持平理性务实面对一地两检法律问题
作者:陈弘毅  

特区政府在上星期二(7月25日)公布关于西九龙高铁站一地两检安排的方案,在社会上引起热烈的讨论,包括不少来自政界和法律界的批评和反对的意见。我认为我们不应把有关问题过度政治化,而应以持平、理性和务实的态度,去面对和讨论有关问题,使市民能较全面和客观地理解,究竟西九龙站的一地两检建议是什么的一回事。

一地两检唯一目的在于方便乘客

首先,必须指出,西九龙高铁站一地两检安排的设立的唯一目的,在于方便乘搭高铁的乘客,让他们能享用便利和节省时间的一地两检通关服务。换句话说,从香港乘搭高铁往内地的乘客在西九龙站完成所有通关程序后,便可以通行无阻地乘搭高铁到中国内地任何地方;反过来说,在内地乘搭高铁来港的乘客,毋须在内地任何地方办理过关或出境程序,他们抵达西九龙站时才需办理两地的通关程序。

因此,一地两检安排的目的,绝不是扩大内地执法部门在香港的权力,或有意扩大内地法律在香港的适用范围。

更具体来说,我认为通关程序应理解为主要是一种服务多于执法权力的行使。由于科技的日新月异,部分通关程序现在已经可以由机器来处理。例如持有香港永久居民身份证的人士,如要办理香港出境或入境的手续,就只需把身份证放在机器里然后让机器检验其指纹,毋须接触任何出入境的官员。在这情况下,大家都能明白这部机器提供的是一种服务多于一种权力的行使或法律的适用。这个分析大致上也适用于通关程序的其他方面,例如海关的检查现在也一定程度上是由机器检查行李的。

应以“乘客本位”思考

由于一地两检安排是为高铁乘客而设的,我认为我们应以“乘客本位”的立场来思考一地两检问题,即进行一种易位思维:即使我们自己不一定会乘搭高铁往返内地和香港,但我们可把自己放在高铁乘客的角度,去理解他们会怎样看一地两检问题。

我相信绝大部分高铁乘客(包括我自己在内)都会欢迎一地两检,把一地两检视作为乘客提供方便的服务;将来驻在西九龙高铁站内地口岸区的负责出入境或海关检查的内地人员,也是为高铁乘客提供通关服务,而非我们需要害怕或恐惧的人,因为我们都有切身经验,在中国内地或其他国家接触到负责出入境和海关检查的人员时,除非我们在进行犯法的行为,否则我们可安然接受出入境和海关检查,把它视为一种为旅客提供的服务,服务的目的是让旅客完成过关程序,从一个国家或司法管辖区进入另一个国家或司法管辖区。

相对深圳湾一地两检的对等安排

此外,必须留意,为了方便香港和内地的交通运输,一地两检的安排早在10年前已经在深圳湾的西部通道深圳口岸设立。在2006年,全国人大常委会通过《关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定》,授权香港特别行政区政府在深圳湾西部通道的深圳一边设立港方口岸区,“依照香港特别行政区法律实施管辖”,由香港派遣负责出入境和海关检查的人员驻守在这个口岸区。根据有关安排和香港立法会在2007年通过的《深圳湾口岸港方口岸区条例》,这个港方口岸区虽然位于深圳境内,但在法律适用上被视为位于香港特别行政区以内,所有香港法律全面适用于该口岸区,香港法院也可就在口岸区发生的事情行使其管辖权。此外,香港和深圳当局达成协议,由深圳方把港方口岸区所在地(面积约41公顷)租给香港特别行政区政府使用,香港政府须向深圳方支付租金。

由此可见,现在建议的在西九龙站设立的内地口岸区,基本上是相对于深圳湾的一地两检安排的一种对等安排。正如香港法律适用于位于深圳湾深圳那边的港方口岸区,该口岸区视为香港特别行政区以内的地域,根据现在的建议,将来内地法律将适用于西九龙站的内地口岸区(6种特定事项或情况除外),该口岸区视为香港特别行政区范围以外。

没有对乘客权利有任何减损

正如为了配合香港出入境和海关人员对旅客进行检查,香港的法律全面适用于在深圳的深圳湾港方口岸区,为了配合内地人员在西九龙站的内地口岸区执行其清关职务,也有需要安排内地法律在这个口岸区的适用。这样其实并没有对于乘客的权利有任何减损,例如有人贩毒进入中国内地,现在他乘飞机到内地或乘搭火车或巴士到深圳或广州,他也会在内地过关时受到逮捕和法律的制裁,将来只不过是把原来在内地的口岸区从内地搬迁或转移到西九龙站的内地口岸区,所有通关的程序和法律后果是和在内地进行通关一样的。

同样地,如果有在内地被通缉的人尝试来港,现在的情况是他在内地(例如在机场或深圳)尝试过关时可能会被逮捕;在现在建议的一地两检安排下,他到了西九龙站的内地口岸区才会接受内地的出境检查,在这时候他亦会受到逮捕。

由此可见,负责出入境或海关等人员在执行其职务时,有需要根据其所属的法制的有关法律行使逮捕权或其他相关法律制裁权力,但这只限于有违法行为的情况。

一地两检的基本法法律依据

从上面可以看到,一地两检安排是有其合理性的,余下的问题是它是否会违反《基本法》。

必须承认,基本法在上世纪80年代起草时,并没有考虑到一地两检的法律问题,所以在基本法里没有可以直接适用于一地两检情况的法律条文。但是,基本法第20条已经就基本法制定时未能想像到的情况作出了规定,就是香港特别行政区可享有中央“授予的其他权力”(即在基本法里没有明文提到的权力)。正是基于这项条文,全国人大常委会在2006年通过上述决定, 授权香港特别行政区政府在深圳湾的深圳那边的港方口岸区实行出入境和海关等检查,并全面适用香港法律,该口岸区视为香港特别行政区的一部分。基于同样法理,全国人大常委会也完全有权在批准香港和内地当局就高铁西九龙站一地两检安排达成的协议时,授权香港特别行政区立法机关进行相关立法去在西九龙站设立内地口岸区以实施一地两检,这便能为高铁西九龙站的一地两检提供符合基本法的法律依据。

作者简介:陈弘毅,香港大学法律学院郑陈兰如基金宪法学教授。
文章来源:《明报》2017年8月1日。
发布时间:2017/8/1
 
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