解决行政争议的制度逻辑与理性构建
——从大数据看行政诉讼解决行政争议的制度创新
作者:程琥  
    摘要:  我国修订后的行政诉讼法把"解决行政争议"作为立法目的之一,并确立系列制度加以落实。从近年来大数据可以直观反映我国行政诉讼制度解决行政争议方面的重要作用以及存在短板。解决行政争议是一个系统工程,需要从推进国家治理现代化的战略高度出发,以系统思维重新构造相关制度,关键在于要形成解决行政争议的多元解决机制、推动行政复议制度的功能重构、推进行政诉讼制度创新、夯实解决行政争议的法治社会基础。
    关键词:  大数据;解决行政争议;制度逻辑;理性构建

"解决行政争议"是2014年修订的行政诉讼法明确作为立法目的在第1条中新增的一项内容,并以此为目标导向设计了一系列制度加以落实。"此次修改行政诉讼法,在立法目的中增加了'解决行政争议'一项,旨在进一步强化通过行政诉讼化解行政纠纷的作用,以法治的方式解决行政争议,有利于增强公民、法人和其他组织的法治意识,形成遇事找法律,依法维权,避免出现'信访不信法'的现象。" 1因此,把"解决行政争议"作为行政诉讼法立法目的之一,特别是在本次修法中新增的重要内容,就是要赋予行政诉讼在推进国家治理体系和治理能力现代化中担负更加重要的职责使命,也是对行政诉讼法自1990年10月1日实施20多年来的实证分析和经验总结。长期以来,行政诉讼在保护当事人合法权益,监督行政机关依法行政,解决行政争议,维护社会和谐稳定中发挥了重要作用。同时,囿于诸多因素的限制,行政诉讼解决争议的功能并没有得到有效发挥,行政诉讼程序空转与"案结事难了"的状况则屡受诟病。

人民法院行政审判成效有目共睹,行政审判遇到困难、存在短板和问题也不容忽视。程序空转是行政审判在解决行政争议时不得不面对的突出问题。注重实质性解决行政争议始终是法院行政审判工作的基本追求。2014年修订的行政诉讼法把"解决行政争议"作为立法目的之一,这是对行政诉讼功能的理性回归和正本清源,也体现了立法者对行政诉讼乃至法院行政审判寄予厚望和期待。从2015年5月1日新修订的行政诉讼法实施以来,从全国法院行政诉讼案件大数据可以看出行政诉讼在解决行政争议中的功能发挥,也可以检测解决行政争议相关制度的运行状况和效果。本文是从推进国家治理体系和治理能力现代化的战略全局高度出发,运用大数据重新审视行政诉讼解决行政争议的制度设计和运行效果,并以此为基础分析我国有效预防和解决行政争议之道。

一、行政诉讼解决行政争议的实证分析

行政诉讼是解决行政争议的主渠道之一,行政诉讼是维护社会公平正义的最后一道屏障,这是对行政诉讼的基本价值定位。长期以来,由于受到地方保护和行政干预的影响,行政诉讼制度运行中遇到的突出问题是立案难、审理难、执行难,行政诉讼"三难"无不与解决行政争议密切关联。2014年修订的行政诉讼法以解决行政争议的立法目的为导向,围绕解决行政诉讼立案难、审理难、执行难规定了一系列制度。

(一)疏通解决行政争议渠道

立案难是行政案件难以进入行政诉讼渠道,有案不立,有诉不理,人民群众告状难。为解决人民法院存在的立案难问题,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》已明确法院的案件受理制度为立案登记制,修订后的《行政诉讼法》第51条第1款的规定是行政诉讼立案登记制的直接体现。"立案登记制与立案审查制有较大区别,它对当事人的诉讼权利保护更深入、全面。"2 并且,"新法通过对实践中常见的难以治理的立案不当行为进行明确规定,将有利于起诉人收集有较强证明力的证据材料,可以证明法院不当立案行为的存在,也明确了法院工作人员的责任,加强监督力度并从源头上解决立案问题。" 3从2015年5月1日立案登记制改革实施以来,行政案件已经成为上升幅度最大的一类案件,人民群众反应强烈的行政案件立案难问题得到解决。具体详见图表1所示。

图表1:全国法院审理行政一审案件情况(2012-2016)

(数据来源:《全国法院司法统计公报(2012-2016)》)


图表1数据显示,2015年5月1日实施的立案登记制改革对行政诉讼案件数量上升发挥了重要助推作用。与2014年同比,2015年全国法院审理行政一审案件上升55.3%。从2015年至今,行政诉讼案件上升幅度趋于稳定,全国法院审理行政一审案件的数量基本维持在22万件左右。从法院立案登记实践看,立案登记制改革实施以来,当事人到法院起诉立案,因不符合起诉条件,法院依法裁定不予立案的行政案件占比也较大。解决行政争议应当畅通行政诉讼救济渠道,但是由于受到行政诉讼受案范围、起诉期限、当事人主体资格、管辖法院等诸多起诉条件限制,并非全部行政争议都能通过行政诉讼渠道得到解决。实施立案登记制改革,变立案审查制为立案登记制,法院把符合起诉条件的案件依法登记立案,对于不符合起诉条件的案件则裁定不予立案。对于解决行政争议而言,实施立案登记制改革,其重要意义在于破除行政案件登记立案的地方土政策,打开解决行政争议的诉讼渠道入口,让符合起诉条件的行政争议能够顺畅进入诉讼渠道。同时也要注意,由于行政案件登记立案是分散于全国各级法院之间,由各个法院立案部门承担行政案件登记立案工作。一旦出现重大疑难复杂新类型案件,如何统一立案标准以及排除地方保护和行政干预对行政案件立案登记的影响,将是实施立案登记制改革时刻需要关注的问题。并且,公民权利意识和维权意识增强,立案登记制实施后,一些不属于行政诉讼受案范围、超过起诉期限、不符合起诉条件进入诉讼渠道,虚假诉讼、恶意诉讼、滥用起诉权利的情形明显增多。这就需要人民法院要继续严格实施立案登记制改革,强化诉权保护意识,彻底解决"立案难",完善诉讼服务体系建设,加强释明引导,同时要依法规制虚假诉讼、滥用诉权、恶意诉讼、无理缠诉。

(二)行政复议解决行政争议的实效分析

行政复议属于解决行政争议的主渠道之一,然而长期以来行政复议解决行政争议的功能并未得到有效发挥。从行政诉讼法修订前后比较看,关键在于行政复议机关是否当被告。行政诉讼法修订前的规定,复议机关维持的,原行政机关当被告;复议机关改变的,复议机关当被告。实践中复议机关也是功利的,为了避免当被告,一些复议机关对于应当纠正的行政行为未予纠正,导致行政复议制度并未有效发挥作用。针对这个问题,修订后的行政诉讼法规定了行政复议双被告制度,其目的在于督促复议机关有效发挥监督作用。具体详见图表二所示。

图表2:全国行政复议案件统计数据(2012-2016)

(数据来源:国务院法制办《全国行政复议、行政应诉案件统计数据》)(以下各表统计单位均为"件")

图表1、图表2数据显示,从2012年以来,全国行政复议案件受理数量呈现逐年上升趋势。总体而言,2015年是全国法院行政一审案件与全国行政复议案件数量差距拉大的分界点。2015年全国法院行政一审案件数量达到220398件,同期全国行政复议案件维持在147696件,2015年行政一审案件比同期全国行政复议案件上升49.22%。应当说,行政复议是当事人向法院提起行政诉讼前可以先行选择的解决行政争议重要渠道。行政复议在解决行政争议时原本有其特殊功能作用和独特优势,行政复议案件数量应当比行政诉讼案件数量多才符合常理。全国法院审理行政诉讼案件数量在2015年大幅超过行政复议案件数量,主要得益于全国法院实施立案登记制改革。从图表2数据看,自2015年5月1日新修订的行政诉讼法实施,行政复议双被告制度对于督促行政复议机关发挥监督作用也呈现出比较好的效果。2015年,全国行政复议机关作出维持下级行政机关的复议决定比率比2014年同比下降5个百分点,2016年比2015年又同比下降了6个百分点。通过行政复议双被告制度实施,行政复议机关不再在当被告与不当被告之间做选择,与其维持下级行政机关行政行为而共同当被告,不如履行监督作用改变下级机关行政行为。这是行政复议决定维持比率大幅下降的重要原因。图表2数据显示,2015年也是行政复议决定改变下级机关行政行为比率大幅上升的重要临界点。2015年全国行政复议案件审理结果中,复议决定改变比率较2014年同比上升3个百分点,2016年较2015年又同比上升3个百分点。行政复议决定维持率大幅下降,行政复议决定改变率大幅上升,恰恰反映了行政复议双被告制度在解决行政争议中的推动作用。行政复议双被告制度是2014年修订的行政诉讼法的一个制度创新,旨在推动行政复议机关畅通行政复议渠道,有效发挥行政复议在解决行政争议中的主渠道作用。同时,也要注意到行政复议机关跨区域应诉案件数量大幅上升,行政成本增加。并且,行政复议机关案多人少、人少质弱状况不适应行政应诉需求,迫切需要整合行政复议机构、增加行政复议专业人员,打造专业化、职业化、正规化行政复议队伍。

(三)行政诉讼案件"三率"情况分析

行政诉讼案件裁判效果可以从行政案件的一审服判息诉率、一审裁判上诉率、生效裁判申诉再审率的角度反映出来。人民法院在审结的行政一审案件中,通过上诉案件数量可以测算出一审案件服判息诉率和上诉率,通过对已经生效的一审案件、二审案件中申请再审案件数量可以测算出再审案件比率。应当说,这种测算仅是粗略测算,主要是为了更直观地分析行政诉讼案件审理效果。

图表3:全国法院行政一审案件、二审案件、再审案件统计数据(2012-2016)

(数据来源:《全国法院司法统计公报(2012-2016)》)


上述图表3数据显示了全国法院审理行政案件的一审案件服判息诉率、上诉率以及生效裁判申请再审率情况。总体而言,从2012年以来,全国法院行政一审案件上升幅度大,二审案件增长幅度也很大。2016年全国法院行政二审案件收案比2015年同比上升了34.43%,比2012年同比上升了222.09%。行政一审案件服判息诉率从2012年以来逐年呈下降趋势,2016年一审案件服判息诉率比2015年同比下降了7个百分点,比2012年则下降了21个百分点。与此同时,行政一审案件上诉率则处于逐年上升态势,2016年行政案件上诉率比2015年同比上升了7个百分点,比2012年则上升了21个百分点。因此,从解决行政争议角度而言,行政审判工作重心今后应当注重放在一审案件服判息诉上来。当前亟待研究解决的是如何真正激活2014年修订的行政诉讼法为解决行政争议创设的相关制度,特别是在一审程序中真正运用这些制度,而不是把这些制度创新放置一边。从生效裁判申请再审率来看,则处于下降趋势,这说明生效裁判公信力和权威性比较高。

(四)行政一审判决情况分析

行政一审案件判决结果是法院从实体上对于案件进行审理作出的判决结果。一审案件判决结果可以反映出在法院实体审理的案件中,法院判决支持原告或者被告以及第三人的情况。法院对于一审案件经审理,实体判决支持原告的判决方式主要包括判决撤销行政行为、变更行政行为、履行法定职责、确认违法或者无效、赔偿;实体判决支持被告的判决方式判决维持行政行为、驳回原告诉讼请求、确认合法或者有效、不予赔偿。行政诉讼法2015年5月1日实施后,取消了维持判决方式,统一为驳回诉讼请求判决,这样从2015年5月1日开始驳回诉讼请求判决案件数量则相应增加。这里需要说明的是,在一审案件审理中,经法院协调调解,当事人之间达成和解协议,原告申请撤诉,以及被告改变行政行为或者履行法定职责,原告申请撤诉,这些都统计在裁定准予撤诉案件中,而没有在一审实体判决中反映出来。特别是在一审案件审理中,被告改变原行政行为或者履行法定职责,当事人申请撤诉,这种情况大多属于原行政行为违法或者无效。如果当事人不申请撤诉,法院一般也会从实体上判决被告败诉。

图表4:全国法院行政一审判决统计数据(2012-2016)

(数据来源:《全国法院司法统计公报(2012-2016)》)


图表4数据显示,法院在一审审结案件中,实体判决维护被告作出行政行为效力占比处于逐年上升趋势,这说明行政机关依法行政水平越来越高。法院对行政机关司法监督力度越来越大,法院在一审审结案件中判决行政机关败诉比率逐年上升,2016年行政机关败诉率达到13.37%,比2012年上升将近6个百分点。如果按照当前以一审实体判决案件数量来计算败诉比率看,2015年行政机关一审实体败诉率为31.02%,2016年行政机关一审实体败诉率则为31.45%。行政机关执法合法正确率与败诉率属于双提升趋势,这说明司法监督效果明显。通过严格司法审查标准,加大司法监督力度,行政机关依法行政水平越来越高,法院判决支持行政机关作出的合法行政行为比率逐年提升。同时,法院判决行政机关败诉比率也属于逐年上升趋势,行政机关依法行政水平越来越高,法院司法监督力度越来越大,从而司法监督与依法行政进入良性循环状态。

(五)行政一审裁定情况分析

在法院一审审结案件中,除了以判决方式结案外,另一重要结案方式是裁定方式,主要包括裁定驳回起诉和裁定准予撤诉或者按撤诉处理,另外还包括裁定移送、裁定终结以及其他裁定方式。在法院一审审结案件中以裁定方式结案案件中,裁定驳回起诉和裁定准予撤诉这两种方式占比相对较大。法院裁定驳回起诉主要是当事人不符合起诉条件,比如当事人主体不适格,超过起诉期限,不属于法院主管或者管辖等原因,都会因为不符合法定起诉条件,法院从程序上裁定驳回原告起诉。法院裁定撤诉方式主要包括两种情形:一种是申请撤诉,即在一审案件审理中,原告自愿向法院申请撤回起诉,法院经审查裁定准予原告撤诉。实践中,原告、被告在一审案件审理中自愿达成和解协议,或者被告改变原行政行为或者履行法定职责,原告向法院申请撤诉。这种基于当事人达成和解协议,或者被告改变原行政行为或者履行法定职责,原告申请撤诉所占比重较大。另一种是按撤诉处理,即在一审案件审理中,原告经法院传票传唤拒不到庭或者到庭后,未经法庭准许中途退庭,法院可以按撤诉处理。实践中,原告在庭审中明确拒绝陈述或者以其他方式拒绝陈述,经法庭释明后仍不陈述意见的,可以按撤诉处理。从近年来一审审结案件情况看,法院以裁定方式结案比率已经超过以判决方式结案比重。换言之,法院一审审结案件中,有超过一半以上的案件是以裁定方式结案的,这些案件都没有进入实体审理。

图表5:全国法院行政一审裁定统计数据(2012-2016)

(数据来源:《全国法院司法统计公报(2012-2016)》)


上述图表5数据显示,从2012年以来法院每年裁定驳回起诉案件比率处于逐年上升态势,特别是从2015年开始,一审案件裁定驳回起诉比率大幅攀升。2015年法院一审裁定驳回原告起诉比率较2014年同比上升了将近9个百分点,2016年较2015年又同比上升了4个百分点。从2015年开始法院一审审结案件中裁定驳回原告起诉案件比率大幅提升,主要原因是2015年5月1日实施立案登记制改革,立案部门在登记立案时主要侧重于形式审查,这样就会有大量原本不符合起诉条件的行政案件经登记立案进入诉讼程序。当这些案件由行政审判部门审理时,则会发现不符合行政诉讼法规定的起诉条件,遂裁定驳回起诉。实践中,法院裁定驳回起诉案件中,有相当比重案件属于多年涉诉信访案件,这些案件一经裁定驳回起诉,又必然要上诉,这就导致一审服判息诉比率大大降低,并大幅拉升上诉率。裁定驳回起诉案件比率提高也容易形成程序空转,换言之大量行政案件虽经登记立案,但是在法院审理时则因不符合法定起诉条件以裁定驳回起诉方式结案,事实上并没有解决当事人诉争的实体问题。在法院一审审结案件中,法院裁定撤诉案件比率处于逐年下降趋势,从2012年49.84%的撤诉率,到2016年则下降至19.69%。对于行政审判实践中长期存在的原告撤诉率居高不下问题,一些专家学者曾对此提出批评,认为行政案件撤诉率高,说明原告在诉讼中受到了被告行政机关的威胁、强迫、利诱等不正当手段影响,导致原告违背个人意愿向法院申请撤诉。应当说,行政诉讼法经过将近30年的实施,原告的权利意识和维权意识已非行政诉讼法实施初期同日而语,当前原告权利意识和维权意识明显增强,被告行政机关的法治意识也显著提高。如果现在还说原告申请撤诉是基于被告的干预影响,这已经难以自圆其说。原告撤诉案件比率下降,主要有以下几个方面因素使然:一是行政行为合法正确比率大幅提升,行政行为质量高,在一审案件审理期间,被告因行政行为违法而主动改变行政行为的情形将大幅减少,这样原来长期存在的被告在一审期间主动改变行政行为从而换来原告主动申请撤诉情形大幅减少;二是运用法治思维和法治方式解决矛盾纠纷的意识日益深入人心,作为行政机关越来越能够正确认识相关法律问题,一旦被诉至法院,通过行政干预迫使原告撤诉的情形大为减少;三是在一审案件审理期间,通过协调和解结案的案件比率较小,这样原告主动撤诉情形自然减少。

(六)行政案件裁判质量情况分析

上诉权、申请再审权是法律赋予当事人的基本诉讼权利。一审案件裁判后当事人上诉率,以及生效裁判作出后当事人再审率,这仅能反映一审案件裁判以及生效裁判作出后,当事人对法院裁判认同程度。行政案件上诉率高,并非意味着法院一审裁判质效就必然很差,这仅能表明这些一审案件裁判作出后,有多大比重的当事人认同法院裁判结果,有多大比重当事人不认同法院的一审裁判结果,故而寻求通过上诉途径进行救济。申请再审案件也是同理。目前能够反映一审、二审裁判质量的指标,主要是二审案件改判和发回重审案件数量,以及再审案件改判和发回重审案件数量。在上诉案件中,二审法院改判和发回重审案件数量越低,说明一审法院裁判质量越高;反之二审法院改判和发回重审案件越高,说明一审法院裁判质量越低。对于再审案件也是同理,如果再审法院对于再审案件改判和发回重审案件的比率越低,说明法院作出的生效裁判质量越高,生效裁判维持率也就越高;相反再审案件被改判和发回重审比率越高,说明生效裁判质量越低,生效裁判维持率越低。

图表6:全国法院行政一、二审裁判质量统计数据(2012-2016)

(数据来源:《全国法院司法统计公报(2012-2016)》)


图表6数据显示,法院作出的一审、二审、再审案件质量总体高。对于一审裁判质量而言,虽然近年来行政一审案件上诉率逐年上升,一审服判息诉率在下降,但是在当事人上诉案件中,经二审改判和发回重审与一审结案比维持在3%上下,这与全国法院同期上诉案件改判和发回重审案件比率相比稍高。比如2015年全国经二审审理后改判和发回重审的案件与一审结案的比率为1.53%,行政案件则同比高出1个百分点。同时,从近年来二审审理改判和发回重审情况看,二审改判和发回重审案件总量处于小幅上升趋势,这表明一审案件裁判错误率有所上升,因此需要进一步提升一审案件审判质量。对于生效裁判质量来说,从2012年以来总体情况看,生效裁判维持率始终保持高水平运行,与全国法院同期生效裁判率总体相当。特别是自2015年以来,生效裁判维持率处于小幅上升态势,这说明新修订行政诉讼法在规范审判程序,特别是对于一审程序、二审程序以及再审程序的制度创新已经发挥效用。从图表6数据显示,全国法院行政一审、二审、再审案件质量总体是高的,解决行政争议的出口经过了严格把关,是可以放心和值得信赖的。

二、行政诉讼解决行政争议的制度创新

从近年来行政诉讼法实施总体情况看,虽然全国法院行政案件裁判质量总体高且可靠,特别是生效裁判维持率始终很高,但是有几项指标变化需要引起关注:一审裁判服判息诉率低、上诉率高、一审驳回起诉率高、裁定撤诉率逐年下降、二审审理后改判和发回重审的案件与一审结案比率小幅上升。这些数据指标变化都需要我们重新审视2015年5月1日实施的行政诉讼法相关制度运行效果,否则必然会制约行政诉讼制度在解决行政争议的效果发挥,因此有必要围绕解决行政争议的立法目的推动行政诉讼制度的创新和完善。

(一)构建行政争议多元解决机制

由于行政争议有其特殊性,构建行政争议多元机制关键在于关口前移,不能等到已经形成矛盾纠纷并被诉至法院后,再由法院启动多元解决机制,此时行政争议原被告双方矛盾纠纷已经激化,即便法院寻求多元机制解决,往往解决效果却事倍功半。行政争议有其产生、发展、解决的规律,解决行政争议的多元机制应当瞄准这些规律来构建,向着解决行政争议的规律而行,而不是背道而驰。

从我国当前解决行政争议现状看,基本上是一种倒金字塔的形状,在行政争议产生初始阶段,解决行政争议的面窄、渠道少而且办法不多,从而让原本少量的矛盾纠纷越聚越多,不断向上涌入行政复议,行政复议渠道在金字塔中间环节没有发挥好过滤作用,最终让矛盾纠纷都涌向倒金字塔顶部汇集在行政诉讼渠道,此时大量行政争议已经错过了解决的最佳时机,这种倒金字塔的行政争议解决机制不仅让法院解决审判任务加大,似乎行政诉讼当然地成为解决行政争议的第一个渠道,而不是最后一个渠道,并且行政争议由于错过初始阶段的最佳解决时机,一旦进入诉讼渠道,基本上是时过境迁,当事人之间矛盾越发激化,法院解决行政争议难度必然加大,这也是当前行政一审裁判上诉率过高、服判息诉率过低的根本原因。因此,解决行政争议应该坚持系统思维,从战略高度和长远角度出发构建解决行政争议的新型机制。这种新型机制旨在打造符合行政争议解决规律的金字塔型多元解决机制,在行政争议产生初始阶段和萌芽状态,此时正是金字塔型底部,有多种可供选择机制对应行政争议解决,在这个阶段大多数行政争议已经被过滤解决了。在这个初始阶段没有被解决的行政争议,可以进入金字塔中部由行政复议渠道解决;经过行政复议阶段过滤解决,又会有相当部分行政争议得到解决,此时如果还没有被解决的行政争议,可以进入金字塔顶部,通过行政诉讼渠道解决。在行政诉讼阶段仍然可以继续发挥多元解决机制作用,然而在这个阶段需要法院更多地讲法律、讲程序,通过依法裁判维护社会秩序和行政管理秩序。

构建行政争议多元解决机制之所以要放在行政争议产生初始阶段,而不是放在行政诉讼阶段,是因为在行政争议产生初始阶段和萌芽状态时,就要充分调动各有关方面积极性投入到解决行政争议中来。在行政争议产生初期通过多元机制解决,此时行政相对人与行政机关之间矛盾纠纷刚刚形成还没有激化,此时通过多元机制解决效果最明显、成本也最低,行政法律关系也最容易弥合,也最容易推进行政争议实质性解决。而反观我国当前在行政诉讼阶段构建行政争议多元解决机制效果并不明显,这主要是因为在行政诉讼阶段当事人之间矛盾原本已经激化,当事人对选择多元机制解决行政争议没有多少积极性,只求法院速判,此时多元解决机制发挥作用空间很小。如果法院一再协调希望通过多元机制解决,又容易让当事人之间的对抗转而形成对法院的对抗,必然会伤及司法公信力和权威性,也会让整个社会对行政诉讼纠纷解决功能产生错觉,认为行政诉讼程序空转、不解决问题,事实上这是让行政诉讼为前端解决纠纷不力背了"黑锅"。一些在行政程序中原本可以解决的行政争议,由于缺乏前端多元解决机制,却让行政诉讼成为解决行政争议的第一道关口和万能工具,这不符合行政争议解决规律和司法规律。

有效解决行政争议直接关系到"官民"的关系的和谐稳定,关系到国家长治久安,切不可小觑。如果"官民"纠纷得不到及时有效解决,会侵蚀我们党的执政基础,当前应当从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度出发谋划构建行政争议多元解决机制。现在有必要把信访、投诉、举报、行政调解等多种方式综合嵌入多元解决机制中,充分发挥这些方式在纠纷预警、提供线索、初始解决方面的优势。构建行政争议解决多元机制需要做好以下几方面工作:一是行政机关工作人员都应该树立行政争议解决意识,采取积极有效措施从源头上预防行政争议产生。特别是行政机关领导干部应当运用法治思维和法治方式开展工作,这是从源头上预防和减少行政争议产生的最好办法。二是建立递进式解决行政争议责任体系,一旦形成行政争议,先由具体执法人员进行化解,化解不成功的由部门负责人化解,化解还不成功的,由行政机关负责人化解。通过递进式解决方式,让大量行政争议在产生初期就能得到行政机关积极回应,弱化行政相对人的对抗情绪。三是在法律框架下穷尽行政救济,寻求一切可能办法争取在行政程序中解决争议,行政机关解决行政争议有资源优势、机制优势、时机优势,只要主观上想解决争议就不会有想不到的办法和解决不了的问题。四是严格落实主体责任,实践中有的行政机关及其工作人员对于行政争议,采取放任不管的态度,有的甚至把行政争议推给上级机关、推给法院解决,导致官民矛盾激化。对于行政机关及其工作人员在行政程序中不履行解决行政争议职责造成严重后果的,要追究领导干部和直接责任人员的渎职责任。

(二)推动行政复议解决行政争议的功能重构

行政复议属于上级行政机关对下级行政机关作出行政行为的监督方式,由此也就决定了行政复议的行政行为属性。既然是行政行为,那么接受司法审查也就是顺理成章的事情。当前我国正在启动对《行政复议法》修改工作,这次修法对于促进行政复议制度在国家治理现代化中更好地发挥作用意义重大。从近年来行政复议改革实践看,对于行政复议制度的基本属性和功能定位始终处于摇摆不定状态。总体而言,一部分观点认为要强化行政复议的行政属性,发挥行政复议在解决行政争议中的短平快作用;也有一部分观点认为要强化行政复议的司法属性,推动行政复议的司法化改革,按照司法模式全新打造行政复议制度。应当说,上述观点均不乏道理,突出行政复议的行政属性,是让行政复议始终保持其作为行政系统内部解决行政争议的制度优势,这些优势恰恰是行政诉讼制度所欠缺的;突出行政复议的司法属性,是让行政复议在解决行政争议时程序更加规范、行政复议人员更加专业、行政复议结果更具有公信力。事实上,不管是突出行政复议的行政属性还是司法属性,都涉及到行政复议向何处去问题。修法在即,现在已经到了该对行政复议制度的功能重新定位的时候了。

从全国行政复议解决行政争议趋势看,尽管行政复议案件数量在逐年上升,但是仍然比行政一审案件要少得多。现在有必要通过重新定位行政复议制度功能,激活行政复议解决行政争议的相关制度。从推进国家治理体系和治理能力现代化角度看行政复议制度变革,初步设想有以下几个方面问题需要重点关注:一是继续保持行政复议的行政属性不变,把行政复议打造成解决行政争议的金字塔型中部环节,大部分行政争议经过初期多元解决机制过滤解决,剩下的一些没有解决的行政争议则进入行政复议渠道。二是顺应信访问题法治化解决要求,推进行政复议信访化改造,取消行政复议受理范围的限制,公民、法人或者其他组织只要认为行政行为侵犯其合法权益,均可以申请行政复议。三是整合各级政府复议机构,设立专门的行政复议委员会,把分散于各级政府及其部门的行政复议职能统一整合到行政复议委员会中来。今后各级政府及其部门不再履行行政复议职责,各级政府及其部门对于行政争议解决履行前端多元解决职能。四是行政复议委员会讨论决定案件不再实行行政首长负责制,而是实行合议制,按照少数服从多数原则讨论决定案件。五是行政复议实行一级复议制,行政复议委员会作出的行政复议决定,当事人不服可以直接就原行政行为向法院提起行政诉讼,行政复议委员会不当被告。六是行政复议按照专门复议程序进行复议,不再实行书面审理,行政复议人员必须由通过法律职业资格考试人员担任。

(三)推进行政诉讼解决行政争议的制度创新

经过金字塔型前端多元解决机制以及中端行政复议阶段仍然没有解决的行政争议,则可以进入金字塔型顶部,也就是行政诉讼阶段解决。此时行政争议数量相对较少,并且经过前期的过滤解决,大部分行政争议已经解决,剩下进入行政诉讼渠道行政争议,法院完全可以集中精力处理这些纠纷。从解决行政争议角度而言,我国行政诉讼制度有必要进行积极创新变革,这样才能适应推进国家治理现代化的需要。从我国行政诉讼制度今后发展变革看,有以下几个方面问题需要关注。

一是将新修订行政诉讼法的受案范围进一步拓宽,采取原则肯定加上否定列举方式对行政诉讼受案范围重新进行规定,即先原则规定公民、法人或者其他组织对行政行为不服的,可以向法院提起行政诉讼;同时对应当排除司法审查的案件范围进行列举。之所以要把行政诉讼受案范围进一步拓宽,是因为实施立案登记制改革后,法院裁定驳回起诉案件数量大幅上升,在这些裁定驳回案件中有相当数量案件是因不属于行政诉讼受案范围而被裁定驳回起诉,从而导致程序空转。并且,从大陆法系国家行政诉讼情况看,大多对应当纳入受案范围案件只做肯定性的原则性规定,而对应当排除司法审查范围案件才做列举规定。我国行政诉讼法关于受案范围规定,不仅对应当纳入受案范围案件作列举规定,也对应当排除司法审查范围案件作列举规定,这样容易在肯定式列举范围和否定式列举范围之间存在大量灰白地带,导致一些在肯定列举范围之外同时也在否定列举范围之外的案件,作为不属于行政诉讼受案范围被裁定驳回起诉。这种规定为司法自由裁量权滥用留下了空间,同时也会把大量矛盾纠纷推向社会,这不符合国家治理现代化要求。因此,从解决行政争议角度出发,对行政诉讼受案范围作出新的调整已经非常必要。

二是优化行政诉讼程序。2014年修订的行政诉讼法在诉讼程序上作出了一些新的修改和完善,特别是关于调解、行政机关负责人出庭应诉、简易程序、行政诉讼一并解决民事争议等一些制度创新对于解决行政争议意义重大。但是从修订后的行政诉讼法实施情况看,这些规定实施效果并不明显。比如,关于调解制度,目前对于可以调解的案件范围限定太窄,事实上实践中大量需要调解也可以进行调解的案件都不在法律规定的调解范围内,这样必然会限制调解制度在实践中的运用。并且,调解制度的法律规定也过于原则,不便于操作。关于行政机关负责人出庭应诉制度,这是2014年修订的行政诉讼法的制度创新,旨在通过行政机关负责人出庭应诉推动解决行政争议,提高关键少数法治思维,规范行政行为。虽然行政诉讼法规定行政机关负责人应当出庭应诉,这是法定义务,但是实践中行政机关负责人出庭应诉基本上属于选择性出庭,各地发展也极不平衡。并且,有相当部分行政机关负责人对出庭应诉缺乏主动性和自觉性,由此也就导致庭审中原告及其代理人经常以行政机关负责人没有出庭,不符合法律规定为由要求延期审理。有的甚至还引发一些政府信息公开案件,要求行政机关负责人公开其没有出庭应诉而从事其他公务活动的政府信息。因此,这项制度在实践中落实得并不很好。关于简易程序规定,不仅法律规定可以适用的案件范围过窄,而且原本符合新行政诉讼法规定的适用简易程序案件,由于起诉、答辩、庭审、送达等程序不够简化,必然要占用相当部分的办案时间,法律规定适用简易程序应当在立案之日起45日内审结,而适用普通程序则是在6个月内审结,因为一旦选择简易程序,意味着法官必须在更短时间内投入更多的精力去办理更多案件,审限压力迫使一些法官放弃选择适用简易程序,这在一定程度上会影响简易程序在行政诉讼中作用的充分发挥,这就导致实践中很多法官不愿意选择简易程序审理案件。4关于行政诉讼一并解决民事争议,该规定原本是要通过行政诉讼程序一揽子解决相关民事争议,起到避免程序空转、实质性解决行政争议作用。目前该规定中行政诉讼程序与民事诉讼程序如何进行有效衔接还不够明确,导致该规定基本处于尚未被激活状态,没有实现立法预期目标。优化行政诉讼程序重在推动解决行政争议,这就有必要按照行政审判规律重新构造行政诉讼程序,从而让行政争议解决更及时、更顺畅。

三是推动行政审判体制改革。我国行政诉讼制度在推进国家治理现代化中能否完成好应当承担的职责使命,为维护国家长治久安有效解决行政争议,关键在于要推动行政审判体制改革。2014年修订的行政诉讼法规定了行政诉讼案件跨行政区域集中管辖,目前全国有相当一部分省、市、自治区已经开展相关试点工作。实践中,我国行政诉讼制度不能有效解决行政争议,主要在于存在制约行政诉讼制度有效发挥的体制机制性深层次问题。长期以来,我国法院管辖与行政区划高度重合,通过在行政区划法院内部设置行政审判庭审理行政案件模式,其天然地容易受到地方保护和行政干预的影响。党的十八届三中全会提出的探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,党的十八届四中全会进一步明确提出:"探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件"。习近平总书记在党的十八届四中全会《决定》的说明中指出,探索设立跨行政区划的人民法院,"有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。"习近平总书记在十九大报告中鲜明提出了新时代中国特色社会主义思想,同时对法治建设提出了一系列新要求。他指出:"深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。"从战略高度深入推进跨区法院改革,我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想指导跨区法院改革实践,把跨区法院改革作为司法体制综合配套改革的一个重要方面加以系统推进,以在新的起点上推进跨区法院改革的制度创新、实践创新和理论创新。行政案件容易受到地方保护和行政干预影响,行政案件应当属于跨区法院重点管辖的特殊案件。应当把推动行政审判体制改革与推动跨区法院改革 结合起来,通过依托铁路法院等专门法院升级改造成跨区法院,将全部行政案件纳入跨区法院管辖,从而根本实现行政审判体制目标。"因此,当前最要紧的莫过于尽快推动行政案件向跨区划法院集中,为构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局,深化行政诉讼体制改革探索积累经验。" 5如果行政审判体制改革不到位,行政诉讼解决行政争议的效果总会受到制约和限制,当前应当站在推动国家治理现代化的战略高度看待行政审判体制改革,从而让中国特色行政诉讼制度在夯实党的执政基础、保障国家长治久安中真正发挥作用。

(四)构筑解决行政争议的法治社会基础

有效解决行政争议需要有坚实的法治社会基础,需要形成全民尊法、守法、学法、用法的良好氛围。当前人民群众权利意识、法治意识和维权意识普遍高涨,已经从行政诉讼制度实施初期不敢告、不愿告、不能告的状态转变为善于运用行政诉讼程序维护自身合法权益。同时应当注意的是,实践中存在着个别当事人过度利用行政诉讼制度的不正常现象。比如,在实行立案登记制后,有的当事人存在着滥用诉权、恶意诉讼情况,占用大量社会资源、行政资源和司法资源。也有当事人仅把行政诉讼作为其向政府部门施加压力、进行谈判的工具,其诉讼根本目的不在于解决行政争议、维护自身合法权益。从总体上来说,我国法治社会建设属于法治建设的短板,这些都反映出我国当前推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设的重要性和紧迫性。

推动法治社会建设,首要的是推动诚信政府建设,行政机关及其工作人员都应该讲诚信。行政机关不讲诚信,对法治社会的破坏是根本性的,这也不利于行政争议解决。实践中,大量行政争议的产生是缘于有的地方政府不讲诚信引发的。当前有的行政机关负责人法治思维和诚信意识尚未真正树立,经常出现对法治"说起来重要、做起来不要"的情形,违法决策导致出现大面积违法、侵害群众利益的问题时常发生。在房屋征收拆迁、棚户区改造、收回行政许可、解除行政协议等活动中,存在着不讲诚信失信于民现象,严重损害诚信政府形象,侵害群众利益,引发的行政争议也长期得不到解决,给国家长治久安留下安全隐患。因此,加强法治政府和诚信政府建设是建设法治社会的重要基础。

推动法治社会建设,重在树立全民守法意识,不管是政府部门还是公民、法人和其他组织都应该牢固树立尊法、守法、学法、用法意识。现在有必要按照行政争议产生、发展、解决的规律来构建解决行政争议的路线图。在行政争议产生初期,可以通过多元机制充分调动各方力量将行政争议解决在初始阶段。不管是行政相对人,还是行政机关及其工作人员,只要与行政相对人达成了解决行政争议的合意,那么就应该尊重处理结果。并且,这种对行政争议的解决具有法律效力,应当受到法律保护,也应当受到当事各方的尊重。在行政复议、行政诉讼中只要已经形成合意、已经解决的行政争议,除非有证据证明行政机关存在违法,否则就应当尊重处理结果。特别是凡是经过行政诉讼程序审理的行政争议,只要法院的生效裁判一经作出,就应当实现诉讼程序终结,不允许当事人再寻求信访救济。只有这样长期推行下去,才能真正形成解决行政争议的法治路线图,才能夯实解决行政争议的法治社会基础。

三、结语

十九大报告指出:"加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。"我国现阶段的行政争议涉及多层次的社会关系,多样化的矛盾主体,多领域的利益冲突,解决这些行政争议,不是一种手段、一个部门就能做到的,司法仅仅是保障社会公平正义的最后一道防线,需要国家不断建立和完善多方面、多层次、多元化行政争议解决机制,充分发挥行政协商、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、行政诉讼等多元解决机制作用。要本着抓早抓小抓苗头原则,及时就地解决行政争议,最大限度地把行政争议解决在基层、解决在当地、解决在萌芽状态、解决在行政程序中,防止矛盾激化升级。推进国家治理体系和治理能力现代化,基本建成法治政府,更好地发挥政府作用,推动信访问题法治化解决,这些无疑都为行政诉讼预设了广阔的发展空间和发展机遇。而有效解决行政争议则是行政诉讼的基本所在,应当按照行政争议产生、变化的基本规律来推动行政诉讼制度创新完善,重中之重要依托跨区法院改革推动行政审判体制改革,这是行政诉讼有效解决行政争议的关键。

注释:
1袁杰主编:《中华人民共和国行政诉讼法解读》,中国法制出版社2014年版,第4页。
2江必新主编:《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》,中国法制出版社2015年版,第231页。
3同上注,第232页。
4程琥:"行政诉讼繁简分流程序构造",载《人民法治》2016年第10期。
5程琥:"行政案件跨区域集中管辖与行政审判体制改革",载《法律适用》2016年第8期。
作者简介:程琥,北京市第四中级人民法院副院长,博士。
文章来源:《法律适用》2017年第23期。
发布时间:2017/12/3
 
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