为啥“八二宪法”没规定“两高”向全国人大报告工作?
作者:阚珂  

对照1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法、1982年宪法,我们知道,前三部宪法都规定:最高人民法院、最高人民检察院(以下简称“两高”)对全国人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作(1975年宪法规定检察机关的职权由公安机关行使,因此,不存在检察机关向人大及其常委会负责并报告工作问题),但1982年宪法只规定“两高”向全国人大及其常委会负责,而没有规定向全国人大及其常委会报告工作。这是怎么回事呢?

01  25年中,“两高”只向全国人大会议报告两次工作

我们先来看看从1954年至1978年“两高”向全国人大会议报告工作的具体情况。

1954年9月,第一届全国人大第一次会议召开,这标志着中华人民共和国建立起人民代表大会制度。在第一届全国人大第一次会议9月20日的全体会议上通过的《中华人民共和国宪法》规定,全国人大会议每年举行1次。在这第一届全国人大第一次会议上和1955年7月召开的第一届全国人大第二次会议上,“两高”都没有报告工作。在1956年5月5日召开的第一届全国人大常委会第三十七次会议上,最高人民法院(以下简称“高法”)院长董必武作了关于第三届全国司法工作会议情况的报告;在两天后5月7日召开的第一届全国人大常委会第三十八次会议上,最高人民检察院(以下简称“高检”)检察长张鼎丞作了关于1955年检察工作总结和1956年工作任务的报告。“高检”报告的内容涉及两个年度的工作。这两个报告在事实上替代了“两高”向1955年、1956年的两次全国人大会议报告工作。这样,在接下来于1956年6月召开的第一届全国人大第三次会议上,“两高”就没有报告工作。

在全国人大成立后最初的3次会议上,“两高”都没有报告工作,直到1957年6月至7月召开的第一届全国人大第四次会议,“两高”才首次报告工作。另外,我注意到,在此前4月召开的两次全国人大常委会的会议上,“两高”分别报告了工作。

第一届全国人大第二次会议、第三次会议、第四次会议,都是在当年的6月至7月召开的。有代表提出,建议每年的全国人大会议在年初召开,以便于当年国民经济计划、国家预算的批准和执行。考虑到代表的建议及1958年是实施第二个五年计划的第一年,第一届全国人大第五次会议定于1958年年初召开。1958年1月9日,第一届全国人大常委会召开第九十一次会议,在讨论即将召开的大会问题时提出,“两高”向上次大会报告工作刚过去半年,这期间事情不多,本次大会将主要讨论年度国民经济计划和国家预算,决定“两高”对即将召开的第一届全国人大第五次会议不再提出工作报告。这样,1958年1月25日至31日召开预备会议、2月1日开幕的第一届全国人大第五次会议,“两高”就没有报告工作。接下来,从1959年召开的第二届全国人大第一次会议至1963年召开的第二届全国人大第四次会议上,“两高”也都没有报告工作。这就是说,在第二届全国人大的任期内,“两高”一次也没有报告工作。这期间,国家经历了连续3年严重经济困难、七千人大会等重大事件。

距上次向大会报告工作6个自然年后,1964年12月,在第三届全国人大第一次会议上,“两高”报告了工作。此后直到1978年,“两高”再没有向全国人大会议报告工作。

从以上我们得知,在1954年至1978年的25个自然年度中的12次全国人大会议(有13个年度全国人大没有召开会议)上,“两高”只报告了两次工作。这期间,经历了“砸烂公检法”的10年“文化大革命”,国家的政治生活很不正常。

02 “八二宪法”未规定“两高”报告工作,是便于灵活安排

我国从1979年开始实行改革开放政策,进入新的历史时期,恢复和重建国家正常的政治生活秩序。从这一年到1982年的4次全国人大会议上,“两高”都向会议报告了工作。从这里不难理解:人民代表大会是否规范、正常运作,与国家的政治生活是否正常是紧紧连在一起的,它本身就是国家政治生活的一部分。

在“两高”前所未有地连续4年向全国人大会议报告工作的情况下,1982年修改后的宪法规定,“两高”向全国人大及其常委会负责,没有规定“两高”向全国人大及其常委会报告工作。

对此,曾担任1982年修改宪法工作小组成员的张友渔作了解释。他说,宪法第三条规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”宪法第六十七条又规定,全国人大常委会“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”。这就是说,审判机关、检察机关也和行政机关一样,要对人大负责,受人大监督。宪法第一百二十八条、第一百三十三条又分别规定地方各级人民法院、人民检察院(以下简称“两院”)要对地方国家权力机关即人大负责。这点很重要。我们不是三权分立的国家,是大权集中于人大的。由于行政机关、审判机关、检察机关的性质和任务不一样,人大和人大常委会对这三个机关监督的作用也不一样。审判机关和检察机关是独立行使特定的职权的。行政机关是根据人大和人大常委会的原则决定进行具体工作的。人大和人大常委会对行政机关的监督要比对审判机关、检察机关的监督更多、更直接一些。宪法第九十二条规定,国务院要向全国人大、全国人大常委会报告工作。而宪法对“两院”就没有作这样的硬性规定,宪法第一百二十八条、第一百三十三条都只规定“两院”对人大、人大常委会负责,而没有(并报告工作)这个“尾巴”。“两院”可以向人大报告工作也可以不报告工作,就灵活一些。不宜硬性规定“两院”必须作工作报告,但也不能硬性规定不作工作报告。需要报告的还得报告,并且人大、人大常委会可以要它作报告。

对1982年宪法没有规定“两高”向全国人大及其常委会报告工作,还有另外一种解释。1982年,曾参与宪法修改委员会秘书处具体工作的北京大学法学教授肖蔚云说,宪法“没有写报告工作,这就是说报告工作有灵活性,可以是口头的,也可以是书面的”。

03  1983年以来,“两高”每年向全国人大会议报告工作

1982年宪法通过后6年多,1989年4月,第七届全国人大第二次会议通过了全国人大议事规则,它规定,全国人大每年举行会议的时候,“两高”向会议提出的工作报告,经各代表团审议后,会议可以作出相应的决议。这一规定明确了每年向全国人大会议报告工作,是“两高”的法定义务。另外,现行的人民法院组织法、人民检察院组织法分别规定,“高法”“高检”对全国人大和全国人大常委会负责并报告工作。

从1982年宪法通过后第二年,即1983年开始直到2017年,全国人大每年都召开1次会议,共召开了35次会议。在每次会议上,“两高”都报告了工作。这告诉人们,虽然宪法没有规定“两高”向全国人大报告工作,但不影响“两高”向全国人大报告工作。

从实际情况和代表们的反映看,“两高”向全国人大会议报告工作,效果是好的。代表们审议“两高”工作报告,提出意见和建议,是对这两个机关的监督,也是对这两个机关的支持。这些年来,“两高”还在全国人大闭会期间通过走访、召开座谈会等方式加强与全国人大代表的联系,听取代表的意见。可以说,“两高”接受全国人大的监督是自觉的。

另外,自2004年起,“两高”每年10月都向全国人大常委会会议作专项工作报告,这已形成工作惯例并坚持下来(2012年安排“两高”在当年12月的全国人大常委会会议上作专项工作报告)。

这里要提及的是,在2001年2月辽宁省沈阳市召开的第十二次人大第四次会议上,沈阳市中级人民法院的工作报告在表决时未获通过。据我们事后在沈阳市调研了解到,在这次会议期间,该市中级人民法院院长和两名副院长先后接受组织调查,院长辞去职务,临时安排一名副院长作法院工作报告。在审议中,许多代表对法院工作提出严厉批评,认为法院领导班子问题很严重,司法不公等问题也很突出。另外,早在1年前的沈阳市第十二届人大第三次会议上,就有代表作审议发言时对法院工作提出批评意见,但并没有引起重视。这个事例说明了“两院”向人大报告工作、接受代表审议的必要性。

还有一个问题应该提及。1996年,四川省的40名人大代表对本省高级人民法院提出了质询案。对此,有学者提出疑问,宪法没有规定人大代表对法院的质询权,质询法院是否合宪?这里应指出的是,现行的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定,人大代表可以依法对“两院”提出质询案。1987年制定的全国人大常委会议事规则规定,全国人大常委会组成人员可以依法对“两高”提出质询案。还应注意到,就是在学者对人大代表质询“法院”提出疑问的情况下,2006年制定的各级人大常委会监督法规定,全国人大常委会组成人员10人以上联名、省级和设区的市级人大常委会组成人员5人以上联名、县级人大常委会组成人员3人以上联名,可以提出对法院、检察院的质询案。

1982年宪法规定,法院、检察院依法独立行使职权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。应注意到,这个规定没有排除法院、检察院要接受人大及其常委会的监督。

我国的政体完全不同于西方“三权分立”的政体。人大是国家权力机关,人大与政府、法院、检察院的关系是产生与被产生的关系、决定与执行的关系、监督与被监督的关系。政府、法院、检察院不能反过来监督制约人大。这是构成人民代表大会制度十分重要的内容。

作者简介:阚珂,全国人大常委会法制工作委员会原副主任。
文章来源:中国宪政网
发布时间:2018/7/27
 
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