一次修法能有多少进步——2014年《中华人民共和国行政诉讼法》修改回顾
作者:何海波  
    摘要:  中国的《行政诉讼法》颁行25年后,在2014年做了重大的修改。这次修改对行政诉讼立案难、判决难和执行难做了比较有力的回应。新《行政诉讼法》实施后,一审行政诉讼案件出现了受案数大幅上升、原告胜诉率同时上升的局面。行政诉讼解决纠纷的功能有明显改进,对于行政复议和信访机制的改革也有所推动。总体来说,《行政诉讼法》的修改取得了立法者所预期的效果,中国行政诉讼迎来了历史上最好的一个时期。另外,这次修法所设定的目标是相当低微的。它重在化解纠纷、救济权利,而非拓展法院监督行政、维护法治的功能。对规范性文件的起诉、对公益诉讼的吸纳、对法规的审查都回避了。而制约行政诉讼的最大问题,即充分保障行政审判的独立性和权威性,这次《行政诉讼法》修改也未能解决,而有待于司法改革和政治改革的推进。因此,困扰行政诉讼的深层次问题依然存在,行政审判将依然步履艰难。《行政诉讼法》的修改反映出这个时代推进法治的努力,但也折射了中国法治进程的阶段性和局限性。
    关键词:  行政诉讼法;法律修改;法律实施;法治进程

在颁行25年后,中国的《行政诉讼法》在2014年做了重大的修改。人们希望这次修改能够解决困扰行政诉讼的现实问题,让行政诉讼制度更好地解决纠纷,推动行政法治的落实。本文将讨论这次《行政诉讼法》修改的背景、过程、主要内容以及初步效果。我想努力回答这样一个问题:在中共中央决意“全面推进依法治国”的今天,这次修改能给中国的法治建设带来什么样的进步呢?

一、《行政诉讼法》修改的背景

(一)民主和法治的标志

中国现行的行政诉讼制度是1989年《行政诉讼法》奠定的。这部法律在1989年上半年由最高权力机构——全国人民代表大会通过,定于一年半后的1990年10月开始施行。由一个近3 000名代表组成的机构来审议通过法律,在中国并不算多;而长达一年半的准备时间,在中国更是罕见。这预示着一个古老的国家向现代治理体系庄重而艰难的转型。

《行政诉讼法》允许公民和组织对政府的作为或者不作为提起诉讼,并由设在各级人民法院内部的行政审判庭审理。由一个组织上独立的司法机构而不是行政官员的上级官员来审查行政机关的行为,在中国传统的官僚体制和当代的党国体制中,都是一个全新的尝试。立法者对《行政诉讼法》实施中的艰难有足够的认识,法律授予法院的权力也相对有限:公民只能对具体的行政决定提起诉讼,而不能对那些普遍适用的规范性文件提起诉讼;法院只能根据法律、法规来判断一个具体行政行为的合法性,而不能对法律、法规本身的合宪性进行审查,原则上也不得对行政自由裁量进行审查。

从一开始,《行政诉讼法》的颁布就被认为是中国民主和法治建设的重要事件。在法律颁布5年、10年、20年之际,官方和学界都举行了纪念活动,媒体也做了不少宣传。自《行政诉讼法》实施到2014年,全国法院受理和审结了210余万件行政诉讼案件;粗略地估算,大约有1/4的原告通过诉讼得到某种程度的救济。不但如此,行政诉讼也促进了依法行政观念的成长,推动了行政法律体系的健全,刺激了行政法职业群体的形成。如果没有行政诉讼,很多人将仍然奔走在上访的路途中,很多官员还不知道“超越职权”“正当程序”为何物。曾经参与《行政诉讼法》起草的应松年教授回顾说:这部法律“在我国民主与法制建设中的地位和作用不论给予多么高的评价也不为过”。

(二)困顿的行政诉讼

尽管如此,这部法律的实施被证明异常的艰难窘迫。老百姓形容行政诉讼是“鸡蛋碰石头”,法官们自嘲“在夹缝中求生存”,学者的描述充斥了“艰难困顿”一类的词汇。在《行政诉讼法》修改过程中,全国人大法工委的报告用“立案难、审理难、执行难”来概括行政诉讼的困境。“三难”的说法获得广泛共识,为修法定下了基调。

1. 立案难

《行政诉讼法》实施中遇到的最突出问题是“立案难”。尤其是在计划生育(早期)、征收拆迁、规划拆违、企业关停等纠纷集中、群体性事件频发的敏感领域,纠纷很难进入诉讼渠道,有的法院干脆对这类案件一律不予受理。一位立案庭的法官自嘲说:“我们立案庭的任务就是跟老百姓斗智斗勇,千方百计不立案。”一位高院的行政庭庭长估计,当事人起诉到法院的案件中,大约只收了1/3。由于大量的案件被法院拒之门外,无法通过诉讼解决,当事人不得不转向上访。按照学者于建嵘2004年的调查,在632位进京上访的农民中,有401位曾经就上访的问题到法院起诉过,其中法院不予立案的有172位,占总数的43%。法院不予立案的,主要是行政纠纷。

行政诉讼立案难,在统计上的反映则是行政案件数量少。2014年,全国法院受理一审行政案件141 880件,这是《行政诉讼法》修改之前的历史最高水平。一年14万件是什么概念呢?按人口平均,大约1万人1件行政案件;按法院平均,一家法院不到40件行政案件,有不少法院一年到头还受理不了10个案件。在全国法院当年受理的900万各类一审案件中,行政案件只占1.5%。而与每年400万到600万件涉及行政争议的信访案件相比,行政诉讼案件简直微不足道。与国外相比,中国的行政诉讼案件也是少得出奇:法国6千万人口,地方行政法院一年受理的案件也近20万;德国8千万人口,几套法院一年受理的各类行政性案件更是高达50万左右。考虑到中国行政纠纷的解决原则上并不要求“穷尽行政救济”,而行政复议渠道实际处理(不是解决)的纠纷也并不比行政诉讼多,一年14万件确实很少。

2.审理难

行政诉讼“审理难”的第一个表现是,行政案件以判决方式结案少。最近几年,法院判决结案的只有三成不到,甚至低于民事案件判决结案的比例。其他案件哪里去了呢?一是法院找各种理由驳回起诉,不进行实质性审理。驳回起诉比例最高的年份能够达到15%。更多案件,则是以法院动员原告撤回起诉告终。《行政诉讼法》实施后,原告撤诉率从未低于30%,最高的年份达到57%,《行政诉讼法》修改早几年前仍接近一半。行政诉讼判决率偏低,跟当局倡导协调和解的司法政策有些关系,但主要的原因是法院腰板不够硬,许多该判的案件判不了。

审理难的另一个表现是老百姓通过判决获胜的比例低,上诉率和申诉率高。法院一审判决原告方胜诉的,从《行政诉讼法》实施初期的20%多,一路下降,最近几年只有8%左右。凡是法院以判决结案的,当事人八成要提起上诉;上诉人中,老百姓占九成,行政机关不到5%。一审判决的偏向,一望而知。二审法院的处理结果对老百姓稍微有利,但情况也好不到哪里。有利原告的同样不到一成,而有利被告的占到七、八成。一、二审加在一起,老百姓通过判决获得胜诉的,十个只有一个。由于一、二审胜诉率低,行政案件的申诉率就特别高,是民事案件的几倍。

老百姓一方胜诉率低,当然不能够说明行政机关执法水平有多高。一位法官曾说,行政行为被告到法院的,十之八九多多少少有些问题,要说撤,撤它一半都可以。浙江台州法院曾经实行异地管辖,即告A县行政机关的案件拿到B县法院审理,结果一年下来,政府败诉率达到62.5%。河南全省法院自2014年7月实行异地管辖后一年,政府的败诉率达到28.6%,比改革前高出18个百分点。由于实行异地管辖后,行政干预减少,这两个政府败诉率似乎更能说明行政执法的实际水平。

胜诉难的第三个表现是老百姓有实质意义的胜诉少。法院在一些案件中撤销行政行为或者责令行政机关履行职责,老百姓看上去胜诉了,实际上只是把案件打回行政程序;行政机关重新作出决定后,诉讼很可能重来一遍,有的甚至多次轮回。还有的纠纷同时涉及行政行为和第三人的民事权益,当事人分别走民事诉讼和行政诉讼两个渠道,法院的判决缺乏协调,案件也反复折腾。在河南焦作的一个房产纠纷中,当事人10年时间拿到了28份判决、裁定。在此情况下,老百姓即使胜诉往往也只是空洞的胜诉,纠纷并没有真正解决。

3. 执行难

执行难在过去并没有成为一个常见问题。行政诉讼案件进入强制执行的(包括被执行人为老百姓的),从最高时的4万多件最近几年下降到不到1万件,仅占行政诉讼案件的4.6%。这可能说明,诉讼当事人对生效司法裁判的服从程度在提高,抵触在减少。但另一个重要原因是,执行难的问题被立案和裁判给遮挡了。由于法院在立案环节已经排除了一些棘手案件、在裁判环节也考虑了后续的执行,需要强制执行的案件确实并不多,在执行环节发生冲突的更是少数。

尽管如此,有少数行政案件仍然出现“执行难”的问题,尤其是当行政机关强烈抵制的时候。在樊占飞诉陕西国土厅要求撤销采矿许可证案中,败诉的被告竟通过多个部门参加的“行政协调会”,否定了法院的生效判决。另一个极端的事例是,湖南法院判决天津一个公安分局赔偿500多万元,12年后还没有得到执行。虽然最高法院关注、中央政法委发函,也没有解决。这类现象并不普遍,但恰恰是一块“试金石”,说明了司法的孱弱,在面临抵制的时候无可奈何。它们也加剧了公众关于“法院没用”的印象,进一步挫伤当事人对行政诉讼的信心。

(三)这部法律“亟需修改”

《行政诉讼法》实施中的问题,法官们早就感受到了。法院做出了很大努力,试图摆脱行政诉讼的困境。然而,司法的努力毕竟受到《行政诉讼法》规定的限制,修改法律仍然是一个不可回避的问题。

首先,法官们通过对法律规则的创造性解释,克服了原有行政诉讼规则的一些不足。例如,法院突破了原先有关人身权、财产权的限定,把涉及受教育权等“其他合法权益”纳入诉讼,从而拓展了行政诉讼的受案范围。虽然立法对行政程序没有明确要求,但法院也可能基于“正当程序原则”的要求撤销行政行为,从而加强了对行政行为合法性的审查。行政机关作出行政行为后,没有告知当事人该行政行为的内容或者没有告知当事人申请救济的渠道和期限,原告的起诉时限得到一再延长(而不受3个月法定期限的限制)。这有助于保障原告的起诉权利。法院还在实践中创造出了驳回原告诉讼请求、确认被诉行政行为违法或者无效等新的判决方式,从而提高了裁判的灵活性和妥当性。这些司法创造,集中体现在最高法院在2000年制定的长达98条的司法解释中。它们显示,即使在司法权威有限的情况下,一个能动的司法体系所可能具有的潜力。然而,法官的创造毕竟不能无视法律的限制,几个大胆法官的创造也难以代表普遍的实践。

此外,法官们也尝试用其他办法灵活处理行政案件,以缓和立案难和审理难。例如,担心法庭审理太生硬,个别法院尝试“圆桌审理”,即让原告、被告和法官坐在一张桌子和风细雨地对话协商。担心立案以后难以处理,一些法院开展“诉前调解”,即原告来起诉,法院先不立案,而是做做双方的调解工作,能做好就不立案(做不好也可能不立案)。运用最广泛的是通过协调,劝说原告撤诉。由于《行政诉讼法》禁止调解,法官们改称“协调”,其实是一种变相的调解。长期以来,行政诉讼的协调被广泛运用;一段时间里,甚至得到官方文件的倡导,被认为是行政审判的新方式。然而,这些举措只不过是法院不能依法判决而做的无奈选择。在很大情况下,它们没有给原告带来任何实际的好处。

最后,许多法院在政治上主动靠近地方党委、政府,紧密围绕地方的“中心工作”,以此换取地方党委、政府对行政审判的支持。有人把它归纳为“帮忙而不添乱”。有位获得全国行政审判先进个人的基层行政庭庭长给我讲了他的“5%理论”:凡是涉及地方政府“中心工作”的,法院无条件支持;其他的95%案件,地方政府也要给法院面子,支持法院工作。这种以牺牲司法独立性为代价迎合地方党政系统的做法,不但有违法治的原则,而且从根本上有损司法的地位和权威。

尽管法院做了各种努力,想了各种办法,但总归左支右绌,无法摆脱艰难困顿的局面。在2013年的中国行政法年会上,最高法院行政庭赵大光庭长大声呼吁,行政诉讼制度已经走到“穷途末路”,必须修改。法院系统在政治和法律层面种种努力成效低微,也加剧了人们对修法的期待。

二 、《行政诉讼法》修改的过程

(一)启动修改

立法机关对修改《行政诉讼法》的呼声早就注意到了。全国人大常委会在2003年就把它作为“研究起草、成熟时安排审议”的项目,列入立法规划;2008年再次把它作为“任期内提请审议的法律草案”,再次列入立法规划。但真正安排审议,要到下一届全国人大常委会召开了。在之前的20多年中,《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》各自经历了两次重大修改,而《行政诉讼法》却一直未动。在法制快速发展、法律频繁修改的当代中国,这部制定于1989年、至今一字未动的法律,差不多是最古老的法律了。

立法时机是否成熟,跟政治气候很有关系。当年《行政诉讼法》就是借中国80年代政治体制改革的热潮通过的,没有这股潮流,《行政诉讼法》的制定完全难以想象。在这之后,中国政治层面的改革进入一个低潮,重大改革再难提上议事日程。就《行政诉讼法》修改来说,技术层面的改进最高法院就可以做到(而且确实也做了不少),体制层面的改进没有最高层的决心又做不了。行政诉讼制度涉及的重大问题,例如把规范性文件纳入行政诉讼受案范围、大规模地提升审理法院的级别、排除地方政府对法院审判的干涉,哪一样不涉及司法和行政、立法、党委关系的调整,不需要最高层的决断?

不是所有时候都是法律改革的好时机。大约在2006年之后,中国政法系统在周永康掌握下,出现了明显的“倒退”。各级领导不是强调法院独立审判,而是要求坚持“党的绝对领导”;不是强调依法审判,而是追求“三个效果(政治效果、社会效果和法律效果)相统一”;不是要求大胆判决,而是要求法院做“大调解”“大接访”。在这种情况下,修改法律能否达到社会所希望的效果,是非常可疑的。一位法工委官员在2009年初的一次会议上表示,修改应当触及大问题,能够推动制度完善;如果搞不好,启动修改结果可能反而倒退。一些法官和学者也担心,现在不是《行政诉讼法》修改的好时机,修改不但不能“改进”,甚至可能“改退”。

在中共“十八大”之后,新的领导及时拨转了钟摆的偏向,“依法治国”“司法改革”再次成为热词。《行政诉讼法》的修改这时真正提上日程。2013年11月,中共十八届三中全会提出要建设法治中国,宣称要让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。2014年10月,在《行政诉讼法》修改的最后关头,十八届四中全会又传达了“全面推进依法治国”的信号,并提出了若干涉及行政诉讼制度的举措。特别是“完善行政诉讼体制机制,合理调整行政诉讼案件管辖制度,切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”;“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度”。在中国共产党领导的体制下,这可以视为对《行政诉讼法》修改的政治决断和最高授权。

跟以往比较,《行政诉讼法》修改的时机已经好得不能再好了。

(二)参与的各方

《行政诉讼法》的修改,作为典型的立法过程,是一个以全国人大常委会为中心,多方参与的过程。

1. 法工委

在全国人大层面,《行政诉讼法》的修改主要是一个叫“法制工作委员会”的工作机构负责。这个机构由近200名立法专家组成,负责重大法律草案的起草,自2007年以后更是负责统筹规划、组织、协调、指导和服务等立法工作全过程。在法工委中,“行政法室”总共十几个人,负责重大的行政立法。在过去的20年中,行政法室完成了《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等基本法律的起草,也完成了《环境保护法》等一系列重大法律的修改。

与其他国家机关(包括法院)相比,法工委处于一个更加超脱的地位,他们对行政诉讼的实际状况也相当了解。但法工委毕竟没有正式的立法权,决定不了重大问题,它更像是一个各方意见的协调者。它首先要秉承中共中央和全国人大的意旨,其次是协调法院、检察院、法制办等不同部门的意见,听取公众、学者等社会的声音,而它也很在意它起草的法律草案在全国人大常委会152名委员中能否获得高票通过。

2.其他机关

在所有的国家机关中,法院对行政诉讼种种问题的感受是最深切的,修法的愿望是最迫切的,对修法的关注是最热切的,与法工委的联系也是最密切的。法官们陪同法工委官员的大部分调研。最高法院起草了他们理想的行政诉讼法修改草案,递交给法工委;最高法院党组还两次就特定问题,向全国人大法工委提交了意见。与学者们提交的意见相比,法院的意见似乎受到更多的重视,尽管法工委也不会照单全收。

检察机关的作用不那么突出,问题也比较单纯。他们希望法律能够给他们一个更加明确和有力的地位,作为公共利益的代表向法院提起行政诉讼,同时作为法律的守护者对行政诉讼进行全程监督。他们的意见也得到了采纳,但打了一点折扣。至少在检察行政公益诉讼的问题上,法律一开始并没有吸纳。

政府法制部门的态度显得相对消极。虽然政府系统大力建设“法治政府”,但他们忧虑司法的干预是否会超出行政官员的承受能力,影响行政机关实现他们的任务。政府法制官员很少写文章,很少开研讨会,也很少在公开场合表态。但他们的态度法工委不能不重视,重大的制度变革基本上都需要说服国务院法制办接受,至少不会强烈反对。“复议机关当被告”的主张得以进入草案,其中一个原因是国务院法制办被勉强说服;而检察机关谋求作为公益代表人对行政机关提起诉讼,就因为国务院法制办的反对而没有成功。

3.公众、人大代表和法律学者

中国公众对《行政诉讼法》的修改相当关切。全国人大常委会两次公布草案,向公众征求意见,而公众也表现出了相当的热情。先后有1 483和1 586位公民提出了7 736条意见,多位人大代表、一些律师和社会组织也表达了他们的意见。这些意见不一定很专业、具备很好的操作性,但他们表达了对《行政诉讼法》实施状况的关切和不满。公众反应行政诉讼“立案难”“告官不见官”、复议机关充当“维持会”等问题,给了立法机关很深的印象,最终也得到立法机关的回应。

由于中国社会组织发育不良,法律学者很大程度上担当起公众利益的代言人和立法机关的顾问。多年以来,行政法学者在不停地呼吁修改《行政诉讼法》。行政法学的领头学者应松年教授利用他全国人大代表的身份,多次提议修改《行政诉讼法》。在《行政诉讼法》修改过程中,中国行政法学会等学术组织召开了难以计数的研讨会,众多学者大声疾呼、各陈己见,几个主要的学术机构提交了各自的修改建议。虽然在具体问题上存在很多分歧,学者们的基本立场高度一致:更多的司法审查,更有效地解决纠纷。在《行政诉讼法》修改过程中,法律学者扮演了一个积极的角色。但总体而言,学者在技术性问题上有较大的发言权,在重大的政策性问题上影响力不足。那个由学者和实务部门专家共同组成“行政立法研究组”、学者直接参与立法并发挥重大影响的时代,已经过去了。

(三)三次审议

按照《立法法》的规定,法律案一般应当经过全国人大常委会三次审议后再交付表决;各方面意见比较一致的,可以经两次审议后交付表决,甚至可以经一次审议即交付表决。《行政诉讼法》修正案草案前后经历了三次审议,这体现了立法者的慎重。然而,自2013年12月召开的十二届全国人大常委会第六次会议第一次审议《行政诉讼法》修正案草案,到2014年10月底第三次审议并随后通过修正草案,前后历时不到1年。对于一个重要法律的修改来说,这个速度是相当快的,超出了许多学者的预期。

《行政诉讼法》修正草案经过三次审议,前后内容也发生了许多变化。这里不是细述各次审议内容变化的地方,只能概述内容变化的大致情况。这些情况有助于理解一个法案多次审议的价值。一般来说,法工委在拟定草案前已经做了相当的调研,又参考了学者的建议稿,对各方面的意见比较了解,对修订的目标也比较有把握。所以,法工委草案出来后,修订的大致框架就确定了。之前有学者曾经建议“大修”,即从诉讼体制、机制到法条文字、结构“全面修订”。但这一点显然没有被接受。法工委提出的方案基本上是一个“中修”的方案。尽管如此,在几次审议过程中,不断有新的建议被接受,法律草案也得以逐步完善。

在人大常委会第一次审议之后,第二次审议稿出现了几个较大的变化。在司法审查根据中加入“明显不当”的标准。“(法院)认为规章之间不一致的,由最高人民法院送请国务院作出裁决”的规定,被删去。复议机关维持原行政行为,也要求当被告。第二次审议稿还对结构做了一点调整,把内容最多的一章“审理和判决”分成五节,从而使条理更清晰。

甚至到了最后一次审议,草案还有一些比较重大的修改。规章授权的承担公共管理和公共服务职能的社会组织,也被纳入行政诉讼的对象。受案范围中,增加了颇有争议的行政合同(法律文本称“协议”)。强调人民法院应当主动公开发生法律效力的判决书、裁定书,“供公众查阅”。在表决前一天,全国人大法律委员会主任委员乔晓阳对最后的修改做了特别说明。

在有些地方,法律草案多次改动。例如,第一次审议稿规定,“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件”。最高法院等方面提出,跨行政区域管辖行政案件不应仅限于基层人民法院,草案应当为管辖制度改革留有空间。为此,第三次审议稿取消了“基层”二字。然而,有关方面根据刚刚落幕的中共十八届四中全会精神指出,跨行政区域管辖将不限于第一审案件。为此,草案付诸表决前,又取消了“第一审”三字。最终文本变成:“经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”

也有个别地方,法律草案几经修改,回到原地。1989年《行政诉讼法》规定,行政行为“违反法定程序”的,法院应当予以撤销。第一次审议稿改成“违反法定程序,且可能对原告权利产生实际影响的”。有学者批评,这一修改否定了行政程序的独立价值,是中国行政程序立法的一个倒退。第二次审议稿改成“违反法定程序,不能补正的”。一些学者担心这给行政机关太多的空间,以致架空了法定程序的要求。第三次审议稿吸取了学者的意见,去掉了后面的限定,恢复了1989年《行政诉讼法》的表述。

(四)草案获得通过

在中国的立法体制下,法律修改可以由近3 000代表组成、一年一度的全国人民代表大会进行,也可以由比它规模小得多、但开会更频繁的常务委员会进行。由全国人大来修改可能显得比较郑重,但实际效力并不更高。而且,全国人大会期较短、事项较多,立法项目很难塞入议程。在实践中,绝大多数的法律修改是由常委会进行的,只有4部法律的修改是由全国人大自己进行的。所以,《行政诉讼法》由常委会来修改也不奇怪。

经过三次审议,修改草案提交全国人大常委会表决。2014年11月1日,第十二届全国人大常委会第十一次会议以152票赞成、0票反对、5票弃权,通过了修改《行政诉讼法》的决定。虽然在中国的政治体制下,立法机关比较容易获得统一,但出现反对票也很平常。没有人投反对票说明,在大部分有官员背景的委员中,《行政诉讼法》的修改得到了普遍的认可。对于立法机关的工作人员来说,这算得上一个巨大的成功。

三、《行政诉讼法》修改的主要内容

经过2014年的修改,《行政诉讼法》条文从原来的75条增加到103条,其中改动45条、增加33条、删除5条,原文中只有25条没有改动。单纯从文字来看,这是一次比较大的修改。但是,有一些条文只是吸收了最高法院原有司法解释的规定,有一些只是为了使表达更精准或者更简洁(例如弃用“具体行政行为”的概念而改用“行政行为”)。法律条文数目的变化可能不代表实际的制度变革;而决定一次法律修改的最重要指标不是多少文字修改,而是多少制度改进。以制度的改进为尺度来衡量,这次修改有明显的进步,但也有相当的局限。

(一)解决“三难”的举措

随着问题被定位为“立案难、审理难、执行难”,立法者的注意力集中在这三个方面,解决问题的力度也是比较大的。

1.解决“立案难”的举措

这次《行政诉讼法》修改,把解决“立案难”作为头等事情来抓。一是把依法立案规定为法律原则,要求法院保障公民的起诉权利,强调行政机关不得干预法院受理案件。二是增加列举了可以起诉的行政行为类型,明确了征地决定等几类棘手的行政案件属于行政诉讼受案范围。三是改立案审查制为立案登记制,“对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的,应当接收起诉状,出具注明收到日期的书面凭证,并在七日内决定是否立案”。四是规定了对不立案的救济。法院拒绝立案的,原告可以视情况提起上诉或者到上一级法院起诉;法院拒收起诉材料的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员还可以给予处分。可以说,在立案问题上有精神、有规则、有保障,其口气之强硬、措施之严厉在中国法律中前所未有。

2.解决“审理难”的举措

为解决审理难,这次《行政诉讼法》修改也想了好多办法。

一是加强了诉讼程序保障。原则要求行政机关负责人出庭应诉,至少要求行政机关工作人员出庭应诉;行政机关拒不到庭或者中途退庭,或者以欺骗、胁迫等非法手段使原告撤诉的,将受相应制裁。在诉讼过程中,法院认为被诉行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害或者给当事人造成难以弥补的损失,可以裁定停止该行政行为的执行。延长了行政案件的审理期限(一审从原先规定的3个月延长到6个月),增设了简易程序,以减轻法官的案件负担。

二是给法院配备了更加强大的审查手段。行政行为“明显不当的”,法院可以判决撤销;在此之前,法院对行政裁量只能进行极其有限的审查。行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的,也应当确定其违法。法院认为行政行为所依据的规范性文件——不属于正式立法但有普遍约束力的法律文件——不合法的,将不把它作为认定行政行为合法的依据,这一点也得到了明确。

三是法院的判决方式也更灵活多样。除了撤销违法行政行为,法院还可以确认其违法或者无效、直接变更或者责令履行。行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的,法院可以不判决撤销而代之以确认违法,并责令行政机关采取补正措施。行政行为有重大且明显违法情形,例如不是由一个合格的行政机构作出或者完全没有依据,法院可以判决确认该行政行为无效。除了行政处罚明显不当,其他行政行为涉及对款额的确定错误的,法院也可以直接判决变更。法院可以调解的范围大大扩展:在行政机关自由裁量的范围内,法院都可以调解,并以调解书方式结案。在此之前,法官只能劝说原告撤诉,以实现和解。

四是针对同一案件来回折腾的情况,法律还做了特别规定,以求案结事了。在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中,当事人申请一并解决相关民事争议的,法院可以一并审理。原审法院对发回重审的案件作出判决后,当事人提起上诉的,第二审法院不得再次发回重审。

3.解决“执行难”的举措

为解决执行难,《行政诉讼法》修改也下了猛药。第一,行政机关有“应当给付的款额”而不支付的,法院可以通知银行从行政机关账户内划拨;在此之前,法律没有提到补偿金。第二,行政机关在规定期限内不履行义务的,将对“该行政机关负责人”按日处50—100元罚款;在此之前,法院只能对该行政机关予以罚款。这一修改不但在法理上更圆通,在实践中也将更可行。第三,行政机关拒不履行判决、裁定、调解书,社会影响恶劣的,法院可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留;情节严重,构成犯罪的,还可以移送检察机关起诉。这一规定很可能是备而不用的,但它传达的信号很明确:行政官员必须认真对待法院判决。在《行政诉讼法》修正案颁布时,一家报纸还用通栏标题报道了这一规定。第四,法院可以将行政机关拒绝履行的情况予以公告,以及向有关部门提出司法建议。在中国的体制下,这一貌似温和的做法可能更有助于督促行政机关履行义务。不管如何,行政机关公然抗拒执行的情形,今后应属罕见。

(二)中国特色的规定

《行政诉讼法》修改过程中,立法者适应中国政治体制和社会观念的现状,还创设了一些极具中国特色的制度。一是要求行政机关负责人出庭,二是要求复议机关当被告。这些制度即使在中国也很有争议。它们的产生原因必须放在中国情境中才能理解,它们的实际效果有待观察。

1.行政机关负责人出庭

远在《行政诉讼法》修改之前,一些地方就鼓励和推行行政机关负责人出庭,国务院文件也把它作为“加强法治政府建设”的一条举措。赞成者认为,行政机关负责人出庭应诉,有利于缓和诉讼双方的对立情绪,妥善解决行政争议,也有利于行政机关负责人增强依法行政意识,及时发现和改进行政执法中的问题;在一定意义上,它也是行政机关尊重司法、崇尚法治的象征。反对者则认为,行政机关首长出庭徒具形式,不解决实际问题,甚至可能给法院带来不必要的压力和麻烦。

《行政诉讼法》修改第二次审议稿一度规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,也可以委托相应的工作人员出庭。”一些公众和人大代表不满意,认为“也可以”委托他人出庭的规定对行政机关负责人没有约束力。在最后一次审议时,临时将这一规定中的“也可以”修改为“应当”。这样,修改后的《行政诉讼法》第3条第3款规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”

在中国的法律概念中,“行政机关负责人”包括行政机关正职和副职领导人。这里的“应当出庭应诉”,是一个原则,实际上主要依靠行政系统内部规范和考评来落实。行政机关负责人是否出庭,在很大程度上仍取决于行政机关的工作安排和对案情的判断。法院可以建议行政机关负责人在特定案件中出庭,但一般不要求行政机关就其负责人不能出庭的情况作出说明,不审查行政机关负责人不能出庭的理由是否成立,更不强制要求行政机关负责人出庭。但无论如何,行政机关负责人不能出庭的,必须委托行政机关相应的工作人员出庭,而不能仅仅委托行政机关之外的律师出庭。这是法律规定的底线。当然,法律不禁止行政机关负责人出庭的同时,行政机关还委托1至2名诉讼代理人同时出庭。

2016年4月,贵州省副省长陈鸣明在一个土地征收补偿案件中出庭。这是1949年后第一个省部级领导出庭参与行政诉讼,引发了众多的媒体关注和讨论。

2.复议机关当被告

规定复议机关当被告,可能是这次《行政诉讼法》修改最有争议、冲击最为显著、影响最为深远的一个条款。

中国在行政诉讼制度之外,还存在着一套行政系统内部的救济制度。原则上,当事人对行政机关不服,可以向该行政机关的上一级行政机关申请复议;如果做出决定的是地方人民政府的一个部门,当事人也可以向该地方人民政府申请复议。决定由复议机关做出,但实际承办复议事项的主要是其中的法制办公室。当事人对复议决定不服的,一般来说,可以再向法院起诉。

理论上讲,行政复议由于程序简便、费用低廉,应当成为行政纠纷解决的主要渠道。实际情况却是行政复议的成效很差。首先,复议机关受理的案件长期徘徊,比诉讼案件还少。要不是一些法律、法规规定提起行政诉讼前必须经过复议,行政复议案件的数量就更可怜了。不但如此,行政复议决定支持申请人的比例(其中包括撤销、变更、责令履行或者确认行政行为违法),从《行政复议法》实施前的近30%一路走低,近几年竟然不足10%。复议决定支持行政机关的,则一路上升,并稳定在60%以上。复议机关因此得了一个臭名昭著的绰号:“维持会”。行政复议申请成功率低下,反过来挫伤了老百姓对复议制度的信心,阻却了他们去寻求复议。

行政复议成效不足,有多方面的原因,但《行政诉讼法》的一条规则难辞其咎。该条规定,经复议的案件,当事人仍然不服而提起诉讼的,谁当被告视复议机关处理情况而定:复议决定维持原行政行为的,复议机关不当被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关当被告。在实践中,复议机关如果改变行政行为,不但得罪原决定机关的同事,案件第三人往往还要“翘起来”,弄得两头不讨好,自己还要去坐被告席。而在中国现行的考评体系下,当被告不仅意味着人手和经费的支出,还可能承受不利的考评结果。于是,复议机关本着“多一事不如少一事”的想法,尽可能维持行政行为。行政复议决定维持率高得异乎寻常,《行政诉讼法》的规定起到了一个不好的诱导作用。

摆脱上述困境的路有两条:一是规定复议机关一律不做被告,二是规定复议机关一律做被告。主张复议机关一律不做被告的人认为,复议机关是纠纷的裁判机关,裁判者不当被告乃是各国通例。要求复议机关当被告,将大大加重复议机关的应诉负担,也不能真正有效解决纠纷。赞成复议机关当被告的人则认为,行政复议程序是行政系统内部的监督和纠错程序,复议机关是行政系统的一部分,理应承担行政责任。而且,在中国的体制下,只有让复议机关当被告才能促使它承担起责任。在这个问题上,学者们意见分歧,政府法制部门一致反对复议机关当被告,社会公众和人大代表则强烈要求复议机关当被告,法院也认为复议机关当被告有助于解决纠纷。

这次《行政诉讼法》修改做了一个决断,不管复议决定是维持还是改变原行政行为,复议机关都做被告。但与一些学者想法不同的是,法律要求,复议机关如果维持原有行政行为,则复议机关和原决定机关将共同作为被告。这一制度设计引发了很多复杂的技术问题,包括法院的管辖、被告的应诉、判决的方式等。对它的实施效果后面将会评价。

(三)尚未实现的修法主张

虽然立法机关已经做了很大的努力,但与一些法官、学者和公众的期待相比,还有多个问题仍然没有解决。这包括受案范围的扩大、公益诉讼的确立、法规审查权力的明确、审判体制的调整。总的来说,立法机关的目标是解决行政审判的现实难题,而不是扩大行政诉讼在国家治理中的作用。

1. 受案范围的扩大相当有限

《行政诉讼法》在扩大受案范围的问题上做了一些努力。首先是增列了几种可以起诉的案件类型,原来的8项规定扩大到了12项。其中,行政机关的合同行为以“协议”的名称纳入受案范围,确属难得。其次,作为前述列举情形的兜底条款,从“其他人身权、财产权”有限地扩大到了人身权、财产权以外的合法权益。第三,通过描述行政行为的概念,把“法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”也纳入法律的调整范围和法院的受案范围。这些规定,为今后行政诉讼受案范围的拓展提供了依据、预留了空间。

尽管如此,《行政诉讼法》关于受案范围的规定沿袭原先的列举模式,而法院不予受理的条款一字未动。行政机关发布的规范性文件依然没有纳入受案范围;法院只能在审查具体行政行为的效力时对涉及的规范性文件进行间接审查,最多决定在特定案件中不予适用,却不能宣布其无效。公务员招录、开除、辞退等管理行为的可诉性没有得到肯定,公务员管理仍然处在免受起诉的保护中。劳动权、受教育权、环境权等新型权利的可诉性依然有待解释。与最高法院原有司法解释相比,行政诉讼受案范围在法律规范层面并没有实质性扩大。

这一切说明,“所有法律纠纷都可以上法院解决”这样一条法治原则,并没有被接受。实际上,四中全会的决定关于行政诉讼的表述,也更强调“解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”,而不是充分发挥行政诉讼在依法治国中的重要作用。在现阶段,对行政诉讼的功能还不能抱太大期望。

2.行政公益诉讼仍待探索

行政公益诉讼本来可以成为行政诉讼功能的延伸,让行政诉讼更好地担负起监督行政机关、维护公法秩序的作用;甚至,让行政诉讼成为一个推动制度变革的公共论坛。学界对行政公益诉讼呼声很高。一些学者曾经设想由社会组织提起行政公益诉讼,但没有被采纳。一方面,社会组织在中国还不成熟、不发达;另一方面,官方对社会组织的发展仍有保留,对社会组织参与公益诉讼仍有疑虑。

四中全会决定曾提到,“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。虽然检察机关对此热情很高,但政府法制部门明确反对检察机关做行政诉讼的原告。国务院法制办提出,行政机关本身就是公共利益的代表,由检察机关起诉行政机关、由法院作出判决不符合中国的体制。一些学者也对检察机关提起公益诉讼的实际效果表示忧虑。中国现阶段的检察机关和法院一样,独立行使职权还没有保障,即使法律授权其提起公益诉讼,很可能几年也提不了几个,设立这一制度解决不了什么问题。由于各方对这个问题分歧太大,这次修改最终没有规定,留给实践探索。直到经过两年试点后,《行政诉讼法》于2017年再次修改,才加入了相应的内容。而社会组织提起行政公益诉讼的设想,始终没有得到采纳。

3. 法规审查的权力仍然有待明确

中国的法律体系层次繁复,不同法律形式的效力问题困扰已久。法院去审查法律的合宪性在中国政治、法律体制下完全无从谈起,法院去审查行政法规的合法性目前也不太可能,法院去审查规章的合法性并选择适用则已经得到法律确认。目前比较棘手的问题是,地方性法规与法律、行政法规不一致的,法院能否直接排除它们的适用,法律一直没有明确规定。曾经有法官在判决书中宣布地方性法规与法律相抵触从而不予适用,结果给自己惹来很大麻烦。随着立法权不断下放,全国282个设区的市都将取得地方性法规的制定权,法院对地方性法规的审查问题越来越急迫了。

然而,各方有不同意见。多数学者主张,法院在个案裁判中,对于地方性法规应当有自主选择适用的权力。有一种意见认为,在中国人民代表大会体制下,法官是本级人大任命,法院对本级人大负责,因此法院不能径自排除地方性法规的适用;如果在审理中对地方性法规的合法性有疑义的,可以中止案件的审理,依照规定报请有权机关裁决。《行政诉讼法》对这个争议采取了回避态度,沿袭了原有的规定,即法院必须以法律、行政法规和地方性法规为裁判的“依据”。这个问题今后仍有可能发生争议。

4. 行政审判体制只做了局部调整

与上述行政审判机制层面的完善相比,行政审判体制的改革可能更具有决定意义。行政审判体制,即由什么样的司法机构来审理行政案件,被认为是《行政诉讼法》修改的“1号问题”。这一条不改好,法官没有独立性和权威性,《行政诉讼法》的修改将事倍功半,一些条款也很可能沦为摆设。

在《行政诉讼法》修改过程中,各方曾有多种设想,包括在现有的法院体系中设立专门审理行政诉讼案件的行政法院。最终立法保留四级法院都设行政庭的现有体制,但做了多处微调,属于各种方案的混搭。首先是提级管辖。告县政府的案子一律提到中级法院管辖;上级法院还可以审理下级法院管辖的案件,但禁止把上级法院管辖的案件交由下级法院审理。其次,下级法院管辖的案件可以报请上级法院,由其指定其他法院审理。这为异地管辖留了口子。最后,经最高法院批准,高级人民法院可以确定若干法院跨行政区域管辖行政案件。这为集中管辖提供了依据,也为今后设立专门的行政法院留了口子。

上述规定体现了中共十八届四中全会“合理调整行政诉讼案件管辖制度”的精神,对于提高行政审判的抗干扰能力会有帮助。但由于立法者没有对审判体制做出决断,在具体方案的选择上留有很大余地,许多问题将留待今后的实践进一步探索。法院人财物省以下统管等司法改革措施的整体推进,也将影响行政审判体制改革的走向。

四、《行政诉讼法》修改的初步效果

自2015年5月新《行政诉讼法》开始实施,两年多过去了。现在,可以对这次法律修订的成效做一个初步的评估。

评价《行政诉讼法》的成效可以有不同角度。放在当下中国的语境下,从制度变迁的角度,我想主要应当看三个指标:一是它能否有效解决行政诉讼“立案难”,让行政案件数量大幅度上升;二是它能否有效解决行政诉讼“胜诉难”,让老百姓的胜诉率明显上升;三是它能否改进行政纠纷解决的相关机制,让行政复议案件上升、让信访案件数量下降。

最高法院、国务院法制办和国家信访局关于2015、2016两年全国行政诉讼、行政复议和信访情况的统计数据,为上述问题提供了一个回答。需要说明的是,由于新《行政诉讼法》实施时间尚短,现有统计数据尚不能充分反映新《行政诉讼法》的成效。尽管如此,它仍然足以让我们一窥端倪。

(一)行政案件数量大幅上升,“立案难”大大缓解

2015年全国一审行政诉讼案件比2014年增长了55%,达到22万件;2016年比较稳定,保持在22万件以上。在中国行政诉讼制度的历史上,这是继1991年《行政诉讼法》全面施行之后的最大一个增幅。由于这次《行政诉讼法》修改对受案范围的扩展并不大,受案范围的扩展对受案数量的增加作用更是有限,受案数的增加显然来自立案登记制的实施。据报道,立案登记制实施当月,全国一审行政案件的受案数同比增长了221%,九成诉讼当场登记立案。虽然法院既不立案也不出具裁定的情况仍有耳闻,但行政诉讼“立案难”已经大大缓解。与之同时,二审行政诉讼案件也持续增长,2016年首次突破1万件。

行政诉讼案件数量激增,不但缓解了当事人的告状难,也给法律从业人员提供了新的机会。从事行政诉讼的律师(包括政府律师),未来将迎来一个发展期。但短期内,它将给法院审判和行政应诉带来巨大压力。越是层级高的机构,压力越明显。最高法院行政庭受理的案件,从2014年的396件,猛增到2016年的2 841件。多个国务院部门的诉讼案件超过100件,税务总局和建设部的诉讼案件都超过500件(见图1)。这在过去是没有的,也是难以想象的。由于新的编制难以马上落实,在岗的法官和政府法制人员的负担骤然增大。

现在不清楚还有多少纠纷、哪些纠纷本来可以进入法院解决而仍然没能进入法院。这个问题需要专门调研。目前也不完全清楚法院新增的案件主要集中在哪些行政管理领域、什么性质的行政行为。从历年情况来看,公安案件一度占据行政诉讼的首位,后来持续下降,只列第三;但最近几年比例又有所上升,其原因有待探究。城建、资源已经连续十余年成为数量最多的两类诉讼,两者合计占三成左右(见图2)。拆房、征地已成当前社会矛盾的热点,而法院积极承担了解决热点纠纷的任务。

在行政行为类型中,行政处罚仍是第一大类,但所占比例最近几年连续下降,2016年不到9%。值得注意的是,几类传统的行政行为(行政处罚、行政许可、行政裁决、违法要求履行义务、行政强制措施、要求履行法定职责、行政补偿)加在一起,已经不到1/3(见图3)。统计之外的“其他”案件到底是什么案件,值得研究。

立案登记制在解决“立案难”的同时,也带来一些新的问题。有少量公民提起大量诉讼,其中不乏内容琐碎、重复、没有实际意义的诉讼。例如,当事人为了获得更多的拆迁补偿,提起几十上百个政府信息公开诉讼,以迫使政府坐到谈判桌上。从统计数据中,我们无法识别这部分诉讼占多大比例,但许多法院对滥用诉讼的倾向深感困扰。法官们认为,这类诉讼占用了太多的司法资源、而又不能解决实际问题。有法院开始限制这类诉讼,并得到了最高法院的认可。

(二)原告胜诉率略有上升,“审判难”仍待改善

立案登记制的实施,把行政纠纷解决的难题从法院之外转到法院之内。法院将如何处理汹涌而来的纠纷,是最大的悬念。从过去的经验来看,法院面对案件审判的压力,往往采取动员撤诉、驳回起诉等方式来解决,判决原告胜诉的比例有时不升反降。就这一点来说,法院在过去一年中交出的答卷还是相当不错的。

首先,原告撤诉率大幅下降。原告撤诉曾经是行政诉讼的主要结案方式。在过去三十年中,原告撤诉率经历了两番大起大落,最高分别达到57%(1997年)和50%(2012年);相应地,非判决的结案方式一度高达七成以上。高昂的撤诉率透视出法院“判决难”。随着司法政策的调整,在过去三年中,原告撤诉率连续下降,2016年更是达到《行政诉讼法》实施以来的最低点19.7%(见图4)。不但如此,被告改变被诉行政行为后原告撤诉的——也就是原告实际上胜诉的——比例也有所提高(见图5)。

其次,法院判决原告胜诉的比例略有增长。虽然我们不能简单地认为原告胜诉率越高越好,但放在中国当下行政执法和行政审判的实际情境中,原告胜诉率仍然是法院能否依法公正审判的一个有效指标。历史上看,法院判决原告胜诉的比例最高曾达24%,但后来明显下降。前几年整个司法系统强调“大调解”,原告胜诉率一度跌到不足8%。最近两年有所上升,2016年达到13.4%(见图6)。这说明,《行政诉讼法》修改对于保护公民权利起到积极作用。但在原告胜诉的案件中,我们也不确定有多少案件原告获得实质性的救济、纠纷得到实质性的解决。而如果以前述浙江台州、河南省等地的经验为参照,原告的胜诉率今后还有进一步提升的空间。

第三,裁定驳回起诉的比例有较大增长,2016年占审结案件的22.4%(见图4)。考虑到立案登记制施行后,法院降低了立案门槛,许多不符合起诉条件的案件也收了进来,审理之后再驳回起诉的比例增大不出意外。但是,与法院裁定不予受理相比,驳回起诉的比例仍然偏高。2015年法院裁定不予受理的仅8 983件;2016年有所增长,达到10 343件,但也只相当于当年驳回起诉案件的1/5。法院今后有必要改进立案登记,对于一些明显不符合受理条件的,包括明显滥用诉讼的,应当在一开始就裁定不予受理。一开始就不予受理,比事后再驳回起诉更节省社会成本。公众需要接受的一个事实是,立案登记制并不是取消受理条件、“有诉必立”。

(三)行政复议成效有所起色,“主渠道”作用远未发挥

行政纠纷解决是个大盘子,行政诉讼与行政复议、信访几种纠纷解决机制应当合理配置。行政复议因其简单、快捷、便宜,理论上应当吸收和解决大部分行政纠纷,成为行政纠纷解决的“主渠道”;行政诉讼因其事实认定、法律适用和实施程序比较严格、权威,应当成为最后救济;信访作为一种非正式的纠纷解决渠道,则应当是少量的、补充性的。行政复议、行政诉讼和信访三者理想的数量比,粗略地讲,应当是100:10:1;但长期以来,中国是主次颠倒。

行政复议成效不彰,主要是行政复议体制的问题,但如前所述,《行政诉讼法》这条规定恐怕也有问题:复议决定维持行政行为的,当事人只能以原机关为被告提起诉讼;复议机关改变原行政行为的,复议机关倒要当被告。这次《行政诉讼法》修改转而规定:不管复议决定是维持还是改变原行政行为,复议机关都做被告。对于这个条款,学界一直有争议。

从2015、2016两年的数据来看,上述条款得到了复议机关正面的回应。首先,复议决定维持(包括驳回申请)的比例结束了长期增长的局面,首次出现明显下降;而复议决定支持申请人的比例结束了多年低徊的局面,2016年更是达到了16.8%。这是十年来的最高值,比最低的年份高出一倍(见图7)。与之同时,行政复议案件的数量延续了增长的势头,2016年受理复议案件超过16万件(见图8)。复议机关当被告的规定,对于复议机关认真履行复议职责、保护公民权利,看来起到了一定的促进作用。它对于未来行政复议制度的改革和《行政复议法》的修改,也可能会起到一定的倒逼作用。究竟效果究竟如何,还需要更长时间的观察。

在行政诉讼和行政复议数量增长的同时,是信访的下降。来自国家信访局的数据显示,2015年全国信访总量下降7.4%,进京上访下降6.5%,集体访数量也出现下降。2016年信访数量持续下降,幅度不大,但信访洪峰看来已经得到遏制。虽然不能简单地把信访数量下降归因于行政诉讼和行政复议制度的改进,但考虑到信访事项绝大多数与行政机关有关,行政诉讼和行政复议渠道的畅通对信访的减少应当是起到了一定作用。

五、结论

这一次《行政诉讼法》的修改,对行政诉讼立案难、判决难和执行难做了比较有力的回应。新《行政诉讼法》实施后,一审行政诉讼案件出现了受案数大幅上升、原告胜诉率同时上升的局面。行政诉讼解决纠纷的功能有明显改进,对于行政复议和信访机制的改革也有所推动。总体来说,《行政诉讼法》的修改取得了立法者所预期的效果,中国行政诉讼迎来了它历史上最好的一个时期。

这次修法所设定的目标仍然是相当低微的。由于修法的目标被定位在解决当下的“三难”上,对行政诉讼功能的扩充不是重点。法院对规范性文件的审查,对公益诉讼的吸纳,对法规的选择适用,都被回避了。而制约行政诉讼的最大问题,即充分保障行政审判的独立性和权威性,这次《行政诉讼法》修改也未解决,而有赖于司法改革和政治改革的整体推进。在这一点上,困扰行政诉讼的深层次问题依然存在,行政审判依然步履艰难。

《行政诉讼法》的修改记录了这个时代推进法治的努力,但也反映出中国法治进程的阶段性和局限性。如果说法律与我们的期待还有落差,那是因为我们身处的这个时代与我们想望的未来存在落差。我们批评,是因为我们还心存理想。

作者简介:何海波,法学博士,清华大学法学院教授。
文章来源:《清华大学学报》(哲学社会科学版)2018年第3期。
发布时间:2018/6/8
 
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