环境资源行政典型案例二则
 

海南桑德水务有限公司诉海南省儋州市生态环境保护局环保行政处罚纠纷案

【基本案情】 

2013年6月5日,海南省环境监测中心站出具琼环监字[2013]第153号《监测报告》(简称153号《监测报告》)。儋州环保局根据该《监测报告》,认为桑德水务公司涉嫌违法排放水污染物,于2014年4月16日拟对桑德水务公司作出行政处罚。桑德水务公司在法定期限内未提出陈述、申辩和听证的申请。同年6月16日,儋州环保局作出被诉儋土环资罚决字[2014]47号《行政处罚决定书》(以下简称47号处罚决定),对桑德水务公司处以2013年5月应缴纳排污费二倍的罚款177719元。儋州市人民政府经复议后对47号处罚决定予以维持。桑德水务公司不服,遂诉至法院,请求撤销47号处罚决定。

【裁判结果】

海南省儋州市人民法院一审认为,儋州环保局作为儋州市环境保护工作的行政主管部门,具有对本辖区内违法排放水污染物的行为作出行政处罚的法定职权。根据《环境行政处罚办法》第三十四条规定,采样是本案监测的必经程序。但儋州环保局未能提供采样记录或采样过程等相关证据,无法证明其采样程序合法,进而无法证明送检样品的真实性,直接影响监测结果的真实性。因此,儋州环保局在没有收集确凿证据证实样品来源真实可靠的情况下,仅以海南省环境监测中心站出具的153号《监测报告》认定桑德水务公司超标排放废水,主要证据不足。儋州环保局于2014年6月16日同时分别对桑德水务公司2013年1月14日和5月22日超标排放行为给予二次处罚,程序违法。被诉47号处罚决定只给予桑德水务公司罚款,未责令桑德水务公司限期改正,行政处罚行为明显不当。一审法院判决撤销47号处罚决定,由儋州环保局承担诉讼费用。海南省第二中级人民法院二审认为,153号《监测报告》的合法性是审查本案被诉环保行政处罚事实认定是否清楚的基础。由于153号《监测报告》的取样程序违法,不能作为认定桑德水务公司存在环境违法行为事实的主要证据。而除153号《监测报告》外,儋州环保局没有进行相关调查,并且违反查处分离的规定,程序违法。47号处罚决定认定事实的主要证据不足,适用法律错误。二审法院判决驳回上诉,维持原判。

【典型意义】

本案系环保行政处罚纠纷,涉及对环保行政处罚行为所依据证据的审查认定,具有典型性和指导意义。近年来,各级环保行政执法部门加大了生态环境违法案件的行政执法力度,有效遏制了环境持续恶化的基本态势。但从法院审理环境行政处罚案件情况看,环保行政执法不同程度存在执法不规范,“重结果、轻程序”等问题。环保行政执法部门在环境监测过程中,应重视环境监测程序的合法性,特别是在涉及水污染的环保处罚案件中,被检测标本的取样是否合乎技术规范,直接影响该标本检测结果正确与否。因此,《环境行政处罚办法》专门进行对现场调查取样程序作了规定,要求制作取样记录或者将取样过程记入现场检查(勘察)笔录,并可以采取拍照、录像或者其他方式记录取样情况。由于儋州环保局在一审中未能提供取样记录或取样过程等相关证据,无法证明其取样程序的合法性,故法院认定153号《监测报告》不能作为认定桑德水务公司存在环境违法行为事实的主要证据,依法撤销处罚决定。本案判决体现了人民法院对环保行政执法行为的监督,对于推动环境保护行政主管部门规范行使行政处罚职权、促进依法行政具有积极作用。

【点评专家】竺效,中国人民大学教授

【点评意见】

本案法院以程序合法性审查行政机关的具体行政行为的合法性。程序合法是依法行政的重要内容。本案中,儋州环保局以海南省环境监测中心站出具的153号《监测报告》认定桑德水务公司超标排放废水,并作出47号行政处罚决定。但儋州环保局却未能提供采样记录或采样过程等相关证据,无法证明其采样程序合法,进而无法证明送检样品的真实性,直接影响监测结果的真实性。儋州环保局环境执法中监测程序违法导致153号《监测报告》亦不具有合法性。可见,环保部门在环境行政执法过程中,尤其是环境监测过程中,应重视执法程序的合法性,摒弃环境行政执法“重结果、轻程序”的思想,规范行使行政处罚职权、促进依法行政。

另外,行政诉讼中行政主体需要提供证据证明其行为的合法性。本案中,由于儋州环保局未能提供采样记录或采样过程等相关证据,而承担诉讼中举证不利的法律后果。可见,环境监测证据的采集与提交对环境行政执法与环境行政诉讼均具有重大影响。随着公民法治意识的提高和环境执法案件量的增长,环境行政诉讼应诉将成为环境行政执法部门的一种“新常态”,事先执法必须重视证据收集的合法性,以及正确认识和对待事后应诉的法定举证义务。

陈德龙诉成都市成华区环境保护局环保行政处罚案

【基本案情】

陈德龙系个体工商户龙泉驿区大面街道办德龙加工厂业主,自2011年3月开始加工生产钢化玻璃。2012年11月2日,成华区环保局在德龙加工厂位于成都市成华区保和街道办事处天鹅社区一组B-10号的厂房检查时,发现该厂涉嫌私自设置暗管偷排污水。成华区环保局经立案调查后,依照相关法定程序,于2012年12月11日作出成华环保罚字(2012)1130-01号行政处罚决定,认定陈德龙的行为违反《水污染防治法》第二十二条第二款的规定,遂根据《水污染防治法》第七十五条第二款的规定,作出责令立即拆除暗管,并处罚款10万元的处罚决定。陈德龙不服,遂诉至法院,请求撤销该处罚决定。

【裁判结果】

成都市成华区人民法院一审认为,德龙加工厂工商登记注册地虽然在成都市龙泉驿区,但其生产加工形成环境违法事实的具体地点在成都市成华区,根据《行政处罚法》第二十条、《环境行政处罚办法》第十七条的规定,成华区环保局具有作出被诉处罚决定的行政职权;虽然成都市成华区环境监测站于2012年5月22日出具的《检测报告》,认为德龙加工厂排放的废水符合排放污水的相关标准,但德龙加工厂私设暗管排放的仍旧属于污水,违反了《水污染防治法》第二十二条第二款的规定;德龙加工厂曾因实施“未办理环评手续、环保设施未验收即投入生产”的违法行为受到过行政处罚,本案违法行为系二次违法行为,成华区环保局对德龙加工厂作出罚款10万元的行政处罚并无不妥。遂判决驳回陈德龙的诉讼请求。成都市中级人民法院二审认为,德龙加工厂的工商登记注册地虽然在龙泉驿区,但相关证据能够证明涉案地点在成华区,根据相关法律规定,成华区环保局具有作出被诉行政处罚的行政职权;陈德龙租赁成华区保和街道办事处天鹅社区厂房的目的是用于德龙加工厂的钢化玻璃生产加工,涉案生产点是否办理工商登记、租赁者是否为陈德龙个人,并不影响涉案生产点的经营主体为德龙加工厂这一客观事实,故成华区环保局将德龙加工厂作为处罚对象并无不当;涉案生产点存在私设暗管排放生产污水的违法行为,该生产点所排放的生产污水是否达标并不影响德龙加工厂私设暗管规避监管这一违法事实的成立;成华区环保局在《水污染防治法》第七十五条第二款所规定的幅度内,综合考虑德龙加工厂系二次违法等事实,作出罚款10万元的行政处罚并无不当。遂判决驳回上诉,维持原判。

【典型意义】

本案系典型的逃避监管和查处的环境违法案件。主要表现在以下方面:一是工商注册地与违法行为发生地不一致,导致监管缺失;二是违法行为实施主体隐藏,导致处罚对象认定困难;三是违法行为和违法后果隐蔽,导致发现和查处困难。对此,在认定执法主体时,一审、二审法院依据法律关于违法行为发生地管辖的规定,在查明生产加工形成环境违法事实具体地点的基础上,准确界定了行政职权的行使主体,避免了执法监管的空白。在认定处罚对象时,一审、二审法院认为,尽管涉案生产点未办理工商登记,涉案厂房租赁者为陈德龙个人,但根据陈德龙系个体工商户德龙加工厂业主这一事实,以及涉案厂房生产加工的产品与德龙加工厂生产经营范围的关联性,可以认定涉案生产点的实际经营主体为德龙加工厂,违法行为的实施者和被处罚对象应为德龙加工厂,从而避免了违法行为人利用其身份的隐藏性、模糊性逃避监管和处罚。在认定违法行为时,一审、二审法院从《水污染防治法》第二十二条的立法目的出发,认为只要存在私设暗管等规避环境执法部门监管的行为,无论其排放的污染物是否达标,是否对环境实际造成了影响,均应受到处罚,从而更加有效地打击规避监管的违法行为。本案的处理有利于揭开该类逃避监管和查处的环境违法行为的面纱,为环保执法部门的行政执法提供有价值的参考,具有较好的示范意义。

【点评专家】李挚萍,中山大学教授

【点评意见】

私设暗管或者采取其他规避监管的方式排放污染物是一种主观恶性更大的违法行为,其不仅可能导致更严重环境损害后果,而且对监管造成了严重的阻碍及干扰,大大增加了执法的难度和成本。我国的《水污染防治法》第22条规定:“向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户,应当按照法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口;禁止私设暗管或者采取其他规避监管的方式排放水污染物。”2014年新修订的《环境保护法》第42条第4款规定“严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据,或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物。”相关的环保行政处罚规定和司法解释规定只要存在通过暗管、渗井、渗坑、灌注等逃避监管的方式违法排放污染物的行为,不管是否造成损害后果,都视为严重污染环境的行为,执行严格的行政处罚及刑事制裁。本案系典型的逃避监管和查处的环境违法案件,违法行为人不仅有私设暗管排放生产污水的行为,而且在违法实施主体身份上进行隐瞒混淆,法院根据这些重要违法事实所做出的判决对于社会普遍存在的规避监管的环境违法行为有重要的警示作用。

文章来源:节选自《环境资源刑事、民事、行政典型案例》,人民法院新闻传媒总社2017年6月22日。
发布时间:2017/11/21
 
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