全国人大常委会“试点授权”要素论
——基于《立法法》第13条的规范性思考
作者:郑磊 王逸冉  
    摘要:  全国人大常委会的“试点授权”为改革试点突破现行规定提供了法律依据,成为了“重大改革于法有据”的示范性举措;然而,其示范意义不应流于为相关改革提供形式依据,其内容自身首先应符合法律规定及其所蕴含的法律原理。衡量“试点授权”是否实质性“于法有据”,可从四类要素分析:从权限要素看,“试点授权”应限于非宪法保留事项和常委会自身有立法权限的事项;从时间要素看,应先于试点改革而作出,并符合授权期限;从后果要素看,“试点授权”到期之后根据试点情况而发生试点推广、变更或延长等不同法律后果;空间要素上,授权空间在范围上具有部分性以及与授权事项的关联性。

一、问题的提出:全国人大常委会“试点授权”无所不能?

第十二届全国人大常委会频繁作出“试点授权”,至今已达十五项,已经成为党的十八届四中全会“重大改革于法有据”这一里程碑式的政治承诺的示范性举措。然而,示范性意义,不能仅限于“试点授权决定”的作出为相关改革提供了形式意义上的依据,“试点授权”自身也须“于法有据”,应符合法律规定及其所蕴含的法律原理,这是实质意义上的“于法有据”。关于“于法有据”双重意义之间的紧张关系,终于在“国家监察体制改革试点授权决定”问题上,引发了关于“试点授权”自身合法律性的忧思。可见,缕析全国人大常委会“试点授权”自身应满足的规范要求,是决定一项重大改革源头上是否“于法有据”的重大实践和理论问题。

这项工作首先需要阐释《立法法》第13条的规范内涵,这是全国人大常委会“试点授权”的直接法律依据。第十二届全国人大常委会以来高频率的十五项“试点授权决定”为这项工作提供了丰富的参考性经验素材。与常委会的高频授权形成鲜明对比的是,本届人大淡出法律授权实践,不禁令人质疑常委会对于应由全国人大才能做出的授权事项是否有越俎代庖之嫌。此外,全国人大及其常委会典型的立法权自身以及修宪权在“试点授权”实践中,已显现出与“试点授权”之间密切的关联与模糊的界限,“试点授权”在相关职权谱系中(如下图1所示)如何定位,也是《立法法》第13条需应对的基本问题。


笔者拟从“要素论”角度阐释 《立法法》第13条的规范内涵,为特定的改革确定是否可通过常委会“试点授权”获得法律依据,以及考察“试点授权”本身是否“于法有据”,提供要素式指南。对此,《立法法》第13条界定的“试点授权”,主要涉及四个方面的要素:权限要素,关注常委会“试点授权”可做与不可做的授权事项,“行政管理等领域的特定事项”其边界何在;时间要素,着眼“试点授权”应在何时作出,可授权多长期限,这来自于对第13条“根据改革发展的需要”、“在一定期限内”的准确理解;后果要素,关注“试点授权”的“暂时”之期届满后,对试点经验的处理可在哪些选项中选择;空间要素,既包括“试点授权”仅限于“部分”地方的形式性空间要素,也包括根据试点事项调试试点范围、试点对象的实质性空间要素两个方面。

二、“试点授权”的权限要素

《立法法》第13条将“试点授权”权限限定为:“行政管理等领域的特定事项”,十五项“试点授权决定”的内容属性已经为考察权限要素提供了多类型的样本。(详见表1)

表1:授权事项内容及其事项性质对应表

序号

授权事项的内容

授权事项的性质

1

行政审批

行政审批改革事项

4

行政审批

8

药品上市许可持有人制度

10

股票注册制度

5

农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度

行政管理改革事项

9

集体所有的宅基地使用权不得抵押

12

公务员职务与职级并行制度

13

生育保险基金管理制度

14

军官管理制度

2

刑事案件速裁程序

司法改革事项

3

设立知识产权法院

6

人民陪审员制度

7

公益诉讼

11

刑事案件认罪认罚从宽制度

15

监察体制改革

国家机构改革事项

“行政管理”是指国家行政机关对于社会公共事务的管理,主体标准与内容标准是其两项基本标准,宽泛判断而言:其一,从被授权主体是否行政机关看,十五项“试点授权决定”中,授权1、4、5、8、9、10、12、13共计八项的被授权主体是国务院;其二,从授权事项内容看,武增在2015年的著作中将授权1、4、5三项列属行政管理领域。由此,行政审批改革事项作为行政管理的一类重要行为,表1中授权1、4、8、10四项可纳入“行政管理”领域。授权5和9涉及农村产权制度管理改革,旨在放宽相关管理性或限制性机制,促进农村产权保护。授权12属于内部行政行为,授权13属于基本医疗保险基金征缴和管理。授权14涉及军官管理制度,军事职权可视为广义的行政职权。由此,涉及行政管理的“试点授权决定”共计九项,占60%。

虽如上宽泛判断,涉及非“行政管理”事项仍有六项授权,其是否属于《立法法》第13条所规定的“等领域”范围?这首先需要探讨第13条“等领域”之“等”为何意,笔者尝试使用排除法来陈述其规范内涵,罗列不属于“试点授权”的权限范围。具体来看,“宪法保留事项”以及“常委会无立法权限的事项”,应被“试点授权”权限范围所排除。

(一)宪法保留事项排除

关于“试点授权”的性质,不同论者不约而同地围绕着其与立法活动的关联性来进行阐述:有学者从立法行为表现形式角度指出“授权决定”是一种“立法性决定”,有学者从立法行为的传统类型角度直接将“试点授权”纳入法律修改行为,也有不认同其修法性质而属于“特殊立法行为”。取其最大公约数,不论是行为形式视角还是行为类型视角,都不否认“试点授权”属于立法权的行使,而且是立法权的特殊行使方式。因此,“试点授权”当恪守立法活动的界限,不逾越“宪法保留”的外部界限。

所谓“宪法保留”(Verfassungsvorbehalt),意指涉及国家政权组织及其配置等内容只能由宪法规定,其核心效力在于圈定议会立法禁区,即宪法保留事项原则上禁止授权议会立法。在此意义上,有学者指出,“全国人大常委会无法就宪制改革作出授权试点的决定”。保留与授权,一体两面,“宪制改革”的授权依据位阶与宪法保留密切相关。

首先,宪法修改之界限议题不得“试点授权”。申言之,宪法修改不得处置的制宪话题,例如人民民主专政、共和政体、人民代表大会制度等宪法基本原则等内容的去留问题,是国家存在的基石,不允许以修宪为之,更遑论以试点之名,行制宪之实。宪法中应当也必须作出规定的前述内容,进入了原生性宪法保留的范围,简而言之,“试点授权”不得涉猎原生性宪法保留事项。

其次,宪法修改议题不得由常委会“试点授权”。超越立法权限而进入修宪权的内容,涉及派生性宪法保留事项,通常而言,须以修宪为之,立法不得涉足,更遑论“授权决定”染指。《立法法》第8条第2项将各级人大及一府两院“产生、组织和职权”列为绝对法律保留事项,但国家机构体系或各类国家机关的基本架构、基本类型等问题的调整,则属于通常需要修宪为之的宪法保留事项,例如,行政法院系统的创设、国家监察委员会系统的创设。

需要指出的是,试点改革的迫切性若已形成共识,可以通过全国人大的“试点授权”有限地涉足全面铺开时涉及修宪议题的事项。《宪法》第62条第15项规定“全国人大兜底职权条款”联同第1项列举的“修改宪法”权力,为全国人大“试点授权”有限涉及这类事项提供了联合规范依据,也构成常委会“试点授权”与之在权限落差上的重大差别。根据童之伟设计的联动授权组合,全国人大在改革试点决定的同时,可“授权全国人大常委会依法规范和指导监督三省市展开改革试点。”申言之,根据《宪法》第67条第21项“全国人大常委会兜底职权条款”,常委会依据“全国人民代表大会授予”可行使第67条前二十项未列举的“其他职权”。在这个联动授权组合中,全国人大授权为创制性授权,常委会授权是实施性授权,在同一改革试点事项上,两者是决定与实施的关系。概括而言,常委会“试点授权”不能直接调整宪法保留事项,充其量通过实施全国人大“试点授权”间接、受限地涉及修宪议题的试点。

(二)常委会无立法权限的事项排除

“试点授权”既可由全国人大作出,也可由常委会作出。两者之间,既有重叠的诸多领域,也有全国人大“试点授权”可为而常委会不可为的领域,这些事项就构成常委会“授权立法”的分工界限。前述常委会“试点授权”不可直接涉足、而全国人大可有限涉足的修宪议题的改革试点事项,就属此例。本部分讨论仅限于立法权限范畴内全国人大与其常委会的权限分工带来的两者间“试点授权”分工界限。

根据《宪法》第67条第3项规定,全国人大常委会有权修改全国人大制定的基本法律,但须受到“全国人大闭会期间”、“部分修改和补充”以及“不得与基本原则相抵触”三项限制,笔者认为,同理可得,常委会有权就基本法律事项进行“试点授权”,并当然受到前述三项限制。具体而言,涉及基本法律的基本原则事项的“试点授权”,需全国人大亲自为之;非基本原则事项,全国人大常委会亦可“试点授权”,但仍受到“在全国人大闭会期间”、“部分修改和补充”两项限制。可见,常委会涉及基本法律进行“试点授权”,毕竟不如对自身制定的非基本法律进行“试点授权”之事项范围来得丰富完整。但是,与被排除的宪法保留事项类似,根据《宪法》第67条第21项,若根据“全国人民代表大会授予”,常委会也可在被排除涉足的基本法律事项上间接地、有限地涉及。

十五项“试点授权”当中,(如表2所示)有九项“试点授权决定”涉及《宪法》第67条第2项所言之“其他法律”;涉及基本法律的有六项,其中,授权15甚至已涉足基本法律的基本原则事项:“国家监察体制改革试点”深刻涉及的《刑事诉讼法》第3条、《人民检察院组织法》第5条第2项等内容,即为典型的基本法律基本原则事项。从逻辑上看,涉足前述宪法保留事项的自然会涉足基本法律基本原则事项。

表2:授权所涉及的法律内容与性质对应表

序号

暂停或调整实施的法律

是否涉及基本法律及其基本原则事项

是否涉及

基本法律

是否涉及

基本法律的基本原则

1

《外资企业法》、《中外合资经营企业法》和《中外合作经营企业法》有关行政审批的规定

2

《刑事诉讼法》中的速裁程序的规定

3

/

/

4

《外资企业法》、《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》有关行政审批的规定

《台湾同胞投资保护法》有关行政审批的规定

5

《土地管理法》、《城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定

6

《法院组织法》第37条、《刑事诉讼法》第178条第1款(但书内容除外)、第3款,《民事诉讼法》第39条第3款的规定

7

/

/

8

《药品管理法》关于上市许可持有人制度的规定

9

《担保法》关于集体所有的耕地使用权、宅基地使用权不得抵押的规定

《物权法》关于集体所有的耕地使用权、宅基地使用权不得抵押的规定

10

《证券法》关于股票公开发行核准制度的有关规定

11

/

/

12

《公务员法》公务员职务与职级并行制度的有关规定

13

《社会保险法》第64、66条

14

《现役军官法》关于军官职务等级、军衔、职务任免、教育培训、待遇保障、退役安置有关规定

15

《行政监察法》关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定、《检察官法》第6条第3项

《刑事诉讼法》关于检察机关对直接受理的案件进行侦查有关规定、《人民检察院组织法》第5条第2项,以及《地方各级人大和政府组织法》第59条第5项

综上,基于常委会“试点授权”作为常委会立法权限特殊行使形式的属性定位,逻辑上可从两个层面来划定其界限:修宪议题乃至制宪议题等宪法保留事项排除,这是“试点授权”的立法权外部界限;“试点授权”这类特殊行使形式通常不得为之,这构成“试点授权”的立法权内部界限;在全国人大与其常委会的立法权限分工中,常委会修改基本法律不得涉足的情形,其“试点授权”自然也不得涉足,这是构成“试点授权”的立法权内部界限,或者说分工界限。立法权内外双重界限错落构筑了常委会“试点授权”权限要素结构:非宪法保留事项要素—常委会立法权限事项要素。(如文末图2所示)。

与此相关,不同于宪法保留事项被径直排除在常委会“试点授权”事项之外,法律保留事项,须以典型立法程序为之,但仍可先行试点,然而不得以“试点”之名暗度陈仓。因此,法律保留事项并非如宪法保留事项那样,一概排除常委会“试点授权”,而是应谨防涉及法律保留事项的“试点授权”超越“试点”而行修法之实。换言之,这里并非是法律保留事项是否排除的问题,而是如何捍卫典型立法与“试点授权”这类特殊立法之间边界的问题,这涉及的是后述时间要素、后果要素、空间要素。

三、“试点授权”的时间要素

顾名思义,“试点授权”是对试点进行授权,而非对试点改革进行事后确认,因而“改革”应以“授权”为起点。既然是“试点”,自然不同于通常立法自生效之后一直有效,《立法法》第13条将之限定为“在一定期限内”,而第10条关于授权期限“不得超过五年”的一般性限定,则为其上限。

(一)起点要素:试点改革始于授权依据

依据《立法法》第13条,“试点授权”是“根据改革发展的需要”而作出,旨在解决改革发展的合法性依据。从逻辑上看,提供合法性依据的方式从时间上主要可以区分两种:事先为改革提供依据“确认性”方式以及事后为改革经验背书的“赋予性”方式。

《立法法》第13条集中体现了党的十八届四中全会提出的“重大改革于法有据”的重要论断。“于法有据”自然要求改革和立法的互动关系属于“赋予性”的合法性供给模式,改变过往探索型改革背景下“先变革后变法”的思维,因此,授权先于试点,试点始于授权,以“试点授权”形式于事前为改革突破规范提供合法性依据,这构成其起点要素。

(二)期限要素:试点实施以五年为上限

针对以往授权缺乏时限要求这一问题,《立法法》第10条新增了“授权的期限不得超过五年”的规定。十五项授权文本分别以四种方式对试点期限进行了规定,以规定方式的明确性递减为序,这四种方式分别是:一是采取“相应调整在某年月日前试行”的到期时间方式,授权5、9属此列;二是采取两或三年的具体试点实施期限,其中有十一项属此;三是采取诸如“改革措施成熟后,及时修法”的模糊规定,授权14为典型;四是对于期限无明确规定、事实上的期限需结合相关立法活动确定,授权15属于此列,虽然其未规定期限,但结合《监察法》拟于2018年3月第十三届全国人大一次会议上通过的进度安排,其事实上的期限也是明确的。第一种和第二种方式直观地体现出《立法法》第10条的“五年之限”。第三种方式属于附条件方式,若条件成就于五年之内,以条件成就期为期限;若至五年,条件仍未成熟,则实施期限至五年自动届满。在第四种方式中的实施期限,不论是授权文本本身不做具体规定,还是寄托于另一项立法活动,均具有不确定性,不值得广泛采用;若采用,应受到“五年之限”天花板限制。

有关期限问题的另一个话题是延期问题。比如授权11中规定,授权2的试点内容按照新办法继续试行。这一延期期限,应当与前一“试点授权决定”实施期限累计计算,抑或单独计算?如果单独计算,可否不断续期?有学者认为,常委会如果给定最终时期,可以推定其将延期次数自我限定为一次。笔者在有保留地赞同此观点同时认为,影响“试点授权决定”实施期限的现实因素在于修法条件是否成熟,而非仅取决于授权决定中规定的具体年限抑或是截止时期。比如虽然授权4效力终止时还剩下1年以上期限,但由于其与授权1在所涉的法律内容上具备重叠性,所以在后者的修法条件成熟时,也自然带动了前者的效力提前终结。

四、“试点授权”的后果要素

根据《立法法》第13条,“试点授权”具有“调整或者暂时停止适用法律的部分规定”的过程性效力,但这一效力仅存在于“一定期限内”,具有“暂时”性质。前述时间要素中的期限要素,也已经蕴含了“试点授权”在到期之后会以某种方式宣告终结。从逻辑上看,试点到期之后存在三种可能去向:其一,试点失败,恢复相关法律规定的效力;其二,试点成功,普遍推广;其三,试点尚未成熟,需要延期。近年来的试点,对于是否推广的问题,在试点之初通常均已形成政治共识,对于最终推广并无悬念,于是,第一种情形现实当中尚未出现,后两种情形是本部分分析的基础。

根据《立法法》第10条第3款,被授权机关应当在“授权期限届满的六个月以前”履行报告义务。从报告形式来看,实践中,既有“中期报告”,也有“工作进展报告”,授权2、6、7的中期报告已经作出,授权1、4的报告被国务院合并作出。从报告内容看,不仅应包括“试点授权决定”的实施情况,还可以向授权机关提出“制定有关法律”或“要求继续授权”的意见建议。第10条第3款列举的这两类建议情形,正好对应前述试点推广、试点延期两种情形,而试点延期有可进一步区分为试点的单纯延期和变通延期,即试点变更。

(一)试点推广

《立法法》第10条第3款“制定有关法律”的意见建议若以法律修改方式被采用,则试点经验发生受到推广的效果。“试点授权决定”1到期在即,国务院向常委会报告了《<外资企业法>等四部法律的修改草案说明》。其中提到授权1即将到期,需要按照常委会授权决定的方式对“外资三法”作出修改,将试点的改革措施上升为法律。同时,按照授权4的有关内容,《台湾同胞投资保护法》也涉及此次修改的内容,建议一并作出修改,这很明确涉及《立法法》第10条中规定的“制定有关法律”意见模式。2016年常委会通过《关于修改<外资企业法>等法律决定》同时,授权1和授权4的效力相应终止。

(二)试点延长

《立法法》第10条第3款“继续授权”的意见建议,通常采用续期方式单纯在形式上延长“试点授权”。2017年通过的《全国人大常委会关于延长人民陪审员制度改革试点期限的决定》规定,“第十二届全国人大常委会第十四次会议授权在部分地区开展的人民陪审员制度改革试点工作,试点期限延长一年”,属于典型直白的单纯试点延长方式。2012年作出的《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》在三年授权期限到期后,经全国人大法律委员会审议,将原来的《关于授权国务院继续在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定(草案)》名称改为《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批试行期届满后有关问题的决定》,更直观地体现出,该决定的性质,不是另行作出了一项新的“试点授权决定”,而是对2012年“试点授权决定”到期后的试点延长处理规定。

(三)试点变更

《立法法》第10条第3款“继续授权”的意见建议,还可以通过变更为其他相关试点内容另行申请“试点授权”变通延长原有“试点授权”。授权2的期限届满后,最高院和最高检在向常委会的报告《认罪认罚从宽制度试点工作决定草案的说明》中指出:“速裁程序两年试点期限已满,可将其纳入认罪认罚从宽制度,继续在北京等十八个城市开展试点”,据此,常委会在2016年通过的《关于授权最高院、最高检在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》中规定:授权2中的刑事案件速裁程序试点工作,按照新办法继续试行。这说明两高选择以向常委会要求“继续授权”的方式延续旧“试点授权决定”的效力。这可谓是一种以内容变更为载体的延期手段。

概括而言,授权期限届满后,实践中的三种处理方式的分工为:若修法条件业已成熟,则通过法律修改推广试点经验;若试点经验尚不成熟至普遍推广,则既有通过续期单纯延长试点期限,又有通过就相关内容另行做出授权以新代旧,并在客观上变通延长试点期限的方式。后两者都具有延期效果,区别在于是否做出了新的“试点授权决定”。

五、“试点授权”的空间要素

空间要素的考量,围绕《立法法》第13条的“部分地方”展开,不仅包括单纯的地域空间因素,还涉及地域空间之大小、区域选择的妥当性,这分别构成形式性空间要素与实质性空间要素这两个考察层面。

(一)形式性空间要素:授权空间范围的部分性

如前所述,“试点授权”属于“立法权的特殊行使方式”,其与立法权的典型行事方式法律修改,并非等同关系,这在空间要素上就体现为,“试点授权”对于法律的调整、暂停适用仅限于“部分地方”,不得如法律修改那样及于全国。“部分地方”之“部分”相对于“全国”而言,如学者所指出,试点对于法律的变动效果并不带来修法意义上的效力丧失,所涉法律仅在试点范围内被停止适用,但仍然在全国其他地域可被适用。可见,修法是空间领域涉及全国范围的大集合,试点仅仅是该集合中的一个子集,一旦二者的空间范围重合,就不再是“试点”授权,而是修改法律了。

(二)实质性空间要素:试点范围与授权事项的关联性

1.试点地域选择与授权事项的关联性

试点对象却呈现出与授权事项之间的正相关性。比如授权2涉及司法改革事项,两高在选址方面就依据“案件基数大、类型多,具有典型性、代表性”的标准进行;授权9涉及农村产权改革,国务院部门就采取在“在农村改革试验区、现代农业示范区等农村土地经营权流转较好的地区”开展。亦即试点范围的选择必然是为了试点事项的更好开展,因此试点对象必然比起其他省市在授权事项上拥有某一方面的优势。比如授权4所涉及的是行政审批改革事项,需要测试外商投资管理、服务业开放、事中事后监管等改革开放创新措施的效果,对政府管理制度改革进行更为充分的试验。而上海浦东新区创新基础好、开放度高的优势就尤其值得发挥,扩展中国(上海)自由贸易试验区区域范围,可以在较大空间范围内更好地检测行政审批制度改革的效果。

2.试点范围与授权事项的重要性成反比

授权事项的重要性,主要关注其对公民基本权利实现之影响程度的大小。在前表1的基础上,授权5、9、12、13、14均属行政管理改革事项,其中授权12、14仅涉及国家公务人员的内部管理,授权13虽涉及行政相对人,但只是管理体制的变化而对相对人权利无实质影响,因此在重要性方面处于最弱地位;授权5、9虽然属行政管理改革事项,但由于涉及农民产权,因此其重要性高于前者;授权1、4、8、10属广义行政管理,但由于其调整事项均为行政审批改革事项,涉及不确定的行政相对人,因此重要性又略高于前两者;授权2、3、6、7、11涉及司法改革事项,作为人权保障的最后一道防线,其重要性应该提升;授权15由于涉及宪制改革,同时涉及基本法律的基本原则部分,因此重要性处于最高地位。根据授权事项重要性的从低到高,相应“试点授权决定”的排列详见表3。

表3:试点范围与授权事项的重要性对应表

序号

试点事项的重要性

授权范围

13

一个直辖市、十一个市

12

三省一市机关,以及教育部“等”相关部门

14

具体试行范围,由中央军事委员会予以明确

5

☆☆

三十三个试点县(市、区)

9

二百三十二个试点县(市、区)、五十九个试点县(市、区)

1

☆☆☆

一个自贸区

4

四个自贸区

8

十个省、直辖市

10

两个证券交易所

2

☆☆☆☆

十八个市(其中有四个属于直辖市)

3

三个市(其中两个属于直辖市)

6

十个省(区、市)

7

十三个省、自治区、直辖市

11

十八个市(其中有四个属于直辖市)

15

☆☆☆☆☆

两省一市

从上表中,可大致看出授权事项的重要性与试点范围之间的反比关系,即“大改革小试点、小改革大试点”,尽管这一特点并不十分明显。例如,试点13涉及事项重要性相对较低,试点地域为一个直辖市、十一个市,涉及十二个省市,地域范围十分广泛,试点5、9情况类似。而试点15涉及的国家监察体制改革被认为是“事关全局的重大政治体制改革”,空间范围仅限于北京、浙江、江西两省一市。当然,这一特点并不明确、也不具有必然性。比如,5项涉及司法体制改革的“试点授权决定”其地域范围比涉及行政审批改革的4项授权要略为广泛。然而,作为总体特征,“大改革小试点、小改革大试点”还是有所显现,这是基于改革风险管控的考虑:一项改革越重要,其所关联的政治社会风险也就越大,试点成本往往也越高,选择较小空间范围先行试点,自然成为降低试点失败风险波及范围的重要考虑。

概括而言,前述两类三种空间要素,从不同角度揭示“部分地方”的规范内涵:形式性空间要素关注是否“部分”,部分有别于一个国家的全部地方;实质性空间要素关注如何“部分”,其地域对象取决于同授权事项的关联性,其大小取决于授权事项的重要性。

六、代结语

综上所述,《立法法》第13条所蕴含的前述四要素,可以按照“试点授权”的语词结构进一步概括为两大类要素:“试点要素”与“授权要素”,(如图2所示)分别对应阐释第13条的“就行政管理等领域的特定事项”与“在一定期限内在部分地方”。“授权要素”,聚焦何权可授的实质性问题,在全国人大常委会的立法权限谱系中“试点授权”,自然不得涉及修宪议题等宪法保留事项,并且需要在常委会立法权限范围内为之。“试点要素”,则关注“试点”的时间、后果以及空间等形式性问题:时间要素,要求“试点”以“授权”为起点,并在法定期间内完成;后果要素,细分了“授权”届满“试点”去向的情形:空间上的推广、内容上的变更抑或时间上的延长;空间要素,则要求被授权空间在范围上的部分性以及与授权事项的关联性。


图2:全国人大常委会“试点授权”要素结构图

通过前述要素式构建,既揭示了《立法法》第13条所规定之“试点授权”的规范内涵,也为考察为试点改革提供法律依据之“试点授权”自身是否“于法有据”提供了规范方案。从法律位阶看,于“法”有据的基本要求是于“宪”有据,如何为前述规范方案连接宪法依据,这是一项有待挖掘的基本问题。自2016年起,“试点授权”已经以“(四)做好改革试点授权决定相关工作”专列为“全国人大常委会年度立法工作计划”的第四类目录,这表明,全国人大常委会已将“试点授权”视为一类常规性立法活动,客观上已在一定程度上与“立改废释”等科学立法方式并列;而且,在其立法工作计划安排中,“立改废释授”等各类立法方式被予以通盘统筹考虑。这进一步突显了为前述规范方案探寻宪法依据的必要性,笔者以这方面的初步探讨作结,具体论述有待另文详述:

1.基于“试点授权”乃“立法权的特殊行使方式”,其总体性的宪法依据在于《宪法》第58条对全国人大及其常委会“行使国家立法权”机关的定位,以及第62条、第67条赋予两者对应立法权的具体权限条款。

2.全国人大常委会对其自身立法权限范围内事项进行“试点授权”,其权限依据来源于《宪法》第67条第2项、第3项关于其其他法律立法权限以及基本法律修改权限的规定。

3.至于全国人大常委会立法权限范围之外的事项,其通常无权进行试点授权。在例外情况下,可以根据《宪法》第62条第15项有全国人大自身对全国人大对常委会涉足此类“试点授权”先行进行创制性授权,然后常委会根据《宪法》第67条第21项在此基础上展开实施性授权。

附表:第十二届全国人大常委会“试点授权”授权实践与决定名称概览表

序号

授权时间

“试点授权决定”名称

1

2013.8.30

《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》

2

2014.6.27

《关于授权最高法、最高检在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》

3

2014.8.31

《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》

4

2014.12.28

《关于授权国务院在中国(广东)等自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批决定》

5

2015.2.27

《关于授权国务院在北京市大兴区等行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》

6

2015.4.24

《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》

7

2015.7.1

《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》

8

2015.11.4

《关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点的决定》

9

2015.12.27

《关于授权国务院在北京市大兴区等行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》

10

2015.12.27

《关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用<证券法>有关规定的决定》

11

2016.9.3

《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作决定》

12

2016.12.25

《关于授权国务院在部分地区和部分在京中央机关暂时调整适用<公务员法>有关规定的决定》

13

2016.12.25

《关于授权国务院在河北省邯郸市等12个试点城市行政区域暂时调整适用<社会保险法>有关规定的决定》

14

2016.12.25

《关于军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》

15

2016.12.25

《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作决定》

注释:
本成果系国家2011计划司法文明协同创新中心研究成果、国家社科青年项目《全国人大常委会监督权行使机制研究》(批准号:10CFX005)成果。
本文由郑磊确定选题、形成论文主旨、拟定各级小标题,并逐字翻写式修改定稿;由王逸冉整理文献、捉刀形成初稿、删改定稿。
王建学曾对本文提出中肯评议,谨致谢忱,文责自负。
十五项“试点授权决定”详见附表(统计截止时间为2017年6月27日第十二届全国人大常委会第二十八次会议闭幕),为简洁行文,文中指称某项授权所用编号,对应附表中的编号。因笔者统计范围限于本届全国人大常委会任期内的授权,因此十一届全国人大常委会作出的《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》没有在表格当中明列;另,《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批试行期届满后有关问题的决定》、《关于延长人民陪审员制度改革试点期限的决定》只能算对前一授权到期的处理方式,不满足授权的后果要素,因此没有在表格中列出。
关于改革与法律的关系,党的十八届四中全会铿锵有力地提出:“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过)。
第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》,为三省率先开展国家监察体制改革试点工作在形式上提供了法律依据,然而该授权决定自身是否具有法律依据,引来了不少质疑。例如,童之伟认为,“在宪法之外新增一种在中央与国务院平行、在地方与各级人民政府平行的国家机关,动了人民代表大会制度和宪法的根本。要授权进行改革试点必须由全国人大为之。”(童之伟:《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》,《法学》2016年第12期。)韩大元同样指出,监察委不在宪法规定的国家机构体系之内,不属于全国人大常委会职权范围内决定的事项,无法采用授权方式。(韩大元:《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》,载《法学评论》2017年第3期。)秦前红亦明确持此观点。(秦前红:《全国人大常委会授权与全国人大授权之关系探讨——以国家监察委员会为研究对象》,《中国法律评论》2017年第2期。)
最近一次全国人大的授权是在1996年3月17日做出的。1982年《宪法》颁布以来,全国人大的授权共计六次,其中有两次是对常委会的授权,一次是对于国务院的授权,三次是对于地方的授权。统计资料来源:http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdlt/fzjs/2011-05/13/content_1655612.htm。而常委会的授权共计二十一次,前六次数据来源同上,后十五次来源于人大常委会公报。可见,全国人大及其常委会做出授权决定的次数之间对比悬殊。
“国家监察体制改革试点授权决定”所引发的授权资格质疑,就是典型例证。参见前注3。
刘志刚:《暂时停止法律实施决定的正当性分析》,《苏州大学学报(法学版)》2015年第4期。
限于篇幅,“试点授权”与释宪权以及其他法律变动途径之间的区别与分工,本文不予细述。
武增主编:《<中华人民共和国立法法>解读》,中国法制出版社2015年版,第78页。
同上,该书的出版时间为2015年5月,因此在此之后的授权并没有列入统计范围。
王建学:《授权地方改革试点决定应遵循比例原则》,《法学》2017年第5期。
就五项涉及司法体制改革的“试点授权决定”,其被授权主体和内容上均不属于行政管理领域;“试点授权决定”15一方面由于缺乏明确的被授权主体,另一方面其涉及对现有的国家机构产生了深远影响,因此也无法归入行政管理领域当中。
蔡定剑:《中国人民代表大会制度》,法律出版社2003年版,第324页。
范进学:《授权与解释:中国(上海)自由贸易试验区变法模式之分析》,《东方法学》2014年第2期。
刘沛佩:《对自贸区法治创新的立法反思》,《浙江工商大学学报》2015年第2期。
“宪法保留”与“法律保留”具有措辞的近似性,但两者存在明显区别:“法律保留”原则要求行政机关的特定行为必须要有“形式法律”基础,如果将“宪法保留”视为哪些本可以由法律处理的事物却必须由宪法予以规范,与“法律保留”的不同之处就在于规范的层级问题。即在是否有内在于宪法的权力限制的问题上,二者有所不同。
江国华:《司法立宪主义与中国司法改革》,《法制与社会发展》2016年第1期。
沈岿:《谁有权授权实施宪制改革试验?——以监察体制改革试点为分析样本》,(未刊稿),载于“第四届宪法释义与国家机构现代化研讨会论文集”(2017年4月22日,杭州)。
韩大元:《试论宪法修改权的性质与界限》,《法学家》2003年第5期。
有关原生的宪法保留的概念,可参见Christian Waldhoff : Der positive und der negative Verfassungsvorbehalt, Würzburger vorträge zur Rechtsphilosiphie, Rechtstheorie und Rechtssoziologie,S. 23.
对比而言,制宪层面的原生性宪法保留,是超越规范的,属于法理论有意义上的宪法保留;派生的宪法保留,则处规范层面、宪法教义学意义的宪法保留,通常所言的狭义的法律保留,即在这个意义上使用。
另见前引,秦前红文。
前引,童之伟文。
前引,秦前红文。
有关基本法律与非基本法律的区别,可参见韩大元、刘松山:《宪法文本中“基本法律”的实证分析》,《法学》2003年第4期。
“试点授权决定”3、7、11三项不涉及对具体的法律内容的调整,4、9和15三项同时涉及对基本法律和“其他法律”的调整。
郑磊:《国家监察体制改革中的宪法修改三题》(未刊稿),载于“第四届宪法释义与国家机构现代化研讨会论文集”(2017年4月22日,杭州)。
李建国:《关于<中华人民共和国立法法修正案(草案)>的说明——2015年3月8日在第十二届全国人民代表大会第三次会议上》。
秦前红:《监察体制改革的逻辑与方法》,《环球法律评论》2017年第2期。
李建国:《关于<中华人民共和国立法法修正案(草案)>的说明——2015年3月8日在第十二届全国人民代表大会第三次会议上》。
关于延期问题,不可避免会涉及授权决定到期后的不同处理方式问题,这一块的分析详见“四、后果要素(二)试点延长”部分。
前引,王建学文。
比如《最高人民法院关于人民陪审员制度改革试点情况的中期报告——2016年6月30日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上》。
比如《国务院关于自由贸易试验区工作进展情况的报告——2015年4月23日在第十二届全国人大常委会第十四次会议上》。
统计来源:《全国人民代表大会常务委员工作报告——2016年3月9日在第十二届全国人民代表大会第四次会议上》、《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2017年3月8日在第十二届全国人民代表大会第五次会议上》。
高虎城:《关于<中华人民共和国外资企业法>等四部法律的修正案(草案)的说明——2016年8月29日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上》。
《全国人民代表大会法律委员会对<关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区等国务院决定的试验区内暂时停止实施有关法律规定的决定(草案)>审议结果的报告——2013年8月29日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上》。
周强:《关于<关于授权在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定(草案)>的说明——2016年8月29日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上》。
即便是认为授权在性质上属于修法行为的学者也承认其在修改性质上具有特殊性。比如,刘松山教授认为,这种法律修改方式不是以全国人大常委会的名义、而是以授权国务院以停止实施的方式来进行,同时还具有暂时性、试错性等特征。(刘松山:《论自贸区不具有独立的法治意义及几个相关的法律问题》,《政治与法律》2014年第2期。)
傅蔚冈:《上海自贸区设立与变法模式思考》,《东方法学》2014年第1期。
周强:《关于<关于授权在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定(草案)>的说明——2014年6月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第九次会议上》。
潘功胜:《关于<关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定(草案)>的说明——2015年12月21日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上》。
高虎城:《关于<关于授权国务院在中国(广东)自由贸易试验区、中国(天津)自由贸易试验区、中国(福建)自由贸易试验区以及中国(上海)自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定(草案)>的说明——2014年12月26日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上》
在评价授权事项的重要性标准方面,王建学教授与笔者持类似观点,但在具体的“试点授权”重要性的排列方面,笔者与王建学教授存在一定的区别。
前引,王建学文。
具体包括国家质量监督检验检疫总局、国务院台湾事务办公室、国家统计局本级机关(不包括直属机构)。
“试点授权”规范方案的宪法依据问题,和前述要素论中的权限要素的关联最为紧密。
截止目前,全国人大常委会已经连续两年将“做好改革试点授权决定相关工作”列为立法计划中的第四类项目,这表明了人大官方将“试点授权”视为立法的态度。参见《全国人大常委会2016年立法工作计划》(2015年12月14日第十二届全国人民代表大会常务委员会第五十八次委员长会议原则通过)、《全国人大常委会2017年立法工作计划》(2016年12月12日第十二届全国人民代表大会常务委员会第八十四次委员长会议原则通过)。
笔者对于本届全国人大常委会任期内的十五次授权做了名称上和序号上的排列,详见附表。(统计截止时间为2017年6月27日第十二届全国人大常委会第二十八次会议闭幕)正文中的表格由于篇幅原因不再描绘授权名称,具体请参见附表中的对应序号。
作者简介:郑磊,浙江大学光华法学院副教授,法学博士;王逸冉,清华大学法学院博士研究生。
文章来源:《浙江社会科学》2017年第8期。
发布时间:2017/12/7
 
分享到: 豆瓣 更多
【打印此文】 【收藏此文】 【关闭窗口】