论我国地方政府在食品安全监管中的责任
作者:史全增  
    摘要:  从文本和历史演进的角度出发,我国地方政府在食品安全监管中的责任经历了“食品卫生”、“负总责”和“统一负责”三个主要阶段。结合现行《食品安全法》的规定,地方政府在食品安全监管中的责任主要包括组织协调、应急处置、监督考评和建设性保障四个方面,这四种责任既是相互独立的,也构成了一种递进的责任保障机制,通过四者之间的相互配合,在打造良好的监管制度与资源环境的前提下,积极弥补法律漏洞与监管空白,消弭职权交叉,从而形成事前、事中和事后的全程监管机制,提高对食品安全的保障能力。地方政府在食品安全监管中的统一负责有其必要性,通过理顺地方政府与食品安全监管部门的关系,加强代议机关对地方政府的有效监督和消解地方保护主义的消极影响,有助于促进地方政府对食品安全的有效监管。促进各级地方政府特别是基层地方政府作用的充分发挥,可以寻求一种基层化治理的进路,摆脱自上而下的传路径依赖,提升地方政府及其监管部门对公民的回应性。
    关键词:  地方政府 食品安全 监管责任 统一负责 基层化治理

食品安全监管是一种高度专业性、综合性和复杂性的工作,与公众的生命健康和社会的稳定具有直接的关联。为了实现对食品安全的有效监管,国家建构了中央政府和地方各级人民政府(以下简称为地方政府)及其有关部门共同参与的监管体制。根据《食品安全法》的规定,中央政府的相关职能部门主要是通过提供政策指引和规范性文件的制定等手段,推动全国食品安全监管工作的良性开展,并建立食品安全监管的统一规范标准。而食品生产经营的实际监管工作主要由地方政府及其监管部门承担,特别是由最贴近于公众的县级地方政府及其监管部门来实现食品安全保障任务的。为了应对食品安全监管中频频出现的行政不作为、乱作为、监管空白等现实问题,需要建立一种良性、动态的食品安全监管职责的分配和承担机制。我们虽然难以从根本上消除无尽的权限冲突,但是,可以从产生权限冲突后如何化解的机制上入手,建立解决权限冲突的法律机制。随着对食品安全监管规律认识的深化,有权机关力图通过法律规范和规范性文件对各个层级的地方政府及其相关部门责任的科学界定来促进其规制权的积极行使。地方政府在食品安全监管中的责任也是一个变迁的过程,通过对有关文本的考察,不仅使我们明了地方政府在食品安全监管中的责任变迁,也会深化对地方政府责任的认识。但是,同实践的需要相比,地方政府在食品安全监管中的责任不仅在理论上较少进行系统探讨,法律规定的原则性和模糊性也为其责任的合理担当埋下了不确定性因素。基于以上认识,笔者试图通过对文本意义上我国地方政府在食品安全监管中责任的变迁分析,探讨地方政府在食品安全监管中的责任性质,以及这种责任对食品安全监管的贡献,进而提出促进地方政府有效承担食品安全监管责任的统制进路。

一、我国地方政府在食品安全监管中责任的变迁

从文本角度出发,我国地方政府的食品安全监管责任大致可以划分为三个阶段,分别是食品卫生时期、负总责时期和统一负责时期,各个时期由于历史条件和对食品安全监管规律的认识不同,从立法和政策层面要求地方政府承担不同的责任。

(一)食品卫生时期(建国以来至2004年)

这一时期以食品卫生为关键词,有关食品安全的法律、法规较少,主要有1965年国务院批转的《食品卫生管理试行条例》、1979年的《食品卫生管理试行条例》、1982年通过的《食品卫生法(试行)》和1995年通过的《食品卫生法》,食品卫生行政主要是以政策和行政命令为主要依据。上述法律、法规对地方政府的食品安全监管职责很少规定,在监管机构上主要限于卫生行政部门,监管目的则主要是为了保障食品卫生,防止食品污染和有害因素对人体的危害。如《食品卫生管理试行条例》仅在其第27条规定:“国务院各有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府,应当根据本条例的规定,结合各自的具体情况,制订实施细则和管理办法。”《食品卫生法》对地方政府的责任主要集中于第17条的规定:“各级人民政府的食品生产经营管理部门应当加强食品卫生管理工作,并对执行本法情况进行检查。各级人民政府应当鼓励和支持改进食品加工工艺,促进提高食品卫生质量。”尽管在法律、法规中有了部门之间分工、配合的初步规定,如根据《食品卫生法(试行)》的规定,出口食品由国家进出口商品检验部门进行卫生监督、检验,海关凭国家进出口商品检验部门的证书放行等,但是,地方政府与食品安全监管部门之间的关系规定比较模糊,地方政府的责任性质也十分不明确。

在建国后的很长一段时期内,公众的生活资料比较匮乏,更多地以温饱为诉求,加之食品安全的检测手段有限、公众的健康指标缺乏科学认识,特定的社会历史条件导致了缺乏对食品安全的精细化监管。而且在计划经济的条件下,食品生产企业以公有制为主,生产和销售管理上相对比较规范,食品卫生大致上可以得到保证,以食品卫生为诉求的食品安全监管体制基本上符合当时的要求,食品安全问题不是特别突出,没有在法制层面上厘清地方政府责任的迫切压力。但是,随着计划经济的解体,在国有食品生产企业之外,产生了许多个体企业,私营企业,政府对食品安全的管控出现了复杂化情况。“从计划时代走来的政府缺乏管理小企业的经验……在面临大量的小作坊、小厂家组成的现代市场,原有的制度似乎捉襟见肘。”因此,缺乏合理监管和科学监管的情况下,食品卫生体制已经难以保障公众的食品安全诉求。

(二)地方政府负总责时期(2004年至2009年)

“地方政府负总责”实际上是一种剩余监管权,即当某一环节出现监管真空或权力争夺时,地方政府要统一担负起责任来。地方政府“负总责”的概念首次出现在1991年《中共中央、国务院关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》。由于在20世纪末和21世纪初的这段时间内食品安全事故频发,为了应对规制机关不作为的现象,提升地方政府在食品安全监管中的能动性,负总责制度在食品安全监管领域得到了采用。2004年9月1日通过的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》,明确“地方各级人民政府对当地食品安全负总责,统一领导、协调本地区的食品安全监管和整治工作。”该《决定》正式确定了在食品安全监管领域地方政府负总责制度。2007年7月26日公布的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》承继了地方政府对本行政区域内的产品安全监督管理负总责制度。2007年8月5日,国务院发布的《国务院关于加强产品质量和食品安全工作的通知》,明确要求“县级以上地方人民政府对本行政区域内的产品质量和食品安全监督管理负总责。”然而,2008年三鹿毒奶粉事件的发生使我们反思食品安全监管中地方政府的责任界定。同以前的多由个人、小企业引发的食品安全事件相比,三鹿毒奶粉事件是由一个拥有诸多荣誉光环并深受政府和公众信赖的国有企业造成的,给社会和受害者造成了巨大的伤害,当地政府在事件背后甚至起到了非常负面的作用。鉴于三鹿毒奶粉事件的恶劣影响,为了落实地方政府在食品安全监管中的责任,2008年10月6日通过的《乳品质量安全监督管理条例》依然要求县级以上地方政府对本行政区域内的乳品质量安全监督管理负总责。一方面基于对地方政府负总责制度理解的问题,为什么地方政府负总责反而没能阻止悲剧的不断发生;另一方面怎样合理把握地方政府与食品安全监管部门之间的关系问题,这些都亟待在理论和实践中进行厘清。

有学者认为:当前,地方政府负总责领域的快速扩张,在一定程度上揭示了中央政府常规管理与调控制度的失灵,因此必须频繁借助于对于地方政府官员最具威慑力的负总责制度。然而,地方政府负总责制度只可能在过渡阶段治标,不可能长期治本。要持续、有效地规范地方政府的行为,使其积极履行各项政府职能,必须依靠常规管理与调控制度的重建或再造,地方政府负总责制度充其量只应该是其中的一个环节或者说是最后的威慑工具。过于强调地方政府负总责的提法,容易给人一种笼统的印象,即地方政府为了应对食品安全事件,是可以超越和随意干涉监管部门履行职责的,这与科学行政、合理行政和依法行政的要求也是相违背的,因此需要对地方政府的责任予以科学的界定。另一方面也要求地方政府对发生的一切食品安全事件都要负有责任,而在风险社会下,这是不现实的。因此,应确立在现有的经济和社会条件下,最大程度地减少风险而非消灭风险的思想,促进地方政府面对问题时的积极行政。

(三)地方政府统一负责时期(2009年至今)

2008年4月20日公布的《食品安全法》(草案)本来也规定地方政府在食品安全监管中负总责。但是,在后来的全国人大常务委员会审议中,有些常委委员和地方提出,目前负责食品安全分段监管的质监、工商和食品药品监管部门均实行省以下垂直管理,草案应当更好地体现权责一致的原则,因此法律委员会对这一表述进行了修改。最终,在2009年通过的《食品安全法》采用了县级以上地方政府统一负责的提法。笔者以为,《食品安全法》对地方政府“统一负责”的提法不仅是对负总责的一种变通,也不仅是应对地方政府和垂直管理部门协调难题,更重要是是对地方政府食品安全责任的一种科学认识。统一负责与负总责相比,前者更加突出了在日常食品安全监管中,地方政府在尊重法定监管部门权限前提下的协调监督职责,设定了地方政府在食品安全监管中不越位、不缺位的制度保障。地方政府统一负责是科学合理地分配行政职权和责任,是有效规制的制度前提和保障路径,更加符合合法行政和合理行政的基本理念。“以风险规制的思路来管理食品安全,强调的是对危险或灾难的可能性进行评估及控制,它将管理的重心前置,要求管理者主动去预测和评估未来可能发生的危险,寻找最有价值的风险集聚点,并将有限的监管资源有针对性地用于重大的风险控制。”而统一负责正是以食品安全为最终目的,促进地方政府统筹运用各种资源减少或避免重大风险的发生。

2015年4月24日修订后的《食品安全法》在食品安全监管主体上有较大的变化,主要是由国务院食品药品监督管理部门负责食品生产经营活动的监管,而打破了以往由质检、工商和食药部门分别对食品生产、食品流通和餐饮服务活动进行分段监管的分工模式。在地方政府层面,则在继承统一负责制度的基础上,建构了一种促进保障型的地方政府责任,加强食品安全监督管理能力建设,为食品安全工作提供保障。修订后的《食品安全法》可以说是对地方政府统一负责的深化认识,更加突出地方政府在保障食品安全监管部门有效履职中的主体作用。

二、我国地方政府的食品安全监管责任分析

《食品安全法》第6、7、8条的规定在对我国食品安全监管实践的深刻认识基础上,将地方政府的责任分为组织协调、应急处置、评议考核和建设性保障四个方面。本文基于对行政职权科学分配的认同,尊重实定法的这种责任分类,并对其内涵进行适度分析和拓展。

(一)组织协调责任

地方政府对食品安全监管的组织协调责任,即统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作,建立健全食品安全全程监督管理的工作机制和信息共享机制。通过对食品安全监管部门的组织协调以有效弥补法律和政策的漏洞问题,减少监管领域的职责空白或纠纷是地方政府的重要责任。在食品安全监管领域的五龙治水的现实及其导致的恶果,是修订前《食品安全法》对地方政府提出组织协调责任的最重要原因。虽然现行法律确定了以食品安全监管部门为主,负责对食品生产经济活动进行监管的机制,但职权的确定毕竟有灰色地带,通过地方政府的积极协调以消弭在监管实践中发现的法律漏洞和监管空白问题,是有利于对食品安全监管的动态把握的。如在2011年沈阳毒豆芽事件中,沈阳市打假办虽然会同公安、工商、质监、农委等部门召开专题会议对豆芽的生产和销售的监管问题进行研究,但是各部门均称毒豆芽不归自己监管。市长明确指示,这类事情在国家、省、市有关部门没有作出明确规定之前,由市农委全权牵头处理。而为了突出在日常的食品安全监管工作中对职能部门的统筹协调,一般由地方政府设立相应的食品安全协调机构来实现,如食品安全监管协调办公室、食品安全委员会等。

我国原来的食品安全分散化监管体制的设计源于食品问题的社会交叉性等特点,其本意在于通过调动多部门的监管力量与监管资源,形成食品安全监管的合力,以实现更有力的食品安全控制。然而,多部门分段监管体制在现实中并没有按照制度设计者的原意运行,相反,监管职能交叉重叠,职责模糊不清;部门间相互抵触与损耗,造成重复监管或无人监管;多头执法、责任不明、监管链条“断裂”;监管资源浪费,监管成本居高不下,监管效率低下等一系列的问题屡见不鲜。根据韦伯的官僚制理论,行政管理应该在法律确定的合理管辖权之内运作,纯粹的官僚制的行政管理体制在技术和形式上可以达到完善的分工。虽然职能部门划分是以有明确的权限范围为前提的,但是,由于法律规范的原则性,各监管部门的法定职权在核心区是明确的,但是在边缘必然会出现模糊地带。“以职责、职权、责任界限分明为特征的官僚制组织,显然很难适应这种边际日益模糊的发展倾向。”监管部门基于自身的利益考虑,本能地会利用法律、法规的模糊性规定,在制度的边界游弋,以趋利避害的态度来拓展自己的裁量权。当出现了监管的法律责任模糊时,由于各部门的利己主义色彩,必然会出现有利争着管、无利都不管的尴尬境地。针对监管碎片化的现实,需要有整合食品安全监管资源、协调食品安全监管机构的机制。由于各监管部门都是平等的执法主体,为了维护部门的独立性和对资源的竞争,它们必然不会在平等自愿的基础上长期、顺畅地形成一种监管的合力或协作机制,在边界模糊的地方出现监管紊乱是必然的现象。如果由某监管部门作为综合协调者出现,平等主体之间不仅难以推动其他部门的监管行为和界定监管界限,其本身的公正性也会受到其他部门的质疑的。因此就需要一个既拥有高于各监管部门的权威,又具有本地属性的权力主体出现。而为了解决传统上官僚制的危机,新公共管理理论应运而生。它追求一种对相互冲突或不同的利益调和并且采取联合行动的持续性过程,强调沟通与合作,既坚持科层制下行政机关职责权限的分工与独立,又要充分发挥政府整体性、统一性职能,实现在分工基础上的合作。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定,县级以上地方各级人民政府的各工作部门受人民政府统一领导,并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。2007年国务院通过的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第10条第2款规定:“行政机构之间对职责划分有异议的,应当主动协商解决。协商一致的,报本级人民政府机构编制管理机关备案;协商不一致的,应当提请本级人民政府机构编制管理机关提出协调意见,由机构编制管理机关报本级人民政府决定。”法律的原则性、滞后性经常难以应对现实的偶发性、独特性。这样,可以通过拥有监管界限调配权的地方政府根据法律规定的能动作用,就可以发挥行政权力面对现实难题的积极性和创造性。

再者,职能部门因为其职责原因,与被监管对象有着密切的接触与联系,难以避免“被俘获”的现象,以行政不作为或滥用职权为手段,与被监管者进行权力与利益的交换,纵容有害于食品安全的行为。在这种情况下,监管者基于自身私利的考量,不履行其法定职责,从而出现了在系统之内的规制失灵现象,必须由有权机关来对其行政不作为进行监督和问责。地方政府基于其权力的来源,可以从地方的整体利益出发而超越部门利益主义,因此地方政府成了最合适的主体。《食品安全法》在法律层面规定了地方政府对各个食品安全监管部门的协调职责,拥有确定和协调相关监督部门职责的权力,地方政府可以根据具体情况,依原则性和灵活性相结合的原则对食品安全监管部门的职能进行适度调整,以保障其合法性的存在。由地方政府统一负责,可以起到协调和监督食品安全监管部门的作用,优化行政系统的规制效能。

(二)应急处置责任

地方政府在食品安全监管中的应急处置责任,即地方政府统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作。依据《突发事件应对法》的规定,县级政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责;涉及两个以上行政区域的,由有关行政区域共同的上一级政府负责,或者由各有关行政区域的上一级政府共同负责。在食品安全监管应急工作中,面临各种财政、设备、设施和人员的使用问题,突发事件涉及的范围广、时间紧急,经常超越部门、甚至地域范围,必须由负责综合管理的地方政府出面,依法采用超常规的资源配置方式,统一指挥各个部门有序、及时地对食品安全事件进行处理,最大程度地减少损失,尽快恢复正常生活和社会秩序。

地方政府对食品安全监管统一负责,原因也在于相对于各监管职能部门,其拥有一系列的资源配置优势,如人事任免权、预算管理权和突发事件的统一指挥权等,设区的市、州以上的地方政府还享有地方立法权。首先,地方政府对所属食品安全监管部门拥有人事任免权。地方政府所属工作部门负责人的法定任命程序是由地方政府行政首长提名,本级人大常委会决定任免,并报上一级人民政府备案;本级地方政府直属部门的负责人则由地方政府行政首长直接任命。地方政府行政首长可以选择执行力比较强的人员担任监管部门负责人,通过人的手段来影响部门执行政府的决策。其次,地方政府负责本区域的预算管理。各级政府对于作为所属职能部门的预算具有管理的权力,财政是职能部门行使职权的命脉,地方政府对本地财政的控制是对职能部门监督的重要砝码。除了上级政府垂直管理的部门外,地方政府职能部门的财政需要地方政府的审核调配,在突发事件中地方政府可以根据《突发事件应对法》的规定,采取必要的财政措施,保障突发事件应对工作所需经费。再次,也是最关键的,地方政府在突发事件应对中拥有统一指挥权。根据《突发事件应对法》和《食品安全法》的相关规定,国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制,国务院和县级以上地方各级政府是突发事件应对工作的行政领导机关。突发事件爆发后,地方政府负责履行统一领导职责或者组织处置突发事件,发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展,组织开展应急救援和处置工作,并立即向上一级人民政府报告,必要时可以越级上报。可以说在突发事件中,是地方政府而非职能部门作为决策者出现,因此由地方政府在食品安全应急管理中统一指挥是合理的也是必要的。地方政府拥有的诸多超越食品安全监管部门的财政资源与行政权力,可以有效影响和制约各职能部门,适合于对本地食品安全进行统一负责。

(三)监督考评责任

根据《食品安全法》第7条的规定,县级以上地方政府实行食品安全监督管理责任制。上级政府负责对下一级政府的食品安全监督管理工作进行评议、考核。县级以上地方政府负责对本级食品安全监管部门和其他有关部门的食品安全监管工作进行评议、考核。该责任侧重于事后对职能部门的工作评价,通过目标考核机制、综合评估机制、信用考核机制和责任追究机制来推动安全责任的实现。目标考核机制是地方政府与各食品安全监管部门、下级政府层层签订食品安全责任书,建立健全食品安全监管责任制和责任追究制,年底实施考核,形成层层抓落实的工作格局。综合考评机制的评价目的有两个方面,明线是考核地方各级政府,暗线是评估各食品安全监管部门,如北京、上海市研究建立食品安全指数,科学评估食品安全形势,以高效展开食品安全监管。信用考核机制通过对食品生产经营企业遵纪守法的考核,以评价食品安全监管部门的日常监督是否到位。责任追究机制则是通过严厉的责任追究,促进食品安全工作的有效开展。监督考评责任不仅是地方政府食品安全监管责任的一个环节,其本身也是一种系统化的责任。首先,没有监督的权力必然会逃逸于法治的约束,绝对的权力必然导致绝对的腐败。只有通过监督考评责任的压力,才能使地方政府的组织协调和应急管理工作落于实处。其次,监督考评责任本身也应当是科学的,以目标考核为纲,以综合评估和信用考核为主干,并以责任追究机制为威慑,层层递进,分清主次,才能使评估和信用考核良性运作,并实现食品安全监管的目标。

从权力架构体系来说,在地方事务的管理中,必须有对权力机关和上级政府负责的统辖主体。我国地方各级政府是由本级人民代表大会产生,对本级人大负责并报告工作。地方政府是本级人大的执行机关,对地方行政事务负有统辖管理职责,必须对地方发生的各种事务进行及时的回应。在代议体制下,地方政府向人大负责也就是向人民负责,由政府担负起监督考评责任有利于人民代表大会及其常委会对政府工作的监督。地方政府本身也是职能部门权力的授权主体和监督者。我国《宪法》第108条规定:“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作,有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”我国行政机关实行首长负责制,政府组成部门或其他职能部门向本级政府负责,对地方事务应该由统辖地位的政府承担兜底的职能。地方政府行政首长至少在原则上说,领导着地方的行政机关或组织,负责执行中央政府及其部门制定的政策和地方代议机构通过的决议,履行上级政府或中央政府在本地区的总代理人职能。而在德国、日本等西方国家,则由地方公共团体作为行政主体,来统辖其下的各个行政机关。基于地方政府对其所属工作部门和下级政府的高度权威性,无论是从其权力的来源,还是作为授权主体,在食品安全监管中都是对公民的最佳责任承担者,应当承担起对食品安全监管的监督考评责任。

(四)建设性保障责任

《食品安全法》第8条第1款规定:“县级以上人民政府应当将食品安全工作纳入本级国民经济和社会发展规划,将食品安全工作经费列入本级政府财政预算,加强食品安全监督管理能力建设,为食品安全工作提供保障。”同修订前的《食品安全法》过于侧重强调地方政府的事后责任不同,现行法律则明确要求地方政府将食品安全工作纳入规划的义务、经费保障的义务和能力建设的义务。其中,纳入国民经济和社会发展规划,可以更加清晰地界定政府及相关部门在未来五年中的工作目标与任务,经过人大审议通过后具有相应的法律约束力,从而向政府主要负责人施加了来自代议机关的制度压力。如果政府在规划中未能突出食品安全工作或规划不合理,则面临着代议机关的质疑、干预。经费保障义务则要求地方政府必须将食品安全工作的经费列入本级政府财政预算,这类经费不仅包括监管工作所需经费,也包括为保障食品安全采取其他措施而应当支出的费用。通过纳入本级政府预算,有助于足额保障所需费用,并要接受代议机关的审议。而加强监管能力建设则是对地方政府责任的一种更高要求,地方政府不仅作为对监管部门的监督考评主体,自身也承担了制度建构、机制建设等建设性责任。在监管能力建设方面,地方政府可以在法律规定的范围内,从以下几个方面着手:其一,加强执法规范化建设的基础性工作,为提高监管部门的监管规范化水平提供规范性依据;其二,加强食品安全监管执法案例指导制度的建设,为食品安全监管部门提供制度的支持;其三,从硬件上为食品安全监管部门提供更好的条件,如实验室建设改造、装备的购置升级等;其四,为食品安全监管部门执法人员提供更多的培训机会,提升执法人员的素养等。以上几个方面的要求,都是为食品安全工作提供有效的保障,也是地方政府所有相关工作的最终目标。

(五)我国地方政府食品安全监管责任的内在逻辑

在食品安全监管中,地方政府的责任首先体现为一种兜底性、积极性和基层性的责任,在监管部门不作为或法律责任不明时,由地方政府督促协调,或指定特定领域的监管主体,尽可能地通过最短的时间和最短的路径将问题解决,以兑现对人民的食品安全保障承诺;其次体现为对食品安全突发事件的应急处理责任,在非常规状态下突出地方政府的整体功能,超越部门的界限统筹协调和充分调配运用资源,尽可能地消极食品安全突发事件的负面影响;再次,体现为通过对职能部门及下级政府的监督考评责任,督促其积极履行职责;第四,体现在为食品安全工作提供建设性保障,为食品安全监管部门及其他相关部门的履职提供有力的支持。地方政府的以上四种责任既是相互独立的,也是构成了一种递进的责任保障机制,通过四者之间的相互配合,在打造良好的监管制度与资源环境的前提下,积极弥补法律漏洞与监管空白,消弭职权交叉,从而形成事前、事中和事后的全程监管机制。地方政府的食品安全监管责任在总体上应形成一种注重行政自制的法治化路径,通过对地方政府责任的明确要求,强化行政系统之内的监督制约功能,而非消极地寄希望于中央政府的机制提供和压力。如根据德国《基本法》所作的权限划分,联邦在立法领域中占有优势,而州主要在行政与司法领域中占据主导地位。联邦在照顾到地方特殊性的基础上,统一设定法律的最低标准。联邦主要负责食品安全监管的立法与政策保障,改善各州的合作和支持各种的工作,而食品安全监管则是各州的职权。根据我国《宪法》第3条第4款的规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”通过食品安全监管责任的确定,充分调动地方政府的积极性和能动性,也是回应我国宪法所确立的央地关系和权力运行机制的必然要求。

总之,地方政府对行政事务的统辖性,可以从地方全局出发,超越部门行政的分界及其羁绊,以实现食品安全的最终保障为目标,指导、监督和协调监管部门的具体工作。地方政府在日常监管中的组织协调处于隐性状态,充分尊重监管机关的职权判断和专业素养,主要通过其影响力弥补监管的空白或交叉现象,打造有效、全程和无缝的食品安全监管体制;而在食品安全突发事件中,地方政府则处于显性状态,统一指挥各食品安全监管机构而成为突发事件的负责主体;通过其对专业监管机构的考评,督促各监管机构积极行政、能动行政,最大程度地保障食品安全;并通过为监管部门提供有力的保障,提高食品安全的保障能力。

三、促进地方政府有效承担食品安全监管责任的路径

制度之间的比较选择和利弊总是相对的,对地方政府统一负责制度的选择是为了消弭缺乏回应和职权交叉的弊端。但是,地方政府总是有其自身利益的,过度强调地方政府的责任,必然会导致矫枉过正,从而产生一系列负面影响,甚至会超过该项制度本来应该具有的收益。为了保障地方政府在食品安全监管中责任的良性发挥,必须考虑一系列相关的因素,避免异化现象的发生。

(一)发挥代议机关对地方政府的民主监督作用

代议机关是各方利益代表为了本集团利益而博弈的场所,有权讨论、决定本行政区域内的重大事项,在形式上可以代表选民利益。与具有强大经济实力的食品厂商相比,消费者虽然群体庞大,但是由于利益的分散性和搭便车效应的影响,消费者难以组织起来与厂商对抗,因此,必须通过政府监管来实现公共利益的目的。但是,我国的各级政府都是由人民代表大会产生,选民与政府之间并无直接的选举与被选举关系。为了促进地方政府在食品安全监管中的作用发挥,使其既积极作为,有效督促各职能部门履行食品安全监管的责任,又避免因地方保护主义或因官员私人利益而行政不作为、乱作为,必须发挥代议机关对地方政府的监督作用。“严密监督政府的每项工作,并对所见到的一切进行议论,乃是代议机构的天职。”由于地方政府领导成员是由地方人大选举产生,人民代表大会监督政府不仅具有政治权威性,也具有天然的正当性。

地方人大及其常委会虽然享有的权能较少,但却更具有操作性,地方人大代表也更加了解地方国家机关的失职渎职情况,也便于对其进行监督。地方人大主要通过两个途径对地方政府进行监督,一是对地方政府及其职能部门的质询、询问,要求其及时地进行解答。在必要时,人大可以组织针对特定问题的调查团。二是通过投票的监督,如通过选举、罢免等形式对政府领导成员进行监督,也可以通过投票的形式对政府的工作报告、预算案、决算案等进行监督,以审查政府是否良好履行了其法定职责。人大制度作用的发挥关键在于人大代表产生的正当性,人大制度作用的实现依赖于人大代表真正由人民选举产生,这样选民的意愿才能通过民主的方式反映到立法机关中。而人大代表无论是为了谋求自身的连任还是为了追求公共利益,都会认真倾听群众的声音,从而选举出人民信得过的政府,并致力于对政府的监督。代议机关对政府的监督有赖于选举制度的正当性、民主性,虽然现在地方各级人民代表大会行使法定权力的局面有了一定的改观,但是仍未能摆完全脱橡皮图章的定位,并不能很好地履行监督政府的职责。“民主不仅仅是一个统治过程。权利是民主政治制度不可缺少的组成部分。因此,民主体制内在地就是一种权利体制。权利是民主统治过程最为关键的一种建筑材料。”加强代议机关对地方政府的有效监督,需要人大制度的进一步完善和地位的提升,通过民主的力量实现对食品安全保障主体的竞争性选择。

(二)处理好专业监管与综合管理的冲突

地方政府作为一种政治性机构,其领导人应属于政治家,需要具备综合性管理的能力和决策判断能力,而非专业性管理技能。由于食品安全监管的复杂性,政府领导人往往不如专业监管机构拥有更多的信息和专业知识,其对食品安全的决策也需要专业信息输入。因此,地方政府对食品安全监管的责任应该停留在统筹协调、应急和事后考评层面。现在各地方的食品安全监督协调机构大多是由当地政府行政首长担任主任,政府副职、相关职能部门负责人担任副主任或委员,虽然是议事协调机构,但是由于行政首长在政治上的高度权威性,政策在政府行政首长视线可及的范围内能够得到顺利执行,在这种情况下,行政首长的政治决断就有可能和职能部门的专业判断出现冲突。因此,怎样把握各部门的职能界限、食品安全监管的动态平衡和地方政府的责任就是一个高难度的工作,并会遇到专业判断和政治决策的冲突。地方政府因为其职能的全面性,必然会在事件处理中进行综合平衡,在法律规定与本地区利益要求之间、长期利益与短期利益之间是一个艰难的博弈过程。这种情况下,政府首长的决断就有可能与食品安全专业监管部门的判断出现抵触。如现实中出现了一些地方政府授予某些食品生产经营企业“重点保护企业”的地位,限制其职能部门对该企业的监督和处罚。食品安全监管中,上级政府对下级政府、政府对其职能部门实行一票否决制度,其出发点是好的,凡是出现重大事故,不论原因对主要负责人实行一票否决。但是一票否决制度也产生了逆向威慑作用,如对已经发生的食品安全事故或可能发生的事故,负责人基于自身利益的考虑,刻意隐瞒真相。本来应起到监督作用的制度在压力下出现了变异的现象。地方政府在各种压力下,是否能够尊重专业判断也是其能否作出科学决策的前提。

政府首长由于其政治属性,决定了其不同于监管部门的专业属性。“政府主要是决策机关,除了抓好、管好重大的和带有全局性的事务之外,应以制定政策、规章等抽象性行政行为为主,应以领导指挥为主,而不宜过多地陷入具体事务管理。”地方政府统一负责并不是取代职能部门的专业判断,而是通过地方政府的资源优势,促进食品安全监管部门有效履行规制责任。地方政府在食品安全监管中必须恪守依法行政的原则,尊重专业机关的判断。在监管部门可以良好发挥作用,食品安全可以得到保障的领域,地方政府对食品安全监管的具体工作应处于相对隐性状态,以不过度干涉监管部门工作为宜;在容易出现问题并且仅靠某个监管部门难以解决、或需要跨部门协调时,地方政府应承担起统一负责的重任,积极协调各部门统筹应对,并进而寻求制度化的解决进路。为了弥补政府在食品安全监管中的专业限制,可以借鉴日本的食品安全委员会制度,建立审议会等专业性咨询机构,或聘请专家、厂商、消费者代表等为政府提供咨询意见。此外,还要处理好地方政府与垂直管理部门的关系。在食品安全监管中,监管部门无论是政府工作部门还是省以下垂直管理机构,都会遇到地方保护主义与食品安全的冲突,必须保证职能部门的相对独立性和负责任性的统一、尊重监管部门的专业判断和发挥地方政府的统筹协调作用,才能实现对食品安全的有效保障。

(三)消解地方保护主义的消极影响

地方保护主义在食品安全领域主要体现为两个方面,其一是封锁、垄断本地市场,阻止外来产品的流入;其二是为本地食品生产企业提供保护、降低食品生产要求。在全能国家向规制国家转变的过程中,地方政府的职责遍及社会、经济、文化、卫生、教育等领域。食品安全监管是地方政府职责的一个重要方面,但是并不构成其职责的全部。当因食品安全监管而产生的成本收益不均衡、或与其他领域的利益出现冲突时,地方政府必然会面临一个权衡与抉择的过程。在政绩考核的压力下,地方经济发展状况往往决定了地方官员的政治、经济收益。地方政府追求地方利益最大化的“经济人”特性逐渐被激发出来,其与企业也就具有某种利益上的“唇齿相依”的一致性。地方政府因此常常唯当地企业的“经济利益”是从,强调为地方经济发展采取各种“开绿灯”和“行方便”的地方保护措施。“地方政府从大规模食品生产企业中所获得的收益越多,当企业生产不合格食品时,地方政府出面保护企业的积极性越高……地方政府的保护最终营造了企业安全生产、食品安全状况良好的假象。”。从表面上看,地方保护主义似乎在一定程度暂时保护了本地相关企业,有利于本地的税收和就业;但从长远来看,地方保护只会助长地方企业的惰性和依赖心理,从而削弱地方企业的发展潜力,影响地方经济的可持续发展。在近些年来发生的食品安全事件中,大多都暴露出了地方保护主义的阴影,不具有生产经营条件或违规操作的食品企业由于在当地的影响力,地方保护主义也往往以政府官员的政绩和私利为取向,而并不是真正地追求本地人民的长远利益。

对地方保护主义的治理是一个艰巨的系统工程,应该从法治建构的进路出发,探讨地方政府责任的科学化问题。首先是政府责任的科学定位,地方政府对经济的过度干预,是地方保护主义的重要原因。它替代了市场的淘汰功能,而以政府之手保护了本地食品生产企业。因此,地方政府的经济性规制应该削弱,加强对社会性规制的关注。对地方政府的政绩考核也应确立科学的考评机制,将经济性因素的比重适当降低,以使地方政府的注意力能够集中于社会性规制领域。其次,制度上的不正义必然会导致实践的不正义,上级政府应加强对下级政府立法的备案审查功能。由于法律的抽象性,使得地方政府可以利用对法律的不同解读而制定出具有浓厚地方保护主义色彩的地方性立法。《立法法》确立了对地方性立法的备案和审查机制,而这种机制不仅需要良好的上位法为下位法提供立法依据和执法准则,也需要积极的实践,形成一种立法审查的压力机制。

四、余论:寻求一种基层化治理的进路

本文关于我国地方政府的食品安全监管责任,更多地从横向角度论述地方政府对职能部门的组织、协调、监督责任,而对纵向不同层级的地方政府之间管辖权的分配较少论述。这首先是因为立法上关于管辖权界定的笼统模糊有关,如《食品安全法》中仅仅区分了中央和地方政府的食品安全管辖权,但是,对地方各级政府及其部门的层级之间的管辖权并无明确的规定。其次,是因为现实的复杂多样性,过于僵化的层级权限界定反而不利于立法目的的实现。因此,对某一项食品安全问题究竟是由省级、市级还是县级政府及其部门管辖就成立一项难题。笔者主张一种基层化治理的进路,即尽可能地由基层政府及其部门解决问题,在事项超出单一行政区域范围内并出现管辖纠纷时,上级政府及其部门才出面协调,或直接介入解决问题。正如前文所言,基层化治理的进路更容易实现对问题的发现、解决和防止问题的失真,也有利于作为拥有选举权的公众对地方事务的参与,并形成良性的权利——权力的互动和博弈。当然这种机制的建立同样需要建立在法治的框架下,以食品安全为根本指向,构建上级政府的介入条件和权力界限,消解因此而产生的副作用。

注释:
根据《食品安全法》第5条的规定:“国务院设立食品安全委员会,其职责由国务院规定。国务院食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责,对食品生产经营活动实施监督管理。国务院卫生行政部门依照本法和国务院规定的职责,组织开展食品安全风险监测和风险评估,会同国务院食品药品监督管理部门制定并公布食品安全国家标准。国务院其他有关部门依照本法和国务院规定的职责,承担有关食品安全工作。”从该条文可以看出,中央层级的监管部门很少直接承担食品安全的监管责任。
参见金国坤:《行政权限冲突解决机制研究:部门协调的法制化路径探寻》,北京大学出版社2010年版,第18页。
参见刘亚平:“美国食品监管改革及其对中国的启示”,《中山大学学报(社科版)》2008年第4期,第152页。
参见胡颖廉:“奶粉事件 政府需要承担什么责任”,载《中国国门时报》2008年11月17日,第001版。
在1998年春节前后,发生了山西省朔州市假酒案,造成27人丧生,数百人中毒;2002年发生了南京“9-14”汤山特大投毒案,致42人死亡,300多人中毒。2004年安徽发生阜阳劣质奶粉事件,共查出轻、中度营养不良的婴儿189例,重度营养不良患儿28例,死亡12例。以上系列事件被曝光后,暴露了食品安全监管领域的诸多问题。一方面无论是生产还是销售都存在多头管理,以致最后无法落实责任,管理效率不高;另一方面监管和处罚力度有待加强。参见唐哲:“谁制造了大头娃娃“,载《中国质量万里行》2004年第6期,第22~28页。
周汉华:“地方政府负总责制度分析及其改革建议”,载吴敬琏主编:《比较》(第四十一辑),中信出版社2009年版,第24页。
《食品安全法》(草案)第4条规定:“县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理负总责,统一领导、协调本行政区域的食品安全监督管理工作,建立健全食品安全监督管理协调机制;统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作;建立食品安全监督管理责任制,对食品安全监督管理部门进行评议、考核。上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一协调下,依法做好食品安全监督管理工作。”
参见2008年8月25日《全国人民代表大会法律委员会关于<中华人民共和国食品安全法(草案)>修改情况的汇报》。
刘亚平:“中国食品安全的监管痼疾及其纠治——对毒奶粉卷土重来的剖析”,《经济社会体制比较》2011年第3期,第92页。
参见《食品安全法》第6条第1、2款。
我国原来的食品安全监管体制以分段监管为主、品种监管为辅,即农业部门负责初级农产品生产环节的监管;质检部门负责食品生产加工环节的监管;工商部门负责食品流通环节的监管;食品药品监管部门负责餐饮业、食堂等消费环节的监管。现行监管体制是以食品药品监管部门为主,其他部门承担相关食品安全工作。
《食品安全法》第6条第2款规定:“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定,确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”
参见“沈阳“毒豆芽”明确由农委处理”,载《青年时报》2011年4月25日,第A08版。
参见颜海娜、聂勇浩:“食品安全监管部门间合作困境探讨:交易费用的视角”,载宋华琳、傅蔚冈主编:《规制研究》(第2辑),格致出版社、上海人民出版社2009年版,第52页。
参见[德]马克斯·韦伯:《经济与社会(上卷)》,林荣远译,商务印书馆1997年版,第243、248页。
参见[美]菲利普·J·库柏:《二十一世纪的公共行政:挑战与改革》,王巧玲、李文钊译,中国人民大学出版社2006年版,第203页。
参见金国坤:《行政权限冲突解决机制研究:部门协调的法制化路径探寻》,北京大学出版社2010年版,第180—181页。
根据《预算法》的规定,国家实行一级政府一级预算的原则,县级以上地方各级政府编制本级预算、决算草案;组织本级总预算的执行;决定本级预算预备费的动用;编制本级预算的调整方案;监督本级各部门和下级政府的预算执行;改变或者撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令。
参见徐景和:《食品安全综合监管探索研究》,中国医药科技出版社2009年版,第66页。
参见任进:《中欧地方制度比较研究》,国家行政学院出版社2007年版,第233~235页。
参见[德]伯阳:《德国公法导论》,北京大学出版社2008年版,第34~35页。
参见[美]奥尔森:《集体行动的逻辑》,陈郁译,上海人民出版社1995年版,第2页。
[英]威尔逊:《国会政体—美国政治研究》,熊希龄译,商务印书馆1989年版,第167页。
参见周旸洋:“人民代表大会在宪法实施中的角色分析”,载《广西大学学报(哲学社会科学版)》2015年第5期,第105页。
参见史全增、查志刚:“论代议机关对规制机构不作为的统制——现代问题与传统进路”,载《人大研究》2014年第9期,第20页。
[美]罗伯特·达尔:《论民主》,李柏光、林猛译,商务印书馆1999年版,第56页。
金国坤:《行政权限冲突解决机制研究:部门协调的法制化路径探寻》,北京大学出版社2010年版,第26页。
参见胡光景:《我国食品安全监管问题研究——基于地方保护主义视角》,载《管理学家(学术版)》2012年第2期,第44~45页。
杨合岭、王彩霞:“食品安全事故频发的成因及对策”,载《统计与决策》2010年第4期,第76页。
〔〔〕 参见封丽霞:“试析转型期地方保护主义的成因”,载《中国党政干部论坛》2007年第1期,第41页。
【参考文献】
杨建顺. 规制行政与行政责任[J]. 中国法学,1996(2).
王贵松. 日本食品安全法研究[M]. 北京:中国民主法制出版社,2009.
[美]菲利普•希尔茨. 保护公众健康:美国食品药品百年监管历程[M]. 姚明威,译. 北京:中国水利水电出版社,2006.
[美]凯斯•R•桑斯坦. 权利革命之后:重塑规制国[M]. 钟瑞华,译. 北京:中国人民大学出版社,2008.
[德]乌尔里希•贝克. 风险社会[M]. 何博闻,译. 北京:译林出版社,2003年.
作者简介:史全增,中国人民公安大学警体战训学院讲师,法学博士,兼任中国人民大学比较行政法研究所研究员。
文章来源:《财经法学》2017年第5期。
发布时间:2017/9/14
 
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