行政监察职能在监察体制改革中的整合
作者:江利红  
    摘要:  当前正在推进的国家监察体制改革要求在合并行政监察机关等部门的基础上成立监察委员会,并将行政监察机关的监察职能一并调整由监察委员会行使。行政监察包括执法监察、效能监察和廉政监察等3项职能。执法监察和效能监察是行政监察机关对于行政机关及其工作人员在行政执法中贯彻落实法律、法规、决定或命令的情况以及行政管理活动的效率、效果和效益进行的日常性的内部监察活动。从监察委员会作为“专职反腐败工作机构”的性质定位,与监察对象之间的外部监督关系以及监察对象仅限于对人监督等特性来看,不宜整合这两种监察职能。行政廉政监察职能与监察委员会的性质定位等相适应,应当纳入监察委员会,但必须结合监察委员会的外部监督性以及监察对象的限定性,在监察范围、监察方式等方面进行必要的调整和整合。
    关键词:  监察委员会;监察职能;执法监察;效能监察;廉政监察

当前,全国各地正在推进国家监察体制改革的试点工作。各地正在将原本隶属于人民政府的行政监察机关、预防腐败机关和隶属于人民检察院的查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门进行合并,组建独立于行政机关和司法机关的监察委员会。新成立的监察委员会由此也将承接上述被合并部门的相关职能。但是,组织机构的合并并不必然就意味着相关职能的整合。例如,就其中的行政监察职能而言,原本隶属于政府的行政监察机关被合并到监察委员会后,无论是监察组织的形式还是监察行为的性质、监察对象的范围都发生了变化,这必然也会引发监察职能的变化。从目前全国各地组建监察委员会的情况来看,都存在着如何将原本的行政监察职能纳入监察委员会,并与其他同时被合并部门的相关职能进行整合的问题。对此,本文立足于当前监察体制改革中监察委员会的组建现状,从监察委员会的性质,与监察对象的关系,监察对象的范围等方面分别论证将执法监察、效能监察和廉政监察等原行政监察机关所具有的监察职能纳入监察委员会的可能性,在此基础上分析监察委员会的职能整合问题。

一、监察体制改革中监察职能整合的要求与现实问题

从国家监察体制改革的推进过程来看,2016年11月开始的三省市改革试点以及2017年11月开始的全国各地推开的改革试点都要求在合并行政监察机关等部门的基础上组建各级监察委员会,同时将这些部门的职能整合至监察委员会。目前,全国各地监察委员会的转隶组建工作基本已经完成,但是由于改革时间较短以及需要整合的各项职能的差异性较大等客观原因,目前改革过程中侧重的是机构的合并,而并没有完全实现职能的整合,特别是在行政监察职能的整合方面更是如此。

(一)监察体制改革中监察职能整合的要求

2016年11月,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,部署了在三省市设立监察委员会的方案。2016年12月,12届全国人大常委会第25次会议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》,从法律层面对试点方案进行了落实。在三省市改革试点的基础上,2017年10月29日,中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》,2017年11月4日,12届全国人大常委会第30次会议审议通过了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》,决定在全国各地开展国家监察体制改革试点工作。

上述方案和决定都要求“设立监察委员会,行使监察职权。将县级以上地方各级人民政府的监察厅(局)、预防腐败局和人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会”,要求“在试点工作中,暂时调整或者暂时停止适用《中华人民共和国行政监察法》”,“其他法律中规定由行政监察机关行使的监察职责,一并调整由监察委员会行使”。可见,上述三省市以及全国各地的改革试点不仅要求在组织机构上合并行政监察机关等部门,组建各级监察委员会,而且强调要将合并到监察委员会的原本属于行政监察机关等部门的各项职能进行整合。

(二)监察体制改革中监察委员会的机构组建和职能整合情况

目前,三省市的改革试点工作已实施1年有余,取得了实质性进展。例如,北京市纪委、市监察委员会设计了领导决策、执纪执法、协调配合和服务保障等4个层面的20项制度,目前已出台《北京市纪检监察机关监督执纪工作规则(试行)》《北京市党政机关、人大政协向纪检监察机关移送涉嫌违纪违法问题线索办法》等17项,初步形成纪委和监察委员会履行职责的制度体系。改革后,北京市纪委、市监察委员会设立了17个纪检监察室。其中,8个执纪监督室负责联系地区和部门的日常监督工作,8个执纪审查室则负责对违纪、违法行为进行初步核实和立案审查,不再确定分管联系的固定地区和部门,实行“一事一交办”原则。浙江省宣布“至2017年4月底已全部完成省、市、县三级监察委员会转隶组建工作,逐步构建起集中统一、权威高的监察体系,实现了对行使公权力的公职人员监察全覆盖”。浙江省纪委、省监察委员会共设13个纪检监察室,其中7个为执纪监督部门,6个为执纪审查部门。山西省纪委、省监察委员会共设10个纪检监察室,其中,1至8室为执纪监督部门,9至10室为执纪审查部门。可见,在三省市组建的监察委员会中,都设置了数量不等的执纪监督部门和执纪审查部门。除此之外,纪委和监察委员会还共同设立了综合部门、信访部门、案件监督管理部门和案件审理部门等部门。此后在全国各地开展的监察体制改革试点工作也大致相同,各地都在监察委员会中设置了执纪监督、执纪审查等部门。

国家监察体制改革的目标是建立集中统一、权威高效的反腐败体制,强化党和国家的自我监督,推进国家治理体系和治理能力现代化。因此,无论是三省市改革试点方案和决定,还是全国各地改革试点方案和决定,都要求改革试点工作应当在完成机构合并、人员转隶的同时实现职能整合的目标。从这一目标出发,在合并行政监察机关等部门并组建监察委员会时,应当按照监察委员会的职能设置相应的内设职能机构,而不应当按照合并前的机构进行设置。但是,从目前各地改革试点的实际情况来看,虽然各地组建的监察委员会的内设职能机构的情况不尽相同,但都设置了执纪监督部门和执纪审查部门,这两大类的机构承担主要的监察职能。这与监察体制改革前,行政监察机关与纪委合署办公时内设的职能机构差异不大。可以说,当前各地成立监察委员会,并没有立足于监察委员会本身应有的监察职能设置相应的内设职能机构,而是仅仅注重行政监察关机等部门的机构合并和人员转隶工作。

(三)监察体制改革中行政监察职能整合的问题

监察体制改革的出发点是有效整合监察资源,提高监察的实效性,但不同权力之间的交叉而导致的新的不协调,甚至是冲突也是值得我们关注的问题。在当前各地的试点改革中,机构合并和人员转隶工作已经完成。但是,在此基础上组建的监察委员会是否能够完全纳入并整合相关部门的所有职能,例如,合并了行政监察机关之后,原行政监察机关所具有的职能是否完全能够整合成为监察委员会的职能,还需要进行具体的探讨。

1997年制定,2010年修订的《行政监察法》第18条规定行政监察机关履行执法监察、效能监察和廉政监察等3项行政监察职能,但是在监察体制改革后,对于是否应当将这3项行政监察职能都纳入监察委员会,学界对此有着不同的意见。有学者认为应当将所有行政监察职能都纳入监察委员会,也有学者认为应当将行政监察机关的执法监察以及效能监察依附于廉政监察职能,纳入监察委员会,而有学者则对于执法监察和效能监察是否能够纳入监察委员会提出质疑。对此,笔者认为国家监察体制改革并不是简单地将行政监察机关升格为国家监察机关,监察委员会的职能也并非被合并的行政监察机关等部门职能的简单相加,而应当根据监察体制改革的目的、监察委员会本身的性质等界定其职能。因此,对于原行政监察机关的职能是否能够完全纳入改革后的监察委员会,以及纳入后如何进行职能整合等问题,必须结合监察委员会的性质、定位、监察对象、监察方式等进行分析。对此,笔者通过以下的分析认为,行政监察中的执法监察和效能监察不宜整合为监察委员会职能,廉政监察应当在调整和整合的基础上纳入监察委员会。

二、行政执法监察不宜整合为监察委员会职能

行政监察法》第1条规定行政监察的目的在于“保证政令畅通,维护行政纪律,促进廉政建设,改善行政管理,提高行政效能”。为了实现“保证政令畅通”的目的,该法第18条第1款第1项确定了行政监察机关的第一项职责是“检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题”,体现了执法监察职能。可见,执法监察是指行政监察机关针对作为监察对象的国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中存在的问题而开展的监察活动,其目的是保证政令畅通。执法监察是行政监察机关最基本的职能,但是,作为外部监督机关以及专职反腐败机关的监察委员会并不适合直接对行政机关的执法活动进行监察。

(一)行政执法监察不宜整合为监察委员会职能的理由

行政监察机关被合并成为监察委员会之后,其执法监察职能不宜直接纳入监察委员会。

1.执法监察是行政机关的内部监督方式,不宜由作为外部监督主体的监察委员会来承担。行政监察机关是隶属于一级政府的职能部门,其对行政机关执法活动进行的监察属于内部监督或者说“同体监督”。而对于改革后的监察委员会的性质,党的十八届六中全会公报中要求“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”,将监察委员会与人大、政府、司法机关相并列,《监察法(草案)》第6条、第7条规定各级监察委员会由本级人民代表大会产生。可见,监察委员会并非政府职能部门,也非司法机关,而是行使国家监察职能的专责机关。因此,监察委员会对于行政机关公职人员的监察属于外部监督或者说“异体监督”。监察委员会监察的这种外部性质,限制了其对行政执法活动进行监察的范围和强度。

2.执法监察是一种日常性、全面性的工作监督,不宜由专职反腐败和廉政建设的监察委员会来承担。执法监察是行政监察机关的一项基本职能和经常性的工作。遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令实际上是一个法的适用或者法的实现问题。在现实行政过程中,作为监察对象的行政机关遵守和执行法律、法规以及政府的决定、命令的形式是多种多样的,而执法监察涉及各领域的行政执法的各个方面,监察机关必须开展全方位、全过程和经常性的监察,这与改革后的监察委员会的定位并不相符。《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》强调深化国家监察体制改革的目标,是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。”王岐山同志也明确指出监察委员会实质上是反腐败机构。”而监察委员会的这一定位直接限定了其职能的范围,即作为“国家反腐败工作机构”的监察委员会应当专职于反腐败和廉政建设职能。虽然监察委员会可以从行政执法监督中发现公职人员渎职、腐败等的线索,但不能因此就将行政执法监督作为其职能。在实践中,监察委员会的执纪监督应当围绕着反腐败和廉政建设职能展开,而不应当为了法律法规或者决定命令的落实机制、行政机关内部的执法机制等牵扯过多的精力。

3.执法监察的对象是行政机关,而监察委员会的监督对象中并不包括行政机关。《行政监察法》第2条规定,监察机关“依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察”,监察对象中包括了行政机关及其所属人员。而该法第18条第1款第1项又规定,与执法监察职能相对应的检查职责具体是指“检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题”。可见,《行政监察法》将执法监察的对象限定于行政机关,执法监察属于“对事”监察,而非“对人”监察。而全国人大常委会在《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》中要求“监察委员会按照管理权限,对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”,《监察法(草案)》第3条也规定“监察机关依照本法对行使公权力的公职人员进行监察”。可见,监察委员会的监察对象仅限于“行使公权力的公职人员”,并不包括行政机关。

虽然有观点认为“通过对公职人员的监督,也达到了对公权力组织监督的效果”,但这毕竟是间接的,与直接将行政机关作为监察对象不完全相同。行政监察机关被合并为监察委员会后,由于监察对象的改变,也必然会对监察职能产生影响。因为对于“行使公权力的公职人员”的监察,重点是监督这些人员是否有违法、违纪、渎职和贪污腐败等问题,包括在行政执法过程中公职人员的违法违纪行为等。即使是对公职人员在行政执法过程中违法违纪行为的监察,注重的也是公职人员的违法违纪行为,而非行政执法过程本身。例如,当公职人员不存在个人的主观过错,而是由于执法设施、执法人员的配置以及执法机关之间协助机制缺乏等客观条件所引发的法律法规的落实问题,属于原行政监察机关的执法监察范围,但不属于监察委员会的监察范围。从这种意义上来说,监察委员会的监察属于“对人”监察,而非“对事”监察,不宜将以行政机关为监察对象,注重“对事”监察的行政执法监察作为其职能。

4.如果将行政执法监察整合为监察委员会的职能,则会出现与既存的人大监督、检察监督等相互重叠或者冲突的问题。在我国目前的国家权力监督体系中,根据监督主体的不同,对于行政机关的监督可以划分为党的监督、人大监督、行政机关内部监督、司法监督、民主监督和舆论监督等。其中,人大及其常委会作为权力机关可以通过执法检查、听取和审议行政机关专项工作报告等方式对行政机关贯彻执行法律的情况进行监督;检察机关作为法律监督机关可以对行政机关违法行使职权或者不作为等进行监督。人大与检察机关对于行政机关执法活动的监督与行政监察机关的执法监察相类似,但在已有人大监督与检察监督的情况下,之所以仍有必要设置行政监察,除了因为三者对于行政执法监督的方式、监督的侧重点有所不同外,更主要的是因为行政监察机关的执法监察与人大、检察机关对行政执法的外部监督不同,其属于行政机关的内部监督,能够发挥内部监督所具有的经常性、全面性、过程性、具体性和动态性等优势。在监察体制改革前,这种内部监督与作为人大、检察机关等外部监督相结合,共同构成对行政执法的监督体系。但是,如果将行政执法监察整合为监察委员会的职能,那么内部监督转变为外部监督,虽然具备了外部监督的独立性、有效性等优势,但同时也失去了作为行政机关内部监督所特有的优势,而且同样作为外部监督的监察委员会对于行政机关的执法监督,与既存的人大监督、检察监督等相互重叠的部分较多,在现实的监督过程中容易出现相互冲突的问题。

基于上述理由,不应当将行政执法监察整合成为监察委员会的职能。当然,对于公职人员在行政执法过程中的违法违纪等行为,监察委员会在进行监察时必然会涉及对行政执法过程的检查监督,但此时监察的对象是公职人员的违法违纪行为,监察委员会履行的是廉政监察职能,而非执法监察职能。

(二)监察体制改革后行政执法监察职能的归属

行政执法监察不宜整合成为监察委员会职能,但是,在国家监察体制改革后行政监察机关已经不存在了,那么这项职能应当何去何从呢?对此,主要有以下几种选项。

1.废除执法监察职能,通过强化既存的人大监督、检察监督等,弥补行政监察机关被合并后所造成的行政执法监督的不足。但是,如上所述,执法监察作为行政机关的内部监督,具有人大监督、检察监督等外部监督所不具有的特征和优势。在国家监察体制改革后,有必要加强人大监督和检察监督,但这并不能完全替代作为内部监督的执法监察职能。

2.继续保留行政监察机关,或者在行政机关内部成立新的监察机关,由其专门负责行政执法监察职能。这与目前的国家监察体制改革以及行政体制改革中机构精简、职能整合的宗旨不相符,在现有情况下不具有可行性。

3.由上级行政机关(包括本级人民政府或者上级业务主管部门)承接执法监察职能。《宪法》第108条,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条、第66条规定,地方各级人民政府有权领导所属的各工作部门和下级人民政府的工作,上级人民政府业务主管部门领导或指导下级地方人民政府工作部门的工作。可见,在行政机关内部监督中,除了作为专门监督机关的行政监察机关进行的执法监察外,本级人民政府或者上级业务主管部门对于行政机关的执法活动也有权进行监督。在行政法学上,广义上的“行政执法监督”包括了权力机关、司法机关以及行政机关内部对行政机关执法行为的监督,其中也包括了行政监察机关的执法监察。但在行政法学上,一般在狭义上使用“行政执法监督”的概念,特指除行政监察机关的执法监察外,行政机关内部针对行政执法活动开展的监督,例如国土部门的土地督察、公安机关的警务督察、工商行政管理机关的执法监督等,属于行政机关的一般监督,因而与作为专门监督的行政监察机关监察(包括执法监察)相区别。但是,除了监督的专门性和一般性的区别外,这种“行政执法监督”与原行政监察机关的执法监察之间在职能上存在着一定的交叉和重叠,而且相对于人大监督、检察监督、监察委员会监督的外部监督性质而言,其仍属于行政机关内部监督。由其承接行政执法监察职能,不仅能够发挥作为内部监督的优越性,而且从组织机构的设置、调整上来看,调整幅度最小,也最具有可行性。

三、行政效能监察不宜整合为监察委员会职能

效能监察是指为维护公共利益、保障行政机关及其工作人员的勤政,对行政管理体系及其行政管理行为的经济性、效率性和效果性进行的整体性监察活动,具有浓厚的内部管理性色彩,作为外部监督机关以及专职反腐败机关的监察委员会并不适合履行该项职能。

(一)行政效能监察不宜整合为监察委员会职能的理由

行政效能原本是行政管理学中的词汇,是指行政管理活动所能够达成的预期结果或影响的程度,是行政管理活动的效率、效果和效益的综合体现。行政管理学注重研究行政效能,要求行政机关在进行行政活动时,以较小的行政资源投入来实现最佳的行政工作目标,达到资源配置的最优状态。这一行政管理的目标后来被法律所吸收,成为了法律对行政的基本要求之一。例如,《宪法》第27条第1款要求“一切国家机关实行精简的原则,实行工作责任制,实行工作人员的培训和考核制度,不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义”。《行政许可法》第6条规定实施行政许可,应当遵循便民的原则,提高办事效率,提供优质服务。”此外,国务院在2004年3月22日发布的《全面推进依法行政实施纲要》中要求“行政机关实施行政管理,应当遵守法定时限,积极履行法定职责,提高办事效率,提供优质服务,方便公民、法人和其他组织”。将“高效便民”作为依法行政的基本要求之一,其中的“高效”指的就是高水平的行政效能。因此,《行政监察法》第18条要求监察机关对行政机关及其工作人员的效能情况进行监察。行政监察机关被合并成为监察委员会之后,其效能监察职能不宜纳入监察委员会。

1.效能监察具有内部管理和内部监督性质,不宜由作为外部监督主体的监察委员会来承担。作为一种内部管理和内部监督的方式,效能监察的范围广泛,涉及行政管理的各个方面,其监察的目的是为了促进行政机关及其工作人员转变政府职能和工作作风,提高行政效能和公务员素质,提高依法行政和行政执法水平,保障和监督行政机关及其工作人员有效实施行政管理。可见,这种具有内部管理和内部监督性质的效能监察职能不宜由作为外部机关的监察委员会承担。

2.效能监察是一种经常性、全面性的工作监督,不宜由专职于廉政建设和反腐败工作的监察委员会来承担。行政效能监察工作的主要内容包括:对行政机关的重点工作任务、重大改革举措和重要行政决策的实施情况进行监督检查;对行政机关实施行政效能建设的情况进行监督检查;组织对行政机关及其工作人员的行政绩效评议考核;建立健全行政效能举报、投诉的受理机制;受理公民、法人和其他组织对行政机关及其工作人员影响行政效能的情形和行为的投诉;检查、调查行政机关及其工作人员在行政管理活动中影响行政效能的情形和行为;根据检查或调查结果,对行政机关及其工作人员在行政管理活动中影响行政效能的行为依法作出处理或者提出建议;总结、推广行政机关加强行政效能建设、提高行政效能的经验和做法;其他需要开展行政效能监察的事项;等等。开展行政效能监察的方式除了专项监察外,更主要的是日常检查,即按照年度工作计划,分期分批对本级政府所属行政机关及其公务员依法履行职责的普遍性行政效能情况进行经常性检查或抽查。可见,效能监察涉及行政管理活动的全过程,是一项日常性、全面性、动态性的工作性监督,不适合由作为“国家反腐败工作机构”的监察委员会来履行这一监察职能。

3.效能监察的对象是行政机关及其工作人员,监察委员会的监察并不能完全涵盖。在监察对象上,效能监察包括对行政机关及其工作人员的监督。而且,在这两种监察对象中,相比较而言,效能监察以对行政机关的监察为主,侧重于对行政机关的整体配置效益及其行政行为的效率与质量进行整体性监督。而监察委员会的监察对象仅限于“行使公权力的公职人员”,并不包括行政机关,不能涵盖效能监察的对象。

基于上述理由,不应当将行政效能监察职能纳入监察委员会。当然,在监察委员会对公职人员的违法违纪等行为进行监察时,也会涉及由于公职人员的违法违纪行为而造成行政效能低下等问题,或者说在对效能低下的行政管理过程进行监察时往往能够发现公职人员违法违纪等问题。但由于此时监察的对象是公职人员的违法违纪行为,监察委员会履行的是廉政监察职能,而非效能监察职能。

(二)监察体制改革后行政效能监察职能的归属

效能监察不宜整合成为监察委员会职能,在行政监察机关被合并之后,这项职能应当由行政机关内部的其他机构来承接。至于由行政机关内部的哪一个机构来承接监察职能,目前各地的情况并不完全相同。例如,早在国家监察体制改革之前,2011年的河南省《信阳市纪委机关(市监察局)三定规定》规定在市纪委和市监察局内部设立效能监察室,与市优化经济发展环境领导小组办公室合署办公,具体负责行政效能监察职能。在行政监察机关被合并后,可以由继续存在的市优化经济发展环境领导小组办公室承接行政效能监察职能。此外,江苏省太仓市委、市政府在监察体制改革过程中成立了市级机关作风效能建设及绩效管理领导小组,下设作风效能办公室和绩效管理办公室,由其中的作风效能办公室主要负责作风效能督查。在行政监察机关被合并后,可以由该机关履行效能监察职能。

目前,在国家监察体制改革中,将效能监察排除于监察委员会职能之外基本取得了共识,但有关效能监察职能的归属问题,各地的做法并不统一。而且,上述特殊设置的机构并非常设机构,从制度稳定性的角度来看,今后还需要探讨由常设的机构(包括新设机构或者整合至现有机构中)承接效能监察职能的可行性。

四、行政廉政监察应当整合为监察委员会的职能

行政监察法》第18条第1款第2项至第4项规定了行政监察机关负有受理控告检举、调查处理违法违纪行为、受理不服申诉等职责,体现了廉政监察职能。廉政监察是指行政监察机关依法对国家行政机关及其工作人员的各种腐败行为进行监督、纠举和惩戒的一种职能活动。行政监察机关针对监察对象廉洁从政工作进行检查,通过查处贪污受贿、以权谋私等违纪案件来惩治腐败行为,来维护行政纪律,促进廉政建设。监察体制改革后,作为“国家反腐败工作机构”的监察委员会,应当在调整的基础上纳入原行政监察机关的廉政监察职能,并将该项职能与同时纳入的其他部门的廉政监察职能进行整合。

(一)行政廉政监察职能应当纳入监察委员会的理由

行政监察机关被合并到监察委员会之后,其行政廉政监察职能应当纳入监察委员会。

1.将行政廉政监察职能纳入监察委员会是国家监察体制改革的要求。此次监察体制改革所要解决的就是之前反腐败力量分散、不统一、缺乏独立性等问题,可以说,将原本分散在各个机构中的廉政监察职能进行整合是此次监察体制改革的目的。在中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》中,将“建立党统一领导下的国家反腐败工作机构”作为深化国家监察体制改革的目标。《监察法(草案)》第1条也将“深入开展反腐败工作”作为该法的立法目的。从监察体制改革的情况以及《监察法(草案)》的内容来看,对行政机关公职人员的监察应当是国家监察的重点领域和重点对象。可见,将行政监察职能纳入监察委员会与监察体制改革的精神相符合。

2.行政廉政监察与监察委员会的性质定位相一致。如上所述,监察委员会是专职反腐败和廉政建设的国家机关,其中当然包括对行政机关公职人员的廉政监察。

3.行政廉政监察职能更适合由外部的监督主体承担。机构合并前由行政监察机关进行的廉政监察属于行政机关的内部监督,虽然具有内部监督的经常性、全面性、过程性、具体性和动态性等优势,但由于行政监察机关隶属于人民政府,在人、财、物等方面都受制于同级人民政府,因此,廉政监察缺乏独立性和有效性。与执法监察和效能监察相比,廉政监察经常性、全面性要求并不明显,相反,监察的独立性等对于廉政监察的实际效果影响重大。从这种意义上来看,将行政监察机关的廉政监察职能纳入监察委员会后,虽然失去部分的内部监督的优势,但监察独立性的强化必将提高廉政监察的效果。相比较而言,行政廉政监察职能更适合由作为外部监督主体的监察委员会履行。

基于以上理由,《监察法(草案)》第15条第1款将“依法监察公职人员行使公权力的情况,调查职务违法和职务犯罪”和“开展廉政建设和反腐败工作”作为监察委员会的廉政监察职能加以明确。而对于行政机关工作人员各种腐败行为的监察当然也属于廉政监察的范围,应当纳入监察委员会,成为监察委员会的职能。

(二)行政廉政监察职能纳入监察委员会后的整合

在将行政监察机关与其他机关合并,组建监察委员会时,并不能将行政廉政监察职能直接纳入监察委员会。由于履行职能的主体发生了变化(从内部监督主体转变为外部监督主体),而且同时纳入监察委员会的不仅仅是行政廉政监察职能,因此,在将廉政监察职能纳入监察委员会时,必须根据监察委员会的目的、性质、定位等,在监察范围、监察方式等方面对原本的行政监察职能进行必要的调整,并注重与同时合并到监察委员会的其他部门的廉政监察职能之间进行整合,建立与人大、检察院等监督主体的监督,特别是与仍然留在行政机关内部的执法监察和效能监察之间的衔接和协调机制。具体而言,需要从以下三个方面进行调整和整合。

1.由于履行监察职能的主体发生转变而需要对行政廉政监察职能本身进行调整。如上所述,行政廉政监察的职能应当纳入监察委员会。但是,改革前后的行政廉政监察职能并不完全相同。⑴在行政廉政监察职能被纳入监察委员会之后,从原本的内部监督转变成为了外部监督,这对于监察的范围、方式等都有一定的影响;(2)行政监察机关进行廉政监察的对象包括了行政机关及其工作人员,而监察委员会廉政监察的对象仅限于公职人员,不包括行政机关,这也必然会影响廉政监察的范围、方式。为此,行政廉政监察职能在纳入监察委员会后,必须结合监察委员会的外部监督性质以及监察对象的限定性,在监察范围、监察方式等方面对其进行必要的调整。

2.需要与同时纳入监察委员会的其他廉政监察职能进行整合。监察委员会不仅纳入了原行政监察机关的廉政监察职能,同时也承接了预防腐败局和人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的廉政监察职能。与行政监察机关在履行廉政监察职能时可以采取的措施相比,由于同时纳入了预防腐败局和人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门职能,监察委员会有权采取的措施种类增加了,例如可以对监察对象采取的留置等限制人身自由的强制措施以及查封、冻结、扣押、搜查等针对财产的强制措施。因此,在将行政廉政监察职能纳入监察委员会时,需要将其与这些同时被纳入监察委员会的其他廉政监察职能之间进行整合。

3.需要与监察委员会之外的其他主体的监督之间进行衔接。监察体制改革后,国家监察与原本已经存在的党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、民主监督和舆论监督等共同构成我国的国家权力监督体系。可见,监察委员会的监察仅仅是国家权力监督体系中的一部分,与其他主体的监督之间存在着密切的关联,因此,应当注重与其他主体的监督之间进行衔接和协调。在中共中央办公厅印发的《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》中,也要求监察委员会“建立与执法机关、司法机关的协调衔接机制”。特别是对于行政廉政监察职能而言,其原本与同属于行政监察职能的执法监察和效能监察之间具有密切的关系,例如,行政机关通过执法监督或者效能监督,有时能够发现在行政执法或者行政管理过程中存在的公职人员违法违纪等问题,此时,就应当报送给同级监察委员会,由监察委员会履行廉政监察职能,调查并处理公职人员违法违纪等问题。而监察委员会在对行政机关的公职人员进行廉政监察时,如果发现行政机关在贯彻落实法律、法规等方面的执法或者效能领域的问题,也应当通知相关行政机关履行执法监察或者效能监察职能。基于这三者之间的关联性,在将行政廉政监察职能纳入监察委员会而将执法监察和效能监察职能仍然留在行政机关内部的情况下,应当建立监察委员会的行政廉政监察职能与行政机关内部的执法监察和效能监察之间的衔接和协调机制。

五、结语

如上所述,从监察委员会作为专职反腐败工作机构的性质定位、与监察对象之间的外部监督关系、监察范围仅限于对人监察等特性及其在国家权力监督体系中的定位等方面来看,监察委员会的监察职能受到一定的限制。在今后的监察体制改革中,应当根据监察委员会的性质定位等界定其职能,注重各被合并部门职能的整合。就行政监察职能的整合而言,不应纳入原行政监察机关所具有的执法监察和效能监察职能,应当在调整的基础上纳入行政廉政监察职能,并注重与其他廉政监察职能之间进行整合,建立与行政机关内部监督等其他主体监督之间的衔接和协调机制。当然,在组织形式上合并行政监察机关等部门,组建监察委员会并整合各相关部门的廉政监察职能仅仅是国家监察体制改革试点工作的第一步。在此基础上,应当通过监察法或者监察委员会组织法立法的形式明确监察委员会的职能以及与该职能相对应的职责和履行职责的具体措施等,由监察委员会在今后的监察实践中检验并不断充实、完善其廉政监察职能,实现反腐败和廉政建设的目的。

注释:
本文系2014年度国家社科基金重大项目“人民代表大会制度理论创新研究”(编号:14ZDA014)、上海高校特聘教授(东方学者)岗位计划资助(编号:TP2014051)的阶段性成果。
参见张国栋:《迈出发挥监察作用的重要一步》,《中国纪检监察》2017年第13期。
参见黄武:《做好深度融合这篇大文章》,《中国纪检监察》2017年第13期;周蔚:《北京市纪委、市监察委设置17个纪检监察室》,http://beijing.qianlong.com/2017/0603/1739230.shtml,2018年3月1日访问。
参见王少伟、张磊:《国家监察体制改革步履铿锵》,《浙江人大》2017年第7期;黄武:《做好深度融合这篇大文章》,《中国纪检监察》2017年第13期。
参见师长青:《迈开步子、趟出路子——国家监察体制改革试点工作进展顺利》,《中国纪检监察》2017年第13期。
韩大元:《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》,《法学评论》2017年第3期。
同样,组建监察委员会还涉及如何看待检察监督与现在的国家监察的关系,如何将原本的检察监督职能整合到监察委员会职能中的现实问题。对于该问题,笔者将另行撰文讨论,以下集中探讨行政监察职能的整合问题。
参见魏昌东:《国家监察委员会改革方案之辨正:属性、职能与职责定位》,《法学》2017年第3期。
参见姜明安:《国家监察法立法的几个重要问题》,《中国法律评论》2017年第2期;徐汉明:《国家监察权的属性探究》,《法学评论》2018年第1期。
参见秦前红:《国家监察体制改革宪法设计中的若干问题思考》,《探索》2017年第6期。
参见监察部法规司编:《释义》,中国方正出版社2010年版,第77页。
《中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议公报》(2016年10月27日中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过)。
参见王宝明主编:《〈中华人民共和国行政监察法〉释义与典型案例分析》,国家行政学院出版社2010年版,第135页。
参见徐景和、汪洋主编:《行政监察法条文释义》,人民法院出版社1997年版,第44页。
王岐山:《开启前时代踏上新征程》,载《十九大报告辅导读本》编写组:《党的十九大报告辅导读本》,人民出版社2017年版,第19页。
马怀德:《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》,《国家行政学院学报》2016年第6期。
检察院对行政机关执法活动进行监督,在《宪法》和《人民检察院组织法》中仅有原则性的规定,尚无明确、具体的法律依据,因此在实践中也一直存在着争议。但随着人民检察院提起公益诉讼试点工作的展开,特别是2017年7月通过修改《行政诉讼法》增设的公益诉讼(第25条第4款)条款的实施,这种监督方式得以明确和具体化。
参见应松年主编:《行政法与行政诉讼法学》,高等教育出版社2017年版,第337-345页。
参见《河南省行政效能监察办法》第2条、第4条的规定。
参见《湖北省行政效能监察试行办法》第10条、《河南省行政效能监察办法》第6条、《广东省行政效能监察工作暂行办法》第6条等的规定。
参见《昆明市行政效能监察实施办法(试行)》第7条的规定。
参见http://www.xybwb.gov.en/contents/3/460.html,2018年1月1日访问。
参见《关于成立太仓市市级机关作风效能建设及绩效管理领导小组的通知》(太委组〔2017〕56号)。
同前注
同前注,韩大元文。
作者简介:江利红,法学博士,华东政法大学法律学院教授、博士生导师。
文章来源:《法学》2018年第3期。
发布时间:2018/7/22
 
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