体育扶贫:法律意涵、政策机制与实施路径
作者:段鸿斌  
    摘要:  在全面推进依法治国和实施精准扶贫国家战略背景下,体育扶贫是公民体育权和中国特色公民发展权的重要实现途径。目前,体育扶贫的政府保障义务水平较低,体育扶贫面临的新环境和新需求要求将体育扶贫作为一项单独扶贫政策纳入国家扶贫战略。落实体育扶贫战略需要国家进行顶层设计,在法治化轨道上实施精准体育扶贫政策,包括保障要素投入到位,推进体育公共服务均等化,明确各级政府责任,发展贫困地区体育产业,同时注重发挥体育扶贫所产生的巨大社会价值。
    关键词:  体育扶贫;体育权;法律保障;实施路径

改革开放以来,我国的扶贫开发事业取得了举世瞩目的成就。党的十八大以来扶贫开发工作纳入“四个全面”战略布局,作为实现第一个百年奋斗目标的重点工作,上升为执政党和国家的施政方略,实施的系列精准扶贫政策,脱贫减贫成效十分明显,惠及所有贫困人口。中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚的决定》要求,“必须在现有基础上不断创新扶贫开发的思路和方法,坚决打赢这场攻坚战。”随着扶贫脱贫工作的深入推进,体育扶贫的重要性和必要性愈加显现。需要从全面推进依法治国和如期完成扶贫战略目标的视角理解体育扶贫的法律意涵和现实意义,在扶贫攻坚的战略选择和操作政策两个层面上深入实施体育扶贫。

一、体育扶贫的法律意涵

体育扶贫是指国家通过实施特别体育政策,履行“发展体育事业,增强人民体质”的法律义务,从而保障贫困地区公民享有现实的体育权达到或接近全国同等水平。

在全面推进依法治国背景下,体育扶贫的基本属性体现在国家义务和公民权利两个面向上。对国家而言,体育扶贫的基本属性包括:一是保障义务的法定性。推进贫困地区体育事业、保障贫困人口享有体育权是各级政府的一项职责,在宪法和相关法律中有明确规定;二是与经济社会发展水平的适应性。随着国家和地方经济社会发展,对贫困地区体育的政策投入水平需相应提高,体育政策在国家扶贫政策体系中的分量需进一步加重;三是实施机制的强制性。实现体育扶贫目标,以问责机制为保障,明确各级政府的支出责任。对贫困地区人口而言,体育扶贫的基本属性包括:一是权利行使成本的非排他性。体育扶贫不同于个体受益显著的财产性扶贫,贫困人口可以共同享受政策普惠,基本不存在权利收益排斥。二是权利实现效果的互补性。贫困人口的体育权与健康权、文化权等基本权利相互交叉,享有现实体育权的同时其他权利得到了不同程度的实现。三是权利主体的参与性。体育活动和体育锻炼说到底是个体行为,政府和社会主要提供必要条件,个人须积极参与,别人无法代理。

体育扶贫的本质特征是:通过提高特定群体现实体育权水平,实现体育事业公平发展的国家行动。体育权是宪法、体育法等法律明确赋予每位公民的一项独立权利。当贫困地区家庭和个人自身不能促使该法律权利转化为现实权利,或转化的条件难以成就时,国家将其纳入扶贫整体战略,并实施单独政策体系给予支持,最终推进体育事业公平发展。

在推进全面实施依法治国和建设社会主义法治国家中,体育扶贫的法律溯源、人权保障价值考量和政府保障义务是逻辑一体的,共同构成体育扶贫法律据理。

(一)公民权利谱系中体育扶贫溯源

1. 公民体育权的法律规范内涵

在我国法律体系中,体育权作为公民的一项权利被明确写入宪法,通过体育法等法律法规和国际条约等进行具体规定。在被称为宪法性文件《中国人民政治协商会议共同纲领》中已明确规定:“提倡国民体育。推广卫生医药事业,并注意保护母亲、婴儿和儿童和健康。”(第48条)建国初期特殊历史条件下,体育作为国家的倡导性政策,并非强制性义务。1954年宪法突出规定了个别群体的体育权利和国家提供公民享受体育权利的物质条件。“国家特别关怀青年的体力和智力的发展。”(第94条)“中华人民共和国劳动者有休息的权利。国家规定工人和职员的工作时间和休假制度,逐步扩充劳动者休息和休养的物质条件,以保证劳动者享受这种权利。”1975年宪法和1978年宪法所规定的公民的体育权不够科学。1975年宪法规定:“体育卫生必须为无产阶级政治服务,为工农兵服务,与生产劳动相结合。”(第12条)1978年宪法规定:“……受教育者在德育、智育、体育几方面都得到发展,成为有社会主义觉悟的有文化的劳动者。”(第13条)“国家对于从事……体育等文化事业的公民的创造性工作,给以鼓励和帮助。”(第52条)现行宪法从国家的保障义务角度全面规定了公民体育权。“国家发展体育事业,开展群众性的体育活动,增强人民体质。”(第21条)同时还规定了青少年儿童、少数民族等其他群体享有的体育权利。“ 国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”(第46条)“国家根据各少数民族的特点和需要,帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。”(第4条)除宪法外,普通法律、法规、规范性文件也规定了公民的体育权及其行使、保障和实现的具体途径。体育法以“发展体育事业,增强人民体质,提高体育运动水平,促进社会主义物质文明和精神文明建设”为立法目的,详细规定了公民享有的各项体育权利和体育权益。此外,公民个人自然身份和社会身份的不同,在未成年保护法、妇女儿童权益保障法、教育法等法律中也规定了特定群体享有的体育权。我国签署儿童权利公约、残疾人权利公约等国际公约规定了特定群体的体育权和国家的保障义务;已加入的公民权利和政治权利公约以及经济、社会、文化权利公约(已批准)中以不同方式规定了公民的体育权,以及与体育权密切相关的其他权利。

因此,在我国法律体系中,既有以宪法为最高依据的纵向立法、又有为保护和实现公民体育权的横向立法。既有以体育法为代表的一般立法,也有以保障不同人群体育权利的特别立法。有学者将体育法的体系结构划分为体育综合法、体育专门法和体育相关法。 总体来说,我国公民体育权立法基本健全,具体法律规范内容明确。

2. 公民体育权的法理属性之辨

公民体育权的法理属性可以从不同角度分析。从权利的不同来源看,在宪法文本中,它是公民一项宪法基本权利。之所以称为“基本权利”,是因为“卫生和体育事业对于保护人民健康、曾倩人民体质、提高学习和工作效率的重要性,……都是很明显的。”公民体育权受宪法保护,受到侵害时应得到追究,同时国家有保障公民享有该权利的义务。

在社会主义人权理论中,它是一项基本人权。人的自然属性和社会属性决定了,体育是人们保持健康的必要手段,是日常生活中不可或缺的活动,也是社会生活的重要组成部分。“就一国范围来说,基本人权是通过宪法规定的‘公民基本权利’来表现其内容的。”从权利的存在形态看,公民体育权是应有权利、法定权利,也是实有权利。也就是说,公民体育权有存在的必要和实现的可能,并且已被公民实际享有。从权利的主体分析,公民体育权是个人权利,也是集体权利,需要国家创造同步实现的条件。公民体育权是全人类进步发展的基本条件之一,保障公民享有更广泛的体育权是各国和国际社会的普遍义务。有学者认为,“保障和发展体育人权,是全球化时代体育法治的价值依归”公民体育权还体现在健康权、受教育权、休息权和发展权等经济社会文化权利之中。例如,1946年的《世界卫生组织宪章》序言中将健康定义为:“体质、心理和社会关系方面都处于安全安康状态,而不仅仅是没有疾病或衰弱,而享有能达到最高健康标准是每个人的基本权利。”总之,公民体育权是公民生存和发展的一项基本权利,已得到现代国家和国际社会的普遍认可。

3. 扶贫政策体系中公民体育权的权能考察

我国扶贫政策中有许多保障公民体育权的具体举措,但长期以来,体育权不是作为贫困人群一项单独权利来对待,其具体内容与实现形式有别于政策所保障的财产权等其他权利。表现在第一,扶贫政策中的体育权作为文化权利的组成部分,与文化扶贫政策举措一同予以推进。例如,《关于打赢脱贫攻坚战的决定》在“加强贫困地区乡风文明建设”政策中要求,推动贫困地区县级公共文化体育设施大道国家标准。“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划提出的“民族文化繁荣发展行动”中,将发展少数民族体育作为其中一项。第二,扶贫政策中体育权保障范围较窄。一般将提供体育硬件设施作为体育权实现的主要条件,有的贫困地区对场馆建设、设施配备规定了具体指标,而开展竞技赛事、群众体育活动、体育组织培育等未作明确规定。第三,特定人群扶贫政策的体育权保障水平高于普通贫困人口。老年人、残疾人、少数民族人口扶贫政策中规定了他们享有各种体育权利及其保障条件,如老年体育健身、残疾人康复关爱服务、组织少数民族传统体育赛事等。但是贫困地区普通人群依法享有的体育权并没有被全部纳入扶贫政策中。总之,在整个扶贫政策体系中,保障公民体育权的具体政策比较欠缺。

(二)体育扶贫在人权保障行动中的价值考察

1.体育扶贫是实现中国特色公民发展权的具体途径

发展权是被国际社会普遍承认的一项人权。发展权的实质是对所有人进行生存照顾及发展惠及,以权利保障的方式实现国家和人类社会追求的公平正义。有学者认为:“发展正义是旨在确保处于不同发展层级的全体社会成员公平地享有发展权利的机会均等、规则公平和分配正义的总合,表现为在起点上参与发展的机会公平、在过程上促进发展的规则公平、在结果上公平地分享发展成果的分配正义。”“中国将发展权作为人权话语体系的核心,是对以个人自由权利为核心的西方主流人权话语体系的超越。”作为最大的发展中国家,保障和实现中国特色公民发展权是国家的历史任务和政治承诺。“我们追求的发展是造福人民的发展,我们追求的富裕是全体人民共同富裕。改革发展搞得成功不成功,最终的判断标准是人民是不是共同享受到了改革发展成果。”全面建设小康社会征程中,发展不是简单追求经济的增长,而是以促进平等、实现共享为核心要义的国家行动。“农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。”保障中国特色发展权实现的一条重要途径就是扶贫攻坚。扶贫是中国特色的发展政策,体育扶贫是保障和实现中国特色发展权的具体举措。

首先,通过体育扶贫实现贫困人口的多种发展权。联合国《发展权利宣言》第一条规定:“发展权是一项不可剥夺的人权,由于这种权利,每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展,在这种发展中,所有人权和基本自由都能获得充分实现。”体育扶贫能够提高贫困人口的生活水准,提升贫困地区社会发展,其广泛参与性和普惠性还能促进机会平等,实现发展成果共享。

其次,体育扶贫是落实发展权的一项专项行动计划。《发展权:中国的理念、实践与贡献》白皮书指出:“多年来,中国从实际出发,把握时代大势,坚持人民主体地位,把以经济建设为中心同坚持四项基本原则、坚持改革开放这两个基本点统一于中国特色社会主义伟大实践,遵循创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,走出了一条中国特色发展道路,为丰富和完善发展权理念作出了巨大贡献。”《国家人权行动计划(2016-2020年)》提出将落实《全民健身计划(2016-2020年)》作为保障公民健康权的一项措施,要求“实现基本公共体育服务乡镇常住人口全覆盖和行政村农民体育健身工程全覆盖。”

最后,体育扶贫丰富了我国公民发展权的内涵。作为公民体育权和生存权的交叉性政策,体育扶贫是践行发展权利宣言、参与发展议程和拓宽发展道路的中国经验,为发展权的主流化贡献中国智慧和力量。体育扶贫可以作为中国社会经济发展的经验供其他发展中国家学习借鉴。

2.体育扶贫是国家减贫行动事业的必要组成部分

《中国的减贫行动与人权进步》白皮书指出:“中国的减贫行动是中国人权事业进步的最显著标志。改革开放30多年来,7亿多贫困人口摆脱贫困,农村贫困人口减少到2015年的5575万人,贫困发生率下降到5.7%,基础设施明显改善,基本公共服务保障水平持续提高,扶贫机制创新迈出重大步伐,有力促进了贫困人口基本权利的实现,为全面建成小康社会打下了坚实基础。”与此同时,贫困人口规模很大,贫困程度较深,减贫面临的形势依然严峻。国家在推进减贫行动中,体育扶贫在更高层次、更广范围、更深程度上纳入扶贫政策体系中进行顶层规划,通盘考虑,整体推进,尤为重要。对已经脱贫的人口和地区而言,体育扶贫所产生的经济效益社会能够带动发展,进一步提高物质和精神文化生活水平;未脱贫的地区,体育扶贫与其他扶贫政策同步实施,实现“基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平”的具体目标。

3.通过体育扶贫展示中国人权发展成就

体育扶贫政策在实现2020年让7000多万农村贫困人口摆脱贫困的既定目标中发挥不可替代的作用。联合国《2015年千年发展目标报告》显示,中国极端贫困人口比例从1990年的61%,下降到2002年的30%以下,率先实现比例减半,2014年又下降到4.2%,中国对全球减贫的贡献率超过70%。中国成为世界上减贫人口最多的国家,也是世界上率先完成联合国千年发展目标的国家,为全球减贫事业作出了重大贡献,得到国际社会的广泛赞誉。这个成就,足以载入人类社会发展史册,也足以向世界证明中国共产党领导和中国特色社会主义制度的优越性。2016年1月联合国通过的《2030年可持续发展议程》将“在全世界消除一切形式的贫困”作为首要可持续发展目标,希望各国采取行动,“确保健康的生活方式,促进各年龄段人群的福祉。”未来一段时间,通过体育扶贫提高贫困人口的身体素质,提高健康水平,消除“体育贫困”,向世界展示中国人权发展成就。

二、体育扶贫政策的发展历程

(一)“扶贫开发”时期体育健身工程的投入有限

从1985年开始,国家开始实施以贫困县瞄准为重点的扶贫开发政策,主要任务是从解决普遍性贫困转变为区域性贫困。国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)提出,扶贫开发的首要目标是“到本世纪末解决贫困人口的温饱问题”,另外两项任务是加强基础设施建设和改变教育文化卫生落后的状况。这一时期受制于国家财力和经济发展水平,体育扶贫没有纳入扶贫开发政策,不过“对贫困残疾人开展康复扶贫”作为一项具体政策实施。1995年体育法的施行,贫困人口体育权益有了普通法律保障。1995年国务院印发全民健身计划纲要,明确提出“提高农民体质和健康水平,做好农村体育工作。”《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》没有制定明确的体育扶贫政策。2002年,中共中央、国务院《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》提出:“加大对中西部地区和农村体育事业发展的支持力度”。2006年,中央一号文件提出“推动实施农民体育健身工程”后,国家体育总局制定《关于实施农民体育健身工程的意见》提出,到2010年,争取占全国六分之一的行政村建有标准的公共体育场地设施,惠及约1.5亿农民。国家体育总局通过“农民健身工程”、“雪炭工程”等专项行动参与扶贫。在扶贫开发政策时期,贫困地区人口的体育政策作为国家普适性政策,体育扶贫还未作为扶贫政策考虑。

(二)“精准扶贫”政策下提升基本体育公共服务

精准扶贫是习近平总书记提出的我国新时期扶贫战略的新思想、新理念、新政策。习近平总书记指出:“要坚持精准扶贫、精准脱贫,重在提高脱贫攻坚成效。要解决好‘扶持谁’的问题,确保把真正的贫困人口弄清楚,把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚,以便做到因户施策、因人施策。要解决好‘谁来扶’的问题,加快形成中央统筹、省(自治区、直辖市)负总责、市(地)县抓落实的扶贫开发工作机制,做到分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位。”“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”。精准扶贫思想要求首先要求有精神脱贫理念,实践上要求有完整的精神脱贫政策体系。将体育扶贫纳入精准扶贫政策体系,因地施策,因人施策,是精准扶贫政策的内涵构成和思想延伸。同时,国家从加强公共体育事业发展角度推进体育扶贫。体育产业发展“十三五”规划提出,扩大社会供给,大力开展传统体育和少数民族传统体育项目等各类群众性体育活动。全民健身计划(2016—2020年)要求今后5年,推动基本公共体育服务向农村延伸,重点扶持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展全民健身事业,要求县级以上地方政府制定本地的全民健身实施计划,对实施情况进行全面评估,形成多方监督机制。

(三)“健康中国”建设对体育扶贫的新要求

2015年十八届三中全会首次提出推进“健康中国”建设。习近平总书记在全国卫生与健康大会上强调指出:“没有全民健康,就没有全民小康。”“要倡导健康文明的生活方式,树立大卫生、大健康的观念,把以治病为中心转变为以人民健康为中心,建立健全健康教育体系,提升全民健康素养,推动全民健身和全民健康深度融合。”2016年10月公布实施的《“健康中国2030”规划纲要》明确提出,“把健康摆在优先发展的战略地位,立足国情,将促进健康的理念融入公共政策制定实施的全过程。”“以农村和基层为重点,推动健康领域基本公共服务均等化……实现全民健康覆盖,促进社会公平。”“健康中国”建设是以人民健康为中心的系统工程,体育能够发挥独特作用,这包括:通过体育改善贫困地区人口的身体素质,普及健康生活,提高健康水平;体育与预防、医疗、康复等深度结合,发挥医体结合、医养结合更大优势;对因病致贫、因病返贫的贫困户,通过体育锻炼和康复,节省医疗成本,等等。

三、体育扶贫存在的问题剖析

(一)政府保障义务的总体水平较低

1.贫困人口体育权的实现机制偏弱

第一,贫困人口体育权缺乏强制性实现机制。体育法规定了落实公民体育权的各项“保障条件”,全面健身条例也明确规定:“地方各级人民政府应当依法保障公民参加全民健身活动的权利。”(第4条)“县级以上人民政府将全民健身工作所需经费列入本级财政预算,并随着国民经济的发展逐步增加对全民健身的投入。”(第26条),但对政府履行保障义务缺乏强制性规定,造成贫困人口体育权利容易被忽视。第二,将体育作为文化扶贫政策看待,缺乏应有独立性。体育权是一项独立权利,要求体育保障政策有明确指标体系与目标任务,但目前,国家中长期扶贫政策还没有明确涉及到体育扶贫。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)年》规定的12项主要任务和行业扶贫中,并没有体育扶贫政策。《“十三五”脱贫攻坚规划》中也没有相应的规定。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》将体育扶贫作为文化扶贫政策(加强贫困地区乡风文明建设)的一个组成部分:“推动贫困地区县级公共文化体育设施达到国家标准”。第三,政府的体育扶贫义务不能局限为体育设施设备达标。地方政府涉及体育扶贫的政策,一般只要求体育设施、场馆建设指标,而没有其他约束性任务,并且占工作目标考核的比例极其微小。如《四川省贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核办法》规定,“贫困县‘新家园、新生活、新风尚’示范点建设”这一指标中要求具有“六有”硬件标准,体育健身设施(包括健身路径、乒乓球桌、篮球架等)作为其中一项,未完成的,将被扣掉0.3分,而整个经济社会发展实绩的考核分值满分为120分或125分。政府依法履行的体育保障义务,除了提供硬件设施外,还包括制定政策、投入资金、组织活动、培养人员等等。

2.普通贫困群体的政策保障水平低于特殊群体

目前,贫困地区普通群体的中长期体育扶贫政策投入落后于老年人、残疾人等特殊群体和民族地区等特殊地区。“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划要求提供全面建设设施等关爱服务,加强老年体育健身,到2020年,90%的街道和乡镇建立老年人基层体育组织,城乡社区普遍建立老年人健身活动站点和体育团队。“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要提出,实施“残疾人体育健身计划”,建成一批残疾人体育健身示范点,创编普及一批适合残疾人的体育健身项目,巩固培养残疾人社会体育指导员队伍,为10万户重度残疾人家庭提供康复体育器材、方法和指导进家庭服务。“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划中提出,实行“民族文化繁荣发展行动”,推动少数民族地区、边疆地区、人口较少民族的传统体育项目、体育赛事和全面健身融合发展,打造民族特色的全民健身品牌赛事活动。笔者认为,贫困地区特殊群体的体育扶贫政策也非常重要,需要优先照顾,但同时也需要保障大多数普通贫困群体的体育权益,扩大体育扶贫政策的普惠性和受众范围。

3.具体政策未达到国家扶贫战略要求

打赢扶贫攻坚战的决定中要求,到2020年让7000多万农村贫困人口摆脱贫全国人民坚信一定能够实现这一既定目标。体育扶贫作为国家扶贫战略政策,在更广范围、更深程度上全面推进的时机已经成熟。但是,体育扶贫政策还未完全达到国家扶贫战略要求,贫困地区的体育扶贫资金、体育人才培养没有随着国家财政能力提高而同步投入。体育扶贫政策尚未与产业扶贫、健康扶贫、文化扶贫等扶贫政策同步推进,没有形成扶贫合力,仍体育扶贫供给侧改革仍不明确。

(二)贫困地区公共体育政策不能满足贫困人口体育新需求

随着扶贫工作的深入推进、贫困地区农业生产方式的提高和农村生活方式的转变,贫困人口基本物质生活条件满足后,体育需求从低水平、单一化向多层次、多元化扩展,体育消费从实物型向参与型和观赏性扩展。有学者通过实证调查研究表明,“西北地区农民总体喜欢体育锻炼,有62.2%的农牧民经常参与体育锻炼。”在2012年通过抽样调查我国农民群体的体育需求发现,“82.83%的农民有参加体育活动的愿望,且参与愿望较强烈。” 2014年国民体质监测公报显示,中西部22个脱贫攻坚省区市的农村人口的国民体质达标率和国民体质综合指数明显低于全国水平。但是,贫困地区公共体育投入历史欠账较多,投入不足的主要表现是:基本体育公共服务的标准化、均等化、法定化的省级地方立法尚未完全完成;贫困地区的公共体育投入往往依照行政指令,体育依法行政水平较低,地方人大常委会对体育法和全民健身条例的执法检查较少;公共体育软硬件投入上,开展群众性体育活动较少,乡镇和村社普遍只有少量简易的体育健身设施。总体上,地方现行公共体育政策已不能满足当地贫困人口体育需求。

(三)体育扶贫尚未作为国家扶贫战略

精准扶贫政策已取得了重大成就,体育产业、全民健身和健康中国建设也作为国家战略,但是体育扶贫仅作为一项具体扶贫政策实施,到目前为止,国家还未明确提出“体育扶贫”这一概念,也没有制定体育扶贫的总体目标和标准体系。地方政府普遍将体育扶贫政策纳入文化旅游扶贫工作。例如,甘肃省推进建设集文化活动和体育健身等功能并举的“乡村舞台”、青海省组织环青海湖自行车赛带动周边贫困人口就业、西藏贫困山区农民为登山者提供服务等。笔者认为,彻底解决贫困人口享有公共体育服务不足、现行体育扶贫政策成效不显著等问题,离不开国家政策的顶层设计和整体规划。

(四)通过体育进行“精神扶贫”还未得到足够重视

贫困人口容易产生自卑、自我封闭等心理贫困问题,贫困家庭容易产生矛盾,贫困地区的社会矛盾相对比较突出,甚至发生如贵州毕节留守儿童自杀、甘肃康乐一个农村低保家庭6口人自杀等悲剧事件。有学者通过实证研究表明,个人心理孤独、生活贫困、人际关系冷漠等是引发农村人口自杀的危险因素。在北方农村因家庭中,身体疾病和经济负担过大是引起绝望型自杀的主要原因。体育扶贫在一定程度有助于防止发生这些社会问题。通过组织体育健身活动,引导贫困人群形成健康文明生活方式,树立爱人爱己、团队协作、诚信奉献的良好社会风尚;通过传承传统体育项目,继承和发扬贫困地区文化遗产和民风民俗;通过保护和发展少数民族传统体育,进一步增强民族自豪感,巩固平等团结民族关系,提高中华民族凝聚力。正如雅斯贝尔斯所言,“体育运动不仅是游戏,不仅是纪录的创造,它同样也是一种升华,也是一种精神上的恢复。”“民俗体育的教育功能、经济功能、社会关系再生产功能以及心理认同功能,他们最终的效果是维持和加强了社会秩序。”因此,体育扶贫不光是公共体育服务的一种形式,而是提高贫困人口身心素质、减轻贫困社会损害、促进农村文化再繁荣的必要政策投入。

四、体育扶贫的实现路径

(一)做好体育扶贫作为国家扶贫战略的顶层设计

1.体育扶贫作为单独一项扶贫政策实施

一是在新制定的扶贫攻坚政策中,从教育、文化旅游、康复救助等扶贫政策中单列出来,规划制定体育扶贫政策体系。二是将体育产业作为产业脱贫的一项目标任务。实施一批体育脱贫工程,包括体育基础设施提升工程、乡村体育产品建设工程、休闲体育和民族体育提升工程、户外体育体验工程、乡村体育示范工程、体育扶贫培训宣传工程等。三是制定目标任务和考核指标。中央体育扶贫政策进行顶层设计和宏观指导,省级政府根据实际,制定并执行本地区体育扶贫的具体目标和考核办法。

2.将体育扶贫纳入法治化轨道

将体育扶贫统筹纳入法治化轨道,首先需要修订完善体育法律法规。一是修改体育法以进一步强化政府保障义务。在体育法第二条增加“国家推动全面健身”规定;第五条“国家对青年、少年、儿童的体育活动给予特别保障,增进青年、少年、儿童的身心健康。”修改为“国家对青年、少年、儿童、贫困人口的体育活动给予特别保障,增进青年、少年、儿童、贫困人口的身心健康。”第12条“农村应当发挥村民委员会、基层文化体育组织的作用,开展适合农村特点的体育活动”修改为“农村应当发挥村民委员会、基层文化体育组织的作用,定期开展适合农村特点的体育活动。” 值得高度重视的是,体育法的修改迟滞于现实需要,早在2010年国家体育总局成立了体育法修改研究工作小组,但至今仍没有向全国人大常委会提出修改草案建议稿,体育法已不能适应体育扶贫、体育事业法治化和体育发展的现实需要。此外,县级以上地方政府制定《全民健身计划实施》等配套地方规章时,增加对贫困地区体育扶贫的投入。二是在《扶贫开发条例》中规定体育扶贫。目前,部分贫困地区省级政府制定的扶贫开发地方性法规中规定了体育扶贫政策,如贵州省规定“实施体育扶贫工程”,甘肃、宁夏等地规定“加强体育基础设施建设”;有的地方,如四川、云南等地扶贫条例中没有规定体育扶贫。笔者建议,扶贫开发条例作为指导体育扶贫工作的国务院行政法规,应对体育扶贫作出全面规定,促进地方政府制定的体育扶贫政策的法制化、规范化。三是做好体育与扶贫涉及的法律法规立法体系的整体协调。体育扶贫既是执行体育法律法规的具体手段,也是扶贫政策的必要组成部分,体育法律条款的稳定性、长期性、法律强制性与体育扶贫政策的多变性、短期性及行政强制性所带来的立法冲突,不可避免,需做到有机协调。四是强化体育扶贫的法治保障机制。体育扶贫的整体规划、项目实施、活动组织、效果评价等各环节,需要政府相关主管部门严格执行;体育扶贫的各参与主体的权利义务、职能职责需要通过各种立法予以明确,做到职能职责法定、权利义务对等;体育扶贫中的各种违法行为要受到法律制裁,违法者依法承担法律责任;对体育扶贫中的行政指导、行政合同、行政信息服务以及体育社会组织培育、群众体育兴趣培养等非强制行为,注重发挥法律规范的引导激励功能。总之,体育扶贫法治化建设是一项系统工程,需要全社会长期共同努力。

(二)加强体育扶贫的理论研究和目标体系制定

体育扶贫理论研究是体育扶贫政策的思想指导和行动指南,是中国特色的新的公共政策研究领域,既横跨多个理论学科,又有强烈的实践性。当前和今后一个时期,体育扶贫理论研究可以从这几个方面开展:一是精准扶贫理论中体育扶贫的研究,主要包括:体育扶贫在精准扶贫理论中的范围、地位与作用;精准体育扶贫的内涵外延、标准体系和方法途径;精准体育扶贫并与其他扶贫政策的契合协调等。二是体育扶贫政策本身的研究,主要包括:体育扶贫的政策模式、实施机制、成本效益分析和社会效用评价等。三是体育扶贫与交叉学科的研究,包括与体育学、社会保障、反贫困等理论知识的关系。四是体育扶贫法治化的研究,包括体育扶贫的、立法体系、法治保障机制等的研究。

体育扶贫的标准体系宜由省级政府制定,具体包括3个层面:一是体育扶贫总体目标。包括年度体育扶贫目标、2020年完成扶贫攻坚任务时的体育扶贫目标、本地区中长期体育扶贫目标。二是体育扶贫标准子系统构成及其含义。首先,体育扶贫作为年度减贫人口和贫困村摘帽的任务组成部分,并设置在扶贫总任务考核的分值比例。其次,制定在“五个一批”扶贫攻坚行动中体育扶贫政策的具体内容,包括体育产业扶贫和体育资源开发的经济指标、异地扶贫搬迁的体育投入、医疗救助扶持政策和文化惠民行动中的体育举措。再次,体育扶贫硬件建设及使用指标,包括体育场馆、健身设施设备工程建设和示范点,组织开展体育赛事、贫困人口参加锻炼情况等。最后,体育扶贫的效果评价指标,包括贫困人口体质监测、健康指数、贫困地区运动员培养、群众满意度评价等。三是体育扶贫的政策保障指标,包括体育扶贫的组织领导、社会参与、改革创新、监督执行等环节的具体情况。上述各个指标并非完全独立,实际上存在着交叉、包含等逻辑关系,在设置和考核中需要充分考虑。

(三)实施精准体育扶贫政策

1.保障要素投入到位

体育扶贫的要素保障,包括资金、项目和人员。由于体育扶贫在整个扶贫资金中所占比例相对较小,中央和地方财政有能力满足,因此资金问题不构成体育扶贫政策障碍。体育硬件设施,部分贫困地区乡村两级已建成投用,今后可以逐年投入建设。目前最急需解决的是农村体育组织力量的薄弱。贫困地区农村青壮年进城务工或从事其他职业,人口结构以妇幼老年为主。体育专业组织成员、体育社会指导员、体育赛事组织者等专业人员出现巨大缺口,已经一定程度上影响体育扶贫政策执行。可以在乡镇政府招录体育专业技术人员,专门从事本地群众体育工作;“三支一扶”中增加体育专业高校毕业生到乡一级或行政村,作为社会体育指导员;公开选拔青年农民和扶贫对口帮扶人员,经培训作为体育技术人员。

2.推动贫困地区体育产业发展

贫困地区体育产业发展前景广阔,体育扶贫可以充分抓住这一优势。首先,开发利用贫困地区丰富的体育资源。冰雪、沙漠、草原、山地、江河等独特的自然资源,可以开发出冰雪运动、山地户外运动、水上运动等产业。贫困地区和少数民族的传统体育项目作为体育人文资源有待进一步开发。省级体育主管部门需要与各级地方政府协调,建立本地区体育产业投资项目库,加强规划设计和招商推介。其次,丰富体育产品市场,引导体育消费向贫困地区转移。“体育同旅游一样,对参与者而言主要不属于物质生活方式,而是一种文化生活方式和消费性活动。”城市居民的旅游需求正在从传统的观光式向体验式转变,组织贫困地区开展体育竞技赛事、竞技表演、节假日体育休闲体验,提升外来游客旅游消费,丰富体育消费文化内涵。第三,扶持推广贫困地区民间民俗传统健身和体育休闲方式。贫困地区特色传统体育健身方式可以向城市推广。打造地域特色体育保健品牌,组织培训贫困地区健身技师“走出去”创业增收。

3.与其他扶贫政策有机协调形成合力

体育扶贫政策是扶贫政策体系的组成部分,不能“单打一”,需要与其他扶贫政策整体推进。一是与其他扶贫政策同步推进。推动体医结合,以提高贫困人口身体素质为抓手,预防和减少疾病,推广覆盖全生命周期的运动健康服务;与文化扶贫同推进,组织群众参加体娱活动;发展体育旅游,实施体育旅游精品示范工程;引导体育消费,加强资源营销,推动形成贫困地区特色体育文化特色品牌和软实力。二是建立体育主管部门与扶贫主管部门的工作联动。体育扶贫既是扶贫政策,又是公共体育政策的组成部分,扶贫主管部门需要总体协调,发挥政策资源优势,各级体育主管部门要做好行业指导和技术服务。三是借鉴特殊贫困人口体育扶贫政策的实践经验。总结贫困地区老年人、残疾人体育扶贫和革命老区、民族地区体育扶贫政策的实践经验,完善普通群体体育扶贫政策,提高整个贫困地区体育扶贫水平。

4.强化体育扶贫责任落实

各级党委政府应严格执行脱贫攻坚责任制实施办法,层层压实责任,严格考核,确保体育扶贫发挥应有效果。首先,强化体育扶贫政策制定责任。在将体育扶贫纳入扶贫政策体系阶段,国务院扶贫机构统筹制定体育扶贫总体目标,省级政府制定本省体育扶贫标准体系和保障措施;在执行体育扶贫政策阶段,县级政府负责具体执行,上级政府进行监督指导。其次,进一步强化体育行政部门工作责任。当前,需要进一步强化各级体育行政部门的扶贫责任。体育行政部门长期以来参与的扶贫帮扶只是其扶贫工作的小部分,体育扶贫要求体育行政部门更加全面履行扶贫攻坚的政治责任,作为体育扶贫具体牵头部门,与本级政府负责人签订体育扶贫责任书,每年报告体育扶贫脱贫进展情况,并接受上级督查。最后,注重体育扶贫责任考核的特殊性。体育扶贫既有硬件的项目扶贫、产业扶贫,也有体育文化的培育和传播,考核指标需合理设定。因此,体育扶贫考核应运用多种机制,包括数据统计、第三方评价、贫困群众访谈等。

(四)建立体育扶贫长效机制

1.推进体育公共服务均等化

2017年3月施行的公共文化服务保障法要求将“均等性”作为政府提供公共文化服务的标准之一,并明确规定:“国家扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的公共文化服务,促进公共文化服务均衡协调发展。”(第8条)体育场馆建设和组织全民健身等公共体育服务是公共文化服务的组织部分,公共文化服务保障法规定了政府的设施建设管理、服务提供与保障措施。提高贫困地区体育公共服务的措施包括:一是制定体育公共服务清单,明确各级政府的事权和支出责任。对贫困地区县、乡两级政府的支出责任应结合实际,合理分配,经济发达地区对贫困地区的公共体育进行援助。二是促进体育公共服务均等共享,补齐贫困地区短板。制定公共体育政策需要城乡一体设计、一体实施。加大贫困地区公共体育财政转移力度,体育设施向群众全免费开放,中央财政对贫困地区全民健身和体育赛事活动的部分事项予以补助。严格执行公共文化服务保障法关于“将公共文化服务经费纳入本级预算,安排公共文化服务所需资金”(第45条)的规定。三是继续实施农民体育健身工程和其他特殊困难人群体育服务专项工程。对山区、边区、草原等地广人稀、居住分散地区,配备必要的体育教学点,提高参加体育活动技能。四是对实施体育公共服务均等化进行动态跟踪监测,建立反映公众文化需求的征询反馈制度和有公众参与的公共文化服务考核评价制度,并将考核评价结果作为确定补贴或者奖励的依据。

2.处理好体育扶贫的行政权与体育市场的关系

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为,勇于负责、敢于担当,坚决纠正不作为、乱作为,坚决克服懒政、怠政,坚决惩处失职、渎职。推行政府权力清单制度,坚决消除权力设租寻租空间。”这要求各级体育部门和扶贫机构要依法合理行使行政权力。《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》明确要求深化行政审判制度改革,优化公共服务,“最大程度减少对生产经营活动的许可,最大限度缩小投资项目审批、核准的范围,最大幅度减少对各类机构及其活动的认定。”“推进公共服务提供主体和提供方式多元化,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制向社会购买;确需政府参与的,实行政府和社会资本合作模式。”按此要求,划定体育行政权与体育市场之间的边界,充分发挥体育市场活力。一方面,在体育项目建设、资金保障、赛事组织等环节,应按照“简政放权、放管结合、优化服务”的改革要求,减少不必要的行政审批,提高政策执行效率;另一方面,充分运用市场机制,吸引社会力量参与体育扶贫。运用PPP、EPC、BOT等多种投融资模式建设体育扶贫项目,地方政府购买社会组织的体育公共服务。同时积极扶持基层群众组织和社会团体参加体育扶贫。在政策供给上,以政府推动为主,市场调节为辅;在体育项目上,前期建设以政府管理为主,后期一般以基层群众组织为管理主体;在具体工作中,以群众自愿参加为主,基层政府提供必要服务即可。总之,体育扶贫中行政权既不能缺位失位,也要充分发挥体育市场自身机制。

3.释放体育扶贫的独特文化价值

实施体育扶贫,可以改变贫困人口的体育观念、培养体育兴趣和体育意识,还可以释放出宝贵的社会精神财富。体育扶贫所产生的经济价值,能够促进贫困地区经济增长,降低扶贫支出成本;所孕育的文化价值,能够引导群众树立现代文明理念,促进贫困地区乡风文明建设;所带动的社会激励价值,能够振奋贫困地区干部群众精神,坚定改变贫困落后面貌的信心和决心;所彰显的政治价值,能够集中展现中国特色社会主义制度优越性,成为全面建成小康社会和人民共享改革发展成果的伟大实践。统体育产业研究[M],北京:民族出版社,2010:135.

注释:
基金项目:司法部国家法治与法学理论研究项目2013年度一般项目“我国经济政策的宪法规制研究”【编号:13SFB2010】的阶段性成果。
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作者简介:段鸿斌,男,甘肃镇原人,四川大学法学院宪法学与行政法学专业博士研究生。
文章来源:《武汉体育学院学报》2017年第8期。
发布时间:2017/9/12
 
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