将修改宪法部分内容提上议事日程
作者:任进  

1982年我国宪法公布施行以来,在宪法指导下,我国改革开放和现代化建设取得了举世瞩目的成就,宪法在国家经济、政治、文化和社会生活中发挥了十分重要的作用。为了更好地适应改革开放和现代化建设的需要,1988年七届全国人大一次会议、1993年八届全国人大一次会议、1999年九届全国人大二次会议和2004年十届全国人大二次会议,先后对宪法的个别条款和部分内容作了必要的修正。

在英美宪法学上,通过正式的修改或非正式过程对宪法的变更,称为“宪法变革”(constitutional changes),包括宪法修改、宪法解释和宪法惯例,而我国称为“宪法发展”,主要是指宪法修改和宪法解释。

为了维护宪法的权威和尊严,需要保持宪法的稳定性,这是维护宪法权威、保障宪法实施和国家稳定的重要保证。中外宪法史表明,宪法不稳,缺乏权威,是造成宪法危机和国家动荡的重要因素。因此对宪法的修改必须十分慎重。

但是,保持宪法稳定,并不意味着宪法一成不变,宪法稳定只能是一种相对的稳定、动态的稳定。随着“五位一体”总体布局统筹推进和“四个全面”战略布局协调推进,特别是党的十九大召开、新时代中国特色社会主义思想的确立和到2050年把我国建设成为富强民主文明和谐美丽社会主义现代化强国的目标的确定,为推动更好实施宪法,有必要对宪法的某些条款进行修改。

宪法在本质上是社会现实的客观反映,社会现实的发展是宪法发展的最基本、最主要的原因。在我国,宪法不仅是党的主张、人民意志和国家的核心价值观的体现,更是社会发展要求的客观反映。换言之,无论是党的主张还是宪法,都要反映社会现实的发展需要。

按照依宪治国和“实现立法和改革决策相衔接、做到任何重大改革都于法有据”的原则,为推动全面贯彻实施宪法,更好发挥宪法在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党中的重大作用,体现宪法对改革、发展的引领、推进和保障功能,对宪法中的部分内容,建议按照十八届四中全会决定中关于“党中央向全国人大提出宪法修改建议,依照宪法规定的程序进行宪法修改”的要求,由中共中央适时正式就关于修改宪法部分内容向全国人大常委会提出建议,经全国人大常委会会议讨论后,依照法定程序提出宪法修正案议案,提请十三届全国人大会议审议。

宪法中可考虑修改的部分内容,主要是以下条款。

一是,党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》第37条明确将“监察机关”与“人大、政府、司法机关”并列,体现了中央改革国家监察体制的决策部署和党规对改革的引领作用。按照中央试点方案和全国人大常委会的决定,要扩大监察范围,设立集中统一、权威高效的监察委员会,形成党统一领导下的国家反腐败机构和实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖。但国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革和国家制度顶层设计,将行政监察,腐败预防,查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等相关职能整合成相对独立的监察权,涉及国家权力重新配置,这就不仅仅是行政法、诉讼法问题而主要是宪法问题了。在全国各地推开试点基础上,应修改宪法,确认监察权的宪法地位,对宪法第89条关于国务院“领导和管理监察工作”和第107条关于县级以上地方各级人民政府“管理本行政区域内的监察工作”的条款进行修改,并在第三章“国家机构”单设“监察委员会”一节,明确中央和地方各级监察委员会监督执法、反腐败工作机构和国家监察专责机关的性质和宪法地位、由本级人大产生、组成以及相应职权、其与同级人大及其常委会等的关系和监察委员会之间的关系,规定中央监察委员会有权制定监察法规,并修改宪法相关条款。

二是,党的十七大把科学发展观写入党章,党的十八大把科学发展观列入党的指导思想。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持和发展中国特色社会主义,形成新时代中国特色社会主义思想;党的十九大和十九大修改的党章,将习近平新时代中国特色社会主义思想确定为中国共产党的指导思想。因此,有必要考虑将科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想,完整写入宪法序言,实现宪法指导思想和国家指导思想的又一次与时俱进。

三是,中央确定总体推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设,并确立到本世纪中叶全面实现社会主义现代化的目标。因此,可考虑将宪法序言中的国家发展目标的表述进行修改,将序言中的“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展,把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”,修改为“统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设总体布局,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化国家”。

四是,十九大报告提出“深化农村土地制度改革,完善承包地‘三权’分置制度”,因此,可修改宪法明确在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权“三权分置”、经营权流转的格局,以巩固和完善农村基本经营制度。

五是,宪法第九条“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有”的列举规定不够全面,还有其他自然资源没有列举。如海域,是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土,而现行宪法列举的“水流”,一般是指作为内水的江河的统称,没有将海域的其他部分包括其中;又如海岛,是指四面环海水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域,包括有居民海岛和无居民海岛,也没有体现在宪法规定中。为了依法维护南海、钓鱼岛等海岛和附近海域的国家主权和领主完整,应在宪法第九条中,增加规定“海域、海岛”等内容。

六是,国家公职人员特别是政务官在任职时向宪法宣誓,是世界上多数国家宪法采取的一种制度。习近平总书记在《关于四中全会决定的说明》中指出,国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓,“有利于彰显宪法权威,增强公职人员宪法观念,激励公职人员忠于和维护宪法,也有利于在全社会增强宪法意识、树立宪法权威”。为了加强宪法实施、提升国家公职人员宪法观念,在已经全国人大常委会作出实行宪法宣誓制度决定后,可将“国家实行宪法宣誓制度”写入宪法。

七是,世界上有不少国家确立宪法日或建立宪法节。为了增强全社会的宪法意识,弘扬宪法精神,在已经全国人大常委会作出设立宪法日决定后,可将“国家将每年12月4日定为宪法日”写入宪法。

八是,关于公民基本权利条款。《民法总则》已经确立了“生命权”的概念。为落实“国家尊重和保障人权”的宪法原则,可在宪法中,增加规定“国家保障公民的生命权”。同时规定“未经人民法院依法判决,对任何人都不得确定有罪”,“任何人在被拘留或逮捕后,享有尽早接受司法机关公正审判的权利”。

九是,十九大报告提出加强宪法监督,推进合宪性审查工作,为此,要把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,这项工作涉及面广、难度大。1993年修宪时,针对在宪法第70条中增加规定全国人大设立宪法监督委员会的建议,中共中央指出:“根据宪法第七十条的规定,全国人大可以设立专门委员会性质的宪法监督委员会,宪法可以不再作规定。”所以,可考虑在宪法中增加规定:“国家设立宪法监督专门机构。宪法监督专门机构的组织、职权和程序由法律规定。”

十是,2015年修改《立法法》,设区的市的人大及其常委会获得地方性法规制定权了。建议在《宪法》第一百条的“省、直辖市”后,增加规定“设区的市”,使其人大及其常委会,在不同宪法、法律、行政法规和本省级地方性法规相抵触的前提下,也可以制定地方性法规。

作者简介:任进,国家行政学院法学部教授、博士生导师。
文章来源:清华大学国家治理研究院、中央党校政法部、清华大学法学院党内法规研究中心2017年11月26日举办的“新时代加强党的领导与宪法的发展”学术研讨会文集。
发布时间:2017/12/1
 
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