法法院法(Bundesverfassungsgerichtsgesetz, BVerfGG)规定,在联邦议院做出有关选举活动有效性或者是否侵犯当事人权利的决定后,对该决定不满的选民或者选民团体、某个议会党团或者联邦议院法定人数十分之一的议员团体,可以向联邦宪法法院提起申诉。联邦宪法法院同样可以在不确认选举无效的情况下,判决存在侵犯当事人权利的事实存在。联邦宪法法院的判决,是对包括党内候选人推选程序在内的所有选举争议的最终判决。

二、德国政党党内候选人推选制度的法律意义

德国基本法和普通法律赋予了政党明确的宪法职能和保护,这些情况使得政党的党内候选人推选制度具有了多维度的法律意义,相应地也对党内候选人推选机制产生了存在一定对立关系的不同要求。

(一)党内候选人推选民主化是政党实现其宪法职能的前提

魏玛宪法仅以贬义口吻提及政党,基本法第21条相反肯定了政党参与人民政治意志形成过程中的积极作用,大大提高了政党的宪法地位,其后联邦宪法法院的判决索性将政党提高到了宪法机关的地位。现代民主政治已经发展到大众民主政治的阶段,它的有效运作离不开政党在其中发挥的组织、综合和协调作用。在德国政党的黄金年代,联邦宪法法院甚至一度认为政党垄断了组织人民参与政治过程的渠道。

不过从另一个角度说,德国基本法和法律对政党的保护来自于对政党发挥的这种特定功能的期待,如果政党不能发挥出这种功能,这些承认与保护也将不复存在。因此基本法第21条同样对政党内部秩序规定了民主化的义务以及对违宪政党的取缔程序。联邦宪法法院更明确提出,一个内部秩序不民主的政党不会积极投身建设民主政治的事业,相反,这种政党迟早会将其内部组织中不民主的思想和原则投射到整个国家的政治生活上,如果这样的政党掌权将最终推翻民主政体,因此此类政党将违宪。这样,在联邦德国,政党内部治理的民主化已经是判断政党是否属于合宪政党的宪法义务了。

有趣的是,联邦选举法和政党法的相关条款都没有明文规定,党内候选人推选制度和活动应当符合民主原则的要求。但是下文的讨论将揭示出,这并非立法者疏忽的结果,而是其有意回避相关棘手问题的表现。不过如果我们将党内民主化理解为,党的领导机关在做出决定时应当向普通党员负责,普通党员不仅能够在形式上参与党内治理活动,更能将自己的立场倾向反映到党的决策中来,那么在看到联邦选举法和政党法中存在着这么丰富的保护普通党员参与、保障自下而上的党内政治意志形成过程的制度安排时,人们有理由认为,这些制度安排都是落实基本法党内治理民主化要求的体现。也只有一个切实落实民主化的党内候选人推选制度的政党,才能发挥出基本法期待的政党功能。

(二)党内候选人推选活动将影响公民选举权

从政党的宪法功能出发来分析党内候选人推选活动的民主化要求,采取的是民主过程中各种组织和制度间互动的宏观视角。如果转向微观层面,从普通党员的视角来分析,人们同样会发现类似的要求。当普通党员选举党内候选人或者参选党内候选人身份时,他同时也是以普通公民的身份在行动。对于公司、协会这种普通社团来说,社团成员与领导机构之间的关系是社团内部的私法关系,其影响也基本上限于社团内部。但是当政党已经成为宪法机关后,党员和政党之间的关系已经不再是私法社团成员与社团间的纯粹私法关系,相反已经成为了公民与宪法机关之间的公法关系。此时党内的治理活动,例如党内候选人的推选,将在一定程度上与党外的国家政治活动整合在一起,党内民主与人民民主已经同质化。如果作为一个政治阶层的政党集团在政治现实中垄断了公民与国家对话的渠道,人民只有通过政党才能参与国家政治过程,那么无论是否得到法律的承认,党内候选人推选制度实际上已经转变为国家正式选举制度的组成部分。

此外,在德国联邦议院的选举中,对于选区代表的选举,在那些具有明确政党倾向的选区,受到特定政党提名的候选人将可以顺利当选为联邦议院的成员。虽然按照联邦选举法的规定,某选区中200名选民也可以联名提出选区代表候选人,但是在联邦议院的选举中,除去在第一届国会中有三名选区代表是无党派人士外,其后所有的选区代表都来自于政党提名,政党实际上垄断了选区代表的提名。至于比例代表的选举,联邦选举法更是规定,只有政党才可以提出州候选人名单。虽然德国实行的是多党民主政治,但是对于联盟党和社会民主党这两大党而言,在其提出的州候选人名单上排名靠前的候选人,也是几乎铁定可以当选进入联邦议院的。面对这种政治现实,党内候选人推选看起来更像正式的选举活动,当政党决定了具体候选人人选后,在其后的国家正式选举中,选民更像是在进行被动的事后肯定。

当党内候选人推选活动与国家正式选举过程已经在法律上事实上紧密结合到如此程度后,基本法第38条第1款对联邦议院选举规定的诸原则似乎也应直接适用于党内候选人推选,此时党员在参与党内候选人推选时,应享有基本法规定的各种选举权。党内候选人推选制度的设置也应严格参照国家正式的选举制度设置。此时党内候选人推选制度的设计及其运作,都应当接受国家机关的严格监督,以防止有瑕疵的党内候选人推选制度扭曲国家正式选举制度的运作,侵犯公民的选举权。此时党内候选人推选制度将完全暴露在国家机关的监视之下,国家权力将可以完全介入政党内部与候选人推选有关的所有政治过程。

(三)政党自治自由排斥党内候选人推选制度国家化

基于前述两点理由,人们似乎会得出结论说,政党的党内候选人推选制度应当完全国家化,接受国家机关的完全监督。但是基本法第21条第1款第2句同样规定,“(政党)的建立是自由的。”这种自由,首先是政党相对国家的自由,即免于国家干涉的自由,表现为政党自治的自由。这种自治自由的理论基础,同样来自于政党是公民与国家政治对话中介组织的定位。民主国家的政治过程,应当是自下而上、从公民的自由对话中形成国家决策的过程。如果国家反向介入这一意志的形成过程,这就不再是对话而是训话,政府将干涉民意的形成,打断这种从公民走向国家的正当性链条。既然政党是公民参与国家意志形成时不可或缺的中介环节,如果国家可以干涉政党的内部政治意志形成,例如党内候选人的推选,这是对民主政治过程的严重反向侵入。而且在宪政框架内活动的政党,其最重要的活动正是通过选举掌握国家权力。如果党内候选人推选制度完全国家化,从表面上看似乎可以更好地实现政党内部组织的民主化、保护作为选民的党员的选举权,但在实践中却有可能赋予国家机关极大干涉党内治理的权力,威胁政党相对于国家的独立,最终使得政党蜕化为国家机关控制人民的帮凶。

基于这些考虑,政党自治的自由将排斥党内候选人推选制度的国家化。这种观点在一定程度上得到了联邦宪法法院的认同,一个表现是,法院在称政党为宪法机关(Verfassungsorgan)同时,却认为政党并不同时就具有国家机关(Staatsorgan)的身份。联邦宪法法院进一步认为,即使国家有权支持和促进政党活动,例如利用公共预算对政党进行资助,但是在这过程中不能完全抹杀政党与国家的界限。

正是出于对政党自治自由的尊重,联邦选举法和政党法都没有明文规定党内候选人推选制度应当做到“民主化”,更没有规定判断党内候选人推选制度是否实现了民主化的具体标准。相反,对于像党员大会或者代表大会的具体集会方式、选举程序这些细节问题,联邦选举法和政党法都授权给政党章程来自行规定。

政党内部治理秩序国家化后,不仅国家可以完全介入政党的内部活动,公民也可以借助宪法平等权自由地参加各个政党的活动,例如随时加入或退出政党。反过来,从保护政党自治的目的出发,人们需要意识到,一个自治的政党首先应当是有能力自治的政党,为了保障政党的这种能力,联邦选举法和政党法在规定政党可以通过党章自行规定党内治理制度的同时,又在党内候选人推选问题上进一步设置了有利于促进党内团结、提高政党行动能力的制度。在前文我们已经看到,只有具有相应政党党员身份的成员,才可以参与该党的党内候选人推选活动,这实际上就排除了非党员的普通公民影响党内候选人推选的可能性。

在政党纪律比较松散的国家,公民可以方便地获得某党党员的身份,因此党内候选人推选实际上与普通公民推选并没有两样。但是德国法律对党员身份的规定要严格许多,不仅允许党章做出相应的限制性规定,更在政党法中规定,政党可以根据其章程限制没有缴纳党费的党员的投票权。例如基督教民主联盟的章程规定,在党员应当按月缴纳党费的情况下,如果党员连续六个月不履行其党费缴纳义务的话,他的党员权利也将中止。如果党内治理活动完全国家化的话,这种基于党费缴纳情况的限制性规定,就像因为公民没有完全依法纳税而限制其选举权一样,无疑会在选举平等权上带来严重问题。但是基于对党内治理效率的考虑,这种限制性规定却很少受到置疑,这反过来说明,德国政党的党内治理秩序并未完全国家化。在德国法律中还有其它参加党内活动的门槛性规定,例如联邦选举法禁止其它政党的成员成为党的候选人。这些规定在提高党内治理效率的同时,也使得政党在一定程度上成为了对社会具有排外性的组织,遑论党内治理秩序完全国家化。

三、德国政党党内候选人推选制度实践中面临的问题

上文的讨论已经提示出,党内候选人推选制度具有多维度且相互之间存在冲突的法律意义,在这些理论上的冲突之外,在具体的制度实践过程中,受政治现实的影响,德国政党的党内候选人推选制度更进一步面对着诸多问题,这些问题有可能使得党内候选人推选制度无法发挥出其预期的宪法功能。

(一)党内治理民主化要求空洞化

虽然在党内候选人推选制度国家化的问题上存在着比较大的争议,但可以肯定的是,即使有保护党内自治的顾虑,党内候选人推选制度的民主化也是一个需要认真对待的基本原则要求。虽然国家法律不能对各政党规定标准划一的党内候选人推选制度,但是党内候选人推选制度显然至少需要满足一定的基本标准,才被称为实现了民主化。但是在德国政党的实践中,即使对于这些基本的民主化要求,也面临着严重空洞化的威胁。这一方面是受到法律庇护的党内自治运作不可避免的结果,另一方面是立法时未能预见到的政治现实发展变化的产物,结果使得这些空洞化的问题不易被解决。

这种空洞化的第一种表现是不同党员群体在党内决策过程中发挥的差异悬殊的影响力。德国立法设想的民主化的党内候选人推选制度是党员全体参与的制度。政党法规定,党员大会或者党员代表大会是党内最高机关,党员大会是首选的党内候选人推选机关。在德国政党的黄金时代,无论是党员在人口中所占的比例,还是参与党内活动的普通党员比例都很高。但是现在,开始有越来越多的党员不再积极参与包括党内候选人推选在内的各种党内活动。调查显示,对于德国各政党,目前只有6%的党员才认为自己会非常积极参与党内活动。当大部分党员都不参与时,即使党内决策程序的设计的确以实现所有党员的参与权为目的,这些目的也是无法在实践中落实的,更何况当这些消极党员不在场时,包括党内候选人推选制度在内的各种党内决策机制的设计,也将不可避免地小团体化甚至寡头化。

在不同党员群体迥异的参与热情中,党内领导机关在候选人的推选中发挥着绝对主导作用,进一步造成了党内民主的空洞化。联系选举法更规定,政党候选人名单应由党的领导机关提出,这就剥夺了党内其它团体和个人的提名权。虽然该规定有利于政党团结,使得政党对外表现出统一的政治形象,但是无疑会强化政党领导机关的控制地位。在党内提名过程中,联盟党、社会民主党、自由民主党、绿党和左翼党这五大德国政党的章程,都没有建立使普通党员团体的提名方案成为政党正式提名方案的程序。即使对候选人名单的表决,在实践中也很少采取全体党员大会的形式,一般都是先选举党员代表大会,然后再由这个规模小得多的大会来对最终的提名进行表决,党的领导机关在党员代表的挑选上同样会发挥出主导作用。在这种受到党领导机关主导的层层过滤过程中,普通党员的影响力将迅速下降,反过来也将抑制了普通党员的参与热情,陷入恶性循环。

第三,联邦选举法没有对州候选人名单的确定规定区别于选区候选人产生的具体程序,实践中各政党对于州候选人名单的确定,并不会就名单上的各个候选人进行分别表决,相反,往往会对所有的候选人进行打包表决。这使得参加党员或者党员代表大会的代表要么接受所有候选人名单,要么就要否决所有名单,极大限制了普通党员的选择自由,并严重削弱党内少数派在推举自己的候选人时的讨价还价的能力,进一步架空党内治理民主化的要求。

(二)区别对待甚至侵犯党员作为公民的选举权

党员作为公民,是整个国家的公民而不是某个政党的公民。在承认党内候选人推选活动会影响公民选举权的前提下,党员在参与党内候选人推选活动时行使其公民选举权时,不能因为他的具体政党归属关系而受到实质不同对待,否则将违反选举权的平等原则。此时政党以政党自治为由做出的任何具体规定,都不能触及公民选举权的内核,否则基本法的规定将被架空。

前文提到的一些党内候选人具体选举程序,例如对于州候选人名单上的候选人究竟是采取打包表决还是个别表决、究竟是以全体党员大会还是以党员代表大会的方式来选举候选人,它们同样会引起选举权方面的争议,不过对于其中一些有争议的制度,尚可以用政党自治自由和党内治理的多元化来进行一定的辩护。但是目前在各德国政党党内候选人推选过程中,更普遍存在着针对不同性别的候选人规定不同比例的现象,这种作法的争议性就更大。例如基督教民主联盟的党章规定,女性在党内外干部群体中所占的比例都应当达到三分之一,在各种采取比例代表制的选举过程中,在候选人名单排序上,每三名候选人中就应当有一名女性。社会民主党的党章规定,在党内干部以及各级国家民意代表机关的议员群体中,无论是男性还是女性都应当达到40%以上的比例。至于党内各种代表大会的代表组成中,也都应当至少有40%的男女代表。高度重视男女平等的绿党索性在章程中规定,在所有党内机关的人员构成中,女性至少应当占到50%,在候选人名单中,男女候选人应当交替排布。各党这种受到本党意识形态的影响,对党内干部和男女候选人比例不同的强制性规定,不仅会严重抵触基本法男女平等原则,更会对党员的选举平等权产生不利影响。

(三)选举前审查制度存在缺陷

前文提及的各种法律争议已经需要一个有效的裁决机制来对其做出评判。从上文的讨论中人们似乎看到了一个完备的争端解决机制,但是在实践中,这些机制同样具有各种严重的局限性,尤其表现为选举前审查制度的不足。

在正式选举前,各级选举委员会是审查候选人名单合法性的最终决定机关,如果政党没有履行其法定义务举行民主化的党内候选人推选活动的话,选举委员会有权驳回候选人名单甚至禁止政党参与本次选举。但是在民主政治中,政党的主要活动就是参与选举,因为候选人名单提出过程中的瑕疵就禁止政党从事参与选举,实质上是因为其党内生活不民主而暂时取缔该党。而且为保护政党自由,基本法将取缔政党的权力保留给联邦宪法法院。在联邦宪法法院对某政党做出违宪判决前,该政党参与政治活动尤其是选举的自由,都不应受到限制,这也是政党相对于其它社会组织的“特权”。正是考虑到这种特权,联邦选举法也规定,如果在州候选人名单中有个别候选人的产生不符合联邦选举法的程序要求,那么只需要将这些个别候选人的姓名从候选人名单上划去即可,不用否决整个名单。实践中选举委员会对政党候选人名单的审查也表现出高度的谨慎态度,几乎不会否定其有效性。

即使各级选举委员会有意积极行使其审查权,联邦选举法的规定也限制了其审查功能的发挥。为使候选人名单能够最好地反映出在选举实际举行时党内的意见倾向,联邦选举法限制了党内候选人推选活动可以举行的时间,这也相应地限制选举委员会审查候选人名单进行的时间长度。对于两类候选人名单,政党最晚在选举开始前66天才需要提交给选区或者州选举官,各级选举委员会在正式选举前58天的时候就要做出决定,只有8天的时间审查党内候选人推选过程。在这么短的时间里,选举委员会实际上无法进行实质审查,只能根据政党提交的材料来进行判断。当选举委员会认为政党提交的候选人名单没有问题时,联邦选举法只规定对此持异议的联邦、州和选区的选举官可以向各级选举委员会申诉,并没有赋予普通党员的申诉权,党员的不满无法直接反映到各级选举委员会的审查过程中来。即使各级选举官积极履行职责,将普通党员的不满转达给了选举委员会,联邦选举法却又规定,选举委员会必须在正式选举举行前的52天做出决定,这使得选举委员会最多只有6天的调查时间。这种受到层层挤压的决定期限,使得选举委员会的审查活动不可避免地会形式化和空洞化。

面对这种存在严重局限性的选举前审查制度,对党内候选人推选制度的监督看起来只能依靠事后的选举审查制度,并且最终是司法救济制度,通过司法判决的震慑作用来倒逼党内候选人推选制度的运作达到基本法和法律的相应要求。

四、对党内候选人推选制度的司法审查

与选举前审查制度中的重重限制不同,德国选举后的审查制度对提起诉愿的当事人资格和审查范围都没有什么限制,尤其是在最终的联邦宪法法院诉讼程序上,任何满足一般原告资格要求的选民,都可以就党内候选人推选过程中存在的问题向联邦宪法法院提起诉讼。现代政党民主政治以大众民主政治为基础,选举期间往往又是这种大众民主政治的高潮期。此时如果过于重视对选民选举权的保护,认为凡是存在侵犯选举权的情况时就可以否定选举的合法性甚至要求重新举行选举,一个非常令人尴尬的后果将是,一旦出现选举瑕疵就有可能否定该选举有效性,结果很有可能根本无法通过选举产生有效运作的代议机关和政府。正是有这种困境的存在,前述从制度设计上看似乎慷慨的救济渠道,在实践中不可避免地同样会遭遇限缩解释和适用,它在带来了司法机关高度谨慎态度的同时,也造成了不同司法机关在审查时的不同倾向。

(一)审查选举有效性时的议席相关性标准

考虑到选举审查的重要意义,联邦宪法法院早在联邦德国成立初期就对审查选举有效性的问题规定了判断标准。在1953年的联邦议院选举中,有许多选民对施勒苏益格-荷尔斯泰因州的选举组织活动提出了大量置疑,认为当地选举行政机关没有严格按照联邦选举法的规定操作,因此要求联邦议院确认从该州第1选区当选的选区代表当选资格无效。在联邦议院的选举审查程序中,联邦议院认为申请人主张的各种瑕疵并不能改变选举结果和选民意志,因此驳回了审查申请。这些选民随后针对联邦议院的此项决定以普通选民的身份向联邦宪法法院提起了宪法诉愿,并进一步要求法院确认,因为在该选区中存在的不规范行为,该州对州候选人名单的选举也是无效的。

在判决书中,联邦宪法法院确认在选举过程中的确存在着严重不规范现象,但是法院认为这些不规范现象的存在并不足以支持诉愿人的请求。因为规定在基本法和法律中的选举审查程序,其主要目的是为了保障联邦议院的正确组成,而不是保护当事人的权利。只有当这些选举瑕疵会实质影响到代表席位的分配时,才能支持诉愿人的要求,宣布选举无效。根据本案的最终投票结果,当选选区代表相对于排名第二的候选人具有得票上的绝对优势,因此选举组织活动上的一些小瑕疵不会改变选区代表的选举结果。考虑到比例代表选举的最终结果,这些瑕疵也同样不足以影响到整个州的比例代表选举。

本案是关于联邦选举审查的开创性判例,不过通过对该案审理过程的分析我们可以看到,是否会影响到联邦议院的组成和议员席位的分配,即“议席相关性”标准本身并非联邦宪法法院的创造,而是对联邦议院立场的接受和尊重的后果。但是在这种尊重的背后,是对选民选举权保护的极大限缩。而且在大众民主政治过程中,提起选举审查请求的当事人一般是政治过程中的弱势群体,这些弱势群体恰恰是因为无法通过政治过程胜出,才会寻求非政治化的司法救济。议席相关性标准首先考虑的是选举结果而不是当事人的权利,以结果为标准来判断是否支持诉愿人,诉愿人几乎没有胜诉的可能,这会使得选举审查程序无法发挥出实际控制作用。而且这种结果导向的审查标准混淆了事实与规范问题。在消除选举程序瑕疵后,联邦议院的组成是否会发生改变,这是一个事实问题;选民的选举权是否因为选举瑕疵受到了侵犯,这是一个法律规范问题,两者不能简单等同,不能因为不会引起事实状态的变化就不给予当事人以权利救济。而且在选举瑕疵被清除后,虽然有可能不会影响联邦议院成员的实际组成,但是选票的分布肯定会发生变化,并非在事实上绝对没有任何影响。但是,虽然在理论上和实践中有这些争议,经此判决后,“议席相关性”标准成为了对选举程序进行审查的一般标准,并在联邦宪法法院其后的相关判决中不断被肯定。

(二)司法机关对党内候选人推选制度审查的不同态度

议席相关性标准的目的显然是为了保证议会的活动能力:不能因为选举活动中的小瑕疵就随便否定选举的有效性。当该原则与政党自治原则相结合,很有可能会对党内治理活动,尤其是党内候选人推选的司法审查,创造很高的障碍,使得党内候选人推选民主化、保护党员选举权的要求形同虚设。面对这一棘手问题,在德国司法机关间也存在着一定的分歧。虽然本文的讨论重心在于联邦选举制度,但是各州选举制度的设计在很大程度上借鉴了联邦的制度设计,双方的制度理念基本相同,而且基本法中的基本法权利也可以直接适用于州内选举活动,因此在这一部分,本文也将州法院的态度纳入了考察范围。

1、汉堡州宪法法院因党内候选人推选活动存在瑕疵而宣布州议会选举无效

在1991年汉堡州州议会以及州内区代表大会的选举结束后,基民盟的部分党员认为该党在当地的领导机关,在组织党内候选人推选时,存在严重的违反州选举法和政党法相关规定的行为,因此该党提出的候选人名单无效。在州选举审查机关没有支持这些党员的异议时,这些党员向汉堡州宪法法院提起了宪法诉愿。州宪法法院判定本次州议会和州内区代表大会选举无效,应当重新举行选举。

对于党内选举组织的一些细节,例如党内选举过程主要由当地党支部委员会主持、对整个州范围内的候选人名单进行了统一投票以及在选举过程中只安排了一轮选举,州法院认为这些都属于党内治理中的技术问题,未达到违法程度。法院认为本案中存在的违法现象是党内少数派的权利受到了党内领导机关歧视对待,例如,对于党员代表大会代表的选举,党支部委员会决定采取打捆表决的方式,而且选票的设计使得少数派提出的候选人名单受到了严重歧视;党支部委员会没有在党员大会上安排讨论党代表大会代表候选人名单的环节,这使得少数派失去了介绍自己候选人的机会;在当地党支部的章程中甚至规定,在党代表大会选举正式的党内候选人时,只有在党的选举委员会提出的名单两次没有通过时,才能在第三轮选举中由15名以上的党代表提出新的候选人名单,这严重限制了党内少数派提出自己的党内候选人名单的机会。州法院认为这些情况严重违反了基本法规定的选举各项基本原则和政党内部治理秩序民主化要求,基民盟的此次党内候选人推选活动已经不再是符合州法的党内选举了。

对于这些党内候选人推选活动中的违法事实,州宪法法院运用议席相关性标准进行判断时提出,基民盟在改正这些错误前是不能被允许参加州议会选举的。如果基民盟最终没有参加选举,这无疑将影响到州议会的组成。如果基民盟最终改正了这些错误并被允许参加选举,选民也会从这些事件经过中获得对基民盟党内治理民主化真实水平的新认识,这很有可能会使那些原本支持基民盟的选民将自己的选票投给其它政党,结果同样会改变州议会的席位分配。因此,州宪法法院认为本案的情况已经满足了议席相关性标准的运用标准。

州宪法法院承认,保证州议会的有效运作也是法院应当考虑的因素,但是在运用比例原则进行权衡后法院认为,本案中的瑕疵对议会组成的影响已经严重到会影响到议会合法性的程度,因此应当立即针对本届议会剩下的任期重新举行选举。州议会也可以根据州宪法的规定自行解散,如果州议会不自行解散的话,州政府应当独自准备新的选举活动。

本案中有两名法官发表了反对意见。对于基民盟党内候选人推选活动存在严重瑕疵的问题,这两位法官没有异议,但是对于法院意见认为本案中的瑕疵已经严重到足以影响议会的组成,这两位法官持反对意见。反对意见认为,因为党的委员会在党内得到了多数党员的支持,因此其候选人名单也将获得党内多数的支持。至于在政党与选民的关系上,反对意见不认为党内候选人推选过程存在不民主现象的信息,会实质性地改变选民的投票倾向,因为在选举过程中,相对于政党的候选人名单尤其是该名单的具体构成,排名居前的候选人以及政党在竞选过程中的言论将发挥重要得多的作用。而且无论是政党法还是汉堡州的选举法,与联邦法律制度一样,都没有对党内候选人制度做出具体规定,这部分内容应当是党内自治的领域,国家不能轻易介入干涉。

反对意见还认为,要求重新举行选举的决定也不符合比例原则的要求。不同意见指出,法院做出此判决时已经距当时的选举过去两年了,此时汉堡州的政治力量对比情况肯定已经发生变化,重新选举的决定不可避免地会改变议会构成,这将影响到州议会的所有成员,这会使那些非基民盟党团的议会成员也要为基民盟内部的选举瑕疵买单。而且考虑到基民盟在当时的议会中只具有少数地位,州议会的大多数成员还是通过合法的方式选举产生,因此基民盟内部治理中的不民主现象并不能影响到整个议会的民主正当性。从对当事人的救济角度来看,即使重新选举也不会使得申诉人支持的候选人成功当选,因此解散议会不是一种符合比例原则要求的救济方式。

2、联邦宪法法院对党内候选人推选民主化要求的保守解释

汉堡州的这份判决,其意义不仅在于它根据党内候选人推选活动的不民主情况否定了党内推选过程的有效性,更在于,它是在德国基本法实践中,在联邦和州的层面上,司法机关第一次宣布议会的选举无效并要求重新举行选举的案例,震动巨大,也引来了一些批评意见。很快在四个月以后,联邦宪法法院针对非常类似的案例做出了自己的判决,在这份判决中,政党自治和议会存续的要求获得了更大的尊重。

本案同样发生在汉堡、同样是针对基民盟的党内候选人推选活动。在1990年的联邦议院选举中,为推行候选人,基民盟在汉堡州党支部按照召开了选区全体党员大会和州党员代表大会,但是在邀请党员参会时,州支部只邀请了党籍关系在相应选区的党员,主要居住地在相应选区的党员不在邀请之列,据估算,在汉堡,这部分党员占到基民盟党员总数的10%至20%。作为诉愿人之一的韦格纳(Wegner)与州党支部委员会主席埃希特纳赫(Echternach)竞争其中一个选区代表的候选人提名。在选区全体党员大会上,韦格纳认为自己相对于埃希特纳赫受到了不利对待,例如只给他三分钟的发言时间,而对方却有十分钟。在决定州候选人名单时,党员大会的召集也存在着没有邀请虽然党籍不在汉堡,但是首要居住地在当地的党员的问题。而且党州支部以一次统一投票的方式选举产生了全州党员代表大会的代表,而不是先将名额分配给州以下各地方支部,由支部选举产生相应的代表,诉愿人认为这违反了党内治理民主原则。在联邦议院驳回了其审查请求后,当事人向联邦宪法法院提起了宪法诉愿,要求根据这些不民主现象确认汉堡州此次的联邦议院选举活动无效。

在审判过程中联邦宪法法院承认,政党的选举准备工作是选举过程的关键组成部分,因此选举法的相关规定也在一定程度上适用于政党的内部候选人推选过程,不过法院认为,政党的自治自由应当受到充分的保护,党内候选人推选制度是介于党内治理制度与国家选举制度之间的中间领域,不能认为政党所有与党内候选人推选活动有关的措施都具有选举法上的含义。此时在某些党内候选人推选活动领域,会出现政党法与选举法适用竞合的情况,有时只能适用政党法的规定,不能适用选举法。政党法第17条将党内候选人推选问题同时留给选举法和政党章程规定,选举法第21条第5款同样规定选举党内候选人的党员大会和党员代表大会的具体程序问题由政党章程决定,就是这种竞合的体现。面对这种竞合,法院认为,党内候选人推选制度只需满足民主的候选人推选程序应当满足的核心要求。对于那些与这些核心要求无关的规则,即使存在着违反这些规则的情况,也不会达到违反选举法的程度。但是法院在本判决中并没有定义这些“核心要求”的范围,或者区分核心要求的标准。

在肯定了可以出于对政党自治的尊重,降低党内候选人推选活动需要满足的民主化要求后,法院运用议席相关性标准进一步提出,党内候选人推选活动对议席分配造成的影响不应仅是理论上可能存在的影响,更应是符合人们的一般生活经验的具体影响。

面对这些苛刻的要求,本案诉愿人的命运几乎已经被确定。法院提出,选举的任务是建立一个有能力的代表机关,不能因为一些轻微的瑕疵,就否定选举的有效性,人们也不能要求政党完美无瑕地遵守各种法律规定。只有在政党有意忽视法律规定的要求且可作为而不作为时,才构成违法的情况。就本案中基民盟汉堡支部选举组织中的一些问题,例如没有邀请党籍不在当地的党员参加全体党员大会,法院一方面认为这些问题不足以影响到最终的投票结果,另一方面又认为它们都属于联邦选举法和政党法授权政党自治的事项,因此存在这些问题不足以认定基民盟的党内选举活动违法无效。

至于韦格纳和埃希特纳赫被允许的发言时间长度悬殊的情况,法院认为这的确侵犯了民主化选举程序的基本要求,侵犯了韦格纳的选举权。但是因为对发言时间的区别对待是选区全体党员大会以60%的多数做出的决定,作为州支部主席的埃希特纳赫也已经是多年的联邦议院成员,这两点已经表明了选区全体党员大会对两位候选人的态度,最后,该选区最终当选的议员也不是埃希特纳赫,而是以实质领先优势当选的社会民主党候选人。基于这三点理由,法院认为这些违反选举法的情况不足以影响到最终的选举结果,没有满足议席相关性标准,不足以否定选举的有效性。

五、余论:法治监督无法替代的政治监督

在德国政党的党内候选人推选制度的设计与实践中,立法中的良好愿望与实践中以联邦宪法法院为代表的相关审查机关的保守态度似乎形成了强烈反差。但是需要注意的是,对于党内候选人推选这种高度政治化的问题,完全依赖法治的监督手段很有可能无法实现制度的设计目的。法律无法自动实施,最终还是需要借助一定的国家机关来执行。在充满政治色彩的问题上,如果行使监督权的国家机关本身就具有自己特定的政治立场,例如联邦议院,它们在运用这种监督权时,很有可能会将自身的政治立场投射到政治过程中去,破坏政治过程的自治性。至于那些形式上保持政治超然中立性的国家机关,例如联邦宪法法院,以法治监督为名实质性地干涉像党内候选人推选这些高度政治化的活动,这会使这些机关过多卷入政治纷争,从而削弱其政治中立的地位。即使这些国家机关非常睿智,在实质干涉的同时又没有损害其政治超然中立地位,但是面对这种实质干涉,政治过程依然将从一个自治的领域变成他治的对象。健康的民主政治过程应当是有能力独立运作的民主政治过程,无论进行干涉的当事人抱有多么良好的愿望,一旦在干涉过程中形成了政治过程对外在干涉机制的过度依赖,这反而会损害政治过程的健康运作。

此时,政治监督,即政治过程中的各种自由的竞争和博弈,将发挥出法治监督无法替代的重要作用。法治监督的主要任务,应当在于保证这种自由竞争和博弈的蓬勃发展,而不是越俎代庖地替各种政治当事人做决定。在国家机关不宜过分干涉党内政治过程的情况下,政党之间的平等政治竞争应当得到保障,法治监督的主要目的应当是强外党外的政治竞争压力来倒逼党内治理的合宪化,或者利用政党间公正自由的竞争氛围,使得党内竞争中失意的少数派可以在它政党中寻找到新的归宿甚至另起炉灶。只有在这种自主、健康、有力的政治过程中,政党才能真正发挥出组织和引导人民参与政治过程的积极宪法功能,而不是成为国家机关压制人民服从的傀儡。

注释:
本文受江西省社会科学“十二五”规划项目青年项目:“政党在宪法实施中的作用——中德比较的视角”,项目编号:15FX18,以及国家2011司法文明协同创新中心资助。
§20. Abs. 3, BWahlG.
§20. Abs. 2, BWahlG.
§27. Abs. 1, BWahlG.
§21. Abs. 1, BWahlG.
§21. Abs. 2, BWahlG.
§21. Abs. 3. Satz 1, BWahlG.
政党法第17条:选举候选人的推选
对人民代表机关的选举候选人的选举应当以秘密投票的方式进行。候选人的推选由选举法律和各政党的章程规定。
§21. Abs. 3. Satz 2, BWahlG.
§21. Abs. 3. Satz 3, BWahlG.
§27. Abs. 5. BWahlG
§19, BWahlG.
§25. Abs. 2, BWahlG
§26. Abs. 1, BWahlG.
§9, Abs. 1, BWahlG.
§9, Abs. 2, BWahlG.
§27, Abs. 1, BWahlG.
§20, Abs. 2, BWahlG
§22, Abs. 1, BWahlG.
§26. Abs. 2, BWahlG.
§9, Abs. 2, BWahlG.
§9, Abs. 1, BWahlG.
§26. Abs. 2, BwahlG.
§26. Abs. 2, BWahlG.
§28. Abs. 1, BWahlG.
§28. Abs. 2, BWahlG
§9. Abs. 2, BWahlG.
§28. Abs. 2, BWahlG.
§ 2, Abs. 2, WahlPrG.
§ 1, Abs. 1, WahlPrG.
§ 13, Abs. 1, WahlPrG.
§ 1, Abs. 2, WahlPrG.
§ 13, Nr. 3, BverfGG.
§ 48, Abs. 1, BVerfGG.
§ 48, Abs. 3, BVerfGG.
魏玛宪法仅仅在第130条出现了“政党”二字,而且规定:“公务员应当是整体人民而非某个政党的公仆。”Artikel 130, Die Verfassung des Deutschen Reiches("Weimarer Reichsverfassung")
例如参见BverfGE 20, 56-Parteienfinanzierung I, 100.
Foroud Schirvani, Das Parteienrecht und der Strukturwandel im Parteiensystem, Tübingen: Mohr Siebeck 2010, S. 290-291.
BVerfGE 2,1, 14
Wolfgang Schreiber, Kommentar zum Bundeswahlgesetz (8.Auflage), Köln: Carl Heymanns Verlag 2009, S. 469.
Wilhelm Henke, Das Recht der politischen Parteien (2. Verlag), Göttingen: Schwarz 1972, S. 50.
联邦宪法法院也意识到了这种政党垄断人民代言人角色的可能,见BVerfGE 41, 399, 416.
§20. Abs. 3, BWahlG.
Wolfgang Schreiber, Kommentar zum Bundeswahlgesetz (8.Auflage), Köln: Carl Heymanns Verlag 2009, S. 454.
Ute Mager, „Die Kontrolle der innerparteilichen Kandidatenaufstellung im Wahlprüfungsverfahren“, DÖV 1995, S. 9-15.
BVerfGE 20, 56, 72.
a.a.O. , 99.
Josepf-Theodor Blank: „Die innerparteiliche Willensbildung nach dem Grundgesetz, ihre Ausgestaltung im Parteiengesetz und ihre Berücksichtigung in den Parteienstatuten“, DVBI 1976, S. 564-572.
BverfGE 20, 56, 100.
a.a.O., 112.
§21. Abs. 5, BwahlG.
§17 Aufstellung von Wahlbewerbern, PartG.
§21. Abs. 1, BwahlG.
§10. Abs. 2. Satz. 2; §13. Satz. 4, PartG.
§ 7 (Beitragspflicht und Zahlungsverzug), Statut der CDU (10.12.2014 letzt erneut)
Ursula E. Heinz: Organization innerparteilicher Willensbildung – Satzung und innerparteiliche Demokratie, Europäische Hochschulschriften Band 641, Frankfurt a.M. 1987, S. 90.
§ 21. Abs. 1. Satz. 1, BwahlG
§ 9 Mitglieder- und Vertreterversammlung (Parteitag, Hauptversammlung), Abs. 1, PartG.
Everhard Holtmann, Der Parteienstaat in Deutschland: Erklärungen, Entwicklungen, Erscheinungsbilder, bpb: 2012, S. 186.
Il-sŏn Hong: Verfassungsprobleme der Innerparteilichen Kandidatenaufstellung für die Wahl zum Deutschen Bundestag, Baden-Baden: Nomos 2005, S. 65.
Sophie-Charlotte Lenski, Parteiengesetz und Recht der Kandidatenaufstellung: Handkommentar, Baden-Baden: Nomos 2011, S. 460.
Joachim Linck: „Das Blockwahlsystem auf dem Prüfstand – Yum Urteil des Berliner Wahlprüfungsgerichts v. 23.11.1971 – WPG 5.71“, DÖV 1972, S. 331-334.
§15, Statut der CDU (Stand 10.12.2014)
§11 Abs. 2, Organisationsstatut der SPD (Stand 26.01.2014)
a.a.O., §15 Abs. 1.
§11 Abs. 2, Satzung des Bundesverbandes von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN (Stand 25.04.2015)
a.a.O., §11 Abs. 3.
Art. 3 Abs. 2, GG.
§ 28. Abs. 1, BwahlG.
Wolfgang Schreiber, Kommentar zum Bundeswahlgesetz (8.Auflage), Köln: Carl Heymanns Verlag 2009, S. 480.
Christian König: „Schadensersatzansprüche nach verfassungsgerichtlicher Ungültigkeitserklärung von Parlamentswahle? –Zur Haftung von Parteien wegen Wahlrechtsverstößen anch den Grundsätzen einer positiven Forderungsverletzung“, DÖV 1994, S. 291.
BVerfGE 4, 370 – Mandatsrelevanz.
BVerfGE 4, 370, 371.
BVerfGE 4, 370, 372.
BVerfGE 4, 370, 373.
BVerfGE 4, 370, 372-373
BVerfGE 4, 370, 374.
Rolf Grawert: „Normenkontrolle im Wahlprüfungsverfahren“, DÖV 1968, S. 748-756.
例如:BVerfGE 40, 11 – Wahlprüfung;BVerfGE 85, 148 – Wahlprüfungsumfang;BVerfGE 89, 243 – Kandidatenaufstellung.
HVerfG, Urteil vom 4.5.1993 – HverfG3/92, DVBI. 1. Oktober 1993, S. 1071.
a.a.O., S. 1072.
a.a.O., S. 1073.
a.a.O., S. 1074.
a.a.O., S. 1074.
a.a.O., S. 1076.
a.a.O., S. 1077.
a.a.O., S. 1077.
BVerfGE 89, 243, 247.
BVerfGE 89, 243, 251.
BVerfGE 89, 243, 252
Il-sŏn Hong: Verfassungsprobleme der Innerparteilichen Kandidatenaufstellung für die Wahl zum Deutschen Bundestag, Baden-Baden: Nomos 2005, S. 26-27.
BVerfGE 89, 243, 252.
BVerfGE 89, 243, 253.
BVerfGE 89, 243, 254.
BVerfGE 89, 243, 257.
BVerfGE 89, 243, 258.
BVerfGE 89, 243, 259.
BVerfGE 89, 243, 259.
BVerfGE 89, 243, 260.
BVerfGE 89, 243, 261
作者简介:程迈,法学博士,南昌大学法学院副教授。
文章来源:《德国研究》2015年第4期。
发布时间:2017/7/27
 
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