设区的市地方立法三周年大数据分析报告
作者:闫然 毛雨  
    摘要:  2015年3月第十二届全国人大三次会议修改立法法,赋予所有设区的市地方立法权以来,全国人大常委会法工委高度重视并采取有力措施推进设区的市地方立法,定期对设区的市制定地方性法规进行统计分析。现有关于设区的市地方立法的研究多停留在个案和经验层面,缺乏有效的全样本数据支撑。为此,本文借助大数据相关分析方法,对已表决通过的595件设区的市地方性法规及226万余字基础数据文本分项、分类进行了统计分析,力图从宏观层面展现各省(区)设区的市地方立法的进展、趋势和特点,为进一步研究和完善设区的市地方立法提供参考依据。
    关键词:  设区的市;地方立法;大数据;文本分析

设区的市地方立法在维护社会主义法治统一、完善中国特色社会主义法律体系、引领和推动地方各项事业改革发展方面发挥出越来越重要的作用。截至2017年12月底,经统计,274个被新赋予地方立法权的设区的市、自治州、不设区的地级市共制定地方性法规共计595件。为更好展现新赋予地方立法权的设区的市地方立法全貌,分析《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)修改以来我国立法体制的新发展,本文通过大数据相关分析手段,对设区的市行使地方立法权三年来的情况进行了初步分析,为进一步推进完善设区的市地方立法工作提供参考依据。

一、数 据 情 况

(一)数据选择

2015年修改《立法法》,赋予所有设区的市、自治州和4个不设区的地级市地方立法权。截至2017年12月,我国享有设区的市地方立法权的市、州共323个,包括设区的市289个、自治州30个和不设区的地级市4个。其中《立法法》修改前具有“较大的市”立法权的设区的市49个以外,本文拟对截至2017年12月底,被新赋予地方立法权的274个设区的市、自治州、不设区的地级市(以下简称设区的市)的人民代表大会及其常务委员会的地方性法规进行全面统计。统计的基础数据来源是各省、自治区历次人大及其常委会公报,官方网站公布的法规信息以及与地方人大沟通联系获取的相关信息,涵盖了现行全部设区的市地方性法规。

经统计,截至2017年12月底,设区的市地方性法规数量为595件。为详细呈现设区的市地方立法的总体规律和特点,在此基础上,选取并分类整理了省份名称、设区的市名称、地方性法规名称、省级人大常委会批准会次及批准时间、设区的市人大及其常委会通过会次及通过时间、法规正文文本内容等数据,以便更好地涵盖设区的市地方立法的总体情况。

(二)数据分析方法

地方性法规文本是研究地方立法思路、了解地方立法工作现状的第一手资料。为了用好这一资料,充分发挥其参考价值,本文借助大数据分析方法,对595件设区的市地方性法规及2262740字基础数据文本分别进行数据统计和分析,并采用不同的图表形式来体现分析结果。

一是设区的市地方立法的概况分析。其核心变量是设区的市获得地方立法权、地方性法规通过时间和批准时间。具体分为纵向时间维度的比较和横向地域维度的比较,通过分年度、分地域的分析,展现设区的市地方立法工作在时间轴上的现实样态和进展情况,揭示不同省份在全国地方立法中所处位置及规律特点。

二是设区的市地方立法权的运行情况分析。基于对设区的市地方性法规上位法依据的统计分析,报告对已由省、自治区批准的城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等地方性法规等进行了3个大类、25个小类的划分,并对各类法规的上位法依据作了系统梳理和分析。报告着重关注了设区的市地方性法规的批准工作,对批准时间和通过时间的时间差进行分段统计,展现各省、自治区与上报地方性法规的设区的市在开展地方立法工作时的磨合情况。

三是设区的市地方性法规的文本分析。本文对设区的市地方性法规正文文本的长度(字数)、内部所设章节条目等数据信息进行了统计。通过将法规名称和正文文本分别导入语料库进行切分,本文还以相关法规名称和正文中的高频词为依据,展现了设区的市在立法工作中聚焦的问题和解决问题时采用的主要手段,并重点关注了这些法规中的法律责任条款的设置和相应表述。

二、设区的市地方立法基本情况

截至2017年12月底,经统计,274个被新赋予地方立法权的设区的市、自治州、不设区的地级市共制定地方性法规共计595件。243个设区的市已经拥有自己的地方性法规,占全部设区的市总数的88.7%。笔者将通过设区的市获批立法时间及行使情况、设区的市地方性法规时间分布、设区的市地方性法规地域分布三个视角进行统计分析。

(一)省级人大确权情况

根据《立法法》的规定,由省、自治区的人大常委会确定开始行使地方立法权的时间。2015年5月21日,安徽省人大常委会率先作出批准决定,确定第1批6个设区的市可以开始制定地方性法规;2017年11月30日,西藏自治区第十届人大常委会第三十七次会议通过《关于确定山南市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》。至此,截至2017年12月底,有16个省、自治区采取分批批准的方式,有11个省、自治区采取一次性全部批准的方式,全国被新赋予地方立法权的274个设区的市、自治州、不设区的地级市中(其中那曲市2017年10月撤区建市),已有272个市、州可以开始制定地方性法规,还有两个市州未被确定开始行使地方立法权(西藏那曲市、新疆巴音郭楞蒙古自治州)。其中,进一步分析在获得地方立法权后的立法实施情况,已有243个设区的市人大及其常委会审议通过并报经省级人大常委会批准了本市的地方性法规,占全部设区的市总数的88.7%。通过积极稳妥推进赋予设区的市立法权工作,地方立法取得了实质性进展。

表1:各省、自治区确定设区的市开始制定地方性法规情况表

省、自治区

设区的市数量

已批准的数量

批   准   时   间

已制定地方性法规的设区的市数量

河  北

8

8

2015年7月24日第1批4个

3

2016年3月29日第2批4个

山  西

9

9

2015年11月26日一次性批准

9

内蒙古

7

7

2015年11月25日一次性批准

7

辽  宁

9

9

2015年9月25日一次性批准

9

吉  林

7

7

2015年7月30日一次性批准

6

黑龙江

10

10

2016年6月17日第1批6个

8

2016年12月16日第2批4个

江  苏

9

9

2015年7月31日第1批6个

9

2016年1月15日第2批3个

浙  江

9

9

2015年7月30日第1批5个

9

2015年9月25日第2批4个

安  徽

14

14

2015年5月21日第1批6个

14

2015年9月24日第2批3个

2016年2月2日第3批5个

福  建

7

7

2015年7月18日一次性批准

7

江  西

10

10

2015年11月20日第1批7个

9

2016年4月1日第2批3个

山  东

14

14

2015年7月24日一次性批准

14

河  南

15

15

2015年7月30日第1批8个

15

2015年11月26日第2批7个

湖  北

12

12

2015年7月30日一次性批准

12

湖  南

13

13

2015年12月4日第1批7个

13

2016年3月30日第2批6个

广  东

17

17

2015年5月28日第1批9个

17

2015年9月25日第2批6个

2015年12月30日第3批2个

广  西

13

13

2015年7月24日第1批6个

13

2015年12月10日第2批7个

海  南

2

2

2015年5月27日第1批1个

1

2015年7月31日第2批1个

四  川

20

20

2015年12月3日第1批13个

18

2016年7月23日第2批7个

贵  州

8

8

2015年9月25日一次性批准

8

云  南

15

15

2015年11月26日第1批7个

9

2016年7月28日第2批8个

西  藏

5

4

2015年11月26日第1批3个

3

2017年11月30日第2批1个

陕  西

9

9

2015年9月30日一次性批准

9

甘  肃

13

13

2015年11月27日一次性批准

10

宁  夏

4

4

2015年11月26日第1批1个

4

2016年3月24日第2批3个

青  海

7

7

2016年6月3日一次性批准

2

新  疆

8

7

2016年3月31日第1批2个

5

2016年5月27日第2批1个

2016年12月1日第3批1个

2017年1月3日第4批1个

2017年7月28日第5批1个

2017年11月29日第6批1个

总  计

274

272

243

(二)时间分布情况

据统计,从2015年3月《立法法》修改至2017年12月底,可以开始行使地方立法权的272个设区的市中,经省级人大常委会批准的设区的市地方性法规共计595件。其中,立法条例197件,城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等地方性法规数量为398件。从总量上看,《立法法》修改后的第1年,即2015年,经省级人大常委会批准的新赋权的设区的市的地方性法规仅有4件。而进入2016年以来,设区的市地方立法进入高速增长阶段,一些设区的市坚持地方立法,程序先行,积极开展立法程序制定工作,2016年批准的设区的市地方立法条例共132件,近半数设区的市完成立法条例的制定工作,到2016年12月底,批准的法规已增加到278件。2017年以来,设区的市进一步着手制定城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等地方性法规,2017年12月底比2016年12月底增加了317件,增长幅度为114%。

表2:设区的市地方性法规时间分布情况

年份

城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等地方性法规数量

立法条例数量

在全部设区的市地方性法规件数中所占的比例

2015年

4

0

0.7%

2016年

142

132

46.0%

2017年

252

65

53.3%

总计

398

197

100%

进一步分析城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项的立法时间分布情况,可以看到,初始阶段设区的市地方立法尚不活跃,仍处在立法研究论证、制定立法程序以及立法审议阶段,截止至2016年10月底,城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等地方性法规仅50余件。但此后随着立法程序日益完善,立法能力逐步提升后,此三个事项立法开始进入高速增长阶段,2017年以来,设区的市制定此3个事项地方性法规共252件,至2017年12月底城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等地方性法规共计398件,较2016年10月底的立法数量增长了近6倍。

图1:城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等立法时间分布

(三)地域分布情况

地域分布情况展现了一个时段内不同地区设区的市立法发展情况。在595件设区的市地方性法规中,山东、安徽、广东、四川、江苏、湖北、浙江、河南等中东部8省共批准331件(每省批准超过30件),占全部立法总数的55.6%,其中,山东批准的最多,为52件;安徽批准48件,广东45件,分列二、三位。由于所辖设区的市数量不同、立法能力与立法需求不同,设区的市立法的地域分布呈现出较大差异,各省、自治区平均批准22件。总体而言,设区的市立法正在有序进行、全面推进。

图2:设区的市、自治州地方性法规的地域分布

具体而言,地方立法条例的地域分布方面,截至2017年底,全国共有197件设区的市的地方立法条例获得省、自治区人大常委会批准。据悉,有的省、自治区严格要求各设区的市先制定地方立法条例,再制定实体性法规,而有的省、自治区则未作硬性要求,各省、自治区制定地方立法条例的件数呈现出一定差异,具体呈现如下图:

图3:设区的市地方立法条例数量统计图(单位:件)

除立法条例之外,为了更好地展现新赋权的设区市三年以来的立法进程,呈现地方立法的多样性与差异性,根据省、自治区人大常委会对于设区的市地方性法规的地方批准时间,本文分年度对除立法条例以外的设区的市地方性法规数量进行了统计分析,并将统计结果以地图—热力图的效果呈现如下:

图4:2015年-2017年设区的市除立法条例以外的地方性法规数量逐年地域分布图(一)(单位:件)

2015年是设区的市地方立法元年,设区的市共通过除立法条例以外的地方性法规8件,其中2015年年内已经通过省、自治区人大批准的法规共4件,安徽、海南、江苏、浙江四省各1件。2015年9月25日,《三亚市白鹭公园保护管理规定》作为第一件被新赋予地方立法权的设区的市地方性法规出台。

图5:2015年-2017年设区的市除立法条例以外的地方性法规数量逐年地域分布图(二)(单位:件)

2016年,各省、自治区加速推进设区的市地方立法工作,取得显著成效。2016年全年共有22个省、自治区的111个设区的市有除立法条例以外的地方性法规被批准,共计142件,多个设区的市拥有了本市除立法条例以外的第一件地方性法规。

图6:2015年-2017年设区的市除立法条例以外的地方性法规数量逐年地域分布图(三)(单位:件)

2017年,共有26个省、自治区的181个设区的市除立法条例以外的地方性法规被批准,共计252件。设区的市地方性法规实现了各省、自治区全覆盖,不仅山东、安徽、河南、江苏等中东部省份的设区市在积极推进地方立法工作,而且新疆、甘肃、青海等西部省份的一些市州也先后出台了《库鲁斯台草原生态保护条例》《庆阳市禁牧条例》《海西蒙古族藏族自治州城镇管理条例》等首部首批地方性法规,实现了从零到一的突破。

图7:截至2017年设区的市除立法条例以外的法规数量统计总图(单位:件)

总的来看,自2015年《立法法》修改后至2017年12月底,全国共有398件除立法条例以外的设区的市地方性法规被批准。27个省、自治区共206个设区的市已有除立法条例以外的地方性法规被批准,各省、自治区平均14.74件。批准此类法规件数较多的省份主要有山东(38件)、安徽(36件)、江苏(33件)、广东(28件),河南、湖北、浙江(各27件),湖南、四川(各23件)等,占全国总数的65.8%。获批准后生效的法规件数较多的设区的市主要有山东省滨州市、济宁市(各5件),江苏省镇江市、泰州市(各5件),山东省东营市、菏泽市、莱芜市、威海市、山西省吕梁市、临汾市、浙江省温州市、台州市、绍兴市、衢州市、安徽省铜陵市、宿州市、蚌埠市、江苏省淮安市、盐城市和广东省佛山市(各4件)。

三、设区的市地方立法实践运行情况

(一)地方性法规分类

关于设区的市地方立法权的权限分类,一直是理论与学术界的一个难题。《立法法》规定,设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面的事项制定地方性法规。各设区的市、自治州在立法权限内选题立项,从本地实际需要出发,围绕这三个方面的事项进行立法。本文抽取出所有地方性法规文本中明确提及的上位法依据,为有效判断划分地方性法规的立法类别与事项提供了客观有效的数据支持。通过文本分析,本文对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个事项中的398件地方性法规进行了分类,其中城乡建设与管理207件、环境保护134件、历史文化保护54件,此外还有3件议事规则类法规归入其他类。

图8:设区的市地方性法规分类表

进一步梳理分析设区的市地方性法规的上位法依据情况,可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”地方性法规做进一步细分,以了解设区的市通过地方立法权在引领和推动地方各项事业改革发展中发挥着怎样的作用。其中,城乡建设与管理领域,根据援引的上位法依据,已制定的地方性法规可细分为市容环境卫生管理、园林绿化管理、安全生产管理、市政公用事业管理、道路交通管理、工程建设与管理、城乡规划、住房保障、文明行为管理以及城市综合管理等;环境保护类地方性法规可以分为水环境、风景名胜区、大气环境、山体、森林草原、自然保护区、湿地、动植物、海洋环境、矿产资源、固体废物、噪声污染及综合保护;历史文化保护可分为文物保护和非物质文化保护。另外需要说明的是,设区的市地方立法中还出现了涵盖多个立法权限的情况,如《三亚市河道生态保护管理条例》既依据《中华人民共和国水法》规定了环境保护内容,又援引《中华人民共和国河道管理条例》对城乡建设与管理事项中的河道整治建设做出了具体的规定。对此,在分类统计时对于城市管理、防火、固体废物污染防治等,本文根据其主要规定事项作为分类依据进行了划分。

通过统计分析可以看到,设区的市地方性法规在引领和推动地方各项事业改革发展方面发挥出越来越重要的作用。习近平总书记在2017年两会时强调“城市管理要像绣花一样精细” 。为此在城乡建设与管理、环境保护等领域,有46个设区的市制定了市容和环境卫生管理条例,26个设区的市制定了饮用水水源保护条例,18个设区的市制定了城市绿化条例,14个设区的市制定了燃放烟花爆炸管理条例,凸显了各地通过地方性法规在城乡市容和环境卫生、水源保护、安全生产等方面进行精细化和法治化管理的迫切立法需求。此外,在城市综合管理立法中也出现了新的形态,如《鹤壁市循环经济生态城市建设条例》《泰州市公共信用信息条例》《威海市居民养老服务保障条例》,需要进一步加强对于设区的市地方立法权限的分析和研究。

表3:设区的市地方性法规二级分类统计

分类

数量

(件)

法律与行政法规依据

城乡建设与管理

市容环境卫生管理

69

《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国广告法、《城市市容和环境卫生管理条例》

园林绿化管理

24

《中华人民共和国城乡规划法》《城市绿化条例》

安全生产管理

20

《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国特种设备安全法》《烟花爆竹安全管理条例》

城乡规划

18

《中华人民共和国城乡规划法》

城市综合管理

16

城乡其他管理

14

《中华人民共和国循环经济促进法》《殡葬管理条例》

住房保障

13

《中华人民共和国物权法》《物业管理条例》

市政公用事业管理

10

《城市供水条例》《城镇排水与污水处理条例》、各省《供热条例》

道路交通管理

10

《中华人民共和国道路交通安全法》《城市道路管理条例》

文明行为管理

8

工程建设与管理

5

《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国水法》

环境保护

水环境保护

62

《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国河道管理条例》

风景名胜区保护

17

《风景名胜区条例》

大气环境保护

14

《中华人民共和国大气污染防治法》

综合保护

8

《中华人民共和国环境保护法》

山体保护

7

森林草原保护

6

《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国森林法》

自然保护区保护

5

《中华人民共和国自然保护区条例》

湿地保护

4

动植物保护

3

《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国野生植物保护条例》

海洋环境保护

3

《中华人民共和国海洋环境保护法》

矿产资源保护

3

《中华人民共和国矿产资源法》

固体废物治理

1

《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》

噪声污染防治

1

《中华人民共和国环境噪声污染防治法》

历史文化保护

文物保护

45

《中华人民共和国文物保护法》

非物质文化保护

9

《中华人民共和国非物质文化遗产法》

进一步分析设区的市在行使地方立法权时主要依据的上位法情况,据统计,《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国水法》《城市市容和环境卫生管理条例》《中华人民共和国文物保护法》等法律法规的出现频次均超过了30次。这从一个侧面显示出设区的市的地方立法实践与需求较为集中在污染防治、城乡规划、市容环境卫生管理、文物保护等领域,与立法法第72条对于立法权限的规定相一致,符合我国国情和地方实际需要。

表4:设区的市地方性法规上位法依据频次统计

法律依据

次数

行政法规依据

次数

《中华人民共和国环境保护法》

56

《城市市容和环境卫生管理条例》

43

《中华人民共和国水污染防治法》

51

《城市绿化条例》

18

《中华人民共和国城乡规划法》

49

《历史文化名城名镇名村保护条例》

15

《中华人民共和国水法》

49

《烟花爆竹安全管理条例》

12

《中华人民共和国文物保护法》

36

《风景名胜区条例》

10

《中华人民共和国森林法》

17

《物业管理条例》

9

《中华人民共和国大气污染防治法》

16

《中华人民共和国文物保护法实施条例》

7

《中华人民共和国非物质文化遗产法》

8

《中华人民共和国自然保护区条例》

7

《中华人民共和国物权法》

8

《中华人民共和国河道管理条例》

7

(二)地方性法规批准时间

地方立法的强烈需要也在一个侧面给省级人大常委会带来更大的工作压力。按照《立法法》的规定,设区的市的地方性法规须报省、自治区的人大常委会批准后施行,省、自治区的人大常委会应当对其合法性进行审查,同宪法、法律、行政法规,以及本省、自治区的地方性法规不抵触的,应当在4个月内予以批准。这也就意味着,对各设区的市审议通过的地方性法规,省、自治区的人大常委会还要严把审批关。2015年经省级人大常委会批准的被新赋权的设区的市的法规仅有4件,而到2017年12月,批准的法规已增加到595件。设区的市的法规数量在增加,也给省级人大常委会批准法规带来了不小的压力。为适应这一变化,有的省人大常委会开始在一次会议上批准多件法规,可谓“批量批准”,如山东省曾一次性批准13件法规,湖北省曾一次性批准12件法规,广东省也曾一次性批准11件法规。

法规批准时间和通过时间之差能更加直观地反映省级人大常委会在设区的市法规批准工作中的变化。据统计计算,2015年,一件地方性法规从设区的市人大常委会通过,到省、自治区人大常委会批准,平均需要24.8天;2016年下半年时,这一时间差延长至41天,2017年上半年更是达到78.8天,个别地方性法规的审批时间甚至超过了4个月。

值得注意的是,2017年7-12月省级人大常委会的批准时间已降至46.9天。批准时间的缩短表明通过两年多的探索磨合,省级人大常委会与设区的市人大的立法工作衔接配合更加有效,设区的市地方立法能力日渐加强,省级人大常委会审查程序与方法日渐制度化,设区的市地方立法工作稳步进行。

图9:省、自治区人大常委会批准时间(天)

四、设区的市立法文本比较分析

张德江同志在第二十三次全国地方立法工作座谈会上强调,做好新形势下的地方立法工作,要紧紧抓住提高立法质量这个关键,坚持问题导向,突出地方特色,着力提高立法精细化水平,立符合实际的法、有效管用的法、百姓拥护的法,以良法促进发展、保障善治。为对现已生效的设区的市地方性法规内容进行进一步分析,充分展现各地在提高地方立法质量、坚持问题导向、突出地方特色方面所作的努力,本文对398件除立法条例外的设区的市地方性法规文本进行了初步分析,对其章节设置、条目数量、文本长度、分词和词频进行了统计或者比较分析,将相关结果分三个部分呈现如下。

(一)文本长度的比较分析

通过在数据库中录入398件除立法条例以外的设区的市地方性法规文本,并剔除法名、通过时间、批准时间等公报内容,对相关法规正文部分的字数进行了统计。经分析,398件相关法规平均字数约5685字,其中字数最少的一件是山西省临汾市的《临汾市禁止燃放烟花爆竹规定》,全文仅1256字;字数最多的一件是陕西省商洛市的《商洛市住宅物业管理条例》,全文共18564字。共有23件法规正文超过一万字。

(二)文本章数和条数设置的比较分析

报告对398件除立法条例以外的设区的市地方性法规文本进行了系统梳理。在章数方面,平均每件地方性法规设置的章数为4.91(章),其中设置章数最多的1件法规是《日照市城市管理条例》,共设置11章;设置6章或6章以上的法规件数为216件,占总数的54.2%;“不分章”的条例共76件,占总数的19%。

在条文数目方面,398件地方性法规的平均条文数约为43条。其中,条文数目最少的是《温州市危险住宅处置规定》,全文共设10条;在条文数目少于20条的8件法规中,除了《濮阳市戚城遗址保护条例》(17条)和《庆阳市禁牧条例》(18条)以外,其余5件法规分别是山西省临汾市、湖北省咸宁市、安徽省铜陵市、湖北省随州市、江西省九江市的烟花爆竹燃放相关管理条例。条文数目最多的是《日照市城市管理条例》,全文共114条;在条文数目多于80条的10件法规中,除了《聊城市道路交通安全条例》(99条)和《朔州市人民代表大会常务委员会议事规则》(82条)以外,其余7件分别为江苏省宿迁市、山东省日照市、陕西省商洛市、四川省泸州市的住宅物业相关管理条例,和江西省上饶市、安徽省芜湖市、江西省赣州市的城市管理条例。

图10:除立法条例外的设区的市地方性法规的分章情况统计图

(三)对文本的分词处理与词频解析

为更好地捕捉设区的市在地方立法过程中所关注的问题焦点,并体现其解决问题的核心思路,本文对398件除地方立法条例以外的设区的市地方性法规的法名进行了分词处理,并依据相关词汇出现的频率绘制出了词云图。在398件相关法规中,有381件以“条例”命名,11件以“规定”命名,另有3件“办法”和3件“规则”。法名分词后出现频次最高的10个词汇如下表所示。

表5:除立法条例以外的设区的市地方性法规名称高频词汇表


在此基础之上,生成词云图像如下图所示。可以看到,“保护”、“管理”、“城市”、“环境卫生”、“市容”等词占据了地方立法的主要内容,相关地方性法规致力于发挥立法的“保护”和“管理”作用。其中“保护”主要反映出环境保护与历史文化保护等的立法情况,“管理”则体现出设区的市地方性法规在城乡建设与管理领域,特别是市容环境卫生、饮用水、城乡规划、烟花爆竹燃放等事项上的立法作为。

图11:除立法条例以外的设区的市地方性法规名称词云图

进一步将398件除地方立法条例以外的设区的市地方性法规的正文文本共计2262740字导入语料库进行分词处理,并依据相关词汇出现的频率绘制出词云图。在398件相关法规的正文文本中,出现频次最高的10个词汇如下表所示。

表6:除立法条例以外的设区的市地方性法规文本中的高频词汇表


在此基础之上,生成词云图像如下图所示,可以看到:其一,法规类别上,相关地方性法规以行政法规为主,法规规范的主要对象是地方人民政府及其下属的各职能部门;其二,法规表述上,相关地方性法规主要作应当性规定(“应当”共出现16939次),远多于禁止性规定(“禁止”共出现2053次,“不得”共出现3406次,共计5459次);其三,处罚手段上,罚款仍然是地方性法规设置法律责任条款时采用的主要手段,“罚款”一词共出现4862次。

图12:除立法条例以外的设区的市地方性法规文本中的词云图

(四)对部分法律责任条款的统计分析

根据《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第11条的规定,地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。地方性法规可以设定行政处罚的种类有:警告;罚款;责令停产停业;暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销除企业营业执照外的其他执照;没收违法所得、没收非法财物的行政处罚,不能够设定限制人身自由、吊销企业营业执照的行政处罚。为了更好地体现设区的市地方性法规设置法律责任条款时所采用的主要手段和方式,本文对398件除地方立法条例以外的设区的市地方性法规法律正文文本进行系统分析,发现罚款和警告分列行政处罚种类的前两位,没收违法所得、责令停产停业及暂扣或者吊销证照在设区的市地方性法规中使用频次较少。本文进一步对罚款和吊销证照两种处罚种类进行细化统计分析。

表7:设区的市地方性法规行政处罚种类统计表

法规(件数)

频次

罚款

345

4862

警告

130

305

没收违法所得

98

171

责令停产停业

94

179

暂扣或者吊销许可证、除企业营业执照外的其他执照

46

73

1.有关罚款的规定

经统计,在398件除立法条例以外的设区的市地方性法规中,共有345件规定了罚款事项,“罚款”一词出现共计4862次,平均每件地方性法规正文出现罚款14次,罚款事项在设区的市地方立法中具有重要作用。按照报告第三部分对地方性法规的分类,在345件规定了罚款事项的地方性法规中,共有177件属于“城乡建设与管理”类,其中共出现“罚款”一词3097次,占到总数的63.7%;共有129件属于“环境保护”类,其中共出现“罚款”一词1485次,占到总数的30.5%;有39件属于“历史文化保护”类,其中共出现“罚款”一词280次,占到总数的5.8%。“环境保护”类法规中设置罚款事项的法规件数最多,而“城乡建设与管理”类法规中设置的罚款事项最多。

表8:除立法条例以外的设区的市地方性法规有关罚款的规定统计表

法规件数

含有罚款事项的法规件数

所占百分比(件/件,%)

出现“罚款”一词的频次

占“罚款”一词出现频次总数的百分比

城乡建设与管理

207

177

85.5%

3097

63.7%

环境保护

134

129

96.2%

1485

30.5%

历史文化保护

54

39

72.2%

280

5.8%

其他

3

0

0%

0

0%

合计

398

345

86.7%

4862

100%

2.有关吊销各类证照的规定

经统计,在398件除立法条例以外的设区的市地方性法规中,共有49件规定了吊销事项,其中规定吊销许可证以及除企业营业执照外的其他执照的共44件,75次,主要包括各类经营许可证和从事相应行业经营的企业资质证书等。以环境保护相关地方性法规为例分析,由于涉及行政许可的事项较多,以吊销行政许可作为追究法律责任手段的事项也相应较多,主要涉及的证照类型是取水、采矿、采砂、捕捞等自然资源开发利用相关的许可证和向管网排污的相关许可证等。例如,仅安徽阜阳市的《阜阳市地下水保护条例》一件法规中就包含5个涉及吊销取水许可证的条款。

五、基于数据分析的几点结论

(一)地方立法热情高涨,设区的市地方立法数量高速增加

《立法法》修改之前,除省级之外,地方立法权仅为省会市、经济特区所在地的市和国务院批准的较大的市所享有。一些市梦寐以求,希望获得地方立法权。党的第十八届四中全会决定提出,明确地方立法权限和范围,依法赋予设区的市地方立法权。2015年3月,第十二届全国人大三次会议修改《立法法》,赋予所有设区的市地方立法权。修法完成伊始,地方立法热情高涨,从数据统计可以看到,自2015年9月25日《三亚市白鹭公园保护管理规定》成为《立法法》修改后被新赋权的设区的市第一个出台的地方性法规以来,三年时间共制定设区的市地方性法规595件,法规数量年均以翻一番的速度增加,充分体现出设区的市地方立法的工作热情,在推进各地依法治市的进程中发挥着越来越重要的作用。

(二)立法实践议题集中,立法事项范围符合立法法规定

一些地方人大同志认为,《立法法》赋予设区的市的地方立法权限范围有限,束缚了地方的手脚,不利于地方立法发挥作用。以上位法作为主要分类依据初步分类统计发现,第一,地方立法议题较为集中,与《立法法》第72条对于立法权限的规定相一致。立法条例之外的398件地方性法规中,城乡建设与管理类共207件,环境保护类共134件,历史文化保护类共54件,此外还有3件议事规则类法规。我国环境保护法、水污染防治法、城乡规划法、水法、城市市容和环境卫生管理条例、文物保护法等上位法律法规的出现频次均超过了30次,立法议题主要包括污染防治、城乡规划、市容环境卫生管理、文物保护等内容。第二,地方立法事项范围较为宽泛,能够满足设区的市地方立法实际需求。统计显示,城乡建设与管理类立法中出现了一些新的形态,如《鹤壁市循环经济生态城市建设条例》《泰州市公共信用信息条例》《威海市居民养老服务保障条例》等。这说明,《立法法》规定的城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项是比较宽的,也是符合设区的市地方立法实际需求的。

(三)地方性法规审批数量快速增加,立法能力仍待提高

595件地方性法规出台的背后,还存在着立法积极性高涨与立法能力不足之间的矛盾。在省、自治区层面,省级人大常委会过去只审批一两个较大的市地方性法规,现在快速增加至审批七八个乃至20余个设区的市地方性法规;设区的市层面,许多地方人大常委会过去没有法制委、法工委,没有从事地方立法的经验,被赋予地方立法权后,面临立法需求与立法能力不相适应的问题。对审批时间的统计显示,一件地方性法规从设区的市人大常委会通过,到省、自治区人大常委会批准,平均需要50.3天,从2015年的24.8天到2016年延长至41天,2017年上半年达到78.8天,个别地方性法规的审批时间甚至超过了4个月乃至半年。这从一个侧面反映出,各级人大常委会仍需进一步加强立法工作力量,通过探索磨合,促进省级人大常委会与设区的市人大的立法工作的有效衔接和配合,保障设区的市地方立法工作顺利推进。

(四)“贪大求全”现象仍有存在,地方立法简易体例结构有待推广

统计显示,398件除立法条例以外的地方性法规中,体例在6章及以上的法规件数为216件,占总数的54.2%;“不分章”的条例共76件,仅占总数的19%;60件地方性法规正文超过8000字。部分设区的市立法存在“贪大求全”的现象,对立法项目“门面”的关注超过了对解决本地实际问题的追求,有的地方性法规过多引用甚至照搬照抄上位法,一定程度上存在重复立法问题,造成立法资源的浪费,也影响了地方立法的质量。根据全国地方立法工作座谈会会议精神,地方立法不追求大而全、小而全。地方立法因为解决的问题相对比较单一,应当提倡简易体例结构,少一些原则性、纲要性的条款,多一些细化、量化的规定,坚持有效管用的原则,有几条定几条,重在能解决实际问题。在这一方面,许多设区的市已经作出了有益尝试,“不分章”、“短而精”的地方性法规正呈现出增加趋势。在此基础上,地方立法简易体例结构还应进一步推广,并带动设区的市地方立法理念由追求“面子”向追求实用性转变。

(五)行政处罚手段过于单一,法律责任配置方式需要科学完善

法律责任条款是法律能够起到惩治违法行为、防止违法现象发生之作用的依据。在历次《立法法》培训班、地方立法工作专题培训班、地方立法研讨会和工作座谈会期间,地方人大同志多次反映,立法时深感“权力有限”、“手段有限”,无法体现设区的市地方性法规的强制性和执行力。通过大数据统计和分析,总体上看,尽管根据《行政处罚法》的规定,地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的多种行政处罚,但是绝大部分设区的市在设置法律责任条款时仍然倾向于选择罚款、警告等手段,甚至只选择了罚款一种手段。这反映出设区的市在地方性法规中设置行政处罚手段的单一性,部分地方仍然存在“罚款万能”的观念。对被新赋权的设区的市而言,通过地方立法引领和推动改革发展,促进政府职能和履职方式转变,实现从社会管理向社会治理的转换,都要求合理运用立法技术配置法律责任方式。法律责任条款的设置需遵循一定的原则和规律,体现过罚相当、惩戒与教育相结合的精神。要做到这一点,需要设区的市继续积极探索,提出符合立法规律、体现地方特色的解决方案。

注释:
*作者注:本文所持观点及立法建议,属于个人研究,不代表任何机构的官方意见。
李菊:《推进设区的市行使地方立法权情况分析》,《地方立法研究》2017年第3期,第34页。
武增:《2015年<立法法>修改背景和内容解读》,《中国法律评论》2015年第3期,第210页。
张德江:《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 与时俱进完善中国特色社会主义法律体系》,中国人大网:www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2017-09/07/content_2028689.htm,最后访问时间:2018年3月26日。
沈春耀:《适应全面依法治国新形势 进一步加强和改进立法工作》,中国人大网:http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2017-09/13/content_2028782.htm,最后访问时间:2018年3月26日。
作者简介:闫然,法学博士,全国人大常委会法工委工作人员;毛雨,法学硕士,全国人大常委会法工委工作人员。
文章来源:《地方立法研究》2018年第3期。
发布时间:2018/6/28
 
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