贯彻十九大精神,建设中国特色法治文明
作者:吴新平  

党的十九大总结了我国多年来尤其是十八大以来建设中国特色社会主义法治的基本经验,勾画出了我国法治文明的基本框架,为中国特色法治文明建设指出了明确的前进方向。特别值得指出的是,十九大对于加强宪法监督和健全党和国家监督体系的问题,包括国家监察体制改革的问题,提出了明确的方针,做出了重要的部署。

宪法监督问题、国家监督制度和监察改革问题,是中国法治文明建设中迫切需要解决的关键问题。十九大关于加强宪法监督和深化监察改革的精神,对于切实保障宪法实施,加强国家监督制度,改革监察体制,推动中国法治文明向前发展,具有重大的指导意义。

十九大以来,我国宪法学界展开了对于宪法监督问题和监察改革问题的热烈讨论,很多学者在如何加强宪法监督和如何改革监察体制的问题上,发表了很多值得关注的见解。宪法学者们热情洋溢的讨论也激起了我的兴趣。本文主要就贯彻十九大精神,建设中国法治文明的问题发表一点初步见解,并阐述一下本人对于宪法监督问题和监察改革问题的点滴思考。

一、关于法治文明

法治文明和法治是两个不同的概念。如果说法治所表达的是一种价值追求和治理方式,那么,法治文明所表达的则是法治实现过程中及其实现以后所形成和达到的文明状态和文明程度。

法治文明是一种社会文明形态,是人类社会一定发展阶段的产物。在中国传统文化上,有所谓道治、德治、礼治、刑治的说法。在现代话语上,则有人治和法治的区别。人治重视个人在国家治理中的操守和能力;法治强调法律在国家治理中的作用和权威。在中国远古历史上的道治不可考证;上古的德治只有传说。中国古代所谓法治,实际上只不过是礼制和刑制的混合体,与现代法治完全不是同一概念。西方资本主义社会以前的国家治理和社会治理,虽有理想国和乌托邦的探索,但是所追求的治理形态在本质上还是人治,与现代法治不可同日而语,更不可能产生现代意义上的法治文明。法治文明与各种形式的人治文明相比,无疑是一种历史进步。

法治文明作为一种人类文明,具有形式上的多样性。实行法治的世界各国,由于在历史、文化、社会、经济、政治诸方面的差别,必然会形成形式多样的法治文明。但是,任何形式的法治文明都是对人治文明的否定,都具备法治文明必须具备的某些基本内涵。不具备法治文明基本内涵的治理文明,不能称之为法治文明。

法治文明不存在统一的形式,任何国家都可以选择与本国情况相适应的法治文明。任何实行法治的国家都有自己的法治文明。任何国家的法治文明都是而且仅仅是法治文明的一种具体形式。任何人都没有权利把本国的法治文明强加于别的国家。任何国家都不得在其他国家强行推行本国的法治文明。

中国法治文明,也可以称为中国特色的法治文明,是具有中国特色的社会主义法治文明。十九大总结了中国法治文明的发展经验,对于我国民主法治建设迈出的重大步伐,概括了三个方面:(1)积极发展社会主义民主政治,全面推进依法治国、党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的制度建设全面加强,社会主义民主不断发展,社会主义协商民主全面展开;(2)科学立法、严格执法、公正司法、全民守法深入推进,中国特色社会主义法治体系日益完善,全社会法治观念明显增强;(3)国家监察体制改革试点取得成效,行政体制改革、司法体制改革、权力运行制约和监督体系建设有效实施。

党的十九大报告对于我国民主法治的发展问题有多处重要表述。这些表述指出了中国法治文明的发展方向和发展战略,是中国法治文明持续进步和发展的纲领和指南。

十九大报告特别强调,世界上没有完全相同的政治制度模式,政治制度不能脱离特定社会政治条件和历史文化传统来抽象评判,不能定于一尊,不能生搬硬套外国政治制度模式。

十九大报告提出,要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,要加强人民当家作主制度保障,要发挥社会主义协商民主重要作用,要深化依法治国实践。

十九大报告的以上概括和表述,总结了我国20多年来尤其是十八大以来建设中国特色社会主义法治的基本经验,绘出了中国特色社会主义法治文明的蓝图,为中国特色社会主义法治文明建设指出了前进方向。

二、关于宪法监督

宪法文明是法治文明的基础和核心。没有宪法文明的正常发展,就不可能有健全的法治文明。

宪法文明展现我国宪法所确立的宪法制度的文明程度,展现我国以社会主义宪法观念为核心的宪法文化的成熟程度,展现我国宪法实施过程中的宪治程度、以及我国宪法在国家生活和社会生活中的权威程度。

那种认为我国有宪法而无宪政,或者有宪法而无宪治的说法,都是不准确的。但是,我国宪法的不充分实施问题却是不可否认的。尤其是我国宪法监督虽有制度却少有实践的问题,宪法监督制度不完善和不健全的问题,宪法监督软弱无力甚至无所作为的问题,却是我国宪法文明在发展进程中不可忽视的严峻问题。

值得庆幸的是,十九大对于这一问题给予了足够的重视,明确提出要“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”。这就为弥补我国宪法文明中的一个短板,加强我国的宪法监督制度,推进我国的合宪性审查工作,维护我国宪法的最高法律权威,提供了明确的政策依据。

所谓宪法监督,就是根据宪法第5条的规定,保证一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触;一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法;一切违反宪法的行为都必须予以追究;任何组织或者个人都不得有超越宪法的特权。

如果进行深入细致的观察,就会发现宪法监督具有更多实质性价值,或者说更多实质性的功能作用。这些价值和功能作用主要有以下九个方面:

第一,保证宪法从原则精神到具体条文都能够得到充分的实行。

第二,保证宪法所确认的公民基本权利和义务得到充分的保障。

第三,保证国家机关正常换届和各种国家权力的顺利交接。

第四,保证人民政权按照宪法所确立的轨道正常运转。

第五,保证一切国家机关和国家工作人员、武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织和其他社会主体,都严格遵守宪法。

第六,维护国家法制的统一和法律体系的统一,保证法律、行政法规和地方性法规不得与宪法相抵触。

第七,维护国家主权的统一,保证国家主权在全国各行政区域(包括特别行政区在内)的正常行使。

第八,维护国家的统一和人民的团结,反对一切分裂国家的行为,维护社会稳定,保证人民江山永固,保证国家长治久安。

第九,保证党的执政地位,保证党对国家的绝对领导,保证国家主权永远掌握在党所领导的全体人民手里。

宪法监督的这些价值和功能作用,都与国家的政治安全密切相关,都是涉及国家政治安全的重大问题。维护国家政治安全,是加强党的执政地位,保证国家长治久安,捍卫人民福祉的关键。十九大强调加强宪法监督,保障宪法实施,是加强和维护国家政治安全的重大战略举措。

对于我国的宪法监督制度,宪法学界做了很多研究。但是,任何脱离中国实际,以外国的违宪审查模式为依据的思路,都不可能妥善解决中国的宪法监督问题。按照十九大精神,我国在加强宪法监督方面,不能生搬硬套外国的制度模式。加强中国的宪法监督,必须从中国的实际出发。中国在政治方面的最大实际就是党的领导和社会主义。加强中国的宪法监督,必须摆脱那种以外国的宪法监督模式为依据的思维方式,应该在党的领导与宪法监督的统一性上来思考问题。在我国的法律体系中,宪法具有最高法律地位和最高法律效力。在党的领导体系中,党的最高领导机关具有党内最高的领导地位和最高领导权力。把宪法监督机制与党的最高领导机制结合起来,我国的宪法监督才有可能真正得到加强,违宪审查工作才有可能真正得到推动,宪法权威才有可能真正得到维护。至于具体做法,本人在相关研究报告中已经提出了初步构想,在此不再赘言。

三、关于监察体制改革

监督问题是中国法治文明里面的一个关键问题。没有健全的监督制度和有效的监督机制,就不会有完善的法治,就不会有法治文明的正常发展。监督制度不够完善,监督机制运行不畅,是中国法治文明中长期以来没有得到很好解决的一个问题。

对于加强和健全党和国家的监督体系,十九大提出了一系列重大举措,其中包括完善党和国家监督体系,深化监察体制改革等问题。这些战略举措,对于从中国实际出发,完善我国的监督体系和监督制度,推动我国法治文明的进步和发展,具有重大的战略性意义。

在深化监察改革方面,十九大决定将监察改革试点工作在全国推开,组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。2017年11月7日,《中华人民共和国监察法(草案)》在中国人大网首次公布,向社会公开征求意见。《草案》公布以后,宪法学界和法学界同人展开了热烈的讨论。很多学者认为,监察改革涉及到国家政治体制和宪法体制的调整问题,必须首先修改宪法。这几乎是宪法学界和法学界比较一致的最强烈呼声。

但是,本人的看法完全不同。本人认为,学者们的这种意见是对国家监察改革的一种误解。

根据《草案》的规定,监察委员会由人大及其常委会产生,对人大及其常委会负责,并接受人大及其常委会的监督。这与宪法第三条关于国家行政机关、审判机关和检察机关由人民代表大会产生,对人民代表大会负责,受人民代表大会监督的宪法规定是一致的。因此,一些学者认为这就改变了我国宪法所确立的体制,把“一府两院”改变成了“一府一委两院”,因此必须首先修改宪法,才能进行监察体制改革和制定国家监察法。

但是,持这种观点的学者们忽略了这样一个基本情况。我国地方国家机关体系中的“一府两院”,以及最高国家机关体系中的国务院、最高人民法院和最高人民检察院,都是由相关组织法进行规范的。例如,规范各级地方政府的法律是地方组织法,规范国务院的法律是国务院组织法,规范人民法院和人民检察院的法律分别是人民法院组织法和人民检察院组织法。但是,规范监察制度的法律,并不是监察委员会组织法,而是国家监察法。这就表明,虽然监察委员会也是由人民代表大会产生,对人民代表大会负责,受人民代表大会监督,但是,各级监察委员会在我国宪法制度里,并不是与同级“一府两院”处于同一法律地位的机关。根据本人对十九大精神的理解,监察委员会是与纪检机关合署办公的党政一体机构,在我国的宪法制度和政治体制中,属于依法独立行使职权的独立机构。

说到独立机构,人们自然会想起美国的体制。美国实行三权分立。但是,美国联邦政府并不是只有立法、行政、司法三个部门。在立法、行政、司法三个部门之外,美国还有一个所谓“第四部门”。这个“第四部门”就是独立机构。各独立机构由相关的专门法律予以规范,依法行使准立法权、准行政权和准司法权。

我国的体制与美国完全不同,我国正在试点的监察委员会制度,当然也不可能与美国的独立机构制度完全相同。但是,值得注意的是,美国的独立委员会制度在联邦宪法上并没有明文的宪法规定作依据。

世界各国宪法有成文宪法和不成文宪法之分。在实行不成文宪法的国家,在宪法上既有不成文的宪法惯例,也有成文的宪法性法律文件。在实行成文宪法的国家,在宪法上既有成文的宪法法典,同时又不同程度地存在一些不成文的宪法惯例。

我国宪法是成文宪法。《中华人民共和国宪法》即我国的宪法法典,是我国宪法的主体部分。同时,在我国宪法上也有一些不成文的宪法惯例。例如我国的党政领导体制、党领导的多党合作和政治协商制度等等,都属于我国宪法上的不成文部分。

监察委员会作为一种独立机构,其设置没有改变宪法确立的“一府两院”体制,并不会产生违宪问题。因此,设置监察委员会和制定国家监察法,并不需要首先修改宪法。在宪法没有修改的情况下设置监察委员会的做法,可以视为我国宪法上的一条新的宪法惯例。

当然,将来在修改宪法的时候,则可以根据当时情况,考虑是否需要在宪法的适当条文里增加一款,规定“国家在必要时,得设立监察机构和其他需要设立的独立机构;监察机构和其他独立机构的组织和职权,由全国人民代表大会以法律规定”。

十九大以来宪法学界关于宪法监督问题和监察改革问题的讨论,显示了宪法学者们对贯彻落实十九大精神的信心和期待,显示了宪法学者对于促进中国法治文明进步和发展的关注和热情,以及对于中国法治文明兴衰的责任感和使命感。有越来越多的从中国实际出发,坚持中国特色法治文明发展方向的宪法学和法学专家的参与,在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下,中国法治文明一定会克服一个又一个困难,不断地攻坚前进,兴旺发达。

中国法治文明方兴未艾,正在探索前进。在中国法治文明的进步和发展进程中,还有很多问题值得探索和研究,还有很多问题需要研究和解决。中国法治文明在前进中,旧的问题解决了,又会出现新的问题,需要不断地探索研究,开拓前进。关于法治文明、宪法监督、监察改革等问题,本人在此主要是抛砖引玉,提出问题,希望能够为宪法学同人提供一点有益的参考。

作者简介:中国社会科学院法学研究所研究员、教授、退休前系宪法学行政法学博士生导师。
文章来源:中国宪政网
发布时间:2017/11/14
 
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