评许崇德教授《国家元首》
作者:柳建龙  

最近两次宪法修改在相当程度上引起了人们对国家机构,尤其是作为国家元首的国家主席的关注。不过,总的而言,目前国内有关国家元首的研究并不多见,尽管这在很大程度上取决于政治现实的包容性以及政治制度的制度化和法制化程度,但无论如何,这与国家主席在国内和国际政治生活中日益增加的重要性并不相称。有鉴于此,已故宪法学家许崇德教授《国家元首》一书的学术价值不言而喻。该书由人民出版社于1982年初版,经修订之后,收入2009年中国民主法制出版社出版的《许崇德全集》第5卷,2017年作为江苏人民出版社出版的“宪法知识丛书”之一,该书得以“口袋书”的形式再次与读者见面。

《国家元首》一书试图从元首的概念和本质、元首组成的式类、元首产生的办法、元首的职权、元首的特殊地位以及中华人民共和国元首制度七个部分,为回答“在现代国家中,什么样的元首制度是适宜的?如何使国家元首最大限度地发挥有利于人民的作用,同时又能够避免以致消除它可能产生的各种弊病?”提供参考性的基础知识和基本素材。具体内容如下:

就国家元首的概念和本质而言,许老认为元首是阶级的、历史的范畴:就古代的元首而言,中外历史有着十分相似之处,它是指国家最高权力的体现者;而就现代国家的元首概念而言,它与一定阶级的民主政治相联系。不过,在考察元首的性质时,在资本主义国家中应置于三权分立的框架下予以考察,元首一般是行政权的最高领导;而在社会主义国家中,元首通常是最高国家权力机关的组成部分。就其基本特征而言:元首对外代表国家,居于国家机构的首脑部位,根据宪法行使元首权,享有礼仪上的特殊待遇。不过,在现实生活中,各国元首的地位和职权差异较大。

许老认为,元首组成的式类大致可以分为个体元首和集体元首两类:其中个体元首,是指有一人独任国家元首的制度;集体元首,是指由两人以上组成合议制的机关,由他的全体成员共同担任国家元首职务和行使元首职权的制度。相较而言,个体元首的好处是责任专一,处事果断,功效较高;缺点是容易导致权力滥用,造成个人专横独裁,使人民蒙受损害。集体元首有点是可以防止权力滥用和个人专断的危险,保障人民的正当权益,集思广益,汇聚英才,并确保政策的延续性和稳定性,便于累积经验,但也可能掩蔽过失,互相推诿,逃避责任,损害个人积极性,且难以统一,以致整体限于荏弱无力的状态。不过,究竟何者优越,理论上见仁见智。

就正常情形下元首的产生方法而言,许老认为,可以归纳为世袭制和选举制两大类别。其中:世袭制,是指元首职务,不经民主选举,而径按照血统亲属,依法时代相传的制度;选举制,则指国家元首有选举产生,其而又可以分为由公民投票产生和非由公民投票产生两种类型。前者又有直接选举和间接选举两种方式,后者又可以分为由代议机构或者混合组成的团体选举产生两种方式。相较而言,选举制总比世袭制更为民主。不过,无论如何,对元首产生方式不能抽象地予以评价,应结合实际情况,这样对形式的讨论才有意义。

至于元首的任期,许老认为,主要有终身制和限期制两大类。尽管元首终身制,可以累积长期的政治经验,以此匡救政府的过失,避免选举纷扰,保持长期的稳定,发挥元首的积极性和负责精神,但毕竟与民主的精神背道而驰,而且又可能导致保守、专断等其他危险,故并不可取。不过,即便采限期制,对于一届任期长短和再任次数也要作诸多考量,以免元首个人权欲熏心、结党营私、因陈守旧、不思进取,乃至背离初心,置国家和人民于不顾。就此而言,尤应以史为鉴,洞察兴替的规律。

在“国家元首的职权”一部分,许老根据世界各国元首行使职权的实际情况,比较共同之点,大概将元首的职权概括为八类,有:公布法律权、发布命令权、召集议会(或人民代表机关)权、外交权、统帅武装力量权、任免权、赦免权及荣典权。与此相应,由于国家元首所享有的这些职权具有高度政治性,具有国家的象征和代表的意义。为此,一般而言,国家元首在某些领域内享有特殊待遇,即“元首的特殊地位”所列举之外交特权和尊荣、不受司法管辖的特权、物质生活的特殊待遇。

在该书最后一部分中,许老对“中华人民共和国元首制度”作了讨论。他指出,中华人民共和国元首制度经历了1949-1954,1954-1966,1966-1982以及1982-四个发展阶段,总体上可以认为,经过这四个阶段之后我国中央各个国家机关之间的分工更为合理,体现了政治制度的进一步完善。其中,尤其需要指出的是,1982年宪法较之前各部宪法而言,明确反对终身制,进一步明确了国家主席享有公布法律权、任免权、授予荣典和发布命令权以及外交权四方面职权,特别是2004年宪法修改之后,国家主席更是享有了宣布进入紧急状态和进行国事活动的权力。这在一定程度上意味着,国家主席已有完全虚位、不负责向部分负责转变。

总体而言,许老此书非常娴熟地运用比较宪法和比较政治学的材料和分析方法,为我们解答“在现代国家中,什么样的元首制度是适宜的?如何使国家元首最大限度地发挥有利于人民的作用,同时又能够避免以致消除它可能产生的各种弊病?”等问题提供了精简但又不失深度和广度的基础知识和基本素材。虽然自此成书至今,其中相当一部分国家的元首制度乃至国家都已发生了重大变化,不过,其中的思考历久弥新、愈加鲜活。

在某种意义上,或许是基于“提供参考性的基础知识和基本素材”的考虑,为此,许老此书在介绍和评价不同的国家元首制度较为客观、中立。这也与书中此一处或者彼一处不经意流露出的时代痕迹相映成趣,在一定程度上也可以视为法学学科艰难发展的证据。当然,需要指出的是,许老也不能完全免俗,由于某些众所周知的原因,其中的一些论断也不免失于主观。

此外,置于今日的背景下,许老此书或较侧重于政治制度和原理的介绍,虽然为相关宪法条文的宪法解释提供了基本素材和原理,但由于其释义学面向较弱,为此,对具体条文在解释和适用上可能存出现何种问题,也欠缺充分的关照。这或许需要予以补充。

作者简介:柳建龙,中国社会科学院大学政法学院副教授、博士。
文章来源:中国宪政网
发布时间:2018/8/3
 
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