行政复议与行政诉讼衔接关系新论
——基于解决行政争议视角的观察
作者:章志远  
    摘要:  作为国家两种法定的行政争议化解方式,行政复议与行政诉讼制度之间应当形成竞争中合作、差异中互补的新型衔接关系。为此,应当以行政争议的公正解决为目标,建立由相对独立的行政复议局集中行使行政复议权的体制;以行政争议的全面解决为目标,将行政复议的受案范围拓展至行政诉讼未曾覆盖的特别权力关系领域;以行政争议的有效解决为目标,通过兼顾正当程序和行政特色的方式优化行政复议的程序设计;以行政争议的及时解决为目标,扩容行政复议前置的情形,助推行政复议担负起解决行政争议主渠道的历史使命。
    关键词:  行政复议 行政诉讼 衔接关系 行政争议

一、引言

12年前,有感于行政复议和行政诉讼制度同处运行不畅的境地,笔者曾立足比较法视角撰文探讨了行政复议与行政诉讼程序衔接关系的一般规律,并就我国相关制度设计的优化提出了建议,倡导“通过行政相对人的自由选择实现行政复议与行政诉讼在激烈竞争中获得各自的生长空间”。近年来,行政复议与行政诉讼的程序衔接依旧是我国行政法学聚焦的热点课题之一。

在学理探讨持续热烈的同时,行政复议和行政诉讼制度本身也经历了深刻的变化。首先,2007年8月1日起施行的《行政复议法实施条例》将“解决行政争议”明确列为行政复议制度的目的之一,在很大程度上矫正了《行政复议法》有关行政复议制度的定位;其次,2008年9月起国务院法制办开始在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作,成效明显并在更大范围内得到推广;再次,2015年5月1日起施行的新《行政诉讼法》有关“复议机关共同被告”的规定,对行政复议制度的发展产生了较为深刻的影响;最后,2015年12月27日中共中央、国务院颁行的《法治政府建设纲要(2015—2020年)》(以下简称《纲要》)提出“完善行政复议制度,改革行政复议体制,积极探索整合地方行政复议职责。……充分发挥行政复议在解决行政争议中的重要作用。”伴随着《行政复议法》修改进程的加快,行政复议制度变革迅速成为我国行政法学研究新的热点课题。

早在《行政诉讼法》修订启动之时,笔者就提出要站在国家治理体系和治理能力现代化的高度,立足整体观处理好行政诉讼与行政复议等相近制度的关系。时值《行政复议法》修订之际,更应立足整体观和系统论,通盘考虑行政复议和行政诉讼制度之间的衔接关系,充分发挥二者在国家化解行政争议方面的协同作用,避免陷入简单的部门本位和意气之争。鉴于新《行政诉讼法》第1条已将“解决行政争议”列为行政诉讼法的立法目的之一,且排在“保证人民法院公正、及时审理行政案件”之后,凸显了行政诉讼制度在化解官民矛盾、维护社会和谐中的重要地位,无疑会对整个行政救济体系的结构重组产生深远影响。同时,《纲要》明确将“依法有效化解社会矛盾纠纷”作为法治政府基本建成的七项任务之一,希冀“行政机关在预防、解决行政争议中的作用充分发挥”。为此,就应当超越所谓的“定位之争”,在行政争议解决的时代背景中重新审视行政复议与行政诉讼之间的衔接关系,探寻行政复议与行政诉讼制度“竞争中合作、差异中互补”局面的形成之道。下文将从争议解决的公正、全面、有效和及时等四个维度出发,简要分析行政复议制度如何参酌行政诉讼制度改革的成果,通过体制、范围、程序和前置等方面的变革,切实提升行政争议解决能力,为中华民族伟大复兴的中国梦的实现提供坚实的保障。

二、争议解决公正性:行政复议体制之改革

总体来说,当代中国的行政争议解决尚处于“大信访、中诉讼、小复议”的“旧三国演义”时代。当然,这种状况目前正在发生改变。一方面,党的十八大以来,党和国家就信访制度改革作出了一系列重要部署,“信访法治化”成为时代强音。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“把信访纳入法治化轨道,保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。”另一方面,《行政诉讼法》修订以解决“立案难、审理难、执行难”问题为导向,着力从行政审判体制机制上进行改革。就行政审判体制的完善而言,除继续推行行政案件相对集中管辖外,新《行政诉讼法》第18条第3款有关“确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”的规定得到了开发性利用。继上海市第三中级人民法院和北京市第四中级人民法院两家跨行政区划法院设立之后,最高人民法院专门制定了关于跨行政区域集中管辖行政案件的意见,指导部分高级人民法院根据本地实际,确定若干法院跨行政区划管辖行政案件,整合行政审判资源、缓解行政审判压力,优化了行政审判的外部环境。特别是诸多铁路运输法院逐步成长为跨行政区域审理行政案件的主力军,成为新一轮司法体制改革中的亮丽风景线。可以预见的是,信访的“软着陆”和诉讼的“回暖”为复议在行政争议化解体系中的地位提升提供了广袤的空间。

无论将行政复议制度定位为行政争议解决的“主渠道”,还是“重要渠道”,也无论行政复议在行政争议解决方面相对行政诉讼具有何种优势,公正性都是其内在的生命线。人类历史的经验反复表明:纠纷解决的公正性与纠纷解决机构自身的独立性和权威性休戚相关。很难想象一个依附于其他机构、唯其命令是从的主事者能够公正地解决纠纷。可以说,我国当下行政复议公正性差的直接原因就在于现行极不合理的行政复议体制,具体表现为行政复议机构独立性、专业性的欠缺。按照行政复议权威人士的预测,行政复议案件数量至少应当保持在行政诉讼案件数量的2倍至3倍,才算基本上达到制度设计的本来目标。然而,迄今为止,行政复议案件的数量始终没有得到大幅度的增加。可见,切实改革现行行政复议体制,不仅是保障行政复议公正解决行政争议的不二法门,而且也是行政复议与行政诉讼协力化解行政争议、构建新型衔接关系的客观要求。

从目前行政复议体制改革的路径上看,实际上存在着两种相互竞争的模式:一是试点近十年之久、覆盖面不断扩大的行政复议委员会模式;二是源自浙江义乌、正在浙江全省推广的行政复议局模式。前者虽取得了局部成效,但近年来步伐放缓甚至被一些地方放弃,普遍存在“基层组织专家资源稀缺”“非常任委员参与度不高”“只解决法律问题不解决事实问题”等短板。根据笔者近年来的亲身体验和近距离观察,很多地方虽然聘请了外地法学专家作为行政复议委员会非常任委员,但几乎从未邀请其参加过复议案件审理,完全成为一种摆设而已。相反地,后者虽然仅推行了两年时间,但“集中力量办大事”的改革红利已经显现。从相对集中行政处罚权(城市管理行政执法局的普遍设立)、行政许可权(行政审批局的普遍设立)改革的实效上看,成立相对独立的行政复议局集中行使行政复议权不失为目前体制下一种最好的选择。国家统一法律职业资格制度的推行,也为这一模式提供了必要的组织保障和专业保障。就改革的规范逻辑而言,如果坚持走独立的行政复议委员会道路,新《行政诉讼法》所确立的“双被告”制度就可能因复议委员会的司法化处理模式而被架空;如果坚持将复议权相对集中到一级政府的行政复议局统一行使,就能够保全“双被告”制度的适用而间接否定行政复议委员会的改革探索。可见,从行政复议与行政诉讼的衔接上看,以公正解决行政争议为旨趣的行政复议局模式应当为新《行政复议法》所认可。

三、争议解决全面性:行政复议范围之拓展

基于“无救济无权利”政治理念践行的客观要求,国家应当为公民权利提供“无漏洞”的法律救济。自1989年《行政诉讼法》实施以来,面对行政审判制度尴尬的处境,扩大行政诉讼受案范围的呼声日高。《行政诉讼法》修改对此给予了充分回应,通过三种方式拓宽了行政诉讼的受案范围,使行政相对人能够在更大范围内接近司法正义:一是将“解决行政争议”写入第1条,既调整了行政诉讼制度的目的,也为受案范围的拉张提供了解释基准;二是以“行政行为”取代“具体行政行为”,进一步扩大了受案范围的认定口径;三是在“侵犯其他人身权、财产权”之后增加“等合法权益”,为公民权利司法保护提供了兜底性规定。新《行政诉讼法》实施两年多来,全国各地出现了行政案件数量节节攀升的喜人现象,受案范围新制的红利初步显现。

与新《行政诉讼法》大力弘扬公民权利“无漏洞”司法救济的理念相比,《行政复议法》有关受案范围的规定已经捉襟见肘,并与新《行政诉讼法》之间形成了更为明显的脱节现象。无论从行政争议解决的全面性考量,还是从构建新型行政复议与行政诉讼衔接关系出发,新《行政诉讼法》拓宽受案范围的理念和技术都值得《行政复议法》修订时全盘吸收。问题在于,行政复议的受案范围是否仅仅满足于与行政诉讼保持一致甚至完全等同呢?回顾《行政诉讼法》颁行及修订以来行政复议制度的发展,其与行政诉讼制度之间可谓经历了“俯首称臣——分庭抗礼——喧宾夺主”的多重关系形态。在当下社会矛盾频发特别是行政争议仍然高位运行的背景下,尤其要重视行政机关在多元化矛盾纠纷解决体系中的应有地位。因此,行政复议范围的拓展可以不受新《行政诉讼法》的约束,进一步增加公民权利行政救济的机会。

事实上,行政复议范围的设定既应当体现出与行政诉讼制度之间的合作,也应当体现二者之间的差异和互补。与行政诉讼制度相比,行政复议在行政争议解决的彻底性上具有明显优势:其一,行政复议机关不仅能够对行政行为进行合法性审查,而且还能够对其进行适当性审查;其二,行政复议机关可以凭借其与被申请人之间的上下级领导关系,运用各种必要的行政手段迅速查明案件事实,进而作出最终的处理决定;其三,行政复议机关比较熟悉本地区、本部门或本领域的管理工作和专门性知识,能够迅速、彻底地解决专业性、技术性较强的行政争议。因此,行政复议的范围可拓展至传统特别权力关系理论所覆盖的行政争议领域,尤其是将涉及教师、学生及公务员合法权益的争议事项纳入其中,确保《纲要》“通过法定渠道解决矛盾纠纷的比率大幅提升”目标的实现。例如,贵州省高级人民法院新近在“薛应光诉毕节市人民政府其他行政复议案”的终审判决中指出:“教师职称评审是一种专业性、学术性很强的行为,评审行为不产生直接的法律效果,只产生间接的法律效果,属于预备性、中间性或程序性行为。并且,对学术能力的评价不同于其他行政行为,涉及高度属人性的判断,通常具有不可代替性,应当承认和尊重教师职称评审委员会对于学术行为享有独立判断的权力。……薛应光向毕节市人民政府申请行政复议的纳入不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受理范围,毕节市人民政府作出不予受理决定并无不当。”从行政争议实质性化解和公民权利无漏洞救济上看,此类争议亟待纳入行政复议受案范围之中。

四、争议解决有效性:行政复议程序之优化

“程序的实质是管理和决定的非人情化,其一切布置都是为了限制恣意、专断和过度的裁量”。无正当程序即无正当结果。行政争议的有效化解端赖争议解决程序的优化和改造。为了实现“解决行政争议”的制度目标,新《行政诉讼法》对行政审判程序进行了一系列优化,对促进行政争议的实质性化解起到了重要保障作用。这些重要的程序性制度创新包括但不限于:“被诉行政机关负责人出庭应诉”写入总则之中,能够倒逼行政机关配合人民法院实质性解决争议;诉讼请求的多元化和裁判方式的多元化隐含着诉讼的类型化,不同类型诉讼规则的适用能够保障争议的有效化解;登记立案制的推行,能够保障受案范围的规定落到实处;调解方式的认可和简易程序的扩张,能够更加灵活、便捷地处理特殊类型的行政案件;再审理由的法定化,能够规范再审程序的提起、确保生效裁判的安定性。从两年多来的行政审判实践上看,诉讼程序的优化对于人民法院有效化解行政争议发挥了预期的作用。

学者以往在分析行政复议制度运行效果不彰时,往往将其归咎于立法之初“行政化”的定位。在1998年10月27日举行的九届全国人大常委会第五次会议上,时任国务院法制办主任杨景宇在代表国务院作《行政复议法(草案)》说明时,明确提出起草行政复议法的首要指导原则就是“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点,不宜、也不必搬用司法机关办案的程序,使行政复议‘司法’化”。近20年来,尽管行政复议制度实践中也出现了类似调解和解、听证式审查等程序新机制,但“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”的固有认识并未修正。有鉴于此,在有关行政复议制度变革方向的讨论中,形成了“司法化”和“反司法化”两种截然不同的观点。“司法化”论者认为,行政复议功能不彰的根本原因就在于立法当初的反司法化定位,要想解决行政复议的先天缺陷,只有走行政复议“司法化”的道路,通过机构和程序的司法化改造扭转行政复议的尴尬境地。“反司法化”论者则认为,行政复议的问题不是法律规定本身的缺陷,而是贯彻实施不到位和扭曲变形;司法化的提法是一个相当危险的信号,应从整体结构出发坚持行政复议是行政自我监督的定位,充分发挥行政复议机关的行政优势,避免司法干预行政。此外,还有学者提出了相对折衷的行政复议程序“正当化修复”的观点。关于这个问题笔者认为,行政复议与行政诉讼制度之间有效衔接、相互补充和谐关系的建立才是关键之所在。笔者认同这样一种看法,即“‘司法性’是工具,‘行政性’是目的,通过带有‘司法性’的复议机制,实现行政目标”。为此,就应当从“正当程序”和“行政特色”两个方面对行政复议程序进行优化,从而实现行政争议的有效化解。

具体来说,所谓“正当程序”,就是要遵循纠纷解决的最低程序要求,确保行政争议解决的公正性和有效性。为此,需要从两个方面进行努力:一是建立单方接触禁止制度,避免行政机关通过与被申请人各种形式的私下单方接触产生对申请人可能的不利处理结果;二是适度扩大听证论辩式审查方式的适用范围,避免书面审查方式过度使用引发的处理结果不公。从目前行政复议制度的运作实践来看,如果能够做到这两项基本要求,行政复议制度的公信力和认知度会有明显提升。所谓“行政特色”,就是要实现行政复议的错位发展,凸显行政机关解决行政争议的灵活性和快捷性。为此,可以从两个方面进行努力:一是扩大和解、调解程序的适用范围,在遵循自愿、合法原则的前提下促进行政争议的实质性化解,真正发挥行政复议的“分流”作用;二是建立简易审理程序制度,对标的不大、事实清楚、执法过程已经适用听证程序的复议案件,可以采取简易程序快速化解行政争议。从建立行政争议解决“大复议、中诉讼、小信访”的新格局上看,行政复议方便快捷、程序灵活的制度优势应当得到充分发挥。

五、争议解决及时性:行政复议前置之扩容

就行政复议与行政诉讼的衔接关系而言,最直接的表现形态还是程序上的衔接,即行政争议发生之后究竟是先复议、后诉讼还是直接提起诉讼。从世界范围来看,行政复议与行政诉讼的程序衔接存在以穷尽行政救济为原则的“美国模式”、与行政诉讼类型相勾连的“德国模式”和以当事人自由选择为原则的“法、日模式”。诚如有的学者新近所指出的那样:“不管行政复议是前置还是选择,其实是反映本土需求的。……行政复议与行政诉讼的衔接关系,主要受到以下因素影响:如何最大限度地保障当事人的诉权、行政争议案件量、案件本身的专业性、政府资金等支持力度等等。”鉴于问题的复杂性和敏感性,《行政诉讼法》修订时并未对行政复议与行政诉讼的程序衔接作出新的安排,“自由选择为主、复议前置为辅”的旧制度得以延续。与此同时,新《行政诉讼法》创造性地设定了“复议机关作出维持决定时与原机关为共同被告”的制度,客观上对行政诉讼、行政复议制度的发展乃至整个行政救济格局都产生了深远影响,被学者归结为“可能是这次《行政诉讼法》修改冲击最为显著、影响最为深远的一个条款”。

新《行政诉讼法》实施以来,尽管“双被告”制度受到了一些质疑,但初衷却在于进一步激活行政复议的纠纷解决功能,其对行政复议制度可能带来的冲击依旧属于“成长中的烦恼”。问题在于,《行政复议法》修订时能否有所作为、通过行政复议与行政诉讼程序衔接关系的调整对“双被告”制度的冲击予以适度矫正呢?有意思的是,包括学者、实务界人士在内的很多行政法学研究者近年来都纷纷表达了扩大行政复议前置范围、乃至建立“复议前置为原则、直接诉讼为例外”的程序衔接新模式的观点。从表面上看,“复议前置为原则”的规定似有侵犯行政相对人程序选择自由权之嫌。但是,面对社会转型时期矛盾叠加的风险,法律制度变革确实需要考虑外在环境的新变化,积极回应社会变迁的现实需求。就行政复议与行政诉讼制度之间程序衔接关系的设计而言,也需要与时俱进适时调整。

诚如学者在论述行政复议制度的变革时所言:“构建中国特色的行政纠纷解决机制所面临的一系列两难的路径选择就在于:在扬弃司法中心主义的同时,强化我们原本并不存在的司法中心主义;在打破对司法解决纠纷能力的迷信的同时,树立司法解决纠纷的权威;在司法机关尚未真正取得独立审判权,尚不能真正取信于民、依法裁判的同时,却又不得不寄希望于通过完善一个更加难以获取独立裁决权的行政复议机构,来破解新时期日益严峻的官民矛盾。”在发展逻辑优先考量的当下,在“行政冲在争议解决第一线、司法坚守争议解决最后一道防线”理念的支配下,转而选择扩容行政复议前置情形,确有可能实现“做大、做强”行政复议的初衷。在相对集中复议权体制改革全面铺开、统一法律职业资格考试正式推行的基础上,在“双被告”制度积极推进的背景下,行政复议前置的施行对于行政争议的及时化解有望起到积极助推作用。如果将社会上广泛存在的行政争议比喻成市场的话,那么在市场自身无法从行政复议和行政诉讼之间自由选取时,“国家之手”便需要及时施以干预。从这个意义上来说,无论是新《行政诉讼法》规定的“双被告”制度,还是《行政复议法》可能作出的“复议前置”原则规定,都是立法机关权衡利弊、遵从发展逻辑作出的应有决断。

六、结语

在新《行政诉讼法》实施之后,《行政复议法》修改已经成为国家治理现代化进程中的又一重要立法作业。无论从《行政诉讼法》修订的经验和教训还是从社会矛盾纠纷化解对行政复议制度的巨大需求上看,国家立法机关都应当在充分听取各方面意见的基础上审时度势,站在社会转型时期行政争议公正、全面、有效、及时解决的战略高度,以建构新型行政复议与行政诉讼衔接关系为指导思想,从体制、范围、程序和前置方面对行政复议制度作出重大变革,真正助推行政复议制度担负起解决行政争议“主渠道”的历史使命。

注释:
〔1〕章志远:“我国行政复议与行政诉讼程序衔接之再思考”,载《现代法学》2005年第4期。
〔2〕相关讨论,可参见杨伟东:“复议前置抑或自由选择——我国行政复议与行政诉讼关系的处理”,载《行政法学研究》2012年第2期;郑烁:“论美国的穷尽行政救济原则”,载《行政法学研究》2012年第3期;王雅琴:“我国行政诉讼与行政复议的衔接模式与完善”,载《人民司法》2015年第1期;耿宝建:“行政复议与行政诉讼衔接的再思考——兼谈行政复议法的修改”,载《中国法律评论》2015年第5期;林泰:“结构主义视域下行政复议与行政诉讼关系新论——兼论二元发展关系下行政复议制度的重构”,载《法学评论》2016年第2期。
〔3〕仅《行政法学研究》杂志就在2016年第5期和2017年第5期相继以“行政复议制度改革”为题组稿发表了9篇专题论文。
〔4〕章志远:“行政诉讼法修改:观念革新与共识凝练”,载《江汉论坛》2014年第11期。
〔5〕行政复议定位之争一直是行政法学界聚讼纷纭的话题,代表性论述可参见甘藏春等:“行政复议主导功能辨析”,载《行政法学研究》2017年第5期;杨海坤等:“行政复议的理念调整与制度完善——事关我国《行政复议法》及相关法律的重要修改”,载《法学评论》2014年第4期;刘莘:“行政复议的定位之争”,载《法学论坛》2011年第5期。
〔6〕程琥:“行政案件跨行政区域集中管辖与行政审判体制改革”,载《法律适用》2016年第8期。
〔7〕章志远:《行政法学总论》,北京大学出版社2014年版,第383页。
〔8〕方军:“论中国行政复议的观念更新和制度重构”,载《环球法律评论》2004年春季号。
〔9〕刘莘等:“行政复议制度改革成效与进路分析——行政复议制度调研报告”,载《行政法学研究》2016年第5期。
〔10〕方宜圣等:“行政复议体制改革‘义乌模式’思考”,载《行政法学研究》2016年第5期。
〔11〕章志远:“行政诉讼‘双被告’制度的困境与出路”,载《福建行政学院学报》2016年第3期。
〔12〕同注〔7〕,第366页。
〔13〕2017年7月,经中央军委批准,并经最高人民法院批复同意,军事行政诉讼试点工作开始启动。此举不仅是对依法治军精神的贯彻落实,而且也体现出司法的阳光照耀到典型特别权力关系的兵役关系领域,对依法全面解决行政争议具有重要的现实意义。
〔14〕参见贵州省高级人民法院行政判决书(2016)黔行终1143号。
〔15〕季卫东:《法治秩序的建构》,中国政法大学出版社1999年版,第57页。
〔16〕参见“关于《中华人民共和国行政复议法(草案)》的说明”,载http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/06/content_5007101.htm,2017年9月21日访问。
〔17〕代表性观点,可参见方军:“我国行政复议制度的实施现状与问题”,载周汉华主编:《行政复议司法化:理论、实践与改革》,北京大学出版社2005年版,第160页;周汉华:“我国行政复议制度的司法化改革思路”,载《法学研究》2004年第2期。
〔18〕代表性观点,可参见黄启辉:《行政救济构造研究——以司法权与行政权之关系为路径》,武汉大学出版社2012年版,第132-133页。
〔19〕章剑生:《现代行政法专题》,清华大学出版社2014年版,第265页。
〔20〕杨海坤等:“行政复议的理念调整与制度完善——事关我国《行政复议法》及相关法律的重要修改”,载《法学评论》2014年第4期。
〔21〕同注〔1〕。
〔22〕曹鎏:“五国行政复议制度的启示与借鉴”,载《行政法学研究》2017年第5期。
〔23〕何海波:“《行政诉讼法》修改的理想与现实”,载《中国法律评论》2014年第4期。
〔24〕赵德关:“新时期行政复议制度的定位与展望”,载《行政法学研究》2016年第5期;杨海坤等:“行政复议的理念调整与制度完善——事关我国《行政复议法》及相关法律的重要修改”,载《法学评论》2014年第4期。
〔25〕耿宝建:《行政复议法修改展望》,法律出版社2016年版,第159页。
作者简介:章志远,法学博士,华东政法大学法律学院教授、博士生导师。
文章来源:《法律适用》2017年第23期。
发布时间:2017/11/29
 
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