深化机构和行政体制改革
作者:任进  
    摘要:  深化机构和行政体制改革,重点要统筹机构设置和编制资源,科学配置党政机构权力、明确职责,深化“放管服”改革,赋予省级及以下政府更多自主权

党的十九大报告提出,深化机构和行政体制改革,统筹各类机构设置和编制资源、科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责,深化放管服改革,赋予省级及以下政府更多自主权、深化事业单位改革等。

改革开放以来包括党的十八大以来,我国已经进行了多次机构和行政体制改革,对激发市场主体的创造活力、增强经济发展的内生动力、建设创新政府、法治政府和服务型政府,发挥了重要作用。

但我国现行的机构与行政体制,与科学规范、有效治理的要求还有一定差距,主要是政府职能转变仍不到位,市场监管、公共服务、社会管理和环境保护比较薄弱,党政机构设置和结构有的不合理,职责关系不顺,政府管理方式需要改进,行政效率有待提高,营商环境有待改善等。随着我国发展进入中国特色社会主义新时代,必须深化机构和行政体制改革,统筹资源,理顺关系,转变职能,科学配置权责结构,建立比较完善的中国特色社会主义行政体制,为实现全面建成小康社会、进而实现社会主义现代化的目标,提供组织和体制保障。

统筹机构设置和编制资源

机构和行政体制改革,涉及到经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等领域和改革发展稳定等方面,十九大报告着力增强改革系统性、整体性、协同性,要求“统筹”考虑各类机构设置和使用各类编制资源,这是确保党政群机构改革协调推进的重要举措,更是加强和改善党的领导的重要途径。

统筹考虑各类机构设置。党委部门、人大、政协、法院、检察院机关以及人民团体机关的设置,具有一定特殊性,但同样存在某些机构及其内设机构设置不科学、不合理、职责关系不顺等问题,应与政府机构改革统一谋划、同步部署、同步推进,形成适应全面深化改革和发展要求的党政群机构新格局。

十九大报告提出成立中央全面依法治国领导小组,就是在更高层次、更大范围上,加强对法治中国建设的统一领导;全面推开监察体制改革,要建立集中统一、权威高效的国家监察组织,将行政监察,腐败预防,查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等相关职能进行整合,集中由各级监察委员会行使,使之成为党统一领导下的国家反腐败工作机构,与纪委合署办公并与司法机关协调衔接。

统筹政府机构与事业单位的关系。事业单位是政府履行职能的重要支撑和政府提供公共服务的主要载体,政府机构改革要与事业单位改革统筹推进,不能单兵推进。按照十九大报告深化事业单位改革,强化公益属性,推进政事分开、事企分开、管办分离,要按分类推进事业单位改革的要求,对承担行政职能的事业单位,按政事分开原则逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构;从事生产经营活动的事业单位,逐步转为企业或撤销;承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务,不能或不宜由市场配置资源的公益一类事业单位,要强化公益性质,不得从事经营活动,其宗旨、业务范围和服务规范由国家确定;承担高教、非营利医疗等公益服务,可部分由市场配置资源的公益二类事业单位,按国家确定的公益目标和相关标准开展活动,在确保公益目标的前提下,可依法提供与主业相关的服务,收益使用按国家有关规定执行。此外,实行政事分开,理顺政府与事业单位的关系,行政主管部门要积极探索管办分离的有效实现形式。

统筹使用各类编制资源。按十九大报告关于统筹使用各类编制资源以及对党的工作机关和政府机关实行总量控制和限额管理的要求,各地各部门,应严格按规定合理设置机构、配备人员编制和领导职数,在核定的行政编制和领导职数内配备人员,创新机构编制管理,严肃机构编制纪律。

科学配置并规范党政部门及内设机构权责

机构和体制改革不仅要精简机构数量,还要更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用,而政府职能的转变和整合,要适应依法全面正确履行政府职能的需要,合理界定部门职责权限。同时,在机构整合中要注重部门内部职能、机构的统一规划和科学设置,建立有效的内部治理结构。

深化机构和行政体制改革,涉及到党政群机构的职责和类型划分。根据中国共产党工作机关条例(试行),党的工作机关应当职责明确、权责一致,其职责一般依据党章党规确定,具体职责由有关职能配置、内设机构、人员编制规定予以明确;国务院和地方政府机构设置的规定也有相应要求。党的工作机关作为党实施政治、思想和组织领导的政治机关和落实党委决策部署,实施党的领导、加强党的建设、推进党的事业的执行机关,主要是办公厅(室)、职能部门、办事机构和派出机关;国务院机构包括办公厅、组成部门、直属特设机构、直属机构、办事机构、部门管理机构、议事协调机构、直属事业单位等;地方政府机构主要有办公厅(室)、组成部门、直属机构、部门管理机构(省级)、直属特设机构(设区的市以上)、议事协调机构、直属事业单位等。深化机构和行政体制改革,应对机构进行厘定,体现不同机构类型的职能定位。

按照中央和国务院要求,各级地方政府探索理顺部门职责关系,建立政府部门权责清单制度,国务院还部署制定部门权责清单工作。十九大报告要求科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责,为此要进一步明确各级党政主要领导职责权限,合理划分、科学配置党政部门及其内设机构的权力和职能,加大机构和职责整合力度,健全部门职责和人员编制体系。

机构和行政体制改革的特点是“变”,法治的特点是“定”,在进行机构改革的同时,要完善国家机构组织法特别是完善行政组织法,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度。

进一步转变政府职能深化放管服改革

本届国务院成立以来,按照建设创新政府、廉洁政府和服务型政府的目标要求,持续转变政府职能,着力推进放管服改革。

截至2017年10月,国务院分十批共取消或下放行政审批事项697项,占原有审批事项的四成以上,本届政府承诺的目标提前超额完成;三次修订政府核准的投资项目目录,中央层面核准的项目数量累计减少约90%;非行政许可审批彻底终结;减少项目投资和企业设立前置核准或审批,清理规范投资项目报建审批事项。分四批取消了295项中央指定地方实施的审批事项,分三批清理规范了323项审批中介服务事项、分七批取消434项职业资格许可认定事项。

国务院还大力推进商事制度改革,加大减税和普遍性降费力度,取消、停征、减免一大批行政事业性收费和政府性基金。同时,在创新和加强事中事后监管,创新完善的市场监管体系方面持续努力。

地方各级政府合力推进,一些重点工作取得积极进展,对新动能成长、就业扩大、结构升级的重要支撑作用开始显现。

但“放管服”改革是政府自身的一场深刻革命,十九大报告提出转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。因此,要继续以壮士断腕的勇气,坚决披荆斩棘将“放管服”进行到底。

进一步深化简政放权,要出台一些标志性、支柱性改革举措,围绕处理好政府和市场关系这一经济体制改革的核心问题,持续推进简政放权,让企业和群众有更多的获得感;不断完善市场监管体系,严格依法监管,并创新体制机制,完善监管方式,推进综合监管、随机抽查、信用监管、智能监管,探索审慎监管,加强行业自律,建立协同监管机制,构建以法治为基础、企业自律和社会共治为支撑的市场监管新格局,形成有利于创业创新、诚信守法、公平竞争的市场环境。

进一步优化服务,要对公共服务事项进行全面梳理、列出目录,编制办事指南,凡没有法律法规依据的证明和盖章环节,原则上一律取消;最大限度精简办事程序和环节,缩短办理时限,改进服务质量,加快推进部门间信息共享和业务协同,推进网上办理和网上咨询。

赋予地方政府更多自主权,探索党政机构合并设立或合署办公

政府在对市场和社会放权的同时,还要注重行政体系内部中央向地方放权、省级向市县和基层放权。按照国务院部署,已将许多列入国家有关规划需要审批的项目,国家采用补助、贴息等方式扶持地方的点多、面广、量大、单项资金少的项目以及直接面向基层或由地方实施更方便有效的生产经营活动审批项目,下放地方,并将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方政府。自2013年至2017年10月,累计下放127项行政审批事项。地方政府也加大了向基层放权的力度。

但放权过程中,有些权放得不配套,有些权放得不恰当,对基层承接能力不足考虑不周,“最后一公里”不够畅通。

十九大报告提出赋予省级及以下政府更多自主权,因此要进一步下放有关权力,取消中央指定地方实施的审批事项等。

地方政府依法执行和管理的事务,主要是本行政区域经济、行政等事务特别是城乡建设与管理、环保、历史文化保护等方面的地方性事务。各省级政府要根据本地实际具体划分地方各级政府管理权限:市场监管原则上实行属地管理,由市县政府负责;省级政府主要负责维护市场统一和公平竞争以及对下级政府在市场监管方面的规范管理和监督指导。由地方政府核准的项目,各省级政府可以根据本地实际情况,按照下放层级与承接能力相匹配的原则,具体划分地方各级政府管理权限,制定本行政区域内统一的政府核准投资项目目录;对于涉及本地区重大规划布局、重要资源开发配置的项目,应充分发挥省级部门在政策把握、技术力量等方面的优势,由省级政府核准,原则上不下放到地市级政府、一律不得下放到县级及以下政府。同时,地方政府要做好国务院和上级地方政府下放权力的承接工作;事项下放到哪一级,要根据地方各级政府职责来确定,并考虑基层承受能力,不能层层向下甩“包袱”。

赋予省级及以下政府更多自主权,稳步或积极稳妥实施大部门制改革,也意味着地方对机构设置要有一定的灵活性。十九大报告提出在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公,实质上是在政府大部门制改革基础上,对职能相近的党政机关探索的进一步改革。按中国共产党工作机关条例(试行),根据工作需要,党的工作机关可与职责相近的国家机关等合并设立或合署办公。对省市县党政机关探索合并设立或合署办公,具体就是,对职能相近的省市县党政机关进行整合,合并设立成一个大的部门,或对省市县党政机关探索合署办公,如在政法综治、纪检监察等合署办公的基础上,探索其他领域的合署办公,合署办公后均由地方党委主管。

作者简介:任进,国家行政学院法学部教授、博导。
文章来源:新华通讯社《瞭望》2017年11月第45期。
发布时间:2017/11/12
 
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