行政审判中的立案问题研究
作者:江必新  
    摘要:  立案问题是行政诉讼程序的起点和基础。做好立案工作,对于充分发挥行政审判职能作用,提升司法权威和公信力具有重要意义。行政诉讼领域长期面临“立案难”问题。为了破解“立案难”,新行政诉讼法对立案问题作了进一步完善,并将“立案审查制”改为“立案登记制”。立案登记制实施以来,人民法院的立案工作出现了一些新情况、新问题。对于如何正确认识立案登记制改革的实质、如何全面把握行政诉讼的立案条件、如何正确对待立案的限制性条件、如何防止滥诉等行政诉讼的立案问题,有必要提高认识,澄清困惑。
    关键词:  行政审判;立案问题;立案登记制

立案问题是行政诉讼程序的起点和基础。立案不仅受制于行政诉讼案件的受理范围,也受制于司法机关对行政机关监督的程度和强度。做好行政审判的立案工作,对于保护公民、法人和其他组织的诉讼权利,监督行政机关依法行使职权,促进法治政府建设,提升司法权威和公信力都具有十分重要的意义。然而,行政诉讼领域长期面临“立案难”问题。为了破解“立案难”,修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称“新行政诉讼法”)对立案问题作了大量新规定,从受案范围、原告资格、起诉期限、受理条件、立案程序、审查标准等方面对立案问题作了进一步完善,并明确将“立案审查制”改为“立案登记制”,对于人民法院依法受理行政案件,实现有案必立、有诉必理,切实保障当事人诉权起到了重要作用。

但是立案登记制改革实施以来,人民法院的立案工作也出现了一些新情况、新问题,实践中对立案登记制改革还存在着一些不正确的认识,有待进一步澄清。此外,对如何做好立案工作仍然存在不同程度的困惑,有待进一步研究和解决。以下为笔者对当前立案问题的一些思考,不当之处,请广大读者批评指正。

一、立案登记制改革的实质不是要取消受理条件,而是要取消不合法、不合理的限制性条件

立案登记制改革后,社会上有一种认识,认为立案登记制改革是取消所有立案条件,实现有案必立,有诉必理。其实立案登记制是有前提条件的,即符合法律规定的受理条件的案件必须立案,而不是取消任何受理条件。理由如下:

(一)新行政诉讼法对受理条件有明确规定

新行政诉讼法第51条规定,人民法院在接到起诉状时,对符合本法规定的起诉条件的应当登记立案。该条明确规定了立案的限制性条件,即“符合本法规定的起诉条件的”。这表明行政诉讼法在立案问题上明确规定有受理条件。虽然行政诉讼立案难问题在一些地方存在并且比较严重,但是不能从一个极端走向另一个极端。下大力气重点解决立案难问题是有必要的,但是完全取消行政诉讼的立案条件是不科学的,也是不理性的。因此,对“符合本法规定的起诉条件的”这一限制性条件要有正确的认识和理解,并要在实践中予以坚持。

(二)行政争议的受案范围规定具有特殊性

从世界范围来看,任何一个国家在民事诉讼中凡属于民事争议,所有普通法院都具有概括性的管辖权,除非法律明确规定某些纠纷由其他机关或者组织解决,也就是说民事争议当然的属于司法机关管辖。但在行政诉讼方面,没有一个国家宣称可以把所有行政争议都交由法院来管辖,而是均存在不同程度的限制。不少国家对于具有高度政治性,不适合进行合法性判断的(比如国防外交行为),一般不纳入行政诉讼和司法审查范围,而是赋予行政机关最终解决争议的权力。还有一些国家对其他行政争议,比如内部争议、对行政规范性文件的争议等,都有不同程度的保留。这说明对民事争议可以做概括性规定都由法院受理,但对于行政争议的受理一般都给予一定限制。

(三)防止行政诉讼领域滥诉的需要

从现实情况看,目前我国行政诉讼领域虚假诉讼少而滥诉情况多。与民事诉讼中出现不少虚假诉讼不同,在行政诉讼领域虚假诉讼不多。这主要是因为虚假诉讼通常需要原被告双方互相串通,而行政机关与行政相对人互相串通进行虚假诉讼的可能性不大。但行政诉讼领域滥诉情况现在来看不在少数。如果不作出理性限定,会增加解决行政争议的成本,浪费公共资源。

(四)提高审判效率的需要

如果立案不讲条件,大量的前期工作或者应当在立案阶段处理的事项都要在审理环节来完成。而审理阶段有诉讼期间限制,如果在审理阶段辨别案件是否应当受理,实际上挤压了案件审理时间,事实上只是诉讼负担和压力的转移,即从立案庭转向审判庭。如此,负担和压力非但没有减少,反而还会增加。此外,对于审查起诉条件的案件,如果立案庭已经立案,而行政庭经过审理后发现不符合起诉条件裁定驳回起诉,容易导致当事人对法院法律适用标准的质疑。

(五)节约诉讼资源的需要

如果一味放开诉讼条件而不设限制,让案件都进入审理程序,经审查后案件又确实不具备受理条件,还是要裁定驳回起诉。而此时驳回起诉,一方面原告可能已经多次往返法院,不仅缴纳了诉讼费,而且花费了大量时间,投入了大量精力,问题不但没有得到解决,还会增加当事人对法院的怨恨情绪,可以说得不偿失。另一方面,一旦进入诉讼程序,不仅要通知原告进行诉讼,还要通知被告和第三人。有些案件本来没有必要通知被诉一方,但一旦进入审理程序,就必须通知被告应诉,这样既给被告带来很多工作量,也给法院增加很大司法成本。

归纳来说,那种认为立案登记制完全不讲立案条件的观点不仅是非理性的,也是错误的。立案登记制并不是说要取消立案条件,在立案环节不作任何审查,而是对立案工作提出更高要求,要求进行更加精准的审查,防止不必要的审查和过度审查。

二、合法合理的立案条件必须坚持

新行政诉讼法第6章专门规定了起诉和受理问题,从第44条到第53条具体规定了受理案件的条件。但是,受理案件不能仅按照第6章规定的这几个条款,前面的“受案范围”“管辖”“诉讼参加人”这几章也均与立案和受理问题密切相关。也就是说,行政诉讼法规定的起诉条件是一个系统的条件,并非仅仅依托于某些特定的直接条款。

(一)要全面把握行政诉讼的立案条件

新行政诉讼法第6章第49条明确列出了提起诉讼应当符合的四个条件。很多当事人甚至包括法院的法官都认为行政诉讼的立案条件仅仅是第49条规定的这四个条件。这是一种误解。其实新行政诉讼法第6章整章都是在规定受理条件,理解受理条件决不能局限于第49条。一定要综合地、系统地、全面地来看。进一步说,新行政诉讼法关于受理的条件甚至可以延伸到第1章至第4章,这四章中的相关规定都与受理条件有关。

(二)要准确把握受理条件的内涵和外延

行政诉讼的立案问题最为复杂,是否立案应主要考虑以下几个受理条件:

1.受案范围问题

受案范围表明的是行政行为的可诉性问题,所要回答的问题是哪些行政行为可以受到司法审查,可以被起诉到人民法院,或者说可以作为起诉的客体和对象。关于受案范围,新行政诉讼法第2章专门作了规定,一方面从正面进行了列举,另一方面从反面进行了排除。由于列举和排除都不是很完整,留下了大量灰色地带,所以出现了很多有争议和不清楚的情况。笔者以为,要厘清受案范围问题首先要明确哪些是不能受理的案件。对于不能受理的案件,新行政诉讼法第13条作了明确规定,主要包括以下四类:

第一,国防、外交等国家行为。国家行为是基于国家主权并且以国家名义实施的行为。由于国家行为具有高度的政治性,其不同于一般的行政行为,不宜由法院来实施监督。从世界范围来看,各国法院对此类行为一般也都无权进行司法审查。因此,此类行为不属于行政诉讼的受案范围。

第二,行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定和命令。通常称之为行政规范性文件,包括国务院行政法规、行政机关制定的规章及其他规范性文件。规范性文件之所以不能受理,因为其不是特指某一个人或某一件事,而是一般性规定。需要注意的是,新行政诉讼法规定,如果具体行政行为牵涉到规范性文件问题,当事人认为规范性文件不合法,可以对其附带提起诉讼,要求法院对规范性文件的合法性进行审查,但是不能直接对行政规范性文件提起诉讼。比如,当事人如果认为地方政府制定的关于拆迁的规范性文件中规定的条件明显和上位法有冲突,直接起诉规范性文件是不能受理的。但如果涉及到对自己的拆迁决定,当事人在诉该决定的时候可以连带提起要求法院审查规范性文件的合法性。之所以排除对规范性文件进行单独审查,理由在于:一是根据我国《立法法》的规定,法规规章这类规范性文件需要按照《立法法》所规定的程序进行监督救济,没有授权法院进行直接处理。二是对于抽象性的规范性文件,涉及范围比较宽。规范性文件少则施行一两年,多则施行几十年。几十年的时间里根据规范性文件可能作出了成千上万的行政行为,如果撤销该规范性文件,就可能会导致大量行政行为无效的问题,继而引发大量赔偿,后果难以想象。所以将规范性文件直接作为诉讼客体会产生一系列问题。但附带审查可以不直接宣布违法,可以不予适用,可以建议行政机关予以废止,这样给整个社会带来的负面影响要小得多。

第三,对行政机关工作人员奖惩、任免等决定。行政机关对其工作人员的奖惩、任免等行为是行政机关的内部人事管理行为,属于内部行为。这种行为不同于针对行政相对人的具有外部性的行政行为,一般由行政机关自行处理,法院不宜干预,这是普通法院进行司法审查的通例。当然也有例外,如大陆法系的法国就可以由行政法院受理。但是法国有其独特之处,由于法国行政法院隶属于行政系统,本身就是行政系统的组成部分,所以行政法院可以处理行政机关的内部事务。除了法国外其他大陆法系国家都是不受理的。当然也有一些国家和地区正逐步将这类行为纳入行政诉讼受案范围,特别是德国和我国台湾地区,也在尝试将公职人员的招募和开除纳入行政诉讼受案范围。即从广义上理解行政行为的外部性,招录属于外部关系,开除则是将公职人员清除出去,也会变成外部关系。将这两类行为纳入行政诉讼受案范围,成为目前多数国家的做法。但目前我国对于奖惩、任免、工资福利待遇、职权争议等等问题都看作是行政机关的内部事务,由行政机关进行内部处理。如果发生争议可以向原处理机关申请复核或向上一级行政机关提出申诉,但是不能进入行政诉讼程序。

第四,法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。如果法律明确赋予行政机关最终裁决权,就不能再向法院提起行政诉讼,这被称为行政终局裁决行为。这样的法律规范在国外越来越少。目前,国外除了国防外交或者行政机关内部行为外,其他行政行为基本都纳入了行政诉讼范围。但在我国,行政复议法等法律规定当事人在某些情况下可以选择向行政机关复议或者提起诉讼,一旦选择复议,就不能再提起诉讼,只能由行政机关作出终局裁决。

以上四种行为是新行政诉讼法明确排除不能受理的行为,对其提起诉讼的,当场就可以不予立案。新行政诉讼法第12条对可以受理的案件也做了正面列举,但是列举比较复杂,概念也很多,不容易掌握。简单来说,原则上除了第13条列明的排除情形以外,其他都属于可以提起行政诉讼的行为。需要注意的是,有几种行为尽管法律没有明确规定不能受理,但基于司法解释的规定和实践中的普遍认识,也属于不能受理的行为,主要有以下几种:

第一,刑事侦查行为。公安机关既是刑事侦查主体,又是行政机关。在我国,刑事侦查行为被纳入刑事诉讼法的调整范围。实践中,对该类行为的救济一般把握以下几点:一是能够通过刑事诉讼程序救济的要通过刑事诉讼程序救济,不通过行政诉讼程序救济。二是法律对某些刑事侦查行为的救济途径和方式已作出明确规定的,遵从规定。比如根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定,公安机关扣押当事人财产,没有移送检察机关,也没有返还财产的,当事人可以向赔偿义务机关的上级机关申请复议,对复议决定不服的,还可以向人民法院赔偿委员会申请救济。三是有些行为从形式上看是刑事侦查行为,但实质上是行政行为,这类行为可以通过行政诉讼进行救济。这类案件特别是涉及到侵占罪、合同诈骗罪时,不排除当事人可以通过行政诉讼途径进行救济。总的来说,对于刑事侦查行为需要把握的是,公安机关超出刑事诉讼法授权采取的一些行为,即使是在刑事侦查过程中出现的,当事人也有权向法院提起行政诉讼。这是因为对于刑事侦查权的行使必须有刑事诉讼法的明确授权,如果没有刑事诉讼法的法定授权,其行为被当然视为行政行为,就可以对其提起行政诉讼。

第二,一事不再理行为。诉讼法上有一事不再理原则,即同一事项如果已经被生效法律文书所羁束,也就是说生效法律文书已对该事项作出处理,再就该事项提起诉讼,法院不能立案。因为立案后如果法院的处理结果与先前的处理结果一样,或者说与已经立案正在审理的案件处理结果是相同的,那么这个诉讼是没有必要的,重新处理会造成司法资源的浪费。如果说法院的处理结果与先前的处理结果不一致,或者自相矛盾,就会造成法律文书之间的冲突,导致裁判无法执行。因此,在一事不再理原则下,这种情况也不予受理。

第三,还没有成立的行政法律行为。所有的法律行为都有一个成立和没有成立的问题。行政法律行为是行政机关对公民、法人或者其他组织作出的行政意思表示,这种意思表示的目的是要发生一定的法律后果,使行政法上的权利义务得以建立、变更或者消灭。如果一个行政法律行为还在作出的过程中,或者说行政法律行为还没有成熟,则该行政法律行为属于尚未成立的行为,或者说属于准备性、部分性行政行为。此类行为并未对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响,因此也不能被起诉。

第四,起诉时机还不够成熟的行政行为。有些行政行为在作出的过程中或者在实施的过程中需要作出一系列行为,比如作出处罚决定前需要调查、传唤,可能扣押财产,可能做证据保存,甚至可能拘留或者对人身采取限制措施等,也就是说一个行政行为由许多行政行为所组成。如果允许对其中一个行政行为提起诉讼,那么一个行政行为的作出就有可能被起诉多次,行政行为的最终作出持续时间就可能特别长。这种情况不利于提高行政效率,也不利于维护公共利益。所以一个行政行为何时可以被起诉,涉及到起诉时机是否成熟的问题。一般来说,一个行政行为最终的决定作出来以后才可以被起诉,中间的过程性行为可以诉,但不能受理,除非一个行政行为作出一半,长期不作出处理,超出法律期间,使当事人权利受到影响,这种情况下才可以被起诉和受理。

2.原告资格的限制

原告资格也即提起诉讼的资格。判断一个人或者组织有没有资格提起诉讼,核心条件是看其与被诉行政行为有无利害关系。有利害关系的就有资格,没有利害关系的就没有资格。但是,认定是否具有利害关系又是一个非常复杂的、不好判断的过程。有些情况下,有的利害关系是直接的,有的是间接的;有的是权利受损,有的是利益受影响;有的是表面的利害关系,有的是实质的利害关系;有的是实际受到损害,有的是反射利益受到损害。过去有些地方对原告资格卡得太严,现在有些地方又把得f太宽。所以利害关系如何把握原告资格的判断影响很大。归结来说,如果一个被诉行政行为存在与否,影响到某一个人或者组织的权利义务的增减得失,则可以说存在利害关系。因此,判断是否具有利害关系,主要看权利义务是否有增减得失,即是否增加权利,是否增加义务,是否减少权利,是否减少义务,是否得到了或者失去了权利义务。凡是行政行为与相对人权利义务有增减得失关系的就是具有当然的原告主体资格,与权利义务有关的就是利害关系人。但有些利害关系不属于法律意义上的利害关系,比如张三借了李四500万,李四让张三还钱,张三正准备还款时,行政机关对张三进行处罚,认为其违反某规定,罚款500万。处罚行为导致张三无法还款,此时李四对该行政处罚行为是否具有利害关系,能否对其提起行政诉讼。笔者认为,此种情形属于间接利害关系,不属于法律上的直接利害关系,李四不具有原告资格。因为李四不是被处罚对象,不能针对该处罚行为提起诉讼。再比如征地拆迁,某甲的房屋处于征地范围内,该房屋租给某乙,该房屋不是公租房。由于征地拆迁致使某乙无法居住,那么某乙与征地拆迁行为是否具有利害关系。我们认为有利害关系,但不属于法律上的直接利害关系。因为某乙不是补偿对象,没有法定的所有权,不属于补偿受益人,不论补偿多少,补偿款只能给某甲。因此,某乙对于征地拆迁行为不存在诉讼利益,某乙不具有原告诉讼主体资格。一般来说,判断是否具有原告主体资格通常从以下三方面考虑:第一,行政行为的作出是否与权利义务的增减得失有关;第二,提起诉讼后能否得到实际的诉讼利益;第三,诉讼完结后能否承担裁判确定的权利义务。

3.前置程序的限制

前置程序就是当事人提起诉讼前必须完成法律规定的程序。例如,我国行政诉讼法明确规定了有些情况下必须经过行政复议,对行政复议决定不服才能到法院提起行政诉讼。有些国家和地区,例如我国台湾地区,在复议程序前还有“行政异议”程序,即行政机关作出行政决定后,当事人如果不服,要向作出决定的行政机关提出异议,要求作出决定的行政机关重新审查,重新作出决定。关于行政复议和行政诉讼的关系,不同国家有不同规定。有些规定部分案件通过行政复议解决,部分案件通过行政诉讼解决,选择行政复议就不能再提起行政诉讼;有些规定所有案件必须经过行政复议程序,不服复议决定的才能提起行政诉讼;有些规定对复议决定不服还可以经过再复议,才能提起行政诉讼。各个国家规定不一,我国的相关规定尤其是单行法的规定也非常复杂,刚才说的各类情形基本都有。对二者之间的关系笔者认为要注意从总体上去把握:第一,行政诉讼法总体上是倡导先向行政机关申请复议,再提起诉讼。最高人民法院也一直坚持这个立场和原则,即尽可能通过行政机关的自我监督和自我纠错,节省司法资源。但是如果当事人不愿意申请复议,而是直接到法院提起行政诉讼,就要分两种情况:一种情况是法律、行政法规明确规定有复议前置程序的,必须经过复议,此时法院不能受理,否则就是侵犯行政机关的复议权;另一种情况是当法律、行政法规没有明确规定有复议前置程序,此种情况下,当事人可以直接向法院提起诉讼。对于由行政复议机关处理更好的案件,可以建议当事人先向行政机关申请复议;如果当事人不同意,法院就必须受理,除非法律、行政法规明确规定有复议前置程序。

4.起诉期限或者说诉讼时效的限制

有人认为行政诉讼法没有规定诉讼时效,只规定了起诉期限。其实从广义来说,起诉期限也属于诉讼时效,就是说起诉必须要受时间的限制。法律之所以作出此种规定,一方面是考虑到行政法律秩序的稳定问题,或者法安定性的问题。行政机关作出行政决定后,有时会引发一系列法律关系的变化,如财产登记,所有权或者使用权会发生转移,转移后就可以开展一系列民事活动,如签订一系列合同。如果多年后当事人对财产登记行为提起行政诉讼,而法院要撤销的话就会带来一系列法律关系的变动,影响社会的安定和法律关系的稳定,造成社会财富的巨大浪费和损失。民事诉讼设定诉讼时效主要基于时过境迁,证据难以取得,不便于审理,而行政诉讼对起诉期限的规定还有一个重要考虑,那就是要维护行政法律关系的稳定,维护法的安定性,维护行政管理秩序,所以必须有起诉期限的限制。我国主要由单行法律法规规定起诉期限。由于行政领域不同,行政行为的性质不同,所以单行法律法规规定的起诉期限也有很大区别,主要有5天、7天、10天、15天、半个月、1个月、3个月等,有的还没有规定期限。由于目前对于期间的规定较多较乱,所以行政诉讼法规定了一般的诉讼期限,但同时规定,法律法规另有规定的要从其规定。就是说有特别规定的按照特别规定,没有特别规定的适用一般规定。归结来看,判断期限的一般规定是,经过行政复议的,收到复议决定起15日内提起诉讼;复议机关逾期不作决定的,期满之日起15日内提起诉讼,另有规定的除外。公民、法人或者其他组织直接提起诉讼的,应当自知道或者应当知道之日起6个月内提起诉讼,另有规定的除外。还有一些特别规定,如因不动产提起诉讼的案件,自行政行为作出之日超过20年,其他案件自行政行为作出之日起超过5年,不予受理。对于不作为案件,原则上当事人提出申请以后2个月内行政机关不作为的,就可以提起不作为诉讼。当然,这是不作为诉讼的起诉期限起算点,对于不作为诉讼案件,起诉期限也适用6个月的起诉期限。

5.适格被告的限制

被告有合适不合适的问题,也就是行政相对人告的对象对与不对的问题。应当作被告的行政机关叫做适格被告。实践中,在被告确认上有时候也会产生争议。如何确定适格被告,笔者认为有以下几个方法可以遵循。第一,谁作出行为谁负责。如公安机关作出的行为由公安机关做被告,工商部门作出的行为由工商部门做被告。第二,适格的被告必须是能独立承担法律责任、法律后果或者诉讼后果的机关。能否独立承担法律责任,主要看其有无独立财政拨款,有无独立财政账户。也就是说,适格被告要求具备以下条件:一旦行政行为需要改变时自己有权力改,一旦需要赔偿时自身有能力赔偿。第三,如果一个行为是基于其他机关委托作出的,这个行为应由委托人承担,受托方不承担责任。以上是确定适格被告的一般原则,另外还有一些特殊情形需要加以注意。如复议机关经过行政复议后,有的维持原决定,有的撤销或者改变原决定,复议机关作被告如何确定。按照修改前的行政诉讼法,复议机关维持原决定的,复议机关不作被告。按照新的行政诉讼法,复议机关无论维持还是改变,都必须作被告。这是因为按照过去的方法,复议机关不愿意承担责任,往往故意推卸责任,把矛盾都推给法院。为了解决这一问题,强化行政复议机关的监督职能,新行政诉讼法规定,不论是维持还是改变,复议机关都需要作被告。

6.管辖的限制

受理案件的法院如果没有管辖权,也不能受理。管辖主要分为地域管辖和级别管辖。行政案件的地域管辖,原则上是由作出行政行为的行政机关所在地法院管辖,即原告就被告,由被告所在地法院管辖。级别管辖比较复杂。一般案件由基层法院管辖,某些特殊类型案件,如区县政府作出的行政行为,由中级法院管辖。当前为了解决地方干预问题,根据新行政诉讼法的明确授权,最近几年全国各地普遍开展了相对集中管辖权的改革,甚至实行异地管辖和跨区划法院集中管辖,有力推动了行政审判的发展和立案登记制的改革进程,成效明显。

7.代理人资格的限制

没有行为能力的人,比如未成年人、精神病人,提起诉讼必须由法定代理人进行代理。如果没有法定代理人或者法定代理人不具有代理人资格,则不能受理。一个组织提起诉讼,原则上由法定代表人作为代理人。如果法定代理人不能参加诉讼,则需要委托诉讼代理人。对于这方面的规定行政诉讼与民事诉讼差别不大,不再赘述。

8.要有具体的诉讼请求和事实根据的限制

起诉要有诉讼请求和事实根据,这是对起诉的基本要求。第一,要有明确的诉讼请求。如果当事人没有诉讼请求,法院则无法审理。诉讼请求不仅要有还要明确,并且在法律上和事实上为法院力所能及。第二,还要有事实根据。起诉时如果没有事实根据,被告则无法准备,也无法答辩。如果对毫无事实根据的起诉进行受理,则无异于允许原告在庭审时对被告进行证据突袭,这有违正当程序规则,对被告也不公平。所以起诉时必须有适当的诉讼请求和事实根据。但要注意,对诉讼请求和事实根据在立案时只能作形式审查,不能作实质审查。因为法院不能在起诉环节要求当事人提出的诉讼请求必须正确,有理由和事实支持,更不能要求其提出的事实根据都是真实的、合法的、有效的。当然,没有任何事实根据是不能受理的。诉讼请求和事实根据的真假虚实问题不应在立案环节进行判断,而应在审理阶段进行判断。

三、要注意准确区分民事案件和行政案件

目前争议较大的主要是行政协议类案件的受理问题。新修改的行政诉讼法明确规定行政协议属于行政诉讼的受案范围,但对行政协议的范围和种类,行政诉讼法并没有进行完全列举,只是作出原则规定,用了一个“等”字加以概括。新行政诉讼法第12条第1款第11项规定:“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:……(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。目前大家较为一致的意见认为是等外“等”,不仅仅局限于列举的两个协议类型。但是行政协议到底包括哪些范围目前还存在争议,特别是国有土地等自然资源使用权出让问题、政府采购合同问题等。涉及到公共服务的案件,各个国家国情不一样,这方面政策也不一样。如何准确区分行政合同和民事合同,一个案件是否作为行政案件受理,一个合同到底是行政合同还是民事合同,笔者认为应主要从以下几个因素考虑:

1.要考虑这个领域存在的主要问题

要从解决问题是采取行政诉讼更有效还是民事诉讼更有效这个角度去宏观考虑问题。比如国有自然资源使用权的出让问题,如土地使用权、采矿权的出让,目前存在的问题是:第一,出让方滥用权力,有时候拿公共资源、国家资产实现自己的利益;第二,国有资产大量流失,高价低估;第三,拥有权力的有关主管机关和工作人员,被合同的相对方所俘获;第四,大量掌握资源的行政机关工作人员,利用国有资产寻租。目前国有资产出让领域腐败问题频发,党政机关负责人利用手中权力寻租,受贿少则几千万,多则几个亿。导致少数行政机关极不负责任,国有资产出让费用非常低,通过签订出让合同收取的费用有时还远远不够合同履行完以后的环境治理、土地整治、生态恢复的费用。由于合同明显不公平,让极少数人获取了巨额不当利益,加剧了社会不公,激化了社会矛盾,带来了一系列社会问题。另外,由于合同的不公平、签订合同不透明等问题,行政机关领导一旦更换,很容易出现政府难以履约,要求修改合同或者反悔等情形。而这些问题通过民事诉讼是不能解决的。民事诉讼首先尊重当事人意思自治,意味着政府愿意和谁签订合同就和谁签订合同;其次是信守合同,合同签订后哪怕不公平也要继续执行下去。如果在国有资产领域坚持采用民事审理的做法,必定会加剧国有资产的流失。在这个问题上,域外经验值得我们借鉴。在国外,涉及国有资产的出让基本上都是由公法调整,产生争议都要通过行政诉讼途径解决。大陆法系国家,例如法国、德国传统上均将此类合同纳入行政诉讼受案范围。即便是不强调公私法的英美法系国家,也注意到了这类合同的特殊性。例如美国是英美法系国家,其政府出让合同叫政府契约或者政府合同。调整政府契约的规范有很多,但有两条基本原则:第一,公共利益最大化;第二,必须选择最好的签约人。签约人必须实力最强,品行最好。只要有一点行贿记录或其他不诚信的行为,都无法作为政府契约的签约人。美国对政府契约有一系列限定,规定得非常详细,对保护国家财产和公有财产的力度非常大,对于我们目前加强对国有资产的保护非常有借鉴意义。

2.要看具体案件中有没有行政权力的行使

如果合同中涉及到行政行为,用民事合同思维便不好解决纠纷。

涉及到行政权力的行使,就必须对行政行为进行合法性判断,而要对行政行为进行合法性判断按照民事诉讼程序是行不通的,必须通过行政诉讼程序来解决。

3.要看行政合同中间有没有行政机关一方的特别权力存在

行政合同和民事合同的重要区别是,行政机关可以基于公共利益需要单方面解除合同。行政合同要遵循很多特殊规则,需要有别于民事合同的特殊规则来调整。

四、对不合法不合理的限制必须坚决取缔

目前,不合法不合理的限制主要表现在以下几个方面:第一,对受案范围作出不适当限制。主要指不少地方以服务大局,支持中心工作或者案件具有政治性敏感性为由对行政诉讼受案范围进行不合理限制。第二,对原告诉讼主体资格作出不适当限制。主要是借利害关系的认定对原告主体资格进行不合理限定。第三,强迫当事人进行复议。主要是指在法律没有规定复议前置的情况下,强迫当事人先进行复议程序。第四,对诉讼期间只作形式上的理解。主要是指对苄那些不能归责于当事人自身原因导致超过期限的,不给予救济和延长诉讼期间,不考虑客观情况,简单认定超过起诉期限。第五,对事实证据作过度审查。不能在起诉阶段就要求当事人提出的诉讼请求都是正确的,所提交的证据都是真实客观且具有可采性的,这些问题应当在审理阶段来判断,而不能在起诉阶段进行审查。

五、必须加强起诉阶段的指导和释明工作

新修改的行政诉讼法对这方面作出明确要求,特别是对以下事项要向当事人进行解释说明:第一,当事人诉错被告要建议其替换被告,当事人坚持不予更换才可以驳回起诉。在没有作出释明前,不能不予立案。第二,受诉法院没有管辖权时,要告知当事人直接到有管辖权的法院起诉,或者直接将诉讼材料转给有管辖权的法院。只有当受诉法院没有管辖权,而当事人又坚持到受诉法院起诉时才能不予立案。第三,对于代理人资格,要向当事人讲明哪些必须有法定代理人,代理人条件是什么,要求其选择正确的诉讼代理人和法定代理人。第四,对于表述不清的或者表述错误的,应当及时要求当事人修改、补正,对确属民事诉讼案件的,应告知当事人提起民事诉讼。

总的来说,对于不符合法定条件的起诉,必须向当事人解释清楚,做好指导和释明工作,尽量使其起诉符合法定条件,避免当事人走上信访之途。此外,对于要求当事人具的条件,必须一次性告知,不能让当事人往返劳顿。有些法院探索通过制订起诉清单等方式方便当事人诉讼,这种经验值得总结和推广。

六、对案件是否受理的问题应尽可能在立案环节解决

对于案件是否受理的问题,正确的做法应是尽可能在立案环节解决,只有在特殊情况下才能够交由审判庭解决。行政诉讼法目前规定的立案时间为7天。严格来说所有对立案条件的审查都应该在这个阶段判定,不能不经过审查就把案件移交至行政审判庭。因为把案件简单移送行政审判庭会增加很多司法成本,同时也增加了当事人的诉讼成本和对立情绪。如果在立案阶段对立案条件无法查清,特别是是否有不可抗力发生或者其他特殊情况耽误诉讼期间,有无可归责于行政机关的事情发生等,这些情况较难判断,可以移送行政审判庭作进一步判断。如果涉茇必须开庭,或者需要被告到场后有关立案条件才能查清的,必须先立案,然后移送行政审判庭审理。由行政审判庭审理查明事实后,应继续审理的进行审理,不应该继续审理的裁定驳回起诉。除了上述几种情况外,原则上对立案条件的审查都应当在立案环节解决。

七、要注意防止滥诉情况的发生

保障当事人诉权是人民法院的起码职责。当前,通过对行政诉讼法的修改和立案登记制改革的实施,对当事人诉权的保障力度得到了空前加强。同时,行政诉讼也出现了一定的诉权滥用问题,既造成了司法资源的浪费,也削弱了司法权威。主要表现在以下几个方面:第一,大量起诉过程性行为。由于一个完整的行政行为通常由很多过程性行政行为组成,有的当事人通过大量起诉过程性行政行为的方式达到向行政机关施加压力的目的,严重影响了行政效力,浪费了司法资源。针对这种情况,立案时须告知当事人坚持成熟原则,即起诉时机成熟的原则,尽可能一次性解决问题,有问题一起起诉,一起审理。第二,重复起诉。有的当事人对管辖不了解,就向原被告所在地法院或多层级法院重复起诉,造成重复立案、重复受理等问题。当然,解决这个问题最好的办法是全部实现网上立案,建立统一的诉讼管理平台,这需要在信息化、网络化建设上进一步下功夫。第三,大量提起信息公开诉讼。在信息公开问题上,动辄向行政机关提出不合理要求,造成信息公开类案件滥诉情况比较多。解决这个问题的关键是要在立案环节解决好申请人与申请的政府信息之间是否具有工作、科研、生活“三需要”问题。没有“三需要”就是与自身合法权益无关,就属于公益诉讼。根据法律的规定,公益诉讼有严格限制,只有特定机关或组织才可以提起行政公益诉讼,不是任何人都可以提起。过去由于行政诉讼案件不多,将其作为实体问题放在了审理阶段解决,现在我们主张放在立案环节来解决,作为立案条件,而不是作为实体胜诉的条件,这样就可以减少大量的行政案件。第四,不作为案件。起诉行政机关不作为案件是行政审判工作新的增长点。当前行政机关不作为、不履行法定职责、懒政怠政的问题相对比较突出,中央也在要求加强这方面的监督力度,国务院反复要求行政机关积极履责。所以在这类案件上行政审判大有可为。但是这类案件也容易出现滥诉问题。曾经有一个真实的案例,社会上有一种提法叫“有事找警察”,也就是什么事都可以找警察。有一个爱睡懒觉的年轻人,早上打电话让警察帮他买饭,警察没买,这个年轻人就提起诉讼,认为警察不履行法定职责,不履行公开的承诺。这类案件很明显不能受理。在处理此类案件时需要首先明确行政机关有没有法定职责,如果没有法定职责,则不能受理。另外,需要事先提出申请的,如果没有提出申请,也不能受理,紧急情况除外。这些问题都需要尽可能在立案阶段就要查清,而不能拖到审理阶段作为实体问题来审查,从而尽量减少司法资源的浪费。

由上来看,行政诉讼的立案问题涉及问题比较多,也比较复杂。笔者认为,当前在立案问题上总的原则应是一方面充分保护公民、法人和其他组织诉权,使应当受理的案件都能进入诉讼程序,但另一方面也要尽量防止浪费公共资源、司法资源的情况出现,要把司法资源用在真正应当或者值得救济的案件上,而不要花费在无谓的、毫无价值的、甚至是负面价值的事情上。所以,要准确把握立案登记制改革的实质意义和价值,坚持法定条件,进行适度的、合理的审查,把好立案关,从而一方面能够有效解决行政诉讼告状难问题,另一方面又能有效防止行政诉讼滥诉问题的发生。

注释:
袁杰主编:《中华人民共和国行政诉讼法解读》,中国法制出版社2014年版,第46页。
作者简介:江必新,最高人民法院党组副书记、副院长、审判委员会委员,第三巡回法庭庭长,二级大法官。
文章来源:《法律适用》2018年第3期。
发布时间:2018/4/28
 
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