论法国的违宪审查程序
作者:王芳蕾  
    摘要:  作为西方民主国家之一的法国,对违宪审查制度长期采取谨慎的立场。与其他国家的司法审查或者宪法法院审查的模式不同,1958年第五共和国设立宪法委员会的初衷是为政府权力保驾护航。历经数次改革后,法国违宪审查在人权保护方面发挥着日益重要的作用,但其形式一直都是以抽象审查为核心。最近一次2008年的宪法改革,将法国传统的司法机构——最高法院与最高行政法院纳入了违宪审查的程序之中,使之作为。法国的违宪审查,事前、事后审查并存,互相之间形成了有机的补充,对法国宪政与人权制度的发展意义非凡。
    关键词:  法国模式,违宪审查,抽象审查,最高法院,宪法委员会

一、引言

违宪审查,系指由有权机关对普通法律与宪法的一致性进行审查,进而捍卫宪法至上性的制度,是当今各国普遍采取的、最为重要的宪法保障手段之一。违宪审查制度主要区分为抽象性违宪审查制度与附随性违宪审查制度,前者是指由特别设立的宪法法院进行与具体诉讼毫无关系的抽象性违宪审查,以大多数的欧洲大陆国家(德国、意大利、奥地利等)为代表;后者是指普通法院在进行具体诉讼案件的审理之际,作为解决案件之前提,在必要的限度内对所适用的法条进行违宪审查,以美国为代表。

由于所奉行传统的法律原则禁止法官解释法律,更不用说解释宪法,为此,法国违宪审查制度相比西方其他发达国家不仅起步较晚,也较为落后。1958年第五共和国建立以后成立的宪法委员会最初只是协助政府限制议会权力的一件武器,历经五十多年的发展后,逐渐成为与其他国家宪法法院相类似的机构。在欧洲一体化的进程中,在考察德国和意大利的违宪审查模式的基础上,宪法委员会改革再次走出了具有特色的综合道路,为法国宪法审查制度画上了浓墨重彩的一笔。法国违宪审查制度兼具抽象性违宪审查和附随性违宪审查的特点,但就审查对象的性质而言仅审查立法本身,并不审查其在具体案件中的适用,属于抽象违宪审查。

二、法国违宪审查的建立与发展

(一)第五共和国以前

尽管早在1789年,法国就颁布了《人权与公民权宣言》,后又制定了欧洲大陆第一部成文宪法,19791年法国宪法,它与世界上第一部成文宪法,美国宪法,相比,只晚了四年而已;但法国违宪审查制度的建立却比美国,乃至大多数发达国家,足足晚了数十年,主要是因为法国传统政治和法律理论对违宪审查制度的排斥。

第二次世界大战以前,法国的法学理论主要围绕着以卢梭思想为中心的三权分立理论、立法中心主义思想以及基于前二者综合发展出来的“法律屏障”理论展开的,而这些都妨碍了法国违宪审查理论的发展。

1.法国的三权分立理论

早在1789年,《人权与公民权宣言》就提出了“权力分立”的口号, 而后的1791年宪法似乎也深受孟德斯鸠“三权分立”思想的影响。然而,事实上,与其说法国大革命思潮遵循了孟德斯鸠的理念,毋宁说其受法国卢梭学说的影响更甚。

孟德斯鸠在《论法的精神》一书中提出了立法权、行政权与司法权互相独立、互相制约的理论。不过,卢梭并不赞同孟德斯鸠的见解。他认为:三权分立不过是为了建立一个混合性的政府,促进社会的“秩序化”与“层次化”,最终导致人与人之间的不平等。而“不平等”恰恰是卢梭一直反对与试图避免的。他又强调,“社会契约论”是个人在平等的前提下共同签订的社会契约,因此“主权”具有不可分割性;立法权是其他权力的来源,它和行政权之间并非孟德斯鸠所言的平等关系。基于此,革命家们认为,孟德斯鸠所称的立法、行政和司法三种权力不过是三种职能。真正的权力只有一个,即,议会的立法权,只有立法权才是真正代表着人民意志的,其他权力均从属于它。

在上述背景下,1791年宪法尽管在文本上表述为三权互相独立,但实际上指的是三种职能,尤其是立法职能与行政职能,之间的互相独立以及高度专业化。这种相互独立、互不干涉及高度专业化不仅否定了政府立法的可能性,也彻底否定了对立法进行司法审查的可能性。立法权作为议会的独占性权力,不容他方染指。为此,尽管在19世纪末的民主国家中行政立法权在都得到了普遍认可,但在法国的法律实践中,它却一直在夹缝中成长,试图找到自己的合宪性存在。1946年的第四共和国宪法第13条甚至明文禁止议会将立法权委托给别的机构,特别是政府。直到第五共和国,这一现象在宪法上才有改观。

法国的司法权与其他的两种权力也不是处于同等的位置上。在孟德斯鸠的理论中,司法权仅指惩罚犯罪和处理私人诉讼纠纷。与之相似,法国传统政治理论对法官释法也一向采取排斥和禁止的立场,在法律基本原则上则表现为,否定法官有权审查法律的合宪性或者基于任何理由(包括与宪法不符)而拒绝适用法律。在拿破仑法典中,甚至将法官释法视为一种犯罪;法国前几部宪法中也有明确规定。 此外,在法国现行宪法中甚至没有“司法权”这一概念,而是采用“司法机构”行使“审判权”,即用“职能”代替“权力”。

正如前面所言,法国对“权力论”的改造,包括对“司法权”的限制,从大革命时代起就开始了。法国制宪者不止在观念上排斥美国违宪审查模式,在行动上也尽力排除法院对议会制定的法律进行合宪性审查的可能性。

2.立法中心主义

与法国式三权分立相统一的是“立法中心主义”(légicentrisme),它长期以来主导着法国法律思想。与现代立宪主义所倡导的宪法至上相反,它认为,法律是“公众意志”唯一的表达方式,否认其内部存在阶层差别。第三共和国时期盛行的观点认为,宪法和法律都是议会制定的,议会同时拥有立法权和制宪权,二者不存在高低之分,都是人民意志的体现。因此,在议会之外不可能存在一个可以审查议会制定的法律的机构,否则,议会主权会受到挑战。

“短命”的第四共和国尽管设立了“宪法委员会”(Comité Constitutionnel),但它延续了前述理论,1946年宪法并既没有没有授予宪法委员会任何具体的职权以审查法律的合宪性,也未规定相应的程序。事实上,依照它的规定,当法律与宪法发生冲突时,应对宪法而非法律进行修改。

直至第五共和国或者现行宪法的颁行之后,法国才开始并最终实现由“立法中心主义”向“立宪主义”的转变,此时的“宪法委员会”(Conseil Constitutionnel)才是一个真正意义上具有违宪审查职能的机构。而宪法委员会也经历了最初几十年的沉默,才逐步实现了从“法律主权”向“宪法主权”的过渡。

3.法律屏障理论

法律屏障理论则是法国的三权分立和立法中心主义在司法实践中的综合体现。顾名思义,它系指议会制定的法律形成了一道分割行政法规或者其他低位阶的规范与和较高位阶的规范(比如宪法、国际条约)的屏障。由于法官无权对(狭义上的)法律的合宪性或者合公约性进行裁判,因此,对于依照法律而作出的行政抽象行为的合宪性与和规范性也无法审查。在行政法中,行政法官在审查行政规范的合法性时,如果发现其有不符合宪法之处,只有在相关法律缺位的情况下,方可对其进行裁判,否则仅能判断其合法性。法国最高法院早在1830年就认可了这一原则,当时议会通过了关于对新闻侵权进行陪审团裁判的法律与1830年宪法并不相符,然而最高法院拒绝依照该法律做出的法律行为进行审查,即该法律形成了一道有效的屏障,保护依据它而产生的法律行为。最高行政法院也在1936年阿里吉一案(Arrêt Arrighi)中拒绝对依照议会制定的法律作出的行政行为进行审查。法律屏障理论的正当性是值得质疑的,因为宪法同样也是议会通过的法律之一。为了否定司法对立法的制约,在部分已经有了法律规定的领域架空宪法,从而保障立法权的不可侵犯。

19世纪末20世纪初,由于凯尔森“法律位阶理论”以及德国“法治国”思想的传入,在法国引起了关于“宪法至上”、“根据宪法审查法律”的讨论。二战以后,对议会立法进行审查的机构才逐步开始在欧洲出现(除了奥地利以及德国魏玛共和国以外),而随着司法权在其他国家的加强以及宪法法院的陆续建立,法国公法学家也一直在为促进法国建立自己的违宪审查制度而做着理论准备,以上三种理论也逐步开始退出历史舞台。

(二)第五共和国以降

第五共和国建立后,制宪者从第四共和国议会多党制引发的政治混乱中吸取了经验教训,认为有必要限制议会的权力,加强总统和政府的执行权力,于是设立了宪法委员会。为此,宪法委员会最初的主要职能就是裁决议会立法与政府法规之间的权限划分,防止议会介入和侵犯政府职能。1958年宪法第61条规定,组织法(loi organique)和议会两院的内部规则在颁布或者实施之前均须提交宪法委员会进行合宪性审查;公布之前,议会通过的法律在也可以由共和国总统、总理、国民议会议长或者参议院议长提交宪法委员会进行合宪性审查。不过,与其他国际的违宪审查机关的功能不同,从宪法委员会初期的审查对象和提请主体可以看出,它实质上是帮助政府监视议会、协调国家机构之间矛盾的机构。

不过,自1958年建立至今,法国抽象审查程序经历了两次重大变革:1971年宪法修正案和2008年宪法改革。它们极大地推动了违宪审查制度的发展:

1.1974年宪法修正案

第一次重大变革是1974年的宪法修正。1974年宪法修正案将有权向宪法委员会提请违宪审查请求的主体由最初的几位政治首脑扩张到了议会的少数派团体,即,六十位参议员或者六十位众议员。自此,在其反对的法律通过以后,议会少数派可以通过向宪法委员会提出审查请求的方式延迟甚至撤销法律的公布实施。

1974年宪法修正案在一定意义上是宪法委员会1971年作成的第71-44DC号决定,又称为“结社自由”案裁决(décision de la liberté d’association),催生的,并深受其影响。早在1901年,法国就通过了《结社契约法》(Loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association)取消了1808年刑法典第291条规定的对社团成立的事前控制,奠定了1789年人权宣言中关于“结社自由”这一基本权利的基础。然而到了第五共和国六十年代末,左翼学生运动高涨,社会思想极度活跃,诞生了一系列青年极左翼组织;“无产阶级左翼”(La Gauche Prolétarienne)就是其中之一。它声称自己接替了为1968年6月12日政府法令所解散的马列共产主义青年联盟(Union des jeunesses communistes marxistes-léninistes)。1970年5月,法国部长委员会根据1936年关于民兵组织的法律解散了该组织。基于对该组织的同情,萨特(Sartre)等人组建了“人民事业之友”(Les Amis de la Cause du Peuple)并试图申请法人资格。但是,巴黎警察局驳回了他们的结社申请,认为该团体本质上就是变更了名称的“无产阶级左翼”。由于在当时该行政决定并无法律上的依据——根据当时实行的1901年《结社契约法》,警察局没有对社团的成立进行事前控制的权力,毋宁只能对之作形式性审查——因此“人民事业之友”成功地通过巴黎行政法院撤销了该决定。

在上述背景下,当时的右翼政府(蓬皮杜政府)提议立法修改1901年的结社法。其立法草案拟赋予司法机关根据警察局长、省长或者大区区长的提议对某些结社活动进行事先审查的权限。该草案在国民议会和参议院经历了激烈争论,未达成一致意见,但最后在国民议会表决通过。在该草案公布之前,时任参议院议长阿兰·波赫(Alain Poher)根据宪法第61条将该法案提交宪法委员会,请求对其合宪性进行审查。之后,宪法委员会不孚众望,公布了第71-44DC号裁决,宣布该法案部分违宪,即,该法案第三条无效,因为其违反“结社自由”这一基本原则,这不仅是1946年宪法序言也是共和国法律所认可的基本原则。

这一裁决打开了宪法委员会在权力制约和人权保障的新大门,开创了对法律是否侵害公民基本权利和自由进行实体审查的先河,为此,也被誉为法国的“马伯里诉麦迪逊案”。为巩固这一成果,德斯坦总统上台后随即提出了宪法修改建议。1974年10月21日,议会通过了新的宪法修正案,新增议会少数派为违宪审查的提请主体。自此之后,宪法委员会收到的对立法的违宪审查的申请数量日渐增多,极大改变了它先前仅仅作为摆设的地位。从宪法委员会违宪审查类案件的数量看,1974年之前,每年审查的案件从1到5件不等且以强制审查的议会内部规则和组织法为主,1975年案件量增长到7件,其中仅2件为强制审查的组织法,1976年增长到15件,并维持在每年十几件,到1986年超过20件。

1980年代,由于当时的少数派,社会党人,频频将议会法案提交宪法委员会审查,致使人们质疑宪法委员会的“立法”者角色,议会两院议长甚至召开记者招待会公开谴责其决定,认为其是“不可接受的”,“是对人民主权的挑战”。在这一时期,警惕“法官政府”、“法官立法”的思潮在法国再度兴起,此种由法官审查立法的正当性因此也颇受质疑。不过,也正是在这种思潮与争论中,法国宪法委员会从一个过于消极,乃至只是作为摆设的政治性机构转变成为一个准司法性机构,而2008年的宪法改革更是实现了与西方发达的民主国家接轨,使之真正成为了一个实质意义上的宪法法院。

2.2008年宪法改革

2008年改革就是法国抽象审查程序的第二次历史性大变革,这个变革有两个重要的特点:首先是由法国传统的事前审查而转为兼采事前审查与事后审查,其次是将人民引入了违宪审查程序之中。此前的审查均发生在法律在议会通过之后、公布生效之前,即不存在对已经公布生效后的立法进行审查的可能性,对于法律实施过程中可能出现的违宪没有救济途径。

促成该改革的主要原因有两个:一是国内对权利保障以及政治改革的呼吁。法国宪法学者从未停止对启动对立法事后审查的呼吁,2007年萨科齐总统上任后,这一努力终于成为现实。另一的原因则主要是欧盟的对基本人权保障的无形压力。由于宪法上的人权保障制度不够完善,有些人遂诉诸欧洲人权法院以寻求欧盟法律的保护,这在一定程度上损害了宪法权威。为了在欧盟法与成员国国内法之间加强并树立本国宪法的权威,完善本国内对基本人权的宪法性保护,扩大违宪审查的适用范围可以说是迫在眉睫。为此,他任命前总理爱德华·巴拉迪尔(édouard Balladur)主持建立了一个专门委员会来研究机构改革问题,随后提出的宪法修改草案于2008年7月23日在议会以微弱优势得以通过。这一改革是在考察了欧洲其他国家,主要是意大利和德国,的审查模式之后决定的。意大利和德国不同,其违宪审查请求权主要在普通法院法官手中,法国更多借鉴了意大利模式,在一定程度上也是对传统司法制度的妥协。

该宪法修正案在法国宪法第61条增加了一条,为第61-1条:

在法院诉讼过程中,主张宪法保障的权利和自由受到法律规定侵害的,最高行政法院和最高法院得将该问题提请宪法委员会审查,后者应于规定期限内作成判决。

具体实施措施由组织法另行规定。

自此,法国违宪审查的模式由事前审查而及于事后审查,在一定程度上开启了公民个人宪法诉愿的潘多拉魔盒。尽管公民个人仍然无法直接向宪法委员会提出宪法诉愿,但是在具体的法律诉讼中,公民可以对案件审理过程中所涉及的法律提出违宪审查请求。2009年11月通过的组织法又作了补充规定:公民在诉讼中提出的违宪审查的申请在提交给宪法委员会之前需经过两次审查或者“筛选”:一为主审法官,一为审理法院所属司法系统内的最高法院(行政案件由最高行政法院审查,普通案件则由最高法院审查)。只有在通过上述审查,个人的申请才能提交给宪法委员会并触发违宪审查程序。就此而言,法国违宪审查是一种以宪法委员会为核心,各种政治力量与司法机构共同参与的制度。

三、受理案件的要件

根据修正后的宪法第61条和第61-1条的规定,可以将法国违宪审查分为三类:第一类是对组织法和议会内部规则在公布生效之前的强制审查;第二类是针对议会通过尚未公布生效的法律议案;第三类是针对已经公布生效的法律。其中前两类为事前审查,在宪法委员会的案件分类中属于宪法裁决(décision constitutionnelle)类,简称为DC;第三类为事后审查,在宪法委员会的案件分类中属于合宪性先决问题(La question prioritaire de constitutionalité)类,简称为QPC。以上三类违宪审查均为抽象性审查,即仅针对法律本身而并非个案的适用。

    (一)申请主体

第一类违宪审查案件属于强制审查,所有议会通过的组织法以及内部规则都必须提交审查,无需提出申请。第二类和第三类案件为非强制性审查,必须由法定有权主体提出申请方可启动违宪审查程序。在第二类事前审查程序中,抽象审查的提请主体主要是政治领袖和团体:共和国总统、总理、国民议会议长、参议院议长、60名国民议会议员或者60名参议员。具体如下:

1. 共和国总统:总统很少向宪法委员会提出审查申请,偶尔单独或者与总理联名就国际条约的合宪性问题提出申请,如1992年关于马斯特里赫特条约(1992年4月9日第92-308DC号决定)、1997年关于阿姆斯特丹条约(1997年12月31日第97-394DC号决定)、1999年关于欧盟内部区域性语言宪章(1999年6月15日第99-412DC号决定),等等。

2. 共和国总理:作为起草法律议案的内阁首脑,总理也极少依宪法第61条对议会已经通过的法律提出审查申请。更多的情况下,总理会根据宪法第37条第二款的规定,将具有“行政立法性质”的法律提交宪法委员会审查,以期获得修改“立法”的权力。这也是宪法委员会成立的初衷,即维护政府的行政立法权,而不是本文所探讨的事前审查。

3. 国民议会议长或者参议院议长:作为国民议会多数代表的议长将议会已经通过的法律提交宪法委员会的情况也极少发生。相反,参议院院长受到多数派的约束较少,手中可利用的权力也较小,因此行使这项权力的次数也比较多。因为提请违宪审查的权力是其对抗议会多数派的一个重要手段。其中值得注意的是,引起宪法委员会角色的重大改变(从限制议会权力到保障人民基本权利)的1971年的“自由结社”案就是参议院议长提交到宪法委员会审查的。

4. 至少60名国民议会议员联名或者至少60名参议员联名:1974年以前,宪法委员会每年收到的违宪审查的案件数量屈指可数,提请主体范围过窄是重要原因之一;只有位于共和国权力顶层的几大政治首脑人物方可启动违宪审查程序。而根据法国的立法体制,法律草案的起草与通过都由多数派主导,在多数情况下各政治首脑和多数派的利益一致,为此,缺乏启动审查程序的动力,更何况他们还具有很强的政治立场。1974年10月的宪法修正案改变了这一局面,引入了议会少数派启动违宪审查程序,是第五共和国法治发展的一块重要基石。这是对议会反对派的一种保护,而违宪审查的案件也从此时开始逐年攀升。

5.最高法院和最高行政法院:合宪性先决问题的申请主体。2008年7月的宪法修正案在增加事后审查的同时也扩大了违宪审查的申请主。在第三类违宪审查的案件,即合宪性先决问题(QPC)中,具体诉讼中所涉法条的合宪性存在疑问,则在对该疑问做出判断前,应终止案件审理。并分别由作为新增的提请主体两大最高法院,最高法院或者最高行政法院,决定是否应向宪法委员会提出违宪审查申请。

    (二)审查对象

宪法委员会并不解决所有与宪法文本的适用和解释相关的问题。在其运行过程中,它反复强调自己权力的有限性。根据法国宪法,它只解决议会通过的法律、议会规则以及国际条约的合宪性问题。

如前所属,法国违宪审查分为强制审查与非强制性审查。其中,强制审查针对组织法(loi organique)与议会规则。由于第五共和国建立宪法委员会的初衷并非对法律进行违宪审查,毋宁是监督议会的职能行使,防止议会逾越宪法规定的范围从而侵犯政府的权力,因此各议院议长必须将本院的内部规则提交宪法委员会审查。不过,组织法在法国属于补充并解释宪法的法律,在法国法律位阶中享有特殊的地位,低于宪法但高于普通法律,而且它不同于议会通过的一般法律,与宪法的关系十分密切,宪法委员会的决定中可以援引组织法的规定。为保障其合宪性,由政府总理在公布前提交宪法委员会审查;但如果组织法系以全民公决形式通过的,则不受宪法委员会审查。很显然,宪法委员会不愿意质疑此类人民主权的直接表达。

在宪法委员会关于违宪审查的决定中,非强制性审查占了大多数。除全民公决通过的法律外,对其他所有法律均可以申请审查。国际条约在签署后但批准前可以提请审查;一旦被裁定违宪则不得批准。如仍需批准,则必须先修改宪法相关条文,再进入该条约的批准程序。欧盟条约的批准就是如此。

    (三)申请理由

所以提出违宪审查申请自然是因为系争法律涉嫌违宪。对事前申请,法国法律并没有规定申请理由,只要主体适格即可。在申请书中,申请主体通常会列出争议条款涉嫌违背的宪法价值有哪些,并不局限于宪法条文本身,还包括宪法委员会历年判决等;宪法委员会最终审查范围也不限于申请书中所列的个别条款以及理由。

而在2008年宪法修正案中对新增违宪审查类别——合宪性先决问题——的目的定义为“保障宪法所规定的权利与自由”,也就是说,法国事后审查提出的理由应当围绕“宪法所规定的权利与自由”受到了侵害这一主题,而不得提出与之无关的纯粹的程序规则的合宪性,比如财税法的适用范围、国务院咨询的缺陷或是修正案的可受理性等。

2008年宪法修正案在增修事后审查的同时也引入了“过滤机制”,以便过滤掉理由尚不充分的申请,防止宪法委员会工作负荷过重。2009年组织法规定了个案关联性、重大严肃性以及新颖性等三项要求:

1.个案关联性:系争条款应该与主审法院审理的具体案件存在关联性,必须是在原案件诉讼中需要适用的法律。尽管事后审查仍然属于对法律的抽象性审查,但是事后审查源于法院受理的具体案件,因此,审查的法律必须是在该具体案件的诉讼过程中的被适用的法律,这就是与个案的关联性。宪法委员会在2010年判例中明确指出,个案关联性的判断以最高法院或最高行政法院的裁决为准。

2.重大严肃性:这是一个十分抽象的概念,留给主审法院以及两个最高法院自由裁量的空间也很大。法官对所涉的违宪问题是否具有“重大严肃性”的判断具有终局性,不得申诉。

3.新颖性,系指业已为宪法委员会宣布“合宪”的条款,除情势变更以外,不得再提出审查申请;目的在于维护宪法委员会裁决的拘束力。其中“情势变更”既可以是现实情况的变更也可以是法律的变更,比如宪法对个人自由权利的修改等。宪法委员会在2010年9月第2010-44号合宪性先决问题判决中指出,已经被宣布为合宪的法律条款的修改并不一定构成“情势变更”,但是宪法委员会的裁决可能构成“情势变更”的理由。

从2010年3月到2013年3月,法国最高法院一共收到约968件合宪性审查请求,其中驳回791件;而最高行政法院共收到约549件请求,其中驳回412件,驳回率在75%以上,可见两院在合宪性先决案件中举足轻重的地位。

(四)申请的形式与期限

从形式上,不论事前审查还是事后审查,都要求以书面的方式向有关机构提交。在事前审查中,根据法国宪法第十条规定,法律草案在经议会表决通过后十五日内交由总统予以公布。而事前审查正是发生在法律草案表决通过后正式公布前,因此事前审查必须在法律草案通过后十五日内提出。

事后审查中,当事人一方应当在诉讼过程中提出对所涉法律的违宪审查请求。因此只要在诉讼仍在进行,当事人可以在任何他认为恰当的时候书面提出审查。最高行政法院甚至同意接受在庭审结束之后,在合议进行中的提出的审查请求。收到当事人的申请后,受审法院进行第一道审查。法律并没有明确规定受审法院应该在什么期限内完成初审,但是通常而言,法院只要认为申请符合条件,则会在收到申请的下个月内将移交申请。申请送达最高法院或者最高行政法院后,它们则应在三个月内作出是否最终提交宪法委员会的决定。最高法院或者最高行政法院未在规定期限内作成决定的,则期限届满后该申请自动提交宪法委员会。

四、违宪审查的依据

宪法文本是宪法学说研究的基本素材,更是宪法解释的基本出发点。在成文宪法国家,宪法典是违宪审查的审理过程中最基本的援引依据。但是宪法文本是静态的存在,需要通过宪法解释活动来获得新的动力和发展途径,并且为了保持宪法文本的价值性与正当性,也需要不断地引入立宪主义地价值内涵。特别是随着立宪主义实践的发展,宪法委员会在人权保障方面的功能和作用越来越突出,而1958年法国宪法中并没有对公民基本权利详加规定,为此,尽管法国是一个典型的成文宪法国家,宪法委员会在历年的判例中逐步引入并确立一个“宪法价值体”(bloc de constitutionnalité)的概念——就“bloc de constitutionnalité”而言,学界存在多种译法:合宪性整体、宪法团、合宪性依据规范集合。它系指一系列被宪法委员会认定为具有宪法价值的规范,和宪法典一样位于法律位阶的顶端,并可以被宪法委员会在违宪审查的裁决中援引为裁判依据地规范群体。“宪法价值体”是一个动态的存在,迄今为止,除法国现行宪法典以外,它主要包含1789年人权宣言、1946年宪法序言、共和国法律确认的其他原则以及2004年环境宪章。

1.       1789年人权宣言与1946年宪法序言

法国1946年宪法序言中重申了1789年人权宣言的各项人与公民的基本权利和自由。现行1958年宪法沿革了这一规定,在简短的序言中开门见山地指出:法国人民庄严宣告,他们热爱1789年《人和公民的权利宣言》规定的,并由1946年宪法序言确认和补充的人权和国家主权原则。1971年宪法委员会的在著名的“结社自由”案中确认了1958年宪法序言的效力。

根据法国的宪法理论,宪法包括政治宪法和社会宪法。社会宪法是永恒的基本人权保障,政治宪法则是对变化的政治体制的确认,后者的稳定性不如前者。1958年宪法典就是典型的政治宪法,宪法委员会依其规定主要裁决行政权与立法权之间的分工。不过,自1973年始,陆续出现了以1789年人权宣言为判决依据的宪法案例,它们保护的主要是传统的个人权利,比如平等权、表达自由、财产权等。有数据表明大约有17%的法律争议条款基于1789年人权宣言而被宣告违宪。至于1946年宪法序言,它是因应二战后兴起的新型人权:经济权利与社会权利,具体包括劳动权、教育权、最低收入权等。尽管在违宪审查申请中频繁引用1946年宪法序言,但只有少量最终在宪法委员会的裁决中予以支持。

2.       共和国法律确认的其他原则

1971年“自由结社”案还将一类新的原则纳入“宪法价值体”,即共和国法律确认的其他原则。而早在1957年,最高行政法院也曾提到过这一类别。这个类别里面所包含的原则在数量上并不确定。

法国1792年就建立了共和政体,之后几经变迁,发展到现在的第五共和国。共和体制下的法律所确认的原则有可能被宪法法官确认为具有宪法价值。因此,这一类别下具体包含哪些法律原则主要有宪法法官来判断。为了限制“法官造法”,纳入该类别的法律原则应当满足两项条件:第一,必须是共和政体下通过的法律;第二,必须是1946年宪法序言通过前就已经实施的法律。已经被确认的原则主要包括结社自由,辩护权,宗教自由,行政法院的独立性,教授独立,未成年人特别刑事程序等。其中不乏有些权利已经在宪法性文件,比如1789年人权宣言、1946年宪法序言、1958年宪法等中列出的基本原则。

3.       2004年环境宪章

随着环境保护问题在现代社会中的重要性不断加强, 2004年法国通过了环境宪章,2005年3月1日并通过第2005-205号宪法性法律将之附入1958年宪法,使之成为现行有效的宪法文件之一。《环境宪章》由序言和10条正文组成,它不止对环境权利作了规定,还规定了公共机构以及公民个人的义务。2005年审查欧洲宪法时,宪法委员会援引了该宪章曾。

以上这些“宪法价值体”在法国的法律位阶中处于顶端,是对刚性宪法文本的一种灵活补充,互相之间也不存在位阶高低,是一个统一的、整体的概念。

五、审理程序

法国宪法第61条第三款规定:(在事前审查的情况下),宪法委员会应在一个月内作出裁决。如情况紧急,应政府的要求,此期限缩短为8日。事后审查的具体期限则规定于2009年11月组织法中,一般为三个月。具体而言:

(一)事前审查程序

就事前审查程序而言,法国宪法中明确规定了法国宪法委员会违宪审查的期限,而且时间较为紧张。事实上,早在案件抵达宪法委员会之前,案件的审理准备工作已经开始了。议会在审议法律议案时,反对党的领袖就会向宪法委员会主席表达提出申请的意愿,而主席也可以开始从委员中选择一位报告人参与议会的审议中,从而方便之后的审理过程的顺利进行。报告人负责在宪法委员会秘书处的协助下调查研究并整理与案件相关的一切材料,并向委员会报告。报告人在委员会召开全体会议审议案件时,还需要向委员会提交裁决草案,以保证委员会讨论与表决的顺利进行。这些都与宪法委员会审理期限过于紧张有很大的关系。由于法国宪法委员会是集体审理,集体对裁决结果负责,不存在不同意见,因此报告人的名字并不对外公开。

根据《宪法委员会组织法》第14条的规定,除非出现有正式笔录证明的不可抗力,宪法委员会召集会议作出裁决和意见至少应当有7名委员出席方为有效。

由于组织法和议会规则属于强制审查,因此在议会通过组织法之后,总理立即将其提交到宪法委员会,在必要的情况下,还可以附上紧急情况的文书;议会规则则有国民议会议长提交宪法委员会。60名参议员或者60名国民议员提出的申请应当附上符合法定数量的签名。

宪法委员会收到违宪审查的申请后,应当立即通知总统、总理和两院议长,然后由两院议长负责通知各院议员。法国宪法规定从议会通过法律到总统公布法律之间的期限最长为15日。因此,宪法委员会收到申请后,该期限中止,到宪法委员会公布决定后再重新计算。

(二)事后审查程序

在事后审查(即合宪性先决问题)中,因为提请主体的变化,程序较事前审查也有所不同;经2009年11月组织法修改后的补增的《宪法委员会组织法》第二章有详细规定。首先在具体诉讼的进行中,当事人可以向受审法院提出合宪性先决问题,受审法院经审查认为该请求满足法定要件则将该请求移交所属司法体系内的最高法院或者最高行政法院,该过程没有期限限制,同时案件诉讼过程中止,等待该合宪争议的解决。合宪性先决问题不能由法官直接提出,而应该由诉讼案件的当事人一方以书面的形式提出,并应当说明理由。受审法国作出移交申请的决定之后,应在八日内递送最高法院或者最高行政法院,且一裁终局,不得上诉或者申诉。倘若受审法院决定驳回申请,则仅在该案的上诉程序中方可对该裁决提出异议。

受审法院移交申请后,其案件判决时间得以延后,但受审法院仍可采取临时措施或者必要的保全手段;但在以下几种例外情况下,判决时间可不延后:第一,因为审理而限制人身自由或者诉讼的目的就是解除人身自由限制;第二,法律或者行政法规有明确期限规定或者有紧急情况;第三,延迟判决可能造成无法挽回后果或者明显对一方当事人利益造成极大损失。

最高法院或者最高行政法院接到申请后,必须在三个月内作出裁决是否提交宪法委员会,如果三个月期限届满尚未作出裁决则直接提交宪法委员会。两个最高司法机构在审查申请之后认为满足违宪审查的要件裁决提交宪法委员会后,将附有理由说明的裁决以及案件相关的诉状以及当事人意见等一起提交。若最高法院或者最高行政法院裁决驳回申请,也应将裁决抄送宪法委员会。最高法院或者最高行政法院作出裁决后应当在八日内通知受审法院以及案件当事人。

与事前审查一样,宪法委员会在收到合宪性先决问题的申请请求后,应该通知总统、总理以及两院议长,并可以获得他们对案件的看法。宪法委员会审理合宪性先决案件期限较长,依法规定为三个月。案件当事人双方可以陈述双方观点并抗辩。除宪法委员会内部规则有例外规定,庭审过程公开,宪法委员会的官方网站上还可以获得视频。

最后,宪法委员会的裁决应当附有裁决理由,通知总统、总理以及两院议长,并在官方公报上全文公布。

宪法委员会审理案件的程序除了遵照上述流程外,还有三个明显的特征:第一,宪法委员会的审理程序主要通过书面进行,第二,讨论过程是秘密的,第三对抗辩论的色彩越来越明显,尤其是合宪性先决案件的引入。这也推动了宪法委员会从一个政治性机构向一个本质上的司法机构的转变。

六、宪法委员会判决的类型及其效力

现行宪法第62条第三款规定了宪法委员会判决的效力:对宪法委员会的判决不得提出上诉,其对所有的公权力机关包括行政机关和司法机关均具有拘束力;被宪法委员会宣告违宪的法律不得公布。2008年7月引入事后审查后,该条款补充规定不得适用被宪法委员会宣告违宪的法律;被宣告违宪法律应于宪法委员会裁决公布之时或该裁决确定的最后期限前予以废除,宪法委员会得决定由此法律而产生的后果接受重新审查得条件或限制。

由于宪法委员会的司法性质一直受到质疑,其判决是否属于司法判决,从而与普通法院判决同样具有拘束力也存在一些争议。宪法委员会在1962年第62-18号L判决中采纳了与普通法官同样的用语:“针对该条款的判决中判决结果与判决理由同样具有拘束力。”

在1992年9月2日第92-312号DC判决(关于欧盟条约)中,宪法委员会进一步补充道:

若宪法委员会业已就遵照宪法第54条提出的审查申请作成决定,主张法律之授权批准国际条约需以修改宪法为前提,那么,在这种情形下,倘若再次就该条约启动宪法第54条规定的审查程序,必然会损害宪法委员会依宪法第62条规定作出的判决的权威性,从而不能重新审查,除非出现以下两种情况:第一,已修改的宪法与条约之间的冲突依然存在,第二,新修改的宪法条款与条约条款出现冲突。

因此,宪法委员会的判决在拘束力的理论上与民法相同。而依照宪法,宪法委员会的判决对公权机关及一切行政、司法机关具有拘束力。在1988年7月20日的第88-244号DC判决中,宪法委员会提出“拘束力仅限于法律中被宣告违宪的个别条款”,也就表示其他未涉及的条款仅仅是假定合宪性,依然可以被提出审查。 因此,宪法委员会决定的既判力仅适用于那些已经被审查的条款,若无新情况出现,这些条款不能被再次审查。

法国宪法授权宪法委员会审查法律的合宪性的权力,宪法委员会就天然的拥有了解释宪法的权力。如何定义这种解释的效力呢?宪法委员会的判决与普通的司法判决,其决定的效力更多的是一种解释的效力,这一点尤其体现在保留型的合宪决定中。

宪法委员会关于违宪审查类的最终判决分为四种类型:合宪性判决、有保留的合宪性判决、部分违宪判决、全部违宪判决。我们将分别讨论几类判决在效力适用上的区分。第一类与第四类均为受审查法律整体全部合宪或者整体全部违宪的情况。部分违宪决定中,仅有个别条款被裁定违宪。因此在删除此类条款后,该法律仍可公布生效。较为复杂的一类则是有保留的合宪性判决。在宪法委员会作出此类判决后,该法律原则上是合宪的,但是该法律的适用与解释必须遵循宪法委员会在该判决中的说明。因此宪法委员会的此类说明也就成为该法律不可分割的一个部分。

正如一个法律不可能每一个条文均出现违宪的情况,全部违宪决定与部分违宪决定之间的区别主要在于被裁定为违宪的条款与该法律其他条款的关系。宪法委员会主要采取两个标准来判断这一关系:第一,该条款的缺失是否影响该法律的实施;第二则是涉及该条款的重要性,即如果没有该条款,议会是否仍会通过该法律。

实践中,全部违宪的判决很少出现。在大多数情况下,宪法委员会仅列出违宪的条款,并提出违宪部分是否可以分离于法律这一问题。如果可以违宪部分可以剥离,则法律可以在删除相关条款后正常公布,否则就不能公布。

有保留的合宪性判决则是附条件的使审查法律生效的方式。这类判决一般根据其性质被分为两类:限制性保留与指引性保留。指引性保留是指宪法委员会对法律的适用进行了指导性规范或者对法律的目的等进行了补充。这种做法并非法国独创,而是向德国、意大利的宪法法院学习的结果,在判决合宪性的前提下对法律附加一些建设性或者指导性的解释。

限制性保留肇端于1984年10月11日第84-181号DC判决。由于法律的解释在不同的方法指引下,可能出现多种含义,为了保障该法律的合宪性,宪法委员会让其解释限定在一个范围内,“其他解释均为违宪”。 “该决定无疑标志着宪法委员会的解释与命令权力在一定程度上的胜利。从这里开始,宪法法官详细确认了其解释的强制性约束力。”

法国著名的宪法学者Favoreu教授就曾经使用过解释效力这一表达,并对其进行了定义:“宪法委员会针对一个条款或者一个宪法原则做出的解释本身并不是法律,但该解释是具有强制力的,而且其强制力附属于其所解释的法律,这就是解释效力。” 可见,宪法解释本身并不能独立的产生法律效力,解释与所解释的文本是不可分离的,共同构成一个效力整体。

在做出违宪审查的决定时,为了适用宪法,宪法委员会必须对宪法进行解释。由于宪法委员会的判决享有宪法价值,可以被其他公权力直接适用,此类解释也在宪法委员会的判决中,尤其是判决理由中,占了不小的比例。此外,“保留性解释”的引入强化了宪法委员会判决的解释效力。此类保留性解释成为了法律的一部分。

另一位宪法学者Mathieu教授曾指出,宪法第62条“可以作为委员会判决的解释效力来分析”。同时他也提出了其他理由:首先,“法治”就隐含着违宪的法律条文必须被排除出法律体系;其二,宪法委员会被授予的职责范围就包括解释宪法。其他司法机构没有这样的职责,或者说至多存在补充性的职责。“法国违宪审查制度的局限正好可以证明宪法委员会判决中保留性解释的正当 ;最后,欧洲人权法院的判决都有解释效力,为什么我们的宪法委员会的判决不能有呢?”

综上所述,司法判决的既判力体现在争议的解决,避免重复诉讼从而保障社会秩序的稳定,节约司法成本。而宪法委员会的判决也需要同样的认同。立法的过程需要一个终点。而宪法委员会原则上不能对同样的条款进行第二次审查。

但是,宪法委员会判决的重要性并不光体现在此。其判决的拘束力问题同样涉及宪法委员会判例在今后的适用,这种适用不光是裁决的结果,同样也包括裁决的理由。而“解释效力”一词正好可以形容宪法委员会判决的特殊性与重要性。

七、结语

事前审查与事后审查并存是法国违宪审查制度的一个新特色,体现了法国违宪审查制度的发展历程。这种并存给立法者上了双重枷锁,前者主要是政治派别上的斗争,后者则是通过司法体制的控制。

两种审查的性质上是统一的,都是对议会通过的法案是否合宪的抽象性审查,其目的都是维护宪法的至高无上。而事后审查侧重于保障“宪法所维护的权利与自由”,从而排除了一些纯粹属于法律程序而不涉及个人权利自由的问题。事前审查则没有这类限制。从保护的对象看,事前审查主要是协调公权力之间的关系,保护议会中少数派的利益,而事后审查则主要侧重个人的基本权利与自由,两者存在一定的互补性。

从数量上来说,2010年3月事后审查正式拉开序幕以后,宪法委员会第一年就收到一百余件案件,从2010年到2015年底一共收到五百多件案件。而事前审查的案件则每年在20件上下徘徊。可以说,事后审查极大地丰富了宪法委员会的判例,加强了宪法在法律位阶中至上的地位。而事后审查改革的顺利进行也代表着法国传统法律文化的变革,以及对这一项新事物从过去的排斥到完全接受。

事后审查的补充也促成了宪法委员会彻底转变一个法院,在个人基本权利与自由的司法救济方面起着举足轻重的作用。宪法委员会从建立伊始就伴随着对其司法性质的辩论,随着这个机构的不断发展,越来越多的人同意它实际上就是一个“法院”,而2008年的宪法修正案终结了这种辩论。就权力格局而言,事后审查在一定意义上翻开了宪法委员会与两大最高法院以及议会之间关系崭新的一页。

2013年,在法国宪法委员会开启“合宪性先决问题”的违宪审查程序三年之际,国民议会对“合宪性先决问题”问题进行了考察研究并公布了研究报告。该研究报告指出,新的事后审查程序拉近了宪法委员会与两大最高法院之间的关系,促进了“法官之间的对话”。这种对话在法律解释的过程中是十分重要的,尤其是在合宪性审查与合公约性审查(le contrôle de conventionalité)之间的协调上。

然而,这种并存在司法实践中也会带来很多问题。宪法委员会裁决的拘束力决定了已经被事先审查的法律条文原则上不得再被提起事后审查。实际上,在法律尚未实施之前,违宪审查的判断是存在局限性的。因为缺乏具体案件的依托,这种判断也会略显苍白。倘若因为事前审查导致事后审查缺乏新颖性也被否决,也会造成在个人权益保障上较为薄弱的一环。此外,对于最高法院和最高行政法院在事后审查中扮演的“过分重要”的角色,法国不论学术界还是政界都多有批评。从某种程度上讲,法国的宪法委员会,相比于世界其他国家的宪法法院,是没有选择案件的权力的。最高法院和最高行政法院通过选择案件参与到了违宪审查的程序中,形成了重要的一个环节。

尽管存在一些不尽如人意之处,法国违宪审查的改革无疑是成功的。从最初的“花瓶”到现在真正的“宪法法院”,在近六十年的时间里,法国的宪法委员会在行使违宪审查的权力上成长迅速。或许在不久的将来,事前审查与事后审查的会更加融合,宪法委员会也会继续扩张,从而在审查程序中的角色也更加独立。


注释:
【日】芦部信喜:《宪法(第三版)》,高桥和之增订,林来梵、凌维慈、龙绚丽译,北京大学出版社2006年,第331页。
Elisabeth Zoller, Droit Constitutionnel, PUF, 1998, p309.
Alec Stone, The Birth of Judicial Politics in France, the Constitutional Council in Comparative Perspective, Oxford University Press, 1992, p25.
法国1791年宪法第三篇“国家权力”第五章“司法权”第三条就明文规定:法庭不得干涉立法权的行使。
法国1958年现行宪法第八章。
金邦贵主编:《法国司法制度》,法律出版社,2008年,第47页。
Bertrand Mathieu, Michel Verpeaux, Droit Constitutionnel, PUF, 2004, p713. 宪法委员会在1985年的一个判决中认为“法律只有在符合宪法的情况下方才是人民意志的表达。”
Michel Fromont, La justice constitutionnelle en France ou l’exception française, La Revue administrative, 52e Année, No.7, Numero special 7 : Les transformations de la jutidiction administrative en France et en Allemagne (1999), p43.
吴天昊著:《法国违宪审查制度》,中国政法大学出版社,2011年,第40页。
比如1959年和1960年审查的全部是议会规则和组织法,1961年审查的五部法律中,仅一部是由总理提请审查的普通法律。
转引自Alec Stone, The Birth of Judicial Politics in France, New York: Oxford University Press, 1992, p3
法国宪法第37条第2款:凡以法律的形式介入行政立法事项,得在咨询最高行政法院得意见后以法令(décret)的形式进行修改。在本宪法生效实施后所制定的法律文件,经宪法委员会确认其内容具有上款所述行政立法性质,始得以行政命令进行修改。
Henry Roussillon: le Conseil Constitutionnel, 6e édition, Dalloz, 2008, p27.
Christine Maugüé, Jaques-Henri Stahl, La Question Prioritaire de Constitutionalité, Dalloz, 2011, p206.
2010年5月28日第2010-1号QPC判决,第六条理由。
Louis Favoreu, Patrick Gaia, Richard Ghevontian, Jean-Louis Mestre, Otto Pfersmann, André Roux et Guy Scoffoni : Droit Constitutionnel, 17e éd., Dalloz, 2015, p348.
Louis Favoreu, Patrick Gaia, Richard Ghevontian, Jean-Louis Mestre, Otto Pfersmann, André Roux et Guy Scoffoni: Droit Constitutionnel, 17e éd., Dalloz, 2015, p349.
Guy Carcassone, Olivier Duhamel, QPC : La Question prioritaire de constitutionalité, Dalloz, 2011, p43.
Guy Carcassone, Olivier Duhamel, QPC : La Question prioritaire de constitutionalité, Dalloz, 2011, p48.
韩大元著:《宪法学基础理论》,中国政法大学出版社,2008年,第95页。
1958年法国宪法中仅有少量分散的条款涉及公民基本权利,比如第2条公民平等、信仰自由,第4条政党自由,第64条司法独立,第66条个人自由与司法救济等。
Vlad Constantinesco, Stéphane Pierré-Caps, Droit Constitutionnel, 4e éd., 2004, PUF, p490.
Louis Favoreu, Patrick Gaia, Richard Ghevontian, Jean-Louis Mestre, Otto Pfersmann, André Roux et Guy Scoffoni : Droit Constitutionnel, 12e ed., Dalloz, 2009, p128.
Louis Favoreu, Patrick Gaia, Richard Ghevontian, Jean-Louis Mestre, Otto Pfersmann, André Roux et Guy Scoffoni: Droit Constitutionnel, 12e ed., Dalloz, 2009, pp130-131.
法定要件主要有三条:第一,争议条款是诉讼中的援引条款或者构成诉讼理由;第二,该条款没有在宪法委员会的历史判例中被判定为合宪,除非情势变更;第三,该问题不缺乏严肃性。
在法语词汇中,对宪法委员会的判决使用的词汇与普通法院不同,普通法院的判决被称为“jugement”或者“arrêt”,而宪法委员会的判决使用的词汇为“décision”,直译是为“决定”,由于宪法委员会的司法性质已经得到越来越多的认可,本文中将统一译为“判决”。
Dominique Turpin : Le Conseil constitutionnel, son rôle, sa jurisprudence, Paris : Hachette, 1995, p55.
Dominique Rousseau : Droit du Contentieux Constitutionnel, 7eed., Montchrestien, p156.
Louis Favoreu, Patrick Gaia, Richard Ghevontian, Jean-Louis Mestre, Otto Pfersmann, André Roux et Guy Scoffoni: Droit constitutionnel, 10e éd., Dalloz, 2007, p323.
Dominique Turpin : Le Conseil constitutionnel, son rôle, sa jurisprudence, Hachette, Paris, 1995, p56.
Louis Favoreu, Loïc Philip : Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, 14e éd., Dalloz, 2007, p548.
Louis Favoreu : L’effet des décisions du Conseil constitutionnel à l’égard du juge administratif français, Journées de la Société de législation comparée, N°spécial, vol.9, R.I.D.C., 1987, p481.
Bertrand Mathieu: Pour une reconnaissance de l’ « autorité de la chose interprétée » par le Conseil constitutionnel. à propos de la question des quotas par sexe dans les jurys de concours de la fonction publique, Dalloz (juris. Géné.) 2003, p1509.
N°842, Assemblée Nationale, Rapport d’Information sur la Question prioritaire de constitutionalité, p19.
N°842, Assemblée Nationale, Rapport d’Information sur la Question prioritaire de constitutionalité, p21.
作者简介:王芳蕾,法国巴黎高等社会科学研究院博士候选人,法国德尚律师事务所律师助理,主要研究方向为宪法学。
文章来源:《财经法学》2017年第4期。
发布时间:2017/8/21
 
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