新中国行政诉讼早期立法与制度
——对104部法律、行政法规的分析
作者:王万华  
    摘要:  1979年至1989年十年间,大量与行政管理相关的法律、行政法规规定公民和企业不服行政决定可以向人民法院提起行政诉讼。单行法主要分布在税收、行政收费、金融、资源保护、工商行政管理等行政管理领域。分散的单行立法建构了有限的行政案件范围,将可诉行政行为限定为行政决定,将可获得司法保护的权利限定为人身权与财产权。这一时期行政案件的审理程序主要适用《民事诉讼法》(试行),单行法仅在《民事诉讼法》之外规定了原告资格、起诉期限、行政复议与行政诉讼关系等行政诉讼制度,并确立了以申请人民法院强制执行为原则的行政强制执行体制。早期行政诉讼立法直接影响了1989年《行政诉讼法》的结构和内容。
    关键词:  行政诉讼;分散立法;行政案件范围;行政诉讼制度

  一、引言
   1989年《行政诉讼法》构建了独立的行政诉讼制度,奠定了我国刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼三大诉讼类型并立的诉讼制度格局。以之为基点,可以将我国行政诉讼立法及制度发展分为三个阶段:1979年至1989年,分散立法建构碎片化行政诉讼制度阶段;1989年,出台统一立法《行政诉讼法》建构行政诉讼基本制度阶段;2014年,首次修改《行政诉讼法》完善行政诉讼制度阶段。
   1989年的《行政诉讼法》并非横空出世,1978年召开的党的十一届三中全会在吹响中国市场经济改革的号角之时,也拉开了重构政府与公民关系结构的社会转型序幕,民亦可告官的行政诉讼制度悄然登上中国历史舞台。
   1979年《选举法》第25条首次规定公法意义上的诉讼制度,规定可以提起行政诉讼的立法数量在1987年达到最高峰值,当年出台了26部规定可以提起行政诉讼的法律、行政法规。
1979年至1989年10年的立法尝试与积淀,既为统一立法的出台奠定文本基础,也深刻影响了《行政诉讼法》的结构与内容,但这十年的立法情况及制度状况在行政诉讼制度变迁研究中仍欠缺系统、完整的研究。查阅行政法学教科书与行政诉讼制度史研究论文,多直接引用时任全国人大常委会副委员长、法制工作委员会主任王汉斌于1989年3月28日在第七届全国人民代表大会第二次会议上所做的《关于<中华人民共和国行政诉讼法(草案)>的说明》中“已有130多个法律和行政法规规定了公民和组织对行政案件可以向人民法院起诉”的提法,但鲜有对这一阶段分散立法所呈现出的诉讼制度进行系统研究的。
   与德国、法国、日本、台湾地区等大陆法系国家和地区相比较,1989年《行政诉讼法》所构建的行政诉讼制度颇具特色,如没有采用行政诉讼类型化的制度架构思路,强调行政诉讼制度与民事诉讼制度之关联,将受案范围限定为具体行政行为并仅对人身权财产权领域实行有限司法救济,等等。中国特色行政诉讼制度之形成,固有宏观层面之国家权力结构、经济与民主政治发展阶段、厌讼的法律文化等诸多时代背景因素的影响,具体到制度层面,前期10年间行政诉讼制度之发展程度则无疑对1989年《行政诉讼法》有着更为直接的影响。《行政诉讼法》作为一部深刻改变传统中国官民关系的法律想要超越已有制度基础的空间毕竟有限。捡拾1979年至1989年10年间分散在单行立法中的行政诉讼立法与制度碎片,还原行政诉讼早期立法与制度,既是使新中国行政诉讼制度演进版图趋于完整的需要,亦是深刻理解与把握行政诉讼制度当下之发展进程的最好微观视角。
  二、1979年至1989年行政诉讼立法概况
    1989年《行政诉讼法》出台之前,行政诉讼制度由分散单行立法所规定。关于早期单行立法的数据,王汉斌主任提到的是130余部法律、行政法规,但是笔者在本文写作过程中通过多种途径检索到的法律和行政法规数量只有104部,不到130部,占比80%。考虑到早期不同立法之间制度的相似度很高,本文以搜索到的104部法律、行政法规为基础展开梳理、分析,亦应能基本把握早期立法与制度。104部法律、行政法规有的已被废止,有的被修改,有的被新法完全替代,本文是对1989年《行政诉讼法》之前的行政诉讼制度的分析,因而引用相关法律条文时引用的是该项立法1989年之前的规定。
  (一)104部法律、行政法规立法位阶分布
    104部法律和行政法规中法律的数量为31部,约占全部单行法的29%;行政法规的数量为73部,约占全部单行法的71%。法律与行政法规的比例分布与我国立法体系是吻合的,行政法规的数量大于法律的数量。二者分别所占比例如图1所示。

 图1:1989年《行政诉讼法》颁布前有关行政诉讼的法律、行政法规所占比例
  (二)104部法律、行政法规发布的年份分布
    1979年7月4日《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(以下简称《选举法》)是我们搜索到的最早针对公法行为可以向法院提起诉讼的法律。《选举法》第25条规定:“对于公布的选民名单有不同意见的,可以向选举委员会提出申诉。选举委员会对申诉意见,应在三日内作出处理决定。申诉人如果对处理决定不服,可以向人民法院起诉,人民法院的判决为最后决定。”该条规定在第六章“选民登记”中,该条规定欠缺申诉主体的规定,申诉人是仅能针对自己未出现在选民名单中提出申诉,还是可以针对选民名单中其他选民不符合条件提出申诉,并不明晰。《选举法》历经六次修正,但关于这一点,之后的修改仅明确了期间,但是申诉主体仍然不明确。
    王汉斌主任在说明中提到我国1982年开始建立行政诉讼制度,主要依据1982年《民事诉讼法》(试行)3条第2款之规定,但在1982年之前,已经有3部法律规定可以向法院提起行政诉讼,这3部法律分别是:1980年9月10日发布的《中外合资经营企业所得税法》;《个人所得税法》;1981年12月13日发布的《外国企业所得税法》。
    《中外合资经营企业所得税法》15条、《个人所得税法》13条规定个人和企业同税务机关在纳税问题上发生争议时,必须先按照规定纳税,然后再向上级税务机关申请复议。如果不服复议决定,可以向当地人民法院提起诉讼。《外国企业所得税法》16条规定不服行政机关作出的决定可以向人民法院起诉。
  3部法律均为所得税法,其中两部税法涉及外国投资者。104部单行法出台时间年份分布如图2所示:

                                              图2:1989年《行政诉讼法》颁布前有关行政诉讼的法律、行政法规发布年份分布
    1980年与1981年的三部税法明确规定了不服税务机关行政决定的,个人和企业可以向人民法院起诉。1982年3月8日出台的《民事诉讼法》(试行)则解决了这类案件所适用的程序,同时为未来更多立法规定行政诉讼预留了空间。《民事诉讼法》(试行)3条第2款规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。”
    从曲线图上我们可以看到1982年迎来立法的第一个小高峰,该年度规定可以提起行政诉讼的立法达到7部。1984年,规定可以提起行政诉讼的单行立法的数量首次突破两位数,1985年、1986年持续维持为二位数,1987年达到最高值,当年出台的规定可以提起行政诉讼的立法达到26部。1988年仍然保持了18部立法的数量,位列第二位。1987年与1988年两年的立法数量达到44部,占104部立法的42.3%。1989年随着《行政诉讼法》出台,单行法立法数量回落到5部。
    1982年以7部的立法数量成为第一个小高峰,1987年以26部的立法数量成为10年间立法最高峰,而这5年间立法保留了年度两位数的平稳增长势态。
    1982年与1987年分别对应党的十二大与党的十三大,这一时期,对于“文化大革命”的处理已经结束,国家的政治生活开始走向正常,社会主义民主与社会主义法制建设提上议程,为解决有法可依的问题,大量立法迅速得以出台,为国家治理建构了基本法律体系。
    对“文化大革命”教训的集体反思和市场经济的推行,都使得公民权利保障成为社会主义民主建设的重要内容,“八二宪法”第41条重申“五四宪法”的规定“公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”,为行政诉讼写进单行立法奠定宪法基础。同年出台的《民事诉讼法》(试行)则为行政案件的审理扫清程序障碍。
    随着经济体制改革的深入推进,系统的政治体制改革方案开始提出。在政府法治推进领域,政府法制工作开始恢复并得到迅速发展,通过立法规范行政管理在十三大报告中明确下来,报告提出“为了巩固机构改革的成果并使行政管理走上法制化的道路,必须加强行政立法,为行政活动提供基本的规范和程序。……要制定行政诉讼法,加强对行政工作和行政人员的监察,追究一切行政人员的失职、渎职和其他违法违纪行为。”两年后,《行政诉讼法》出台。
  (三)104部法律、行政法规分布的行政管理领域
    1996年《行政处罚法》出台之前,行政法规范以部门行政法为基本立法形态。104部法律、行政法规分布在12个管理领域,分布情况如图3、表1所示。
                                                                     图3:104部法律行政法规分布的行政管理领域

                                                                   表1:104部法律、行政法规对应行政管理部门

    12类管理事项中位于前3位的分别是:
    1.税收、行政收费、金融领域。
    相关立法数量为25部,位列第一位,占全部立法数量的24%,其中涉及税收的为18部。这与党的十一届三中全会之后开始启动的市场经济改革相对应,企业独立市场主体地位逐步确立,国家在加强税收、收费立法的同时,也需要为企业权益受到侵害时提供司法救济。
25部立法涵盖对各类市场主体的司法救济保护,包括中外合资企业、外国企业、国营企业、集体企业、城乡个体工商户、个人等。
    2.资源保护领域。
    相关立法数量为19部,位列第二位,占全部立法数量近20%。资源保护涉及到土地、森林、草原、矿藏、渔业、石油、水等。土地资源及其他资源性财产是四大生产要素之一,随着我国计划经济向市场经济转型,资源具有巨大的市场价值,因资源而产生的民事争议与行政争议都日益增多,资源类单行立法都回应了解决与资源相关的行政争议的现实需求。
    3.工商行政管理领域。
    相关立法数量为13部,约占12%,位列第三位。市场经济改革启动后,对经营行为的管理活动日益增多,工商行政管理机关作为市场活动的主管行政机关,在行政管理中与市场主体之间产生的争议也逐渐增多,单行立法为市场主体因工商行政管理机关对其权益造成的损害提供了司法救济。
  三、单行法确立的有限行政案件范围
    受案范围是行政诉讼核心制度,受案范围之宽窄,既决定了公民行政诉权保障之程度,也决定了司法权审查行政权范围之大小,行政诉讼范围因而也被认为是行政法治的晴雨表。1989年《行政诉讼法》出台之前,公民或者企业能否提起行政诉讼取决于单行法是否有特别授权,104部法律行政法规规定的可诉行政决定构成行政案件受案范围。我们可从两个角度对单行法所确定的行政案件范围予以考察:其一为可诉的行政行为类型,其二为可获得司法救济的权利类型,正是早期立法关于可诉案件范围的规定影响了1989年《行政诉讼法》关于受案范围的规定方式与内容,1989年《行政诉讼法》采用具体行政行为和人身权财产权双重标准确立了行政案件受案范围。
  (一)可诉行政行为限于行政决定
    在1989年《行政诉讼法》采用“具体行政行为”这一表述之前,单行立法中没有出现行政行为这一概念,单行立法关于可以提起行政诉讼的对象的规定采用的是“处罚决定”、“处罚”、“处理决定”、“行政处罚”、“行政处罚决定“等表述。可以提起行政诉讼的行为范围具体为:
    1.行政处罚决定。
    除《医疗事故处理办法》外,103部单行法都有关于当事人对行政机关作出的行政处罚决定可以提起诉讼的规定,如《海上交通安全法》45条规定:“当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书处罚不服的,可以在接到处罚通知之日起十五天内,向人民法院起诉;期满不起诉又不履行的,由主管机关申请人民法院强制执行。”
    2.滞纳金。
    在税收领域,除行政处罚外,滞纳金作为一种强制执行措施,也被纳入可诉行为范围内。如《税收征收管理暂行条例》40条规定:“纳税人、代征人或其他当事人同税务机关在纳税或者违章处理问题上发生争议时,必须首先按照税务机关的决定缴纳税款、滞纳金、罚款,然后在十日内向上级税务机关申请复议。上级税务机关应当在接到申诉人的申请之日起三十日内作出答复。申诉人对答复不服的,可以在接到答复之日起三十日内向人民法院起诉。”《房产税暂行条例》、《耕地占用税暂行条例》也有相同规定。
    3.行政机关向企业乱摊派的行为。
    根据《国务院关于坚决制止向企业乱摊派的通知》第4条的规定:“对乱摊派的行为,企业有权抵制,抵制无效时,可向上级经委、审计、财政和税收、财务、物价大检查办公室反映,有关机关应及时处理;企业还可向人民法院起诉。”
    4.行政收费。
  如《长江干线航道养护费征收办法》10条规定,当事人与执法机关产生争执时,当事人必须先按征收决定缴费,然后向交通部申请复议,或直接向人民法院起诉。
    5.行政裁决。
    《水法》、《草原法》、《水污染防治法》、《专利法》、《医疗事故处理办法》等法律规定行政机关对民事权属纠纷进行处理,争议双方任何一方对行政机关作出的处理不服的,可以向法院起诉。如《草原法》6条规定:“个人之间、个人与全民所有制单位或者集体所有制单位之间的草原使用权的争议,由乡级或者县级人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以在接到通知之日起一个月内,向人民法院起诉。在草原权属争议解决以前,任何一方不得破坏草原和草原上的设施。”
这些行政行为类型在1989年《行政诉讼法》受案范围中都有规定,分别对应《行政诉讼法》(1989年)11条第1款中的第(1)、(2)、(7)项。
    从可诉行政行为类型的角度,单行法所规定的行政案件范围呈现出以下几个特点:第一,仅限于行政决定,不包括抽象行政行为。
    104部单行法规定的可以提起行政诉讼的行政行为全部为行政机关针对特定当事人做出的行政决定,不包括涉及多数人的规范性文件等抽象行政行为。有的立法使用“处罚决定”,如《进出口商品检验法》28条;有的立法使用“处理”或“处理决定”,如《医疗事故处理办法》11条、《城乡个体工商户暂行条例》第25条;有的立法使用“行政处罚”,如《广播电视设施保护条例》16条、《核材料管制条例》20条;多数立法则使用“行政处罚决定”这一表述。
    将行政案件范围限定在针对特定当事人作出的行政决定在1989年《行政诉讼法》中继续得以保留,《行政诉讼法》采用“具体行政行为”这一概念明确了公民行政诉权的范围。立法采用“具体行政行为”而不用“行政决定”是为了防止行政机关规避被诉不向当事人作出书面行政决定,只要行为存在,即使没有行政决定文书,公民仍然可以向法院提起行政诉讼。
    第二,行政决定中又以行政处罚决定为主。
    在104部单行法规定的可以提起行政诉讼的行为类型中,行政处罚占据绝对主导地位,其他类型的可诉行政行为都仅有数量极少的立法予以规定。行政案件范围以行政处罚决定为主,折射当时行政管理的方式主要采用高权行政方式,行政管理的目的主要是通过制裁当事人行政违法行为,维护经济、社会秩序。1989年《行政诉讼法》关于受案范围的事项列举中,行政处罚作为最常用的行政执法手段列为第一位。第三,仅能针对行政作为提起行政诉讼。
      与单行法将可以提起行政诉讼的行为主要限定为针对当事人作出的行政处罚决定相对应,分散立法阶段,公民、企业仅能针对行政机关的行政作为提起行政诉讼,对行政机关不履行法定职责的行为,不能提起行政诉讼。1989年《行政诉讼法》虽然在总则中采用具有作为内容的“具体行政行为”概念确定公民的行政诉权,但在受案范围中将可诉案件范围扩大至行政不作为,《行政诉讼法》11条第(4)、(5)、(6)项均为对行政不作为提起的行政诉讼。

 (二)公民可获得司法救济的权利仅为人身权与财产权
    1.人身权。
    为公民人身权遭受行政机关侵害提供司法救济的仅有1986年出台的《治安管理处罚条例》。该法第39条规定:“被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡(镇)人民政府裁决的,在接到通知后五日内,可以向上一级公安机关提出申诉,由上一级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决;不服上一级公安机关裁决的,可以在接到通知后五日内向当地人民法院提起诉讼。”应松年教授认为这是《行政诉讼法》出台之前所有规定可以提起行政诉讼的单行立法中最重要的一部。这一论断是符合当时实际情况的。
    1957年《治安管理处罚条例》规定违反治安管理的人对处罚不服只能申诉,而1986年《治安管理处罚条例》明确了治安管理处罚决定可诉,这一规定的意义体现在三个方面:第一,为公民人身权受到公安机关侵犯提供了司法救济,这对保护公民人身权、规范公安机关合法行使治安处罚权,具有非常重要的意义。治安管理处罚条例》(1986年)规定违反治安管理予以处罚的条款为14条,其中10个条文都规定适用拘留。治安拘留是对公民人身自由的限制,但其作出主体为行政机关,且缺乏正当程序予以规范,当行政过程不能为公民提供正当程序保障时,来自司法的救济对于保障公民权利的意义就十分重大。
    第二,治安处罚决定量大,对推动行政诉讼意义很大。根据最高人民法院蔡小雪法官的回忆,《行政诉讼法》出台之前,各地法院受理的行政案件不多,当时法院受理的行政案件主要有两大类:一类是治安行政案件;一类是有关土地确权的案件。行政案件数量上的增长无疑是推动专门行政审判组织建立和发展、进而推动行政诉讼制度从民事诉讼制度中独立出来的重要现实因素。
    第三,公安机关在行政机关中被认为是权力最大部门之一,将其作出的治安处罚决定纳入行政诉讼中进行司法审查,对依法行政的推动影响很大。
    2.财产权。
    财产权保护是分散立法阶段行政诉讼重点保护的内容,104部法律行政法规都涉及为财产权遭受行政机关侵犯提供司法救济,《治安管理处罚条例》中罚款也是最为常用的一种处罚手段。位列立法数量前三位的税收收费、资源、工商三类行政管理均涉及公民、法人和其他组织的财产权。随着市场经济改革的持续推进,行政机关针对公民、企业市场活动、经济行为的管理决定日益增多,行政机关对公民、企业所作出的缴税决定、吊销营业执照、罚款、没收产品、没收违法所得、向企业摊派、强制专利许可等行政决定对公民、企业的财产权产生直接影响,随之产生的行政争议需要纳入司法途径解决。单行法将影响公民、企业财产权的行政决定纳入诉讼案件范围,通过司法途径解决,回应了市场经济转型过程中公民、企业因财产权遭受行政机关侵害获得司法救济的利益诉求。
单行法对人身权与财产权遭受行政机关侵犯建构了司法救济机制,法院围绕这两类案件的审理积累了司法审查经验。
到统一立法阶段:一方面,人身权与财产权保护由特别保护上升为《行政诉讼法》给予普遍保护的权利,《行政诉讼法》(1989年)11条第1款第(8)项采用兜底条款的规定方式“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”,明确了公民、法人或其他组织的人身权、财产权受到行政机关侵害的,可直接依据《行政诉讼法》,不需要单行法特别授权,即可向人民法院提起行政诉讼;另一方面,《行政诉讼法》仅将给予公民普遍性司法保护的权利限于人身权、财产权,其他权利遭受行政机关侵害时能否获得司法救济则仍需要根据单行法确定。
  四、单行法建构的零星行政诉讼程序制度
    关于行政诉讼规定的分散立法均为行政管理领域立法,因而不可能在单行法中规定法院审理行政案件的程序,但是,行政争议毕竟不同于民事争议,很多单行法对公民如何提起行政诉讼作出特别规定,这些分散的程序规定构成了行政诉讼起诉阶段的特别制度,为之后的统一立法所吸收。  
  (一)原告
    行政诉讼原告是认为自己的合法权益受到行政行为侵犯而向人民法院起诉的公民、法人和其他组织。并非所有利益受到行政行为影响的主体都能成为原告,只有具备法定条件的主体才能成为行政诉讼的原告,104部法律、行政法规都对可以提起行政诉讼的主体的范围作出明确规定。包括以下几类主体:
    1.行政决定的当事人。
    单行法基本将可以提起行政诉讼的主体表述为“当事人”,如《海洋倾废管理条例》22条规定:“当事人对主管部门的处罚决定不服的,可以在收到处罚通知书之日起十五日内,向人民法院起诉;期满不起诉又不履行处罚决定的,由主管部门申请人民法院强制执行”。单行法中的当事人指行政处罚决定直接针对的对象,即被处罚人,不包括行政决定的利害关系人,由此也可以推知分散立法阶段的行政诉讼基本为主观诉讼。在自然资源权属纠纷裁决案件中,权属纠纷的双方都可以对行政机关作出的处理决定不服提起行政诉讼。严格的原告资格限制与当时行政诉讼尚缺乏统一立法的状况是相对应的,在尚未建立专门行政审判组织、尚未制定《行政诉讼法》的阶段,不太可能放宽原告资格条件。
    2.治安案件中的利害关系人。
    在治安案件中,原告的主体范围较之其他行政案件的主体范围更宽,包含了当事人之外的利害关系人。治安处罚决定的被处罚人与治安违法行为的受害人都可以到法院起诉,成为行政诉讼的原告,受害人作为治安处罚决定的利害关系人,而非当事人也具有原告资格。《行政诉讼法》(1989年)并没有明确限制利害关系人的原告资格,但是在司法实践中出现非常狭义的理解,最高人民法院在2000年司法解释中借用第三人概念明确了原告资格为具有法律上利害关系才解决这一问题,其实在分散立法阶段就没有完全排除利害关系人的原告资格。
    3.原告为自然人,包括外国人。
    行政诉讼的原告不限于中国公民,外国人也可以成为行政诉讼原告。这主要是在外国人出入境管理领域。如《外国人入境出境管理法》29条第2款规定:“受公安机关罚款或者拘留处罚的外国人,对处罚不服的,在接到通知之日起十五日内,可以向上一级公安机关提出申诉,由上一级公安机关作出最后的裁决,也可以直接向当地人民法院提起诉讼。”
  (二)起诉期限
    起诉期限是关于公民行使行政诉权的时间限制,单行法都明确规定了公民提起诉讼的时间期限,单行法所规定的起诉期限有以下四种情形:
    1.自收到行政决定书之日起15日。这是多数立法采用的时间期限。如《海洋环境保护法》41条规定:“……当事人不服的,可以在收到决定书之日起十五日内,向人民法院起诉;期满不起诉又不履行的,由有关主管部门申请人民法院强制执行。”
    2.自收到行政决定书之日起一个月。《森林法实施细则》24条第1款规定:“对违反森林法行为的行政处罚,由县级以上林业主管部门或其授权的单位决定。当事人对林业主管部门所作的罚款决定不服的,可以在接到罚款通知之日起一个月内,向人民法院起诉……。”
    3.自收到行政决定书之日起30日。《土地管理法》52条规定:“……当事人对行政处罚决定不服的,可以在接到处罚决定通知之日起三十日内,向人民法院起诉;期满不起诉又不履行的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”
    4.自收到行政决定书之日起3个月。《专利法》43条第2款规定:“发明专利的申请人对专利复审委员会驳回复审请求的决定不服的,可以在收到通知之日起三个月内向人民法院起诉。”
    单行法关于起诉期限的规定主要存在两方面的问题,不利于公民获得司法救济:
第一,起诉期限规定不统一,不符合司法进行一般性保护的救济原则。当然这是由于一般法缺失所造成的,各单行法主要考虑的是部门管理的特殊需要。这一问题在统一立法阶段已经得到解决。
第二,起诉期限的规定普遍过短,非常不利于公民获得司法救济。在4种起诉期限的规定中,最长的为3个月,最短的为15日,且采用15日起诉期限规定的, 立法数量最多。15日的起诉期限对于公民来说很难为起诉做好准备,一旦起诉期限届满,就无法再提起行政诉讼,非常不利于公民获得司法救济。起诉期限过短反映出立法者在给予公民行政诉权的同时,又担心公民行使诉权提起行政诉讼会妨碍行政效率。
  (三)行政诉讼与行政复议的关系
    我国实行行政复议与行政诉讼二元并立的行政争议解决机制,如何处理二者的关系,一方面涉及行政争议解决资源的合理配置,另一方面对公民诉权的行使形成条件限制,行政复议与行政诉讼的关系因而是一项十分重要的制度。与《行政诉讼法》相似,1990年出台《行政复议条例》之前,很多单行法中也规定了当事人对行政决定不服的,可以向决定机关的上一级机关提出复议。
单行法关于行政复议与行政诉讼关系的处理不同,共有以下几种情形:
    第一种,不经过复议直接提起行政诉讼。
当事人不服行政机关的行政决定的,可以在起诉期限内直接向人民法院提起行政诉讼,不需要在行政系统内部寻求其他救济。如《国境卫生检疫法》21条规定:“当事人对国境卫生检疫机关给予的罚款决定不服的,可以在接到通知之日起十五日内,向当地人民法院起诉。逾期不起诉又不履行的,国境卫生检疫机关可以申请人民法院强制执行。”
    第二种,由当事人选择。
当事人不服行政决定的,既可以先向行政机关提起复议,对复议决定不服再向法院起诉,也可以直接向法院起诉。如《海关法》53条规定:“当事人对海关的处罚决定不服的,可以自收到处罚通知书之日起三十日内,海关无法通知的,自海关的处罚决定公告之日起三十日内,向作出处罚决定的海关或者上一级海关申请复议;对复议决定仍然不服的,可以自收到复议决定书之日起三十日内,向人民法院起诉。当事人也可以自收到处罚通知书之日或者自海关的处罚决定公告之日起三十日内,直接向人民法院起诉。”
    第三种,复议前置。
复议前置是穷尽行政救济原则的体现,要求当事人在提起行政诉讼之前必须先行申请行政复议,对复议决定不服再向人民法院起诉。规定复议前置的单行法不多,《投机倒把行政处罚暂行条例》11条规定:“被处罚人对工商行政管理机关的处罚决定不服的,可以在收到处罚通知之日起十五日内向上一级工商行政管理机关申请复议。上一级工商行政管理机关应当在收到复议申请之日起三十日内作出复议决定。被处罚人对复议决定不服的,可以在收到复议通知之日起十五日内向人民法院起诉。”
    第四种,先履行行政决定,再向行政机关申请复议,对复议决定不服的,向人民法院起诉。
    此种情形存在于税收、收费等行政领域。如《个人所得税法》13条规定:“扣缴义务人和自行申报纳税人同税务机关在纳税问题上发生争议时,必须先按照规定纳税,然后再向上级税务机关申请复议。如果不服复议决定,可以向当地人民法院提起诉讼。”《外国企业所得税法》、《中外合资经营企业所得税法》、《集体企业所得税暂行条例》、《国营企业奖金税暂行规定》、《国营企业工资调节税暂行规定》、《城乡个体工商业户所得税暂行条例》、《海关法》、《长江干线航道养护费征收办法》、《港口建设费征收办法》都有相同的规定。其中,《海关法》还规定了二级复议制度。根据《海关法》46条的规定,纳税义务人对海关的复议决定不服的,可以自收到复议决定书之日起15日内向海关总署申请复议;对海关总署作出的复议决定仍然不服的,可以自收到复议决定书之日起15日内,向人民法院起诉。
    以行政决定的履行作为诉权行使的条件一直被诟病,认为这是要求当事人花钱买诉权,早期税法中必须先履行决定才能寻求行政救济的做法为之后的《税收征收管理法》所保留,成为《行政诉讼法》的例外情形。
  (四)确立了申请人民法院强制执行为原则的执行体制
    行政强制执行是一项重要的行政法律制度,部分单行法对行政决定的强制执行体制做出规定。规定强制执行的单行法基本都采用了申请人民法院强制执行行政决定的执行体制模式,即当事人对行政决定在法定期限内既不提起行政救济,又不履行的,行政机关一般不能自行强制执行,需要申请人民法院强制执行。如《标准化法》23条规定当事人对没收产品、没收违法所得和罚款等处罚决定,逾期不申请复议或者不向人民法院起诉又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。人民法院强制执行行政决定的程序适用《民事诉讼法》(试行)的相关规定。
在申请人民法院强制执行原则之下仅有个别立法规定由行政机关自行强制执行,如《企业法人登记管理条例》32条规定企业法人对登记主管机关的处罚逾期不提出申诉又不缴纳罚没款的,登记主管机关可以按照规定程序通知其开户银行予以划拨。
分散立法确定的以申请人民法院强制执行为原则、行政机关自行强制执行为例外的强制执行体制被吸收在1989年《行政诉讼法》中,《行政诉讼法》(1989年)66条规定以申请人民法院强制执行为原则。
  五、余论
    104部法律、行政法规主要解决哪些行政争议可诉的问题,没有解决如何审理行政争议的程序问题,根据单行法特别授权提起的行政诉讼,其审理程序要适用《民事诉讼法》的规定。《民事诉讼法》在推动行政诉讼实践发展的同时,也深刻影响了《行政诉讼法》立法及行政诉讼制度的构建。
    体例上,《行政诉讼法》始终没有能够摆脱民事诉讼法体例的影响,以诉讼制度要素与程序发展流程为主线架构法律。2014年修法之时,尽管学界与法院系统强烈呼吁,但在中修的修法定位下,《行政诉讼法》(2014年)没有能够突破原法立法框架,未能转向以行政诉讼类型为主线重构行政诉讼制度。
    内容方面,不管是1989年的《行政诉讼法》,还是2014年修改《行政诉讼法》,都没有能够完全脱离民事诉讼制度建构完整的行政诉讼制度,法律仅规定行政诉讼不同于民事诉讼的特有制度。
    2000年《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》97条重申了这一规定。《行政诉讼法》(2014年)101条规定:人民法院审理行政案件,关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等,以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督,本法没有规定的,适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。
    先适用《民事诉讼法》、后出台《行政诉讼法》的独特立法历程使得行政诉讼制度构建过程中更强调这一制度的诉讼特性,而其作为行政法治极其重要组成部分的功能则尚未能得到充分展现。行政行为种类繁多、性质差异很大,由此引发的行政争议在原告资格、审理对象、裁判方式等方面均存在较大差异,行政诉讼制度未来的发展需要契合为公民提供无遗漏司法保护这一目标,全面凸显行政案件的特性,脱离《民事诉讼法》、建构完整的行政诉讼制度。
(责任编辑:马怀德)

 

注释:
*本文是教育部人文社会科学重点研究基地中国政法大学诉讼法学研究院自设项目“行政诉讼类型化研究”的阶段性成果。宋烁博士承担了本文繁重的资料收集工作,感谢她的辛勤付出。
1949年至1978年之间无立法直接规定行政诉讼制度。《共同纲领》第19条规定:“人民和人民团体有权向人民监督机关或者人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。”“五四宪法”第7条规定:《中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员,有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有取得赔偿的权利。”《共同纲领》与“五四宪法”为行政诉讼奠定宪法基础,但是法律层面并没有能够对接建立起行政诉讼制度。何海波教授梳理建是初期共有4部法律规定了行政诉讼性质的诉权,章剑生教授梳理共有5部法律。但这些法律都缺乏可操作性的制度规定。如1950年《土地改革法》第31条规定:农民对乡政府、区政府批准评定的成分有不同意见,可以向县人民法院申请,由县人民法院判决。
《选举法》第25条规定:“对于公布的选民名单有不同意见的,可以向选举委员会提出申诉。选举委员会对申诉意见,应在三日内作出处理决定。申诉人如果对处理决定不服,可以向人民法院起诉,人民法院的判决为最后决定。”
教材的情况分为两种,第一种是论述这一阶段立法概况,并列举部分立法,包括:应松年主编的《行政法与行政诉讼法学》(马克思主义理论研究和建设工程重点教材)列举8部(高等教育出版社2017年版,第409页);何海波所著的《行政诉讼法》列举8部(法律出版社2016年版,第12-16页);马怀德主编的《行政诉讼法学》(第4版)列举4部(北京大学出版社2015年版,第22页);章剑生主编的《行政诉讼法学》列举4部(高等教育出版社2006年版,第51-52页);王麟主编的《行政诉讼法学》列举1部(中国政法大学出版社2015年版,第42页);林莉红主编的《行政诉讼法学》列举5部法律行政法规和1982年《北京市建设拆迁安置办法》(武汉大学出版社2015年版,第32页);第二种是不涉及这一阶段立法概况内容,属于第二种情形的共有19种教材,如叶必丰:《行政法与行政诉讼法》,高等教育出版社2015年版(列举此书是为了说明书中没有相关内容,故无页码)。论文有胡建淼、吴欢:《中国行政诉讼法制百年变迁》,载《法制与社会发展》2014年第1期;林莉红:《中国行政诉讼的历史、现状与展望》,载《河南财经政法大学学报》2013年第2期等。
王汉斌主任在《关于<中华人民共和国行政诉讼法(草案)>的说明》中提到:“我国于1982年开始建立行政诉讼制度。1982年制定的民事诉讼法(试行)规定,人民法院受理法律规定可以起诉的行政案件。现在,已有130多个法律和行政法规规定了公民、组织对行政案件可以向人民法院起诉。”
在写作本书过程中,宋烁博士先通过北大法宝检索关键词“行政诉讼”、“行政案件”、“行政”、“民事诉讼”等关键词均未查到相关法律规范,后到图书馆查阅行政诉讼相关书籍,找到有关“我国行政诉讼历史发展”的叙述,各书中均提到了130部法律和行政法规,但都是单个列举,最多不超过10个。宋烁博士将书中列举的法律法规检索出来,发现使用关键词“起诉”能够搜索到更多的规范,于是又通过北大法宝高级检索1982年1月1日至1989年4月4日全文包含“起诉”二字的规范,筛选过后共检索到法律28部、行政法规66部,共计94部法律和行政法规。之后,宋烁博士又尝试用百度补充检索,仍旧只搜索到94部法律和行政法规。之后,查阅了1990年以前出版的行政诉讼相关书籍,从以下三本书中又补充了10个法律和行政法规:(1)《行政诉讼法讲话》编写组:《中华人民共和国行政诉讼法讲话》,中国财政经济出版社1989年版,第164-249页。(2)陆德山等主编:《行政诉讼法概要》,吉林大学出版社1990年版,第119、243、246页。(3)最高人民法院研究室编《:行政审判手册》,人民法院出版社1987年版,第428、714、759页。
《选举法》(2015年)第28条规定:对于公布的选民名单有不同意见的,可以在选民名单公布之日起5日内向选举委员会提出申诉。选举委员会对申诉意见,应在3日内作出处理决定。申诉人如果对处理决定不服,可以在选举日的5日以前向人民法院起诉,人民法院应在选举日以前作出判决。
在一篇回忆行政诉讼法诞生过程的文章中如下记载了何以得在1982年《民事诉讼法》中为行政诉讼预留空间:与“八二宪法”出台几乎同年,《民事诉讼法》的起草工作也在有条不紊地进行中。在听取该法制定情况的汇报时,地方和群众反映的一个问题引起了时任全国人大常委会副委员长彭真的注意。据全国人大常委会法工委原主任顾昂然回忆,当时有一种说法是:“官告民一告一个准,民告官没门。”彭真认为这不行。他说,行政机关不能随便侵犯公民权利,侵犯了公民权利,公民要有告状的渠道。也就是要把民主制度化、法律化,建立民告官的制度。“彭真同志指示我们要对行政诉讼问题进行研究。”顾昂然说。后来1982年3月公布的《民事诉讼法(》试行)为行政诉讼开了一个窗口,规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。”如今看来,这一看似过渡性质的规定,为法院审理行政案件提供了法律依据,也为以后行政诉讼制度的建立和完善奠定了基础。张维炜《:一场颠覆“官贵民贱”的立法革命——行政诉讼法诞生录》,载《中国人大杂志》2014年第2期。
这7部立法分别是:《民事诉讼法》(试行);《海洋环境保护法》;《商标法》;《海上交通安全法》;《食品卫生法》(试行);《对外合作开采海洋石油资源条例》;《国家建设征用土地条例》。
1981年,党的十一届六中全会通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》。
胡耀邦同志在党的十二大报告开篇即指出:“自从一九七六年十月粉碎江青反革命集团以来,特别是党的十一届三中全会以来,经过全党全军全国各族人民的艰苦努力,我们已经在指导思想上完成了拨乱反正的艰巨任务,在各条战线的实际工作中取得了拨乱反正的重大胜利,实现了历史性的伟大转变。这次代表大会的使命,就是要通过对过去六年历史性胜利的总结,为进一步肃清十年内乱所遗留的消极后果,全面开创社会主义现代化建设的新局面,确定继续前进的正确道路、战略步骤和方针政策。”
十二大报告提出:“社会主义民主的建设必须同社会主义法制的建设紧密结合起来,使社会主义民主制度化、法律化。在党的领导下,国家相继制定了刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法试行草案、新婚姻法等一系列重要法律,特别是不久即将提交全国人民代表大会通过的新宪法草案……这部宪法的通过,将使我国社会主义民主的发展和法制建设进入一个新的阶段。”
党的十二大报告中提出“应当根据社会主义民主的原则,建立人与人之间的平等关系和个人与社会之间的正确关系。国家和社会保障公民正当的自由和权利,公民履行对国家和社会应尽的义务。”
党的十三大报告第五部分“五、关于政治体制改革”包括七个组成部分,分别是:实行党政分开;进一步下放权力;改革政府工作机构;改革干部人事制度;建立社会协商对话制度;完善社会主义民主政治若干制度;加强社会主义法制建设。内容丰富。
1979年7月,国务院办公室值班室设立第五组,主要任务是负责审查各部门报送国务院的法律、法规草案。1980年5月,在值班室第五组的基础上成立国务院办公厅法制局,1981年成立国务院经济法规研究中心。1986年4月两机构合并成立国务院法制局,国务院法制局为国务院直属机构。见国务院法制办官方网站之历史沿革,中国政府法制信息网,http://www.chinalaw.gov.cn/article/jgzn/lsyg/.(最后访问时间:2017年4月27日)。
在12大类行政管理领域中,环境保护以9部居于第5位,这一现象亦值得我们关注。《海洋环境保护法》1982年即已制定通过,《水污染防治法》于1984年、《大气污染防治法》于1987年相继出台,但是,在经济快速发展过程中,环境仍遭受到不可逆的严重破坏,有法不依、执法不严在环境保护领域十分突出。
胡建淼:《中国行政诉讼范围的演变与趋向》,载《政法论坛》2005年第5期。
新中国第一部行政法学统编教材《行政法概要》于1983年6月由法律出版社出版。应松年教授评价认为《行政法概要》一书中最为重要的是王名扬教授撰写的“行政行为”,该书关于行政行为的定义和分类沿袭至今。
1996年规范行政处罚行为的《行政处罚法》作为全国人大法工委零售立法思路下的首部立法得以出台。
张维炜:《一场颠覆“官贵民贱”的立法革命——行政诉讼法诞生录》,载《中国人大杂志》2014年第2期。
1987年3月,江苏省涟水县法院经过公开审判,认定涟水县公安局一起治安拘留处罚裁决“与事实不符,是非责任不明,处罚不当”,判决撤销淮阴市公安局维持涟水县公安局的申诉裁决。这是首例法院判决撤销公安机关治安处罚裁决的行政案件。
这4条分别是《治安管理处罚条例(》1986年)第20、25、28、29条。《治安管理处罚法》(2006年)规定给予治安处罚的行为种类的条款共计53条,而不包括治安拘留的条款仅有两条,即第36条与第58条,这意味着约96%的条款都规定了公安机关可以适用治安拘留,行政机关的拘留权呈现出扩张趋势。
蔡小雪:《最高人民法院行政审判庭的成立过程》,载《人民司法》2016年第33期。
1989年《行政诉讼法》第11条第2款规定:除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
见《税收征收管理法》第88条第1款。
《行政诉讼法》(1989年)没有明确行政案件如何适用《民事诉讼法》的问题,但1991年发布的《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》第110条规定:“人民法院审理行政案件,除依照行政诉讼法的规定外,对本规定没有规定的,可以参照民事诉讼的有关规定”。
作者简介:王万华:法学博士,中国政法大学教授,“2011计划”司法文明协同创新中心教授
文章来源:《行政法学研究》2017年第4期
发布时间:2017/10/6
 
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