任期制在我国宪法中的规范意义
——纪念1982年《宪法》颁布35周年
作者:韩大元  
    摘要:  任期制是现代民主政治的基本要求与内在逻辑,是政权和平交替的制度规范。自十一届三中全会以来,在改革和完善党和国家领导制度中,废除领导职务终身制,实行任期制从党的主张转化为宪法规范,成为1982年《宪法》的重要特色与贡献。
    关键词:  宪法 任期制 终身制 民主 权力监督

1982年12月4日,五届全国人大五次会议完成了新中国第三次宪法的全面修改,通过了《中华人民共和国宪法》(简称1982年《宪法》),至今已施实35年。本次全面修改在新中国历史上第一次以宪法的形式明确规定了国家领导职务的任期制,废除了长期以来实际存在的“领导干部职务终身制”,健全了党和国家的民主制度,强化了宪法对国家生活的规范功能,使党和国家领导制度的改革实现了宪法化,强化了国家主流价值观,推动了中国社会的发展与进步。本文以1982年《宪法》规定任期制的过程为中心,探讨任期制的规范内涵及其意义,诠释1982年《宪法》的民主与共和精神。

一、任期制规范的形成背景

所谓任期制,又称“限任制”,是指对特定公共职务的任职期限与任期届数予以严格限定的制度。就其历史渊源而言,任期制起源于古希腊与古罗马时期,柏拉图、亚里士多德与西塞罗等均对其做过一定论述。而作为一项宪法制度,任期制一般被认为产生于美国关于总统任期限制的宪法实践。1787年颁布的世界上第一部成文宪法——《美利坚合众国宪法》(简称美国1787年《宪法》)虽规定了总统任期4年而未对其任期届数作出限制,但经由华盛顿、杰斐逊等美国开国先贤所开创的“总统任职不得超过两届”的宪法惯例,任期制成为了美国最为重要的宪法制度之一,并在1951年生效的宪法第22条修正案中得到了正式的宪法化。

与美国1787年《宪法》的规定相类似,新中国前三部宪法因种种缘故,仅对部分重要的国家领导职务的每届任期作出规定(如1954年《宪法》第39条第2款规定“中华人民共和国主席任期四年”),并未专门对其作过任职届数的限制,这在事实上造成了国家领导职务的终身制。直到20世纪80年代,基于对“文革”教训的总结,人们开始关注这一问题,并从完善党的领导体制与同家制度法制化的高度进行讨论。十一届三中全会召开后,随着全面拨乱反正的展开,人们开始反思“文化大革命”的教训。其中,涉及到了领导干部职务终身制这一政治体制弊端。

1980年8月18日,在中共中央政治局扩大会议上,邓小平作了《党和同家领导制度的改革》的重要讲话,指出政治生活中实际存在着“领导干部职务终身制”,明确提出以法律方式废除领导干部职务终身制的问题,并把它作为随后进行的宪法修改的重要内容。他指出,“干部领导职务终制身现象的形成,同封建主义的影响有一定关系,同我们党一直没有妥善的退休解职办法也有关系……五中全会讨论的党章草案,提出废除干部领导职务终身制,现在看来,还需要进一步修改、补充。关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度,对各级各类领导干部(包括选举产生、委任和聘用的)职务的任期,以及离休、退休,要按照不同情况,作出适当的、明确的规定。任何领导干部的任职都不能是无限期的。”邓小平认为,“领导制度的改革必须在宪法上得到反映,由国家根本法予以保证”,并在讲话中明确,对于相关问题“中央将向五届人大二次会议提出修改宪法的建议”。

1981年6月,中国共产党的十一届六中全会通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》(简称《决议》),对建国32年来中国共产党的历史进行了科学的分析和正确的总结,实事求是地评价了建国以来的重大历史事件,特别是“文化大革命”的历史教训。《决议》指出:“党决定废除干部领导职务实际上存在的终身制,改变权力过分集中的状况,要求在坚持革命化的前提下逐步实现各级领导人员的年轻化、知识化和专业化,并在这些方面着手做了一些工作。”该决议不仅将邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》中关于废除领导干部职务终身制的讲话精神上升为全党意志,而且成为了1982年宪法修改国家领导职务任期制的重要依据,直接影响了任期制在现行宪法中的确立。

二、任期制规范的形成过程

1980年8月30日,中共中央正式向第五届全国人民代表大会第三次会议主席团提交了《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议》,宪法修改被提上日程。在随后两年多的时间里,宪法修改委员会充分讨论了实行国家领导职务任期制的问题,并在任职期限上达成了一致意见,但对于届数限制的分歧较大,主要包括三种观点:(1)认为所有国家领导职务连续任职均不得超过两届;(2)认为相较于全国人大常委会委员长和国家主席的德高望重,国务院总理领导政府工作,需要有一定的政策连续性,以便于积累经验以保证政策和工作的成熟,因此单独主张国务院总理、副总理连续任职不超过三届为宜;(3)还有少数人不同意限制国家领导职务的任期限制,主张视个人能力而定。

在1982年2月27日提交的《宪法修改草案(讨论稿)》中,第二种观点得到了宪法修改委员会多数委员的支持。关于领导职务任期届数限制的规定初步表述为:“全国人大常委会委员长、副委员长(第66条),国主家席、副主席(第80条),最人高民法院院长(第126条)、最人高民检察院检察长(第133条)连续任职不得超过两届;国务院总理、副总理(第90条)连续任职不得超过三届。”

在1982年3月宪法修改委员会第二次会议讨论期间,陈慕华、方毅等不少同志仍然主张,总理、副总理的任期应当同国家主席副主席和全国人大常委会委员长、副委员长的任期一致。这种观点得到多数与会者的赞同。方毅认为,废除终身制,是从十年动乱的惨痛教训中得出的,连任三届,就是半终身制。至于政策连续性层面的考量,多数人也认为,连续任职两届已经能够较好地完成各项政策的平稳过渡。而且,由于我们党是执政党,在选举国家领导职务人选时已然考虑到了政策连续性的问题。与之相应,在党的领导下,个人掌权的时间越长则越容易出问题。

1982年10月25日上午,经由邓小平、彭真等中央领导同志会议讨论,决定吸收宪法修改委员会的多数意见,总理任期最后确定为两届。在最后提交大会表决并通过的宪法草案中,除了中央军事委员会主席、副主席的任期因军事领域的特殊性没有对其任期作出明确的限制之外,所有国家领导职务的任期届数一律改为“连续任职不得超过两届”。宪法条文中的这一细节变动,在一定程度上揭示了修宪者对于国家领导人终身任职的忧虑已超过了对于优秀领导人个人能力的信任。换言之,国家领导职务任期制的确立目的即在于消除职务终身制及其可能造成的政治生活不正常、个人集权等弊端,实现国家权力交接的平稳与政治秩序的有序运行。35年来的实践表明,1982年《宪法》实行的领导职务任期制对国家权力的法治化起到了积极作用,使宪法更加贴近生活,成为国家政治生活中的基本规范。

三、任期制规范的内涵

1982年《宪法》第60条、第66条、第79条第3款、第87条、第124条第2款与第130条第2款共同构成了国家领导职务任期制的规范体系。由此,国家领导职务任期制的规范具体包括规范对象、任职期限与任期届数三方面内容。

(一)规范对象

根据上述条款,宪法中明确通过任期制予以规范的对象,包括全国人大常委会委员长、副委员长,国家主席副主席,国务院总理、副总理、国务委员,最高人民法院院长和最高人民检察院检察长.也就是所谓的“最高国家领导人”。以上领导职务行使国家最高权力,传统上存在滥权风险;特别是在1982年宪法修改对国家机构组织原则予以发展的背景下,由于首长负责制等原则的引入使得前述领导职务的权力愈发集中,若不通过任期制予以限制,将对我国的政治生活带来不必要的风险。

在宪法修改委员会讨论时,还有人曾提出过对国务院各部部长以及各省省长的任期加以限制的问题。对此,宪法修改委员会中的主要观点认为,“省长、部长连续任职超过两届的极少,做这样规定的实际意义不大。”而且,从规范层面来说,在单一制之下,地方权力由中央授予;“在总理责负制下,部委首长经常变动”。这两方面的领导职务可能引起的专权风险及其对宪法秩序所造成的威胁远不及前述国家领导人来得严重。因此,宪法并未对地方领导的职务与各部部长的任期作出限制规定。

1982年《宪法》对于国家领导职务任期届数限制的唯一例外为中央军事委员会主席、副主席。作为国家武装力量的最高统帅,军委主席行使重要的军事权,特别是在军委主席负责制的指导下,该职务在应然层面理应受到任期届数的限制。但考虑到军事委员会在国家权力体系中的特殊性质与功能,《宪法》第93条第3款仅作出了“中央军事委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同”的规定,并未对其连任届数予以限制,理论上可以连选连任,直至终身。这固然有其历史渊源以及军事领域特殊性等原因,但是,出于国家政治制度的稳定性考量,仍有必要在适当的时机通过宪法修正案将中央军委主席、副主席的任期届数限制予以规范化。

(二)任职期限

根据《宪法》第60条第l款“全国人民代表大会每届任期五年”的规定,以及《宪法》第66条、第79条第3款、第87条、第124条第2款与第130条第2款关于各国家领导职务的任期与“全国人民代表大会每届任期相同”的表述可知,上述国家领导职务的每届任期通常为5年。这一表述方式符合全国人大作为国家最高权力机关的宪法地位,由它代表人民统一行使国家权力,行使相应权力的最高国家机关亦由其产生,对其负责,受其监督。换言之.各国家领导职务的正当性直接来自于本届全国人民代表大会,因此其任期亦必须与全国人民代表大会的任期保持一致,而不能单独列明。

这里出现一个例外情形,根据《宪法》第60条第2款“如果遇到不能进行选举的非常情况,由全国人民代表大会常务委员会以全体组成人员的三分之二以上的多数通过,可以推迟选举,延长本届全国人民代表大会的任期”的规定,由于各国家领导职务“与全国人民代表大会任期相一致”,其各自任期亦应当相应延长。

(三)任期届数

宪法上任期制的意义不仅是对于领导职务每届任期的明确规定,更在于对该职务任职届数的严格限制。因此,解释现行宪法的任期制,关键在于如何正确理解宪法条文中“连续任职不得超过两届”的规范内涵。条文中“任职不得超过两届”的规范内涵较为明确,并不禁止相应的国家领导职务的连任。但是,职务的连任存在届数上的限制,即最多只能连任一届。换言之,同一领导人选担任该领导职务的最长时间为10年。

根据肖蔚云教授的回忆,在宪法修改草案中,对于全国人大常委会委员长的任期限制最初被规定为“委员长连选连任,但是连续任职不得超过两届”。对此,讨论中即有人提出,该句用词存在歧义。如果将前后半句分开理解,则委员长可当选一届,连任两届,共计三届,任期最长可达15年;若前后半旬合并理解,则委员长任职总共不得超过两届,任期最长为10年。为了明确国家领导职务最长任期不得超过10年的规范含义,修宪者最终采取了目前《宪法》中“连续任职不得超过两届”的写法,使之在表述上更加清楚。

当然,在具体的解释过程中,文义解释也有一定的界限,如在“连续任职”的解释上,有时也可能出现相应的解释结论与修宪者废除领导干部职务终身制、防止个人集权的规范目的相违背的结果,需要与目的论解释相结合,体现修宪者的原意。

1.连续任职的主体

对于“连续任职”的理解,存在主体上的歧义。由于1982年《宪法》对国家领导职务的任期届数限制采取了分别规定的方式,因此,若从文义上进行理解,其所限制的事实上是国家领导人选在同一职务岗位上的任期届数。如某人当选为全国人大常委会委员长或副委员长以后,在该岗位上最多只能连任一届,而后不得再次当选为相同职位。但从相关条款的字面含义上看,似乎不禁止相同领导人选在两届任期完成后转任其他不同的最高领导职务。这一观点在文义解释的规范空间与实践上确实是可行的,但引入目的解释的价值因素后,可能会得出不同的结论。

如前所述,废除领导干部职务终身制是政治体制改革的重要成果,也是党和人民意志的体现。从宪法规范目的看,在不同国家最高领导职务之间不停转任,也有可能事实上造成领导职务终身制,脱离1982年《宪法》原则与理念,同时也与政治体制改革的精神相违。因此,有必要在这一规范体系中引入目的论的解释方式,明确在不同国家领导职务之间的转任同样有属于“连续任职”范畴的可能性。当然,在首长负责制的国家机构中,基于副职权力的有限性,领导职务在正副职之间的转任以及副职短期代理正职履行职务或继任正职,是否属于连续任职的范畴可以讨论。但笔者认为,至少应当明确在不同国家最高领导职务,特别是最高领导职务正职之间的转任应属于宪法中“连续任职”范畴。

2.连续任职的“连续”

对于“连续任职”本身,从纯粹的文义上理解,则所谓“连续”即“不中断”。换言之,如果有人两个任期之间是中断的,甚至在完成两个连续任期后中断一个任期,可以谋求第三甚至更长任期。但是从目的论解释看,此种任职方式,仍然可能造成事实上的职务终身制,有必要对其进行限缩,即无论任职是连续的,还是不连续的,国家领导人所担任职务最多为两届,才符合宪法基本精神与规范要求。对此,《美国宪法修正案》第22条第1款第1分句“无论任何人不得当选或担任总统职务两次以上”的规定方式,可资借鉴。

四、任期制规范的修改

宪法上的任期制的规定可以通过宪法修改进行调整,尽管对于修宪权的行使是否存在界限,学界存在有界限说与无界限说两种观点,但任期制条款的修改客观上存在一定的界限。

1982年《宪法》对修宪权的界限问题未作出明文规定,但根据我国宪法中对于修宪权主体、程序的严格规定,结合修宪权的理论与我国的政治体制,笔者认为,修宪权的行使存在着一定的客观界限,宪法中存在某些根本制度、原则与精神不得修改,否则就构成了“宪法的破坏”如我国的共和国体制、人民代表大会制度,以及1982年《宪法》的基本原则的修改客观上存在界限。任何对于现行宪法的修改,都不得违背宪法的基本价值立场。

从历史上看,1982年《宪法》中的国家领导职务任期制正是在吸取“文化大革命”的惨痛教训的基础上形成的,对于该制度的修改,必须采取谨慎的态度,要从1982年《宪法》的共和精神与改革成果角度寻求共识,不得减损它在废除领导干部职务终身制与防止个人集权等方面发挥的作用。根据这一要求,有关任职期限与任期届数的具休规定虽有进一步探讨的空间,但任何修改或者调整不能违背1982年《宪法》的基本精神。

另外,根据宪法学的基本原理,为防止正在履职的国家领导人借助宪法修改突破对其任期限制,即使修改了任期制,宪法对于任职期限与任期届数的调整,只能自该职务的下一届任期生效。

五、结语

从1982年《宪法》实施35年来的实践看,实行国家领导职务任期制在健全国家领导体制、建设社会主义民主政治、实现政治权力的平稳过渡等方面发挥了重要作用,应给予充分肯定。5年前的12月4日,习总书记再次重申:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”

通过实行任期制,我国长期存在的领导职务终身制问题得到了有效遏制,较好地防止了个人集权与个人崇拜的发生,并为国家权力和平有序地实现代际更迭提供了制度保障。同时,该制度还体现了改革开放以来在国家治理体系上以“法治”代替“人治”的历史进程,进一步完善了选举制度,建立了良好的政治生态,促进了人民民主,从而保障了《宪法》第2条所规定的“中华人民共和同的一切权力属于人民”的宪法原则,在根本上维护了我国宪法的民主精神,为推进依宪治国、依宪执政的进程奠定了有力的宪法基础。

注释:
参见潘培伟:《浅析行政首脑限任制思想和实践起源》,《论理界》2013年第1期。
1787年制宪会议期间,总统任期制的问题曾被制宪者们所深入讨论,具体参见[美]詹姆斯·麦迪逊:《辩论:美国制宪会议记录》,尹宣译,译林出版社2014年版,第317页以下。详细的论述也可参见潘培伟:《美国总统限任制的思想和实践研究》,《政治与法律》2012年第10期。
毛泽东同志在中共八大召开后曾思考过国家权力交替及其规范化的问题,并明确提出通过宪法限制国家主席任期的主张。龚育之曾回忆,1957年,毛泽东同志在陈叔通、黄炎培给刘少奇、周恩来的信上所作的批注意见中专门提及对于国家主席“可以考虑修改宪法,主席、副主席连选时可以再任一次”;后来,由于反右扩大化等一系列政治原因,该问题被搁置;参见章敬平:《一份珍贵的政治文明的遗产——龚育之谈最高领导层的新老交替》,《南风窗》2003年第11期。
详细内容参见《邓小平文选》(第二卷),人民出版社1994年版,第320-343页。
同上注,第331-332页。
许崇德:《中华人民共和国宪法史》,福建人民出版社2003年版,第553页。
同前注,第339页。
彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中指出:“中国共产党去年召开的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》和今年召开的第十二次全国代表大会的文件,得到全国人民的拥护,为宪法修改提供了重要的依据”。
参见肖蔚云:《我国现行宪法的诞生》,北京大学出版社1986年版,第154页;同前注(6),许崇德书,第625页。
参见前注,许崇德书,第625页。
王汉斌、许崇德等宪法修改委员会成员在其关于任期制修改的回忆性文字中,均详细引述了方毅同志的观点。参见王汉斌:《汉王斌访谈录——亲历新时期社会主义民主法制建设》,中国民主法制出版社2012年版,第107页;参见前注,许崇德书,第646页。
参见《彭真传》编写组:《彭真传》(第四卷),中文央献出版社2012年版,第1466页;同前注,许崇德书,第405页;同前注,肖蔚云书,第154页;同前注,王汉斌书,笫107页。
同前注,《彭真传》编写组书,第1477页。
1982年《宪法》分别在第66条、第79条、第87条、第124条与第130条作出规定,全国人大常委会委员长、副委员长,国家主席、副主席,国务院总理、副总理、国务委员,最高人民法院院长以及最高人民检察院检察长的每届任期与全国人民代表大会每届任期相同,无特殊情况即5年,并明确作出了连续任职不得超过两届的规定。
同前注,肖蔚云书,第153页。
1982年宪法修改对于国家机构组织原则,即民主集中制的发展的论述,详见肖蔚云:《新宪法对民主集中制原则的发展》,《法学研究》1983年第1期。
问前注,王汉斌书,第107页。
同前注,肖蔚云书,第154页
参见前注,王汉斌书,第107页。
对于中央军委主席、副主席任期制的相关论述,详见秦前红、宦吉娥:《中国国家军事领导人任期制度变迁研究》,《宁波大学学报》(人文社会科学版)2009年第4期。
同前注,肖莉云书,第154页。
如根据《美国宪法》第22条修正案第1款的规定:“无论任何人,在他人任期内担任总统或代理总统超过两年者,不得当选或担任总统职务两次以上”。换言之,若副总统在本届总统任期内代理总统或继任总统未超过两年,则该届任期不计入其两届任期的限制之列。相关条文参见《世界各国宪法》编委会编:《世界国各宪法·美洲大洋洲卷》,检察出版社2012年版,第620页。
同上注。
参见韩大元:《试论宪法修改权的性质与界限》,《法家学》2003年第5期。
参见[日]芦部信喜:《制宪权》,王贵松译,中国政法大学出版社2012年版,第105页
如《大韩民国宪法》第128条第2款规定:“为延长总统任期或变更连任的宪法修订,对该项提案出台在任的总统不具有效力。”《美国宪法》第22条修正案第1款规定:“但本条不适用于在国会提出本条时正在担任总统职务的任何人;也不妨碍在本条开始生效时的总统任期内可能担任总统职务或代理总统职务的任何人在此任期结束以前担任总统职务或代理总统职务。”这在某种程度上解释了该生效方式的正当性。相关宪法条文参见《世界各国宪法》编委会编:《世界各国宪法·亚洲卷》,检察出版社2012年版,第245页;同前注,《世界各国宪法》编委会书,第620页。
习近平:《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》,《民人日报》2012年12月5日第2版;该段文宇引自前注,邓小平书,第146页。
参见虞崇胜、刘远亮:《任期制:国家权力和平有序更替的制度保障》,《建福行政学院学报》2017年第1期。
作者简介:韩大元,法学博士,中国人民大学法学院教授,博士生导师。
文章来源:《法学》2017年第11期。
发布时间:2018/1/20
 
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