二十一世纪的联邦主义和分权:问题、走向与挑战
——国际宪法学协会墨西哥圆桌会议综述
 

2017年11月9日至10日,国际宪法学协会在墨西哥国立自治大学法学院举办了主题为“二十一世纪的联邦主义和分权:问题、走向与挑战”圆桌会议。来自国际宪法学协会及墨西哥国立自治大学法学院近百名学者和专家出席了圆桌会议。国际宪法学协会副主席、中国宪法学研究会常务副会长、中国社会科学院法学研究所副所长莫纪宏研究员出席了圆桌会议,并参与了会议主题的研讨。围绕着此次会议的主题,与会者重点讨论了六个方面的问题:为什么要有联邦主义和分权,联邦和分权宪法制度安排的组织原则,在实施或监督与联邦主义相关原则中宪法法院的作用,联邦制度下的两院,联邦与州执行机关相互之间关系的形式以及财政联邦主义的宪法方案等等。

在第一单元“为什么要有联邦主义和分权”分主题研讨中,共有三位学者做了主题发言。加拿大蒙特利尔大学法学院院长让·弗朗索瓦·高德劳特·戴思比安(Jean François Gaudreault-DesBiens)在主题为“为什么会有联邦主义”的发言中指出,联邦主义从源头上来自于多元主义的理论。联邦主义是一种价值观,即如何最大限度地吸收和保护不同的价值。联邦主义有利于社会公众最大程度地通过自治途径来参与政治。联邦主义有利于最大限度地实现民主。联邦主义可以很好地分配宪法权力,通过设立两个层次的政府来保障实现多样性和多元主义以及最大限度地实现宪法的同一性。联邦主义通过分权原则可以让各州政府来安排适合本州的经济发展方式。联邦主义可以最大限度地保障分权和制衡原则以及法治和司法独立原则的实现,更好地保护基本人权。联邦主义还可以保障文化多样性的法律化,联邦主义是对多样性的法律制度化的回应。墨西哥联邦众议院议员赛萨尔·岗马乔·葛劳斯(César Camacho Quiroz)在主题为“墨西哥的联邦主义:问题与挑战”发言中指出,墨西哥的联邦制是美国式的,在19世纪墨西哥寻求独立的过程中,基于自由主义原则学习了美国式的联邦制度。初期联邦与州政府之间分享权力,制度运行得很好,但在联邦不断发展过程中,为了解决12个州政府出现的严重腐败问题,联邦开始制定一些适用于各州的法律。但是各州在基本法律制度方面存在很大差异,联邦的法律很难有效地在各州得到实施,这就导致联邦主义下政府治理的困境,传统的以自由主义为核心的联邦主义必须要适应今天的公共治理的特点。墨西哥国立自治大学法律学研究所研究员胡果·A·贡察·岗度(Hugo A.Concha Cantú)在主题为“联邦理念:统一与有效政府”发言中指出,21世纪之前,因为采纳联邦主义等自由主义的理念,通过分权机制,墨西哥获得了很大的发展。但进入二十一世纪之后,对于联邦主义所带来的好处有了不同的认识。在传统意义上,联邦主义与民主原则、法治政府、保障人权等价值紧密地结合在一起,但另一方面来看,要让普通民众为联邦政府多做一点事和多奉献一点就非常难以组织。这样就很容易导致联邦政府的弱化。在联邦主义的结构中,政治上的统一、文化上的趋同以及财政分担等问题上很容易出现冲突。由于各州的刑事制度差异太大,一些文化和社会制度也不尽相同,所以,要保证联邦层次上的统一性,依靠联邦主义所主张的分权原则,确实会造成很多困难,特别是在联邦选举中,很难形成有效的选民共识,因此,克服传统联邦主义过度分权化倾向非常必要。

 

在第二单元的研讨中,与会者围绕着“联邦和分权宪法制度安排的组织原则”主题做了重点发言。墨西哥国立自治大学法学院胡塞·伽马思·桃鲁仁教授(José Gamas Torruco)做了“地方政府、特别区域与地区”的主题发言。在发言中,他指出,传统的联邦主义倾向于自由主义的政策,国家的财政资源主要分布在各州,虽然分权保证了多元性,但联邦政府自身的力量没有得到强化。虽然联邦可以征税,并且可以立法来规范与州际贸易和国际贸易相关的经济活动,但税源却分散在各州,联邦很难在国家层面确定统一和有效的经济政策,这就导致了各州财政和经济发展的不平衡,而联邦政府对此也很难有真正解决问题的方法。对于州下面的自治体,各州通常有不同的法律,而联邦的法律对于这些州下面的自治体很难奏效。因此,联邦主义理念对于特别地域或地区的治理存在着许多问题。墨西哥有许多具有自身特点的区域,例如,印第安人居住的区域,还有许多麻烦区域,这些区域需要通过融合或统一的理念有效地组织起来并加以治理。墨西哥国立自治大学法律学研究所胡塞·马·塞尔纳(José Ma.Serna)做了“联邦国家的逻辑、原则和规范技术:墨西哥案例”主题发言,他在发言中指出,联邦主义理念下有两个基本逻辑:一是分权,一是统一性。墨西哥的联邦制度由联邦宪法加以规定。在联邦宪法中,确定了联邦政府可以依法将部分联邦职能转移给州政府。这里有着自身的逻辑,例如,协调、统一、平衡等。当然,在联邦政府与州政府之间如果产生了分歧,最终还可以斥诸于法院的司法审查。但这样的制度设计有时使得州际关系以及联邦与州、州与自治体之间的关系变得更加复杂。问题是谁来对联邦与州之间的消极关系负责,通过什么样的途径来有效协调和解决这样的问题。尽管从司法审查的角度上可以给予救济,但联邦制度本身的不完善会影响这种自我纠正的效力。对于墨西哥来说,未来的重要任务就是要认真考虑如何在联邦与州、州与自治体之间建立比较有效地解决矛盾和纠纷的渠道。墨西哥宪法改革的任务也是侧重于如何加强统一性和融合的角度来推进各项制度改革举措,特别是要在统一性中有效地维护多样性。

第三单元着重讨论了“在实施或监督与联邦主义相关原则中宪法法院的作用”主题,共有两位与会者做了主题发言。意大利宪法法院法官罗拜多·托尼亚迪(Roberto Toniatti)在主题为“宪法法院在维护中央权威中的作用”主旨发言中指出,意大利宪法法院致力于在宪法与其他法律之间维护一个良好的秩序,重点是保障人权,因此,如果地方立法或者是地方政府的行为可能涉及公民宪法上的基本权利,那样的话就必须要接受违宪审查。宪法法院可以通过违宪审查来很好地维护中央与地方之间的平衡关系。墨西哥国立自治大学法律学研究所的佛兰西斯科·道都勒劳·塞尔旺特斯(Francisco Tortolero Cervantes)做了主题为“墨西哥联邦法院的集权倾向”的发言,在发言中,他认为,在20世纪中,墨西哥最高法院并没能发展出必要的有关联邦主义的原则来对联邦与州、自治体之间的矛盾和纠纷作出调处决定,但却有很强的自信,最高法院在发现了州级政权或机构存在违宪可能的,应当对违宪机构发出警告,如果相关机构不理睬的,最高法院将会对受审查机构作出具有直接法律效力的决定,因此,坚守法治原则可以起到维护联邦权威和促进各州统一和融合的作用。

第四单元主题为“联邦制度下的两院”,有两位与会者做了主旨发言。来自阿根廷国立高多巴大学的安多尼奥·玛利亚·艾尔南代兹教授(Antonio María Hernández)在主题为“阿根廷参议院的联邦角色”发言中指出三个要点:首先,阿根廷的宪法体制。阿根廷宪法第1条规定阿根廷是一个联邦制共和国。1994年宪法改革将更多的权利赋予了公众,强调了公众参与权和全民公决的重要性。其次,阿根廷参议院的角色。阿根廷联邦两院中参议院的作用是反映和维护各州的利益,代表州主权意志,在联邦议会一级向各州进行立法授权,汇集各州意愿形成联邦层级的宪法协议等等。第三,阿根廷联邦参议院的角色曾经经过两个阶段,早期在20世纪40年代联邦参议院只是简单地代表联邦各州的意志和席位,1994年宪法体制改革之后,参议院与众议院的职能有融合的趋势,在维护联邦基本价值,例如保障直接民主和基本人权方面越来越走近。参议院更多地扮演着联邦宪法价值秩序维护者的角色。墨西哥国立自治大学法律学研究所丹尼尔·巴塞罗·劳哈斯教授(Daniel Barceló Rojas)在主题为“墨西哥参议院的功能与结构。它正在回应我们这个时代联邦制度面临的挑战”发言中指出,墨西哥联邦参议院在传统意义上扮演着在联邦议会分权制衡的角色。在进入二十一世纪之后,由于联邦议会旨在实现对联邦各州的整合功能以及有效地实现各州之间的统一性,参议院的角色也逐渐发生转变,从法律上仅代表各州利益到站在民主、法治和人权的立场上来维护联邦法治的统一性。

在主题为“联邦与州执行机关相互之间关系的形式”第五单元的研讨中,来自美国联邦主义杂志的公共事务问题编辑约翰·蒂南(John Dinan)在主题为“单极时代的联邦与州政府之间的相互关系:州政府在与美国总统行政系统协调中的影响”发言中指出,在联邦与州之间,不仅要通过正式渠道来确定彼此之间的关系,更需要非正式渠道来加强彼此之间的联系。例如,在医疗健康问题上,奥巴马政府要推进改革方案,但对于各州是否批准和同意上过于倾向听取州的意见,由于州意见不一致,反映到联邦参议院的态度上始终不能得到多数支持。而特朗普总统对于同一问题则采取了联邦主动的态度,对于医疗健康方案一方面征求听取各州和地方意见,另一方面又不完全依赖各州,而是设定了前提,就是如果州一级意见不一致的话,联邦将介入和统管此类事务标准,故对联邦与州之间的关系除了正式的法律渠道之外,还存在着如何在联邦与州之间进行有效沟通的非正式渠道。联邦制下的中央与地方之间关系也要有互动性,不能过于僵化导致双方之间关系的紧张。对于州和地方政府来说,司法诉讼途径也可以很好地向联邦来表达自身的诉求。来自发展可信赖政府的国际基金主席卡洛斯·噶德斯登·卡拉斯科(Carlos Gadsden Carrsco)在主题为“从事州际之间的事务旨在追求可持续发展的目标。使用ISO 18091 方案的建议”发言中指出,在联邦制体制下,传统的州际关系更多关注的是联邦宪法上的权限分配问题,虽然这种权限分配在分权原则指导下对于联邦与州来说有着较为清晰的关系,但是,在联邦制的实践中,联邦与州之间的关系并不是僵化的,特别是要面对联邦能够有效地治理国家,而各州又能够获得很大的发展潜力来保证各自的可持续发展。故处理联邦与州之间的关系需要考虑不同的模式,政治上分权明确各自权限这是一种思路,但运行起来过于保守;经济、文化发展和社会多元性可持续方面,需要联邦与州围绕着具体的事项来确立合作方式,要以保护公民的人权为重点来分配联邦和州的各自责任,就是说以合作目标来引导州际关系的发展以及发挥联邦在州治理中的作用是非常奏效的一种思路。要以发展可信赖的政府为目标来重新考虑传统联邦体制下联邦与州的关系,充分发挥联邦与州两个方面的主动性和积极性。要对联邦主义下的两级政权如何面对民生事务这种治理机制重新思考,特别是在一些重要的人权保障项目上,到底由谁来承担责任,这个问题比起联邦主义所强调的自由价值更重要。处理联邦与州之间的关系要有一些非常现实的项目,而不是停留在法理争辩上。

在第六单元中,围绕着财政联邦主义的宪法方案这一主题,两位与会者做了主题发言。澳大利亚墨尔本大学法学院安德丽安娜·斯通教授(Adrienne Stone)做了主题为“澳大利亚的财政联邦主义”发言,在发言中,她认为,澳大利亚联邦与州之间税权的划分一直受到普通法的影响,对于各州来说,并没有明确的制度上的一次性授权,只是由具体的案例来发现处理具体问题的办法,税权总体上来说由联邦掌握。但对于像西澳大利亚这样税源很少的州来说,也会采取由联邦补贴方式或者是调用其他州税源方式来给予必要的帮助,但这也只是个别问题个别处理。联邦层次也有积极支持各州和地方财政的举措,不过,尚未形成一般性的财政税收政策。墨西哥国立自治大学法律学研究所的里卡尔多·拉斐尔教授(Ricardo Raphael)在主题为“非联邦制共和国中的财政联邦主义”发言中指出,墨西哥宪法第74条并没有明确赋税权限完全属于联邦,而且联邦与州在征税方面的权限划分也不是很清楚。巴西宪法在分配联邦与州之间的征税权限时,也没有把最终的剩余权限赋予联邦,所以,导致了州一级税赋制度比较复杂。不过像涉外方面的外国企业投资、进出口这些税源一般都属于联邦。阿根廷宪法第75条关于赋税的规定也没有明确税赋完全属于联邦,而是由联邦、省和地方自治体共同享有。联邦与省就某些税源可以进行协商来加以分税。巴西与阿根廷的联邦与州或省之间分税原则和相关的机制可以供墨西哥调整联邦与州之间税权关系时着重参考。要加强联邦对各州用税状况的财政监督,特别是防范税源过于分散而导致的各种腐败现象的发生。

文章来源:中国法学网
发布时间:2017/11/14
 
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