涉法行政信访诉讼化与行政审判职能定位
作者:刘行  
    摘要:  在信访法治化改革政策与新修订行政诉讼法的共同驱动下,行政救济领域出现了“到人民法院去”的良好态势,但问题与成绩并存,行政诉讼“程序空转”问题也越来越突出。解决新问题新挑战,既需要措施跟进,更需要观念更新,准确把握涉法行政信访诉讼化改革的本质要求,既要充分保障相对人的合法权益可以通过行政诉讼得到有效救济,又要有效引导当事人理性行使诉讼权利。同时,促进涉法行政信访纠纷的化解,还必须与恪守行政审判的内在规律有机结合,努力达到既有效终结纠纷,又促进对法律的信仰。
    关键词:  信访改革 行政诉讼 司法规律

信访制度改革与发展,关系国家治理体系与治理能力现代化,行政领域信访突出问题的治理,更是关系社会秩序塑造与法治建设全局,因而,信访法治化成为全面深化改革和全面推进依法治国的重要领域之一。立足于信访在实质上的权利救济本质。此轮涉法行政信访制度改革的制度支撑,主要由一项政策和一部法律构成,都在2014年落地。政策是2014年3月中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》,法律是2014年11月1日全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称修订后的行政诉讼法)。两年多来,在政策与法律的共同驱动下,行政救济领域出现了“到人民法院去”的热潮,全国范围内行政案件飚升,行政审判从来没有像今天这样备受关注,从来没有像今天这样备受期待。修订后的行政诉讼法实施固然成绩可喜,不论是登记立案率还是行政机关实体判决败诉率,相较之过去都有明显改观,但是,涉法行政信访诉讼化改革也给行政审判带来了一些新的影响,行政审判出现了一些新情况新问题,这就是行政审判“程序空转”问题似乎越来越突出。特别是在新修订的行政诉讼法立法目的明确强调“保障”权利、“监督”权力、“解决”行政争议的背景下,行政争议救济渠道呈现出向法院“归口”“靠拢”的鲜明特征,似乎行政诉讼成为了行政争议化解的主渠道乃至最提倡的途径,但问题是,行政审判能对转移过来的行政涉法信访问题“包打天下”吗?行政审判“保障”权利的出发点有没有潜在内涵需要挖掘?行政审判“监督”权力的使命有没有潜在规律需要恪守?行政审判“解决”行政争议的职责到底是当事人主体感受意义上的,还是法律意义上的,有没有底线需要把握?这些问题,困扰着信访诉讼化改革后的行政审判实践,使得行政审判在新的历史条件下再次来到了“十字路口”,不仅直接决定行政信访诉讼化改革的成效,还在一定程度上影响乃至决定行政审判发展的未来。

一、成绩与问题并存:正确看待信访法治化改革后行政审判的新变化

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,对行政信访事项的诉讼化改革指明了方向,打出了一套组合拳,既提出“实行诉访分离”的基本原则,又在具体制度上明确“改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应当受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权”。这一制度首先在2014年11月1日颁布的新修订的行政诉讼法中得到体现和固化,该法为了保障当事人合理合法的诉求都能得到救济,明确将立案登记制确立为法律上的刚性要求。两年多来的实践表明,改革举措落地发芽,成绩有目共睹,问题也不断涌现,有鲜花和掌声,也有彷徨和责难。

(一)改革成效明显

行政涉法信访制度改革经由立案登记制一落地,群众反映诉求的渠道立刻畅通起来,行政诉讼告状难的顽疾也迎刃而解。要知道,在过去相当长的一段时期内,一方面是群众有顾虑,宁愿选择同样艰难的信访,也不愿提起行政诉讼;另一方面是法院受各种因素影响。行政诉讼立案难的问题尤为突出,这既可以从最高人民法院于2014年之前颁布的一系列司法政策文件中看出问题的艰巨性,也可以在立法机关提请修改行政诉讼法的说明中得到印证。这些徘徊在法院大门之外的纠纷,许多都以信访的形式表现出来,也就是说,本来国家设置了法定权威的解决行政争议的制度通道,由于种种原因的影响阻塞、失灵,导致作为非常规、非法治性的信访不得不扮演纠纷化解的重要功能,并越来越承受其不应承受也无法承受的职责与使命。

因此,在全面推进依法治国背景下,改革过去扭曲的行政争议化解机制,就是顺理成章、水到渠成的事情。新修订的行政诉讼法实施两年多来的实践充分证明,这一改革是非常有成效的,行政审判功能得以更充分彰显。更重要的是,将行政争议导入国家法定的权威诉讼程序,也有助于通过公开、公平、公正的司法审查程序运作,让参与主体逐步认识法律,尊重法律,树立对法治的信心,学会用法律武器来维护自己的权利,尽管信访制度仍有其存在的必要性和价值,但在争议化解功能上应让其回归补充的职能。

(二)新情况新问题突出

经验表明,新制度新机制运行初期,会伴随相应的适应性问题。涉法行政信访诉讼化改革与行政审判制度衔接磨合也不例外,难免出现一些新情况和新问题。这些问题表现形式多样,但突出表现在行政诉讼“程序空转”问题上。这个问题,主要体现在两个方面。

在程序视角方面,法院行政诉讼大门敞开,立案登记制得到严格执行,在充分保障当事人诉权方面成效明显,但也出现了一些明显不当行使诉权乃至滥用诉权的情形。比如针对同一行政事项反复提起诉讼,或者针对同一诉求反复变换表述形式、针对不同行政机关反复提起诉讼,再比如利用上下级行政机关之间基于组织法的层级监督关系,将下级行政机关监管的事项,通过起诉上级行政机关履行查处监督职责,反复针对上级机关提起履行职责之诉,还有利用信息公开制度不完备的漏洞和起诉门槛低的特点,就其隐藏在背后的利益诉求反复提起信息公开诉讼,等等。这些诉讼,虽然都进入了法院诉讼程序,看似进入了纠纷处理程序,但由于当事人往往缺乏诉的利益,或者与被诉行政行为没有利害关系,即使登记立案,也会随后被以不符合起诉条件为由裁定驳回起诉,因此,行政信访诉讼化改革后,群众提起行政诉讼更容易,行政案件立案率明显提升,与此同时,裁定驳回起诉率也水涨船高,甚至居高不下。裁定驳回起诉率明显提升的背后,很大程度上源于本来就不属于行政诉讼调整范围或不符合行政起诉条件的事项,从信访领域转身进入了诉讼程序。

从实体方面来看,即使许多行政案件进入了法院实体审查程序,法院以判决方式结案,有的甚至还判决原告胜诉,但仍然不能摆脱“程序空转”的困扰。这是因为,实践中有许多信访转化而来的行政案件,形式各种各样,案由丰富多彩,大多表现为信息公开、行政复议、举报投诉或要求履行职责。这些类型的案件有一个共同特点,就是起诉条件具有开放性和低门槛性,并不能从程序上简单否定原告的主体资格,但由于这类案由并不直接涉及原告提起这些诉讼背后所关注和追求的利益诉求,因而,即使进入实体审理也囿于司法审查范围而无法直接回应原告隐藏在纠纷背后的利益主张,结果的胜败都很难让原告满意,也往往容易让法官对裁判的价值产生疑惑。比如,在信息公开案件中,原告在法庭上的陈述时常偏离被诉信息公开行为,不是论述政府信息存在不存在、公开不公开、公开的对不对,而是“醉翁之意不在酒”,要求法庭对信息公开背后的其他争议或诉求作出处理,这既让法官感到很困扰,也使得裁判结果无论如何都无法满足原告的实质诉求。

(三)认真对待程序的价值

行政审判中出现的“程序空转”问题,可能与改革之初制度不适应有关,而且“瑕不掩瑜”,更不能据此否定行政信访诉讼化改革的制度价值和重大意义。这一制度变革,不仅全方位、深层次拓展了行政审判救济权利的广度和深度,使得大量行政争议得以回归理性解决的正途,而且,即使对困扰我们的所谓“程序空转”问题本身,也需要辩证分析和认真对待。

一方面,程序本身的价值不容忽视和低估。行政诉讼救济,是国家权威、法定、正规的现代权利救济方式,最鲜明的特点是对程序正义的追求,并借由程序正义保障相对人的合法权益。而程序正义的本质所在,即是对恣意的排除,以保证裁判的客观性和程序后果的不可抗拒性。“与行政诉讼救济相较,信访救济最大的弊端也正在于它的非程序性和不确定性。”“信访不可能提供无疑、普遍适用和理性计算、可预期的权利救济。行政诉讼救济在程序正义上相对信访救济而言是非常突出的,完善和加强行政诉讼救济对于建设法治社会所具有的意义是非常巨大的。”而且,程序本身还有作茧自缚的效应,通过程序的参与,吸纳当事人的不满情绪,由当事人参与的程序得出的结论也更容易为当事人所接受,提升纠纷化解的有效性和公信力。

另一方面,即使是裁定驳回起诉类的案件,也并非完全意义上纯粹“程序空转”,而是有更为深层次的价值需要挖掘。特别是对社会综合治理而言,透过大量裁定驳回起诉案件的分析,可以反映出容易产生纠纷的领域与症结所在,尽管个案无法进入实体审理,但其中反映的行政执法中带有普遍性的源头上的问题,如何能经由发现而得到解决,则善莫大焉,有利于釜底抽薪从源头上预防和化解行政争议。比如,实践中屡遭诟病的信息公开诉讼的异化,一方面暴露出信息公开制度本身的问题与漏洞,另一方面也折射出行政执法不规范、实体权利救济乏力的问题。这些问题或许在信息公开争议中难以得到解决,但透过一系列看似意义不大的个案,将其中带有规律性、普遍性的问题加以梳理和应对,则不论是对化解信息公开争议,还是对预防信息公开争议背后的实体争议,都具有非常重大的价值和意义。

应当说,在“转口”行政诉讼程序的信访案件中,有大量是本该进入诉讼程序解决而过去由于种种原因不得已进入信访程序的案件。这类案件,既是此次信访诉讼化改革“问题导向”之所指,更是目前行政信访诉讼化改革成效的主流。无论从国家治理的顶层设计来说,还是从行政救济的微观发展来看,涉法行政信访诉讼化改革,方向都是正确,正在并将继续重塑行政审判的生态,并由此重塑行政争议救济渠道的生态,以复议诉讼为主、信访为补充的新的权利救济格局正在形成。

二、保障与规范并举:准确把握涉法行政信访诉讼化改革的本质要求

信访是一个带有典型中国特色的权利救济制度设计。实践中诉访不分、缠访闹访等乱象是此轮改革的动因之一。将涉法行政信访纳入诉讼化轨道,不是为了阻碍相对人寻求救济,而是更好地保障相对人进行权利救济,同时,这项改革也绝不仅仅是将信访登记改为立案登记那么简单,而是要借由此次改革正本清源,保障该保障的救济权利,规制乱访滥诉行为,既保障当事人合理合法的诉求得到救济,又要对当事人滥用权利的行为进行规制。

(一)保障权利必须坚持权利与义务相一致

涉法行政信访之所以进行诉讼化改造,就是要让无序而混乱的信访领域走向理性与秩序。新修订的《行政诉讼法》第1条明确规定,行政审判以保障公民、法人和其他组织合法权益为皈依,但在任何社会,只要建设法治,公民就不可能只有权利而没有义务,特别是在信访法治化改革的转型时期,更要贯彻权利义务相一致的法治基本原则,既要充分保障过去信访当事人依法提起行政诉讼的权利,也要经由行政诉讼引导公民、法人或其他组织依法、理性、诚信行使诉讼权利,权利义务的平衡才是改革追求的目标。

新修订的行政诉讼法的最大亮点和看点,是全面强化了对相对人合法权益和诉权的保障力度,有诉必理、有案必立。但是,在实践中,也出现了一些值得注意的问题,就是公民权利意识特别是诉讼意识持续高涨,但也发现有些当事人权利特别是诉权行使理性不足的问题,在个别领域还较为突出。最高人民法院早已注意到这个问题,曾在新修订的行政诉讼法实施不久就明确指出,“实践中,一些当事人不能依法正确行使诉讼权利……有的出于各种不正当的目的,利用我国行政诉讼制度特别是登记立案制度门槛较低等机会,滥用诉权甚至恶意起诉;还有的不听劝告无理缠讼等现象也时有发生。这些行为和现象反映出,一些当事人的法治意识薄弱、诉讼行为不够理性。”最高人民法院相继通过裁判说理的方式明确了诉的利益、诉的必要性等规则,以此有效引导当事人诉权在理性、法制轨道上行使。总体上而言,目前行政审判对原告权利的保障有所强化,但在有些事关原告重大切身利益的个别领域,保障效果还有许多亟待加强的地方,原告诉权已得到根本性的有效保障,对原告诉权理性行使的引导和规制也有所重视,但离“权利义务相一致”的法治要求还有许多工作要做。

(二)规制滥诉行为是保障当事人诉权的题中应有之义

相当长一段时期以来,滥诉离行政诉讼的距离比较远。在人们的脑海中,行政诉讼似乎只存在诉权保障不足问题,而不可能存在滥诉的问题。但是,随着立案登记制度的落地,信访诉讼化改革的推进,尤其是信息公开、举报投诉、行政复议等起诉门槛较低的行政领域“蓬勃兴起”,当事人不当行使诉权、不理性行使诉权乃至滥用诉权的问题,越来越走进行政诉讼的视野。当然,“《行政诉讼法》的立法目的和改革方向仍然是更好地保护行政相对人的诉权,尤其是起诉权,为了与立法的大方向相吻合,不仅仅在行政滥诉的认定上要慎之又慎,在行政滥诉的规制上也要注意与权利保护的平衡。”

其实,在本质上,行政诉讼最注重保障权利尤其是诉权,行政诉权最容易受各种因素干扰和侵害,实践证明行政诉权保障之路也并不平坦。但随着近年来以信息公开为代表的“口袋”案件暴涨,加之新修订的行政诉讼法进一步降低诉讼门槛,法院行政案件数量飚升的同时,法官们也发现,每年处理的案件中,或许被告有许多行政机关,但许多案件的原告往往是同一个人或某几个人,案由也不外乎信息公开、行政复议等方面,甚至一个人短时间内动辄提起成千上万件信息公开申请,且不论行政机关如何答复都提起复议或诉讼,这类案例并不鲜见。由此,滥诉便自然成为涉法行政信访诉讼化改革后行政诉讼挥之不去的阴影。这一问题在2015年迎来了关注和讨论的高潮。2015年第11期《最高人民法院公报》刊载了“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”,该案判决书认为原告提起的诉讼“明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信,违背了诉权行使的必要性”,“属于典型的滥用诉权”。

由于缺乏法律上的标准和制度上的支撑,行政滥诉的引入引起广泛讨论和争议不可避免,而且在当下相对人权利保障仍需发力的背景下,需要关注滥诉的情形,并采取措施予以规制,但也必须厘清引入滥诉的目的与价值所在,不然极易误入歧途。一方面,从总体判断而言,目前行政诉讼中,滥诉问题不是主流,更不是主要矛盾,首当其冲的仍是着力解决权利保障不足问题,特别是在新类型案件受理和审理方面,诉权保障尤其需要加大力度,而且,深层次的诉权保障即获得公正裁判的权利保障在一定程度上仍较为薄弱,也是当前行政审判需要重点发力的地方。另一方面,即使从滥用诉权的角度来说,也需要谨慎处之,“在认定滥用诉权、恶意诉讼的情形时,应当从严掌握标准,要从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度,审查其是否具有滥用诉权、恶意诉讼的主观故意。”

而且,之所以提出规制滥用诉权的命题,不仅在于滥用诉权行为挤占了宝贵的司法资源,更大的问题在于滥用诉权破坏了社会诚实守信体系,侵害了那些真正需要司法救济的当事人诉权的正常行使和权利的保障效果。正如前面所述“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”主审法官所言,“陆案的裁判,实质是要通过规制滥用信息公开申请权和起诉权,矫治政府信息公开制度异化的状态,进而树立以规制权利滥用反哺权利保障之社会意识,以保障那些真正需要政府信息和司法救济的人们得偿所愿。”

在行政审判既要加大诉权保障力度,又要慎重处理滥诉问题,对实践中的滥诉问题又不能不予以应对、有所作为的情况下,较为稳妥的做法,是对实践中滥诉问题比较突出的重点领域进行“精准”规制,通过个案的逐步探索积累经验,也为未来制度修订提供实践基础。目前,主要有如下几个领域需要重点关注滥诉问题,适当加大起诉条件的审查标准:一是信息公开领域,对于当事人明显违反信息公开制度立法目的,反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼,或者当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益的;二是举报投诉或要求履行职责领域,对于明显不具有诉讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的起诉,比如当事人向明显不具有事务、地域或者级别管辖权的行政机关投诉、举报、检举或者反映问题,不服行政机关作出的处理、答复或者未作处理等行为提起诉讼的;三是行政复议和行政诉讼衔接领域,对于没有新的事实和理由,针对同一事项重复、反复提起诉讼,或者反复提起行政复议继而提起诉讼等违反“一事不再理”原则的。此外,还要正确区分当事人请求保护合法权益和进行信访之间的区别,既要防止将当事人请求行政机关履行法定职责当作信访行为对待,又要坚持当事人因不服信访工作机构作出的处理意见、复查意见、复核意见或者不履行信访职责提起的诉讼不属于行政诉讼调整范围的标准。

三、规律与底线并守:行政审判化解行政争议的职能定位

规律是事物发展的内在规定性。行政审判直接调整公民权利与行政权力的关系,是一种国家权力制约另一种国家权力的平台和机制。这种调整关系的特殊性与复杂性,决定了规律在审判实践特别是疑难复杂情况的应对中发挥着潜在的决定性的作用。在横向上,行政审判权对公民权利的保护并不是没有范围的,而是有鲜明边界的,这集中体现在行政诉讼受案范围和审查范围上;在纵向上,行政审判权对行政权力的监督并不是无限制的,而是有限度和底线的,这集中体现在行政诉讼审查强度和审查标准上。

(一)化解争议应遵守底线

涉法行政信访问题之所以要进行诉讼化改革,一方面是要让纠纷解决重回正轨,另一方面行政诉讼在化解行政争议方面也更有优势,有利于促进行政争议的实质性化解。但是,就像法律不是万能的,司法不是万能的,行政审判也不能包治百病,因为,行政审判有其内在规律,既要追求行政争议实质化解,又要维护纠纷化解的法律权威,坚持法治思维和法治方式,恪守法治底线。

为了有效解决实践中“程序空转”的突出问题,新行政诉讼法特别强化了纠纷实质性化解的制度设计,不仅在立法宗旨条款增加“解决行政争议”内容,还相应设置了民事争议一并解决、规范性文件一并审查以及其他程序实质化的机制,实践证明取得了一定的初步成效。但是,受制于行政案件审查范围和对象限制,“程序空转”问题仍在一定程度上较为突出。比如,实践中大量行政不作为、行政复议和信息公开争议,或多或少都是隐藏在这些争议背后的实质性争议没有得到解决或者解决未达到当事人的“满意”程度,而由信访“引申”乃至“异化”出来的纠纷。当事人提起这些争议,本身关注的重点往往在于背后的实质性纠纷和利益。特别是很多信息公开争议,当事人根本不看重信息公开争议本身的输赢,关键是要持续性地运用各种程序性手段向行政机关施加压力,推动解决这些信息公开争议背后的争议。而法官对此往往也是“心有余而力不足”。不是说当事人的实质诉求不应当得到救济,而是说救济有救济的规矩,超出了行政审判个案审查范围的诉求,也是爱莫能助。这是司法规律使然,需要接受,否则极易走向“激情有余、理性不足”的老路。

值得注意的是,审判实践中也产生了另外一种现象,为了实现行政争议实质性解决,超出法律规定的审查范围,审查和判断不属于本案审查范围的行政行为的合法性,甚至进行超范围裁判,美其名曰帮助相对人实质性化解纠纷,这其实是司法的越位。实践中,时常还有一种“包打天下”的情绪存在,比如处理信访转身而来的信息公开行政争议时,面对该行政争议背后的当事人实体性争议和诉求,有观点认为, “为了减轻当事人缠诉缠访,有必要一并解决”,等等。这种充满侠义豪情的担当精神,值得赞赏,某种程度上还是当前法律人最需要的精气神,但是,该履行的救济职责自然应当履行好,依法公正审理和裁判是司法的本职,不能依法公正裁判绝对是失职,但如果超出自身职责权限和法定审查范围进行审理和裁判,则是要不得的,因为权力滥用的危险是不言自明的。实践中还有行政机关为了彻底预防法律风险,以权力的让渡换取当事人息诉罢访,或者无原则无底线地满足当事人的不合理诉求,换取当事人的不起诉,这看似解决了一个纠纷,岂不知牺牲规则和法律秩序,会带来更多更棘手的纠纷。因此,在涉法行政信访诉讼化改革之后,如何理解和认识“解决行政争议”,首先需要的是一种对待行政争议的态度。简而言之,行政审判解决行政争议,绝不是当事人不起诉、不上诉、不申诉那么简单,更不是为了追求让当事人“满意”就可以罔顾法律的标准和底线,而应当是看行政争议是否在法治框架内给予公正而权威的审理和裁判。

(二)尊重行政权是监督行政权的基础性要求

涉法行政信访诉讼化改革,目标在于将行政权力纳入国家权威的行政诉讼监督范围之内,通过司法对行政权力的严格监督,救济相对人被侵害的合法权益。因此,涉法行政信访诉讼化改革,势必将强化行政审判对行政权力的监督力度,但是在现代法治社会,司法内在具有谦抑的品格,不能为了监督行政权力而不顾司法的内在规律,也不能为了所谓的救济权利而对行政权本身的运作规律不管不顾。

此次行政诉讼法修改,删掉了过去法律目的条款中“维护和监督行政机关依法行使职权”的“维护”,只剩下“监督”。实践也证明,司法审查标准的确比过去更严。尽管行政诉讼法的立法宗旨条款对行政权的依法行使只保留了“监督”,但这里的“监督”也是有深刻内涵的,而不是无度的,必须恪守司法的谦抑品格,在尊重行政权基础上强化监督。这是因为,行政机关与司法机关都是国家的法律实施机关,职责分工有别,目标一致,都是为了实施好法律,贯彻好法治,促进社会福祉,理当相互尊重;行政权作为面向未来、主动作为、迎接社会风险挑战、创造社会就业机会和财富的积极能动权,有其自身的运行规律和逻辑,这些内嵌于行政权内部的本质属性,需要作为向后、消极被动的司法权予以尊重,如果没有对行政权自身运行规律和逻辑的充分认知和必要尊重,盲目实施的监督极易走向异化,也容易与监督目的背道而驰。否则,看似“监督”“控权”,实则是妨碍行政权的正常运作,也违背行政诉讼制度的初衷。可以说,目前,行政审判对行政权的监督,有需要加大监督力度,防止监督不到位的问题,特别是对直接涉及当事人重大切身利益、也是引发行政案件数量最多的征地征收拆迁领域,以及影响范围广泛、一旦违法损害后果严重的规范性文件审查领域,监督尤其不能缺位,也在一定范围内存在监督过于严苛的越位问题,亟需要寻求新的平衡。简而言之,在涉法行政信访改革过程中,大量过去游离在诉讼之外的行政争议进入诉讼程序中,行政审判承担的职责更加繁重,但内在规律不可丢弃,既要依法监督行政机关依法行使职权,并藉此救济相对人遭受非法侵害的权利,又要尊重行政权运行规律,做到司法监督的有理、有力、有节,“尊重行政自主性、坚守司法最终性”是应遵循的基本原则。

结语

“司法是公正与善良的艺术,是主观见之于客观的活动,法官在审判活动中断别是非善恶,宣示公平正义,离不开利益平衡和价值选择。”修订后的行政诉讼法立法宗旨由人民法院“正确”审理案件修改为“公正”审理案件,这是行政审判本质的回归,也是对司法规律的彰显。在纷繁复杂的信访纠纷涌入行政诉讼程序的情况下,准确把握行政审判职能定位,保障诉权的同时引导权利依法理性行使,在尊重行政权运行规律的基础上深层次高质量监督行政机关依法行使职权,追求行政争议实质性化解有遵循有规矩有底线,在法治格局中准确把握司法公正的内涵,通过严格司法平衡权利与权力的关系。其实,关注涉法行政信访诉讼化改革,关注行政审判在保护权利、监督权力和法治政府建设的功能作用,核心是关注背后的公民与政府的关系。行政诉讼搭建官民互动博弈平台,将涉法行政信访导入其中,不仅是厘清规则、分清是非、化解纠纷,更重要的是借此实现公民与政府的良性互动,促进社会的良善治理。

注释:
〔1〕中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决”的命题;中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》又提出了更加明确的要求,“把信访纳入法治化轨道,保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。
〔2〕应星:“作为特别行政救济的信访救济”,载《法学研究》2004年第3期。
〔3〕李红勃:“到人民法院去:当代中国涉诉信访的法社会学分析”,载《中国法律评论》2017年第2期(总第14期)。
〔4〕据统计,2015年 5月1日至 2016年 3月31日不到1年的时间,全国法院受理一审行政案件达到220259件,同比上升59.23%;仅 2015年5月就受理一审行政案件2.6万件,同比上升221%。参见最高人民法院行政审判庭:“做依法治国的实践者和捍卫者——人民法院实施新行政诉讼法一周年综述”,载《人民法院报》2015年5月11日第4版。
〔5〕最高人民法院于2009年11月9日专门印发法发[2009]54号《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》。全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰在2003年12月23日第十二届全国人大常委会第六次会议上作《关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)的说明〉》时指出,行政诉讼立案难,导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道,在有些地方形成了“信访不信法”的局面。
〔6〕同注〔2〕。
〔7〕耿宝建:“新《行政诉讼法》实施一年回顾与展望”,载《法律适用》2016年第8期。
〔8〕以北京法院为例,新修订的行政诉讼法实施之前的2014年,一审裁定驳回起诉率一般为27.8%,新修订的行政诉讼法实施后,2015年一审裁定驳回起诉率为37.9%,2016年一审裁定驳回起诉率为42.8%,可见裁定驳回起诉的比率有明显提高。
〔9〕参见季卫东:《法治秩序的建构》,中国政法大学出版社1999年版,第20页。
〔10〕同注〔2〕。
〔11〕周永坤:“信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择”,载王庆华、应星编:《中国基层行政争议解决机制的经验研究》,上海三联书店2010年版,第30页。
〔12〕“准确把握起诉条件 自觉维护诉讼秩序——最高人民法院行政审判庭负责人就行政诉讼立案登记有关问题答记者问”,载最高人民法院行政审判庭编:《行政诉讼法与行政诉讼法司法解释条文对照表》,人民法院出版社2015年版,第274页。
〔13〕闫映全:“行政滥诉的构成及规制”,载《行政法学研究》2017年第4期。
〔14〕比如在北京法院,据不完全统计,某宋先生一个人在2015年和2016年两个年度共提起行政诉讼604件,都是信息公开-行政复议-行政诉讼类循环诉讼。据了解,实践中,像宋先生这样一人提起数百件行政诉讼的情况,并不是个别现象。
〔15〕参见最高人民法院于2017年8月31日印发的《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》。
〔16〕高鸿:“滥诉之殇引发的再思考”,载《中国法律评论》2016 年第 4 期。
〔17〕同注〔15〕。
〔18〕行政诉讼法修订过程中,比较一致的认识是,行政诉讼法是一部监督行政机关依法行政的法律,而不是维护行政机关权威的法律。参见江必新、邵长茂、李洋编著:《新行政诉讼法导读》,中国法制出版社2015年版,第39页。
〔19〕江必新:“法官良知的价值、内涵及其养成”,载《法学研究》2012年第6期。
作者简介:刘行,法学博士,北京市高级人民法院行政审判庭副庭长。
文章来源:《法律适用》2017年第23期。
发布时间:2017/11/29
 
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