不动产登记错误的行政判决方式
——以欺诈导致登记错误的行政案件为中心
作者:孙森森  
    摘要:  因欺诈导致的登记错误,应采用何种行政判决方式?对此,行政诉讼实务有数种不同的立场:撤销判决、确认违法判决、驳回诉讼请求判决。但是,这几种立场都有问题。撤销判决、确认违法判决的适用违反了行政行为违法性判断基准时的教义,对于合法但错误的行政行为作出了违法评价。驳回诉讼请求判决的适用则未能实现对错误行政登记行为的纠正。基于现行法律规范,因申请人欺诈导致登记错误的,法律已经课予了行政机关更正义务,法院可以向行政诉讼当事人释明,通过课予义务诉讼的途径主张权利救济,适用课予义务判决。
    关键词:  关键词:行政登记错误;判断基准时;判决方式

行政登记类案件属于行政和民事交叉领域,因为涉及行政法律关系与民事法律关系的双重叠加,加之行政诉讼与民事诉讼构造上的差异,处理此类案件尤为棘手。曾经轰动一时的“河南焦作房产纠纷案件”经过了四级法院,历时18年,先后出具了25份裁判文书还未审结,给司法公信力和权威性造成了不小的负面影响,但此案也仅仅是众多不动产行政登记案件之一。由此可以管窥行政与民事交叉类案件法律关系的复杂性。

2014年行政诉讼法修订后,在关于立法目的的第一条中增加了“解决行政争议”,同时在第六十一条中规定了行政、民事争议一并审理的条款。立法者增修这些条文是为了能够妥善地解决此类案件,这也是行政争议的实质性化解的基本要求。但有论者则对这些法律条文的修改持悲观态度,认为“立法机关应尽快制定《非讼程序法》以及相应的特别法,明确国家介入民事活动的法律性质,并对不动产登记错误等提供有效的救济途径,以避免行政与民事交叉案件的发生,而不能头痛医脚,错误地将民事争议纳入到行政诉讼中解决”。行政诉讼法修订之后,不动产登记类行政案件依旧属于疑难复杂的案件类型。本文拟就行政登记类案件中法院的判决方式做一个较为全面的实证式考察,在此基础上作出评析,以回应和检验该学者的质疑是否成立,同时在修订之后的行政诉讼法框架下探寻是否存在更好的解决途径。

行政登记类案件范围较广,故本文以其中较为疑难复杂的因欺诈导致登记错误的行政案件为中心进行论述。因为此类案件最为集中地展现了行政与民事法律关系的交叉问题,特别是在涉及第三人善意取得的保护时,这一问题尤为突出。

一、不动产登记错误的三种行政判决方式

因欺诈导致行政登记错误的案件在司法实践中较为常见。一类是因为当事人提供虚假的登记材料,登记主管机关在进行形式审查并作出准许变更登记之后,原所有权人认为登记错误要求撤销登记;另一类案件是当事人提供虚假的登记材料之后,登记主管机关准许变更登记,申请变更的当事人又在该不动产上设立了他物权登记或者变更所有权登记转移给第三人,原所有权人认为登记错误要求主管机关撤销登记。前一类在民事法律关系上只涉及申请变更登记人与原所有权人,后一类则不仅限于此,还涉及第三人他物权或者所有权的保护问题。后一类案件的处理较之于前一类案件涉及的法律关系更为复杂,处理起来也更为棘手。

有学者认为,因为法院在行政诉讼过程中对行政行为的合法性采取全面审查原则,原告诉讼请求仅是起到了启动诉讼程序的作用,法院对于行政行为的审查范围以及适用何种判决享有一定的选择权。 就目前司法实践中对于欺诈导致登记错误的情况,主要的行政判决方式为:若在不涉及第三人利益、国家利益或者个人利益的情形下,一般适用撤销判决;而在涉及第三人利益且已经构成善意取得的情形下则比较复杂:既有适用撤销判决,也有适用确认违法判决,还有的驳回诉讼请求判决。

当申请变更登记人再次设立他物权登记时,法院在认定善意取得上有不同的处理。一种处理认为,《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》(以下简称《房屋登记案件若干规定》)第11条第3款规定的 “善意取得”适用于他物权,依据该条的规定应该适用确认违法判决。另一种处理则认为,该条文中的“‘房屋已为第三人善意取得’应指所有权的善意取得,而非他物权的善意取得” 。因此不符合确认违法判决的适用条件,应该作出撤销判决,最终撤销了该抵押权登记。

通过以上实证考察,可以发现司法实践中对欺诈导致登记错误的行政判决方式主要有三种:撤销判决、确认违法判决、驳回诉讼请求判决。此三种判决方式的采用实际表明了法院在处理此类案件过程中的基本态度和立场,基于不同因素考量而采取了最终的判决方式。那么这三种判决方式在此类案件中的具体适用是否符合行政法学基本原理、能否实现行政争议与民事争议的一并解决、以及达到最终定纷止争的效果呢?需要作进一步分析。

二、行政行为违法性判断基准时教义下的行政判决方式检视

当事人提供虚假材料导致登记主管机关登记错误时,无论是否涉及他人利益,在诉讼过程中都无法回避对行政机关登记行为的合法性审查问题。在撤销诉讼中,法院对行政行为的违法性判断是以一定的法律和事实状态为基础的,而这种状态会在行政行为作出后撤销判决作出前发生变动。行政行为违法性判断基准时,即对行政行为违法性判断的时间基准,就是为了解决法院应该以何时作为行政行为违法性判断的时间节点而提出的概念。关于此问题的处理有两种学说:以行政行为作出时为基准(处分时说)和判决作出时为判断基准(判决时说)。采用何种学说作为判断基准,有诸多的考量因素,但在撤销诉讼中一般采用以处分时说为原则,判决时说为例外。有论者对此表达更为透彻和清晰,认为两种学说的选择上,合理的方案应该是:立足于处分时说,同时从法律经济的角度对其进行一定的修正或者认可一定的例外。另外,基于行政行为的效力考量,登记行为更应该采纳处分时说。以效力的时间性为标准,可以将行政行为划分为一次性行政行为、持续性行政行为、临时性行政行为。而对于一次性行政行为的违法性判断的基准时应该为行政行为的作出时,对于持续性行政行为的违法性的判断基准时则应该是判决作出时。行政登记行为作为一种一次性行政行为,毫无疑问应该采用行政行为作出时为其违法性判断的基准时。

通过行政行为违法性判断基准时的教义对各种判决方式作出衡量,即各种判决方式是否符合该教义,需要作进一步分析和评述。除了行政行为违法性判断基准时之外,判决方式的选择与适用还需要有制定法依据和学理支撑。因此需要通过行政行为违法性判断基准时教义、制定法的相关规定,结合具体案例对判决方式的选择与适用作出评判。

(一)适用撤销判决的问题

修订后的行政诉讼法第70条规定了撤销判决适用的六种情形。具体到本文讨论的范畴,因欺诈导致行政机关登记错误时,法院一般以主要证据不足为由撤销行政登记行为。有学者认为在依申请登记情形下,行政相对人申请这一参与行为或者意思表示,在行政机关接受行政相对人的意思表示之后就视为行政机关的意思表示或者行政行为,相对人的行为或者意思表示的瑕疵转化为行政行为的瑕疵,因此从理论上说法院认定受欺诈的行政行为属于违法的行政行为是没有任何问题的。行政相对人的意思表示瑕疵可以转化为行政行为瑕疵在学理缺乏必要的支撑,因此这种观点值得商榷。况且行政机关尽到审查义务的情形下,非因自己的过错却要承担责任这一点,逻辑上也并非顺畅。

另外,基于行政行为违法性判断基准时的教义:“行政行为作出后,作为其根据的事实状态或法律状态发生变化的,不影响其合法性或违法性。”这一点尤其适用于一次性行政行为。在行政机关尽到了法律规定的适当审查义务的情形下,因欺诈导致的行政行为不应被简单和直接地认定为违法行政行为,从而适用撤销判决。因欺诈导致的行政行为错误,其中“欺诈”这一因素显然不属于法律状态发生的变化,但其是否属于事实状态发生的变化呢?所谓事实状态发生变化,一方面是客观事实上的变化,如法律客体的消失等;另一方面也可以是法律认定的事实发生变化,即行政机关依据其职权,尽到审查义务的前提下认定的事实因为技术上的不便、行政成本上的考量或者认识能力的限制等,无法使其认识与客观真实一致,而在嗣后由于鉴定或者科技的进步等重新审核了事实,导致法律上认定的事实发生了变化,并且导致了嗣后不法,此种情况也应该属于事实状态的变化。因而本文中因为欺诈导致行政行为作出时认定的事实在之后发现属于错误的,应该归入事实状态变化导致的行政行为嗣后违法。

在此,应该区分清楚行政行为的自始违法与嗣后违法:前者是指行政行为作出时有瑕疵而导致的违法;后者是指行政行为作出时合法,但因为后续的事实改变或者法律规范变迁导致的违法情形。虽然二者都无法否认违法事实和状态,但是不应该忽视二者的区别,均简单地作出撤销判决。申言之,自始违法的行政行为是有瑕疵的行政行为,撤销是对于原行政行为的“更正”,应该适用行政行为瑕疵处理的理论。而对于嗣后违法,其原行政行为的适法性不因事后事实或法律状态的变更而受影响,是配合外在情势变更的“调整”,应该适用行政行为废止(撤回)处理。 德国行政法上,也将自始违法与嗣后违法之后的处理做了区分,认为撤销针对(原本)违法的行政行为,废止针对(原本)合法的行政行为。行政行为违法性判断基准时教义,即意味着行政行为作成之后,发生事实状态或者法律状态足以影响原行政行为合法性时候,因为无法在行政诉讼中加以考量,因此不在法院裁判的拘束力及既判力之拘束范围,而应该通过另一个行政程序处理。

尽管在《物权法》颁布前后,学界对于不动产登记的审查标准是实质审查还是形式审查有不小的争议。但笔者赞同这样的观点,即不动产行政登记的审查标准,依据现有的制定法规范,从规范的分析角度来看,登记主管机关对于申请人提交材料的申请实际上是以形式审查为主,实质审查为辅的标准。即一般情形登记主管机关只要尽到了合理的注意义务,申请人提交的材料符合登记要求的形式要件,即可认定登记主管机关尽到了合理的审查义务,即行政行为合法。但是司法实践中,因为欺诈导致行政登记错误的,原所有权人提起行政诉讼,要求撤销行政登记的情形下,法院一般会以登记主管机关的登记行为“认定事实缺乏依据”为由予以撤销。法院的这种做法实际上是课予了行政机关“实质审查的义务”,对于行政机关的要求过高

对于不动产登记行为的性质有私法行为说、公法行为说和混合行为说的分歧,这几种学说均是针对登记行为的不同侧面予以描述的。但就不动产登记的整个过程和内容来看,是国家公权力机关介入私法行为,最终导致私法关系的变化。这种关系的变动主要是因为私法主体的启动,而作为国家公权力机关只是对这种交易关系的一种确认,更明确地说登记行为只是一种行政确认,这种行政确认更多的是对民事关系变动的一种事后认可,也是民事行为的一种补强,就此而言行政机关对于民事关系变动的审查是有限的。同样作为法院在审查行政机关的登记行为时,也不应该课予行政机关过高的审查义务,这是登记行为作为一种特殊行政行为的性质决定的。

依据行政行为违法性判断基准时的教义,“探究行政处分的合法要件,不能不从适法或违法判断的基准时点谈起。一个行政处分究属适法抑或违法,原则上应是根据系争行政处分发布时或在诉愿决定作成时的事实与法律状态判断之”。在司法实践中,已经有判决注意到了行政行为违法性判决断基准时的教义,认为“对房屋登记机构是否尽到合理审慎职责的审查,以登记行为作出时为基准时”。所以,不宜在行政机关尽到了合理审查义务的情况下,因行政相对人的欺诈行为而否定行政行为的合法性。

实际上,撤销判决的效力仅及于行政登记行为的撤销,对于房屋所有权的问题并没有明确地作出指示。在作出撤销判决之后,行政登记被撤销,并非当然地恢复原状,仍旧需要通过重新申请行政登记或者通过民事诉讼的途径解决争议之后确定新的所有权人。撤销判决作出之后,新的所有权人申请行政登记之前,该房屋处于一种“无主物”的状态,不利于法秩序的安定性和交易的顺畅进行。尤其是在涉及到第三人利益时,如果与第三人的交易行为符合善意取得的构成要件,简单的撤销判决并不利于交易安全的保障。这也是在符合《房屋登记案件若干规定》第11条第3款规定情形下适用确认违法判决的理由之一。

(二)适用确认违法判决的问题

确认违法判决是撤销判决的变种,实际上是在不宜适用撤销判决情形下采用的一种判决形式,具有补充作用。确认违法判决本质上是对行政行为作出了否定性的评价,但基于特殊原因不宜撤销的情形下,仍旧维持有瑕疵行政行为的效力。

在《房屋登记案件若干规定》颁布之前,对于不涉及第三人利益的错误登记行为一般以“认定事实不清,主要证据不足”为由适用撤销判决,而对于涉及第三人利益的一般适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》关于确认违法判决的规定。对第三人是否构成善意取得有的认为当事人可以另行起诉,有的则在行政判决中直接作出了认定。

确认违法判决实际上是撤销判决的变种,因此其在适用上面临的问题与撤销判决相同,即只有在行政行为符合违法情形时,才有适用的可能。适用撤销判决的问题同样适用于确认违法判决的评析,在此不再赘述。因欺诈导致的行政登记错误很难被评价为自始违法,尽管确认违法判决对行政行为的适法性作出了评价,但是依旧未能对于当事人的请求作出回应。何况,这种违法的判断实际上并不一定准确。因为基于行政行为违法性判断基准时的教义,行政行为是否合法的判断应该是行政行为作出时,行政机关在尽到审慎的形式审查义务的情况下,因为当事人提供虚假的材料导致变更登记错误,行政机关的登记行为很难被认定为违法。因此,确认违法判决在学理上很难实现融贯。

不过,确认违法判决较之于撤销判决有其优势。因为较之于撤销判决,确认违法判决在对行政登记行为作出适法与否评价的基础上,并未对现有的法律秩序一概否定,而是对于既定法律状态的默许。因为一旦作出撤销判决,涉案的标的物在新的申请人申请登记之前将处于“无主”的状态,而这种状态并不利于善意第三人权利的主张与保护。

(三)适用驳回诉讼请求判决的问题

驳回诉讼请求判决实际上行政诉讼法修订之前旧法中规定的维持判决,因此在新行政诉讼法修订前,采用维持判决的行政登记案例也可以归为驳回诉讼请求判决适用的类型。廖某诉成都市房产管理局等房屋行政登记案中一审判决就采用了维持判决,认为行政机关的登记行为尽到了合理的审查义务,在涉及第三人(银行抵押权)利益时,如果撤销行政登记将会影响无过错第三人的利益,且行政机关尽到了合理的审查义务,因此作出了维持行政登记行为的判决。除此之外,与因欺诈导致的行政登记行为错误时行政机关没有过错类似,还有基础行政行为被撤销的,以该基础行政行为作为依据的后续行政行为是否应该撤销的问题,司法实践中有的认为虽然基础行政行为被撤销,但是在后续行政行为作出时基础行政行为仍旧是有效的,行政机关依据基础行政行为作出后续行政行为时履行了法定职责,符合法定程序,因此应该驳回当事人要求撤销后续行政行为的请求。

驳回诉讼请求判决的适用实际上是基于行政行为违法性判断基准时教义,行政机关在作出行政行为时并没有违反法律的规定,不存在违法的情形,肯定了行政机关行政行为的合法性,驳回了当事人的诉讼请求。驳回诉讼请求判决适用之后,原来的行政秩序并未发生变化,即原有的行政秩序得到了维护。驳回诉讼请求的判决虽然没有违反行政判决基准时的教义,明确地回应了行政行为的适法性。不过值得注意的是,行政行为实际上在作出时是适法的,嗣后因为事实状态变化而不适法,即嗣后违法。对于这种嗣后违法的情形,再通过判决的方式加以固化,实际上不利于行政秩序的纠正。

三、判决方式适用的反思

(一)利益衡量视角下判决方式的审视

如果适用撤销判决,撤销了错误的行政登记之后,真正的所有权人通过重新申请登记将会恢复所有权人的地位,在善意取得的是他物权的情况下,该他物权是否依旧有效实际上并不属于行政法考虑的范畴。但行政登记被撤销之后即使他物权登记继续有效,依然附着于所有权上,该他物权也很难真正实现,因此造成的最终效果必然是具有他物权保障的债权关系无法得到有效保护,善意第三人的债权实现效果与普通债权无异。如果适用确认违法判决,错误的行政登记继续存在的情形下,善意第三人的利益得到了保护,但所有权的利益只能通过向实施欺诈行为一方主张赔偿予以实现,最终造成的效果是所有权作为一种物权最终却降格为债权,保护的强度被削弱。驳回诉讼请求判决导致的效果实际上与确认违法判决并无太大差别。

从利益衡量的角度出发,可以看出撤销判决的适用效果上侧重于保护所有权人的权利,确认违法判决和驳回诉讼请求判决侧重于善意第三人权利保护。在各种判决形式的适用都有依据情形下,判决形式的最终选用实际上隐含了法院对于何种利益更为看重,即如果法院在结合法律规范与个案特殊情形下,在所有权人与善意第三人的权益衡量中,认为前者的应该着重保护时会选择撤销判决,而在认为后者的权益更值得保护时则会选择确认违法判决或者驳回诉讼请求判决。

法律作为利益分配和调整的依据,法律规范在制定之初就蕴含着某种利益调整的考虑和指向,这也是法律解释方法中目的性解释的来源。暂时搁置行政行为违法性判断基准时的教义,具体到因欺诈导致行政登记错误的情形下,基于《房屋登记案件若干规定》第11条第3款、《房屋登记管理办法》第81条之规定,似乎司法解释和行政规章更倾向于保护善意第三人的利益。从对司法实践的案例收集上来看,对于欺诈导致的行政登记错误,在涉及善意第三人时,在《房屋登记案件若干规定》颁布之前撤销判决与确认违法判决均有适用,在颁布之后仍旧存在两种判决方式并存的情形。判决是法院对抽象法律规范在具体案件中的宣示,是法律在具体个案中的具体化呈现,最终确定公民的权利和义务。这种表面上判决适用的差别实际上在深层次上凸显了法院利益衡量之后的价值倾向。

(二)判决方式选择的考量因素

判决是法院将抽象的法律具体化到个案之后最终决定的呈现,因此选择何种判决方式并非任意,需要考量多方面的因素。那么最终采用何种判决方式究竟应该考虑哪些因素呢?笔者认为,至少需要考虑以下几方面的因素。

第一,需要基于既有法律规范,包括实体法、程序法与诉讼法的规定。判决是法院将抽象的法律规范适用于个案的最终宣示,因此适用何种判决方式,自然需要基于既有的法律规范。适用法律规范的过程是一个动态的过程,法官的目光需要在事实与规范之间往返流转,基于既有的事实状况和法律依据最终作出裁判。在此过程中,应该对行政机关的职权、程序、法律适用、事实认定等方面作出综合认定,采用与具体个案相匹配的判决方式。

第二,需要考虑当事人的诉讼请求。基于现行法律体系,行政诉讼是作为行政争议的一方当事人启动的,而当事人的诉讼请求自然制约了最终作出何种判决方式。基于行政诉讼制度功能之一即是保护公民的权利,这种主观权利救济面向也决定了最终判决方式应该回应当事人的诉求,只有这样才能真正实现保障当事人权利的最终目的。也正是在此意义上,有学者认为主观权利、行政诉权、诉讼请求与行政判决逻辑关系是“当主观公权利受到侵犯或破坏后便产生相应的行政诉权,进入诉讼程序体现为向人民法院提出特定的诉讼请求,人民法院审理之后依法作出满足(包括部分满足)诉讼请求或驳回诉讼请求的判决” 。

第三,需要考虑既有客观法秩序的维护。行政诉讼制度不仅有保护公民主观权利的功能,其还有维护客观法秩序的功能。因此,在作成判决的过程中,不仅需要考虑当事人的诉讼请求,也需要考虑判决方式是否有利于客观法秩序的维护,这也是修订后的行政诉讼法第七十四条第一款第一项规定情况判决的原因。此时为了维护客观法秩序,法院在最终判决方式的选择上会与当事人诉讼请求之间存在龃龉。

值得注意的是,行政诉讼法修订之后判决方式实现多元化之后,法院在将抽象的法律规范适用于具体个案的过程中,会出现判决方式竞合的情形,因此法院对最终判决方式的选择上难以避免地享有一定裁量权。基于法律体系的融贯性和行政争议实质性化解的要求,法院应该选择最适合个案的判决方式。具体到本文论述当中,不动产登记行为案件中,适用何种判决方式更为合适,就需要综合考察以上这些因素。

四、行政判决方式的新选择:课予义务判决的适用

尽管2014年行政诉讼法修订中未能实现行政诉讼类型的法定化,因而不能通过诉讼类型化的方式要求当事人提起对应的行政诉讼。但此次行政诉讼法修改的过程中,对于判决的种类进行了“类型化”的设置,调整了原有判决类型均在一条笼统、拥挤规定的情形,尤其是结合司法解释指导司法实践的经验,使得“情况判决”等实现了“由释入法”,也根据条文修订增设了新的判决种类,如确认无效判决等。这种对于判决种类的“分立式”规定在形式上实现了判决种类的多元化,有助于判决适用范围的确定。这种判决“类型化”实际上也为法院选择相应的判决方式提供的新的路径。此次行政诉讼法修订在一定的程度上丰富了课予义务判决的内容,也为该判决方式的适用提供了较为扎实的基础。

(一)行政机关更正义务的证成

课予义务判决适用的前提是需要证明行政机关负有相应的法律义务,在行政机关未能按照法律规定履行法律义务的情形下,公民可以请求法院判决课予行政机关相应的义务,保障当事人的合法权利。“事实或法律状态后来的变化既不能使得原先合法的行政行为变得违法,也不能使原先违法的行政行为变得合法。可能存在的情况是,如果根据原来发生变化的事实或法律的状态,行政机关有义务废止或变更行政行为,则即系维持原先合法的行政行为是违法的,对具有持续效果或者尚未执行的行政行为尤其如此。”对于因欺诈导致的行政登记行为错误,制定法上并不是没有处理依据。依据《物权法》第十九条、《房屋登记办法》第八十一条的规定,房屋登记的主管机关在发现登记错误的情况下负有更正的义务。由此可见,登记主管的行政机关义务来源于法律、法规明确规定。

(二)课予义务判决的适用

既然以上的法律规范已经课予了行政机关更正义务,行政机关在发现因欺诈原因导致登记行为错误时,依照当事人的申请或者依职权履行法定职责,作出更正登记。当行政机关拒绝作出更正登记时,行政相对人可以依据行政诉讼法第72条之规定提起课予义务诉讼,要求行政机关履行法定义务。这样行政相对人的诉讼请求与法院的判决适用上就实现了一致性,即判决方式能够有效的回应当事人的诉讼请求,实现诉判一致性。有不少学者认为,在依法申请案件中,需要法律在课予行政机关一定义务的情形下,同时赋予公民一定的申请权,才能向行政机关提出申请。不过,也有学者认为关于课予义务诉讼中原告有无申请权或有无请求权甚至其有无任何程序上之申请权,均无需考虑。至于将课予义务诉讼之特别诉讼要件中的“依法申请”概念扩展至单纯开启程序之申请,可能导致课予义务诉讼客观化的担忧,可以通过原告主体资格要件上加以控制。笔者赞同后一种观点,即在法律课予行政机关义务的情形下,涉及公民个人利益即可通过依法申请行政机关为一定的义务,实现自己的权利。在行政机关怠于履行或者拒绝履行的情况下,公民可以提起课予义务行政诉讼。

笔者之所以主张适用课予义务判决,主要还在于课予义务判决的适用有效地避免了撤销判决适用时与行政行为违法性判断基准时教义之间的冲突,避免对因为欺诈导致的行政行为作出否定性的评价,而是从行政机关负有更正义务的角度要求其履行法定职责。在嗣后的事实状态发生变化的情况下,当事人可以针对已经发生变化的事实向行政机关主张其负有更正的义务,此时并非针对原来登记行为提起的诉讼,而是针对登记之后行政机关负有更正义务而不作为提起的诉讼。此外,课予义务判决也避免了上文中因为撤销判决适用,导致在新的所有权人申请登记之前出现所有权待定的状态,而影响法秩序的安定性与交易的可预期性。

关于第三人利益保护的问题上,法院如果查明事实,确因欺诈导致行政登记行为错误,且不涉及第三人、公共利益或者国家利益的情形下,应该判决行政机关履行法定义务,予以更正。依据《房屋登记办法》第81条规定,在涉及第三人利益、公共利益或者国家利益的情形下,应该予优先保护善意取得第三人利益、国家利益或公共利益,不予以更正。

五、结语

依据法教义学的思考方式,我们应该尽量在现行法律框架中寻找解决方案,只有在现行法律框架中无法找到更合适的方案时,才有必要突破现有的法律框架,寻找新的解决方式。通过上文的分析和阐释,可以发现文章的开头部分有学者建议通过制定专门的法律解决不动产行政登记错误造成的民事和行政交叉的难题的“立法论”并无必要。在现行法律体系下,通过判决方式的正确选择可以为该问题的解决提供一个恰当的路径。现行制定法的框架下,基于行政行为违法性判断基准时教义和行政纠纷实质性化解的要求,撤销判决、确认违法判决以及驳回诉讼请求判决都存在一定的问题。基于法律规范已经对行政机关课予了更正义务,而行政机关拒绝履行法定义务的情形下,原所有权人可以请求法院通过课予义务判决的适用纠正行政登记行为错误,实现自己的权利救济。在涉及第三人善意取得、公共利益或者国家利益情形下,法院可以做出驳回诉讼请求的判决,维持不予更正的现状。

注释:
民事诉讼当中,审判权的行使受到了当事人诉讼请求的限制,一般不得超出当事人的诉讼请求进行审理。但是在行政诉讼当中,由于制度设计上在主观诉讼与客观诉讼上的摇摆不定(王天华:《行政诉讼的构造:日本行政诉讼法研究》,法律出版社2010年版,第277页),致使行政诉讼中存在诉判不一致的现状,在有些情况下行政诉讼判决并不能满足当事人的诉讼请求,即行政审判与当事人的诉讼请求在某些情形下难以实现一致性。
具体案情介绍请参见王光辉:《一个案件 八份判决——从一个案例看行政诉讼与民事诉讼的交叉与协调》,载《中外法学》1998年第2期。
吴光荣:《论行政争议与民事争议相互交织的解决路径——评<行政诉讼法修正案(草案)>第63条第1款》,载《政治与法律》2014年第5期。
章剑生:《论利益衡量方法在行政诉讼确认违法判决中的适用》,载《法学》2004年第6期。
北京市大兴区人民法院[2015]大行初字第10号行政判决书。
山东高院公布十件典型行政案例之四:朱建忠诉东营市住房和城乡建设委员会房屋转移登记案,一审法院认为“被告根据第三人提交的虚假材料办理涉案房屋转移登记及为第三人刘营颁发房屋所有权证的具体行政行为,属于主要证据不足”,最终判决撤销。二审法院则认为“被诉房屋登记行为违法,但房屋已为第三人善意取得的,判决确认被诉行为违法,不撤销登记行为。判决撤销一审法院判决,确认东营市住房和城乡建设委员作出的房屋产权转移登记行为违法。”最高人民法院在沈阳市房产局与孙贺忠核发房屋产权证纠纷申请再审案确认了这一观点。见最高人民法院[2015]行监字第353号行政裁定书。
山东省嘉祥县人民法院[2014]嘉行初字第232号行政判决书;北京市丰台区人民法院[2015]丰行初字第196号行政判决书。
成都市武侯区人民法院[2008]武侯行初字第42号行政判决书。
北京市丰台区人民法院[2015]丰行初字第36号行政判决书;浙江省湖州市中级人民法院[2015]浙湖行终字第32号行政判决书;湖北省孝感市人民法院[2015]鄂孝感中行终字第84号行政判决书。
北京市大兴区人民法院[2015]大行初字第33号行政判决书。
王天华著:《行政诉讼的构造:日本行政诉讼法研究》,法律出版社2010年版,第95页。
关于行政行为违法性判断基准时考量因素的介绍,请参见梁君瑜:《行政诉讼裁判基准时之考量因素与确定规则》,载《河南财经政法大学学报》2016年第5期。
具体的论证过程请参见王天华:《行政诉讼的构造:日本行政诉讼法研究》,法律出版社2010年版,第97-99页。
[德]汉斯·J·沃尔夫等:《行政法(第二卷)》,高家伟 译,商务出版社2002年,第45-46页;[德]弗里德赫尔穆·胡芬:《行政诉讼法》,莫光华 译,法律出版社2003年版,第400页。
北京市第三中级人民法院[2014]三中行终字第1388号行政判决书;北京市第三中级人民法院[2014]三中行终字第1244号行政判决书。值得注意的是,在工商行政登记中也存在类似的处理,即工商行政因为他人提供虚假材料导致工商变更登记错误,进入诉讼后,法院依旧以行政行为缺乏主要证据为由撤销工商行政登记,如北京市第二中级人民法院[2014]二中行终字第80号行政判决书。
叶必丰:《受欺作行政行为的违法性和法律责任》,载《中国法学》2006年第5期。
[德]哈特穆特·毛雷尔:《行政法总论》,高家伟 译,法律出版社2000年版,第230页。
翁岳生 主编:《行政法(上册)》,中国法制出版社2009年版,第663页。
[德]哈特穆特·毛雷尔:《行政法总论》,高家伟 译,法律出版社2000年版,第270页。
陈清秀:《行政诉讼法》,元照法律出版社2009年版,第547页。
《物权法》第11条、12条。《房屋登记管理办法》第18-20条。
司法实践中法院认为行政机关尽到了形式审查的义务,但依旧被法院判决撤销行政登记的案件,如广东省珠海市中级人民法院[2008]珠中法行终字第73号行政判决书。
详细的论述参见乐俊刚:《行政附带民事诉讼在不动产登记案件中面临的困境及选择——以全国首例行政附带民事诉讼案为分析对象》,载《政治与法律》2012年第3期。
实际上,有判决就认为行政机关对于变更登记过程中签字的真实性负有审查的义务,并且认为行政机关应该配备必要的技术设备避免虚假签字的问题,这实际上课予了行政机关过重的审查义务,不符合实际状况,如北京市第三中级人民法院[2008]三行终字第41号行政判决书。
翁岳生 主编:《行政法(上册)》,中国法制出版社2009年版,第662页。
山东省嘉祥县人民法院[2014]嘉行初字第232号行政判决书。
该观点得到了最高人民法院司法裁判的支持,详见最高人民法院[2017]最高法行申992号行政裁定书。
江苏省扬州市人民法院[2008]扬行终字第68号行政判决书。
上海市闵行区人民法院[2009]闵行初字第74号行政判决书。
河南省洛阳市中级人民法院[2010]洛行终字第56号行政判决书。
成都市武侯区人民法院[2008]武侯行初字第42号行政判决书。
浙江省温州市中级人民法院[2007]温行终字第197号行政判决书。
实际上,对于真正的所有权人而言,因为他人的欺诈行为导致的行政登记错误造成“所有权丧失”,在更正行政登记后却多了一个抵押权登记,实际上很难说符合基本的公平原则。善意第三人与真正的所有权人之间并不存在法律关系,善意第三人无法向真正所有权人主张任何权利。
参见《物权法》第21条第1款。
该规定于2010年11月15日颁布。
山东省青岛市中级人民法院[2015]青行终字第103号行政判决书。而在近乎一样的案件,中国工商银行股份有限公司重庆沙坪坝支行诉程尊玉等房屋行政登记案中,涉及善意第三人的情况下则适用了撤销判决,见重庆市第五中级人民法院[2014]渝五中法行终字第56号行政判决书。
邓刚宏:《我国行政诉判关系的新认识》,载《中国法学》2012年第5期。
关于行政诉讼类型法定化的研究,参见王丹红:《日本行政诉讼类型法定化制度研究》,法律出版社2012年版。
参见梁凤云:《不断迈向类型化的行政诉讼判决》,载《中国法律评论》2012年第4期。
修订前的行政诉讼法只在第54条中集中规定了维持判决、撤销判决、重作判决、变更判决等几种判决类型。
具体介绍请参见梁凤云:《新行政诉讼法讲义》,人民法院出版社2015年版,第427-432页。
[德]汉斯·J·沃尔夫等:《行政法(第二卷)》,高家伟 译,商务出版社2002年版,第93页。
具体内容:“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的,可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的,登记机构应当予以更正。不动产登记簿记载的权利人不同意更正的,利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的,申请人在异议登记之日起十五日内不起诉,异议登记失效。异议登记不当,造成权利人损害的,权利人可以向申请人请求损害赔偿。”
具体内容:“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法获取房屋登记的,房屋登记机关可以撤销原房屋登记,收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废,但房屋权利为他人善意取得的除外”。
这里需要注意的是,当事人的诉讼请求如果不是要求课予行政机关相应的义务时,法院应该进行相应的释明,保障诉讼程序的顺利进行。
参见吴庚:《行政争讼法论》,自刊,第三版,第117页。
翁岳生主编:《行政法(下册)》,中国法制出版社2009年版,第1450页。
作者简介:孙森森,中国政法大学法学院博士研究生。
文章来源:《行政法学研究》2018年第2期。
发布时间:2018/3/30
 
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