推进合宪性审查,维护宪法权威
————专家指合宪性审查将为宪法实施和监督提供制度性保障
 

依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政。

必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好,切实在宪法实施和监督上下功夫。

———习近平

党的十九大报告提出,要加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。

多名宪法学者解释,所谓“合宪性审查”,就是对宪法以下的法律文件是否符合宪法精神进行审查,是宪法监督的一种方式。

清华大学法学院教授林来梵完全没想到,一堂课结束,朋友圈就被“合宪性审查”一词刷了屏。

10月18日上午,中共中央总书记习近平在十九大报告中提出,要“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”。

林来梵发现,这是在党的正式文件中首次出现“合宪性审查”这一表述。有学者连夜写了上万字文章,击节叫好。用中国社会科学院法学研究所副所长莫纪宏的话来说,合宪性审查将为宪法实施和监督提供制度性保障,“这将给中国法治建设带来革命性变革”。

宪法学者已经为此建言奔走了30多年,呼吁在中国建立“合宪性审查制度”,对违反宪法的法律法规、“红头文件”等进行审查纠正,真正让宪法从“纸面”走向实践,保障公民的基本权利。

多位学者向南都记者指出,可以预期的是,为落实十九大要求推进合宪性审查工作,全国人大或将增设宪法委员会。

宪法监督的一种方式

多名宪法学者向南都记者解释,所谓“合宪性审查”,就是对宪法以下的法律文件是否符合宪法精神进行审查,是宪法监督的一种方式。

宪法明确规定:一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。

2007年,69名教授曾就劳动教养制度问题上书全国人大常委会,建议启动违宪审查。

“违宪审查”是“合宪性审查”的另一种称呼。“它们就像硬币的两面,正过来说是‘合宪性审查’,反过来说是‘违宪审查’,都是要落实宪法监督。”林来梵提到,1982年修改宪法时,曾围绕如何推进违宪审查工作、建立中国的宪法监督制度进行探讨,终因意见不一、多重顾虑而被搁置。

中国社会科学院法学研究所副所长莫纪宏透露,当时有“力挺派”非常坚定地推动违宪审查,但仍有不少人担心“搞违宪审查,会不会打破政治生态,导致不同机关之间形成强大的张力?”“一说某部门某领导制定的规范性文件‘违法’还‘违宪’了,脸面上挂不住”。

上世纪90年代末,学界提出“合宪性审查”一词。“这是一个中性的描述,更为温和,也逐渐为学界主流所接受。”林来梵说,此后学界推进“合宪性审查”的建言从未停歇。

为什么如此重视“合宪性审查”?

在宪法学者看来,此前由于缺乏“具有实效性”的监督制度、纠正措施,对违反宪法规定的法律法规和相关行为一直难以纠正,这让宪法条文停留在“纸面”上,宪法实施陷入“困局”。

林来梵认为,过去30多年,中国进入大规模立法时代,形成了社会主义法律体系,但也存在漏洞———立法的部门化倾向、地方保护主义等现象时有发生。

“说白了,宪法没有‘牙齿’,一旦被违反,没有办法有效地审查和追究,也没有形成公开机制和警示作用。”林来梵说。

合宪性审查,对保障公民权利、规范政府行为都具重要意义,这已成为宪法学者的共识。

备案审查先行“探路”13年

在宪法学者为“合宪性审查”奔走呼吁的同时,全国人大方面已在“静悄悄”地推动相关工作。

宪法明确规定,全国人大及其常委会有监督宪法实施的职权。立法法对此进一步作出具体规定。

2004年,全国人大常委会在法制工作委员会下设“法规备案审查室”,负责对行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和司法解释开展审查研究,纠正其中存在的违宪违法问题。

“听说这个室成立,我们为它高兴了好一阵子。”林来梵告诉南都记者。

莫纪宏向南都记者介绍,备案审查主要对规范性文件的合宪性、合法性或适当性进行审查,其承担的工作实际上就是广义上的“合宪性审查”,可视作是一种先行“探路”。

13年来,备案审查室通过沟通协商、督促制定机关纠正的法规、司法解释有上百件。尤其十八大以来,备案审查的监督力度明显增强。

党的十八届三中全会提出,要进一步健全宪法实施监督机制和程序。十八届四中全会再次提出,要完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制,加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。

南都记者获取到的数据显示,在过去5年里,该部门逐件审查研究了50多件行政法规和上百件司法解释,实现对新制定的行政法规、司法解释的“全覆盖”。今年以来,对于新制定的地方性法规也开始了逐件审查。

近两年来,备案审查工作逐渐从“幕后”走向“台前”,“一辆电动自行车引发的合法性审查”、“最高检争议11年的‘附条件逮捕’制度经备案审查被叫停”等案例先后见诸报端。今年10月,应4名劳动法专家提出审查建议,全国人大常委会法工委向5省份发出建议函,要求适时调整当地计生条例中“超生即辞退”的有关规定,以保障宪法赋予公民的劳动权这项基本权利。

但在宪法学者看来,当前的备案审查室,无论在审查范围、审查程序还是监督力度上,都无法真正挑起合宪性审查的重任。

中国政法大学法学院教授焦洪昌向南都记者指出,目前备案审查室审查的重点是“合法性”,而“合宪性”则相对较少。

他解释说,合法性审查是对法律以下的行政法规、地方性法规等规范性文件是否符合上位法进行审查,比如今年全国人大常委会法工委对杭州市某条例进行审查,主要的判断依据是“是否符合上位法而非宪法”。

“迄今为止,全国人大没有公开过一起合宪性审查的案例。”林来梵进一步指出,目前全国人大常委会法工委下设的备案审查室,是一个司局级部门,十几名工作人员,面对庞杂的法律法规体系、强力的制定机关,开展工作“非常艰难”。

林来梵提到,全国人大及其常委会制定的250多部法律,以及数量更多、潜在问题更大的部门规章,都未被纳入该室审查范围。此外,备案审查室作为一个司局级部门,对一府两院的问题,在此前一段时间更多是通过“柔性的沟通和斡旋”,为推动纠正问题,往往进行“劝说”。

值得关注的是,今年以来,备案审查室开始悄然尝试,比如通过“函询”、“约谈”、“督办”、会议通报等措施,增加审查的“刚性”。

是否增设“宪法委员会”

多位学者向南都记者指出,推进合宪性审查工作,接下来最为关键的是制度化:明确合宪性审查的审查标准、工作流程、纠正措施,配备完善的机构、人力,才能让“维护宪法权威”落到实处。

南都记者了解到,十九大召开前夕,武汉大学法学院教授秦前红曾专门向中央相关部门递交报告,呼吁成立“宪法委员会”,作为专门的合宪性审查机构,研究违宪争议、纠正违宪行为、解释宪法规范、完善宪法监督制度。

秦前红的这一建议,与35年前“82宪法”修改时不少专家学者呼吁设立“宪法委员会”的建议遥相呼应。

而截至目前,对于要不要设立专门机构以及设立什么样的专门机构,理论界也还存有争议。

争议之一是要不要设立“宪法委员会”。

林来梵认为,全国人大常委会法工委下设的备案审查室位阶较低,力度不够,未来由它审查全国人大及其常委会制定的法律是否合宪,也行不通。

他认为,推动合宪性审查工作,增设强有力的“宪法委员会”、确定合宪性审查的工作流程和机制都势在必行。

但莫纪宏认为,全国人大制定的基本法律是否合宪,全国人大常委会可以通过行使宪法解释权或法律解释权来解决,应当属于全国人大及其常委会自我监督的范围,不属于“合宪性审查”,因此,不需要设置新的机构,只需按照现行立法法的规定就可以启动合宪性审查机制。

争议之二是如果设立“宪法委员会”,放在哪里?

学界提出两种方案:一是在全国人大下设一个与常委会并列的机构,常委会负责制定法律,宪法委员会负责合宪性审查,具有较高的权威;二是在全国人大下设专门委员会,与现存的法律委员会、财经委员会等9个专委会平行。

此外,林来梵还建议,“宪法委员会”的审查范围,需按照十八届四中全会的要求,将包括法律、部门规章在内的所有规范性文件纳入其中,进一步规范审查程序,变此前的“柔性审查”为更“刚性”的监督。

完善宪法监督往前一步

十八大以来,中央一再表示对维护宪法权威、保证宪法实施的重视。

2012年12月4日,履新中共中央总书记刚刚20天的习近平,在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中强调,任何组织或者个人,都不得有超越宪法和法律的特权,一切违反宪法和法律的行为,都必须予以追究。在这次大会上,他提到,当前保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全。

两年后的十八届四中全会,确定建立“宪法宣誓制度”,并将每年12月4日定为“国家宪法日”。也是在这次全会上,习近平就《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》作说明时强调“依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政”,并专门讲到“健全宪法实施和监督制度”,提出必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好,切实在宪法实施和监督上下功夫。

在秦前红看来,这些论述是一脉相承、逐步推进的,中央对完善宪法监督的重视程度和力度在加大加深。

党的十九大报告进一步将全面依法治国形容为“国家治理的一场深刻革命”,提出“成立中央全面依法治国领导小组,加强对法治中国建设的统一领导”、“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”。

“这无疑将完善宪法监督再往前推了一步,将是我国完善宪法实施和宪法监督制度的重大顶层设计。”秦前红说。

莫纪宏也认为,十九大报告要求的“推进合宪性审查工作”,为保障法治统一性、维护宪法权威提供了坚实的政策依据和行动指引,将解决束缚法治建设的瓶颈问题,给法治建设领域带来革命性变化。

“十九大报告在国家转型的关键时期,把‘合宪性审查’这几个字写进去,将来的落实就有了依据,有了方向。”焦洪昌说。

文章来源:《南方都市报》,2017年10月30日,A12版
发布时间:2017/10/30
 
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