关卯春等193人诉浙江住建厅住建部行政复议案
 

中华人民共和国最高人民法院

行政裁定书

(2017)最高法行申4361号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):关卯春等193人。

诉讼代表人:关卯春。

诉讼代表人:陆关银。

诉讼代表人:韩根生。

诉讼代表人:黄关根。

诉讼代表人:王金根。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):浙江省住房和城乡建设厅。

法定代表人:项永丹,厅长。

委托诉讼代理人:吴毅峰,工作人员。

委托诉讼代理人:赵栋,工作人员。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):中华人民共和国住房和城乡建设部。

法定代表人:王蒙徽,部长。

    再审申请人关卯春等193人诉被申请人浙江省住房和城乡建设厅城建其他行政行为、中华人民共和国住房和城乡建设部城建行政复议一案,浙江省杭州市中级人民法院于2016年12月19日作出(2016)浙01行初448号行政裁定,驳回关卯春等193人的起诉。关卯春等193人不服提起上诉后,浙江省高级人民法院于2017年3月22日作出(2017)浙行终103号行政裁定,驳回上诉,维持一审裁定。关卯春等193人仍不服,在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员白雅丽、毛宜全参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

    一审法院认为:选址意见书是建设项目报送有关部门批准、核准前,城乡规划主管部门对建设项目的选址情况出具的意见,作为有关部门批准、核准建设项目的决策参考,并不直接决定建设项目的实施与否,对项目实施涉及的房屋、土地权利及关卯春等193人主张的环境利益均不产生实际影响。关卯春等193人主张的环境利益,应由环保部门在对建设项目环境影响报告书进行审批时予以考量。关卯春等193人提起本案诉讼,不符合法定的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第六项之规定,裁定驳回关卯春等193人的起诉。关卯春等193人不服,提起上诉。

    二审法院以基本相同的事实和理由裁定驳回上诉,维持一审裁定。

    关卯春等193人向本院申请再审,请求:撤销一、二审裁定,指令一、二审法院继续审理并作出实体判决。其申请再审的事实与理由为:涉案建设项目选址意见书是规划选址行政许可的载体,属可诉的行政行为;涉案建设项目直接影响申请人的环境利益,关卯春等193人与项目选址行政行为具有法律上利害关系,具备原告资格,符合法定起诉条件。

    本院认为:《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。所谓的利害关系显然系指法律上利害关系,且由于行政诉讼乃公法上之诉讼,上述法律上的利害关系,一般也仅指公法上的利害关系。而公法(行政法)上利害关系的判断,同样较为复杂。原告主体资格问题与司法体制、法治状况和公民意识等因素密切相关,且判断是否具备原告主体资格的标准多重,并呈逐渐扩大和与时俱进态势。其中,保护规范理论或者说保护规范标准,将法律规范保护的权益与请求权基础相结合,具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系,是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益(以下统称权益),作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。依上述理论,影响原告主体资格是否成立的因素就可分为以下两种,一是起诉人诉请保护的权益类型,二是行政实体法律规范的规定。只有当起诉人诉请保护的权益,恰好落入行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法律规范的保护范围时,起诉人的原告主体资格才能被承认。反之,如果起诉人虽有某种权益,但并非行政机关作出行政行为时需要考虑的,或者起诉人并不具有行政机关作出行政行为时需要考虑的权益,人民法院均不宜认可其原告主体资格。

    同时,行政诉讼中的原告主体资格问题,既与行政实体法律规范密切相关,也与当事人诉请保护的权益类型、诉讼请求和诉讼理由密切相关。易言之,同一起诉人对同一行政行为的起诉,可能由于其所诉请保护的权益类型、诉讼请求和诉讼理由的不同,其是否具备原告主体资格的结论可能会有所不同。此也意味着,起诉人起诉行政机关许可其邻人建房的同一个行政许可行为,人民法院可能会由于其诉请保护土地使用权、或者通风采光权、或者通行权、或者环境权益等权益类型的不同,结合其提供的初步证据以及上述各种权益受到侵犯的可能性,分别认可或者不认可其原告主体资格。

    本案关卯春等193人诉请保护的环境利益,虽然值得进行司法保护,如其能证明环境利益有受到行政行为侵害的可能性且行政机关在作出行政行为时应当考虑其环境利益,人民法院当然应承认其原告主体资格;但其起诉城乡规划主管部门核发选址意见书侵犯其环境利益,则显然不能成立,其所居住的房屋既非在案涉《选址意见书》范围内,亦不在焚烧车间边界为基准300米的环境防护范围内,其住宅与案涉项目距离超过2公里,其也不具备相应的原告主体资格。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条有关“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目,以划拨方式提供国有土地使用权的,建设单位在报送有关部门批准或者核准前,应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书”的规定以及《浙江省城乡规划条例》第三十条第二款有关“申请核发选址意见书,建设单位应当提交下列材料:(一)包含建设单位、项目性质、建设规模、选址意向等内容的选址申请书;(二)建设项目需要批准、核准的证明文件;(三)标明拟选址位置的地形图;(四)法律、法规规定的其他材料”等规定,选址意见书系城乡规划部门根据建设单位申请依法出具的意见,其目的在于为相关部门批准或核准建设项目提供决策参考,本身并不直接决定建设项目的实施与否,也不会侵犯关卯春等193人主张的环境利益,即使此种环境利益存在,也非城乡规划部门核发选址意见书时需要重点审查的权益。城乡规划部门核发选址意见书,虽然可能为后续相应的建设许可,环境影响评价许可等以及后续的实际开工建设创造条件,但关卯春等193人主张的环境利益保护问题,只能通过环保部门在对建设项目环境影响报告书进行审批时予以考量。关卯春等193人以环境利益受到侵犯为由,起诉城乡规划部门核发选址意见书,不具有原告主体资格。一、二审法院分别裁定驳回其起诉和上诉,符合法律规定。事实上,涉案项目的环境影响评价报告已经浙江省杭州市环境保护局复议、浙江省建德市人民法院和浙江省杭州市中级人民法院两审终审,当事人请求撤销环境影响评价报告的诉讼请求已经被驳回,当事人起诉选址意见书核发更缺乏相应的事实和法律依据。

    综上,关卯春等193人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

   驳回再审申请人关卯春等193人的再审申请。

审判长  耿宝建

审判员  白雅丽

审判员  毛宜全

二〇一七年九月七日

书记员  周 萍


浙江省高级人民法院

行政裁定书

(2017)浙行终103号

    上诉人(原审原告)关卯春等193人。

    诉讼代表人关卯春。

    诉讼代表人陆关银。

    诉讼代表人韩根生。

    诉讼代表人黄关根。

    诉讼代表人王金根。

  被上诉人(原审被告)浙江省住房和城乡建设厅。

  法定代表人项永丹,厅长。

  委托代理人吴毅峰、赵栋,浙江省住房和城乡建设厅工作人员。

  被上诉人(原审被告)中华人民共和国住房和城乡建设部。

  法定代表人陈政高,部长。

  委托代理人伍佳,中华人民共和国住房和城乡建设部工作人员。

  委托代理人尚娟,北京市兰台律师事务所律师。

  关卯春等193人诉浙江省住房和城乡建设厅(以下简称住建厅)城建其他行政行为、中华人民共和国住房和城乡建设部(以下简称住建部)城建行政复议一案,杭州市中级人民法院于2016年12月19日作出(2016)浙01行初448号行政裁定。关卯春等193人不服,向本院提出上诉。本院于2017年1月18日立案受理后,依法组成合议庭,并于2017年3月21日公开开庭审理了本案。上诉人关卯春等193人的诉讼代表人关卯春、陆关银、韩根生、王金根,被上诉人住建厅的委托代理人吴毅峰、赵栋,被上诉人住建部的委托代理人伍佳、尚娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

  关卯春等193人一审起诉称,原告均是建德市梅城镇姜山村、中山村村民,一直居住于秋家坞附近。因2012年政府将杭州市第二工业固废处置中心项目这一存在巨大环境风险的建设项目重新选址,迁移至距离原告住宅不超过2.5公里的梅城镇秋家坞地块,却没有对原告等附近村民的房屋实施征收,原告等人感到生命安全遭受严重威胁。原告通过申请政府信息公开,于2016年6月10日获取浙规选字第[2014]010号《建设项目选址意见书》。原告认为,住建厅核发该《建设项目选址意见书》的行为,在程序和实体上均违法。2016年6月21日,原告向住建部申请行政复议。2016年9月24日,原告收到建复决字[2016]131号《行政复议决定书》。原告不服,依法将复议机关列为共同被告。请求:1、撤销住建厅作出的浙规选字第[2014]010号《建设项目选址意见书》;2、撤销住建部作出的建复决字[2016]131号《行政复议决定书》;3、本案诉讼费用由两被告承担。

  原审法院认为,《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条规定“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目,以划拨方式提供国有土地使用权的,建设单位在报送有关部门批准或者核准前,应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。”据此,选址意见书是建设项目报送有关部门批准、核准前,城乡规划主管部门对建设项目的选址情况出具的意见,作为有关部门批准、核准建设项目的决策参考,并不直接决定建设项目的实施与否,对项目实施涉及的房屋、土地权利及原告主张的环境利益均不产生实际影响。原告主张的环境利益,应由环保部门在对建设项目环境影响报告书进行审批时予以考量。原告关卯春等193人提起本案诉讼,不符合法定的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第(一)项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第(六)项之规定,裁定驳回原告关卯春等193人的起诉。

  关卯春等193人上诉称:一审裁定认定事实不清,上诉人的起诉符合法定起诉条件。具体理由如下:一、建设项目选址意见书是被上诉人住建厅依据法定职权,履行建设及规划管理职责,所作出的行政行为。公民、法人和其他组织对行政机关的行政行为不服,依法可以提起行政诉讼。而上诉人据以起诉的原因系经重新选址后,将存在巨大环境风险的项目从原建德市大洋镇泥家湾迁移至距离原告住宅不超过2.5公里的梅城镇邱家坞地块。该建设项目的选址会直接影响上诉人环境利益。一旦出现环境风险,可能危及上诉人的身体健康,甚至直接威胁到上诉人生命安全,上诉人是该项目的利害关系人。现上诉人认为该项目选址行为影响了自己的权利,侵犯了上诉人的合法权益。据此提起行政诉讼,符合法定的起诉条件。二、本案系经过住建部复议维持的案件。复议审查阶段,住建部也是认可其可诉性,并作了实体审查。此外,复议决定中明确告知上诉人享有诉权。如本案上诉人的起诉不符合起诉条件,住建部的行政复议决定就是错误的,应当撤销。请求二审法院撤销一审裁定,指令原审法院继续审理。

  住建厅在法定期限内未提交答辩意见,其在庭审中辩称:原审裁定认定事实清楚,适用法律正确。上诉人提出的有关主张不能成立:一、案涉选址意见书对上诉人权利义务不产生实际影响,上诉人与其没有法律上的利害关系。二、行政复议与行政诉讼的法律依据不同,上诉人的起诉不符合行政诉讼的受理条件,并不影响行政复议审理的合法性。请求二审法院驳回上诉,维持原裁定。

  住建部在法定期限内未提交答辩意见,其在庭审中辩称:一、一审裁定认定事实清楚。一审认定,依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条规定,选址意见书是建设项目报送有关部门批准、核准前,城乡规划主管部门对建设项目的选址情况出具的意见,作为有关部门批准、核准建设项目的决策参考,并不直接决定建设项目的实施与否,对项目实施涉及的房屋、土地权利及上诉人主张的环境利益均不产生实际影响。上诉人主张的环境利益,应由环保部门在对建设项目环境影响报告书进行审批时予以考量。上诉人提起本案诉讼,不符合法定的起诉条件。二、一审裁定适用法律正确,内容适当。一审法院在查清前述事实后,根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》等有关规定依法作出裁定,完全符合“以事实为依据,以法律为准绳”的原则。因此,一审裁定适用法律正确、内容适当。三、被诉行政复议决定依据充分、证据确凿、内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第十七条规定,答辩人负责法制工作的机关收到上诉人提交的行政复议申请书等材料后,经补正相关材料,依法受理了上诉人的行政复议申请,并在法定期限内要求行政复议被申请人作出答复。收到被申请人作出的答复后,答辩人对案件进行严格细致审查,认定被申请人作出的行政行为事实清楚,程序合法,适用依据正确,内容适当,依法作出《行政复议决定》,并通过挂号信方式邮寄送达上诉人。因此,答辩人行政复议程序完全符合《行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定。请求二审法院驳回上诉,维持原裁定。

  庭审中,各方当事人围绕着上诉人关卯春等193人的起诉是否符合法定起诉条件的审理重点,进行了质证、辩论。

  经审查,本院对原审裁定认定的事实予以确认。

    本院认为,被上诉人住建厅作出被诉浙规选字第[2014]010号《建设项目选址意见书》系根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条的规定,认定杭州市第二工业固体废物处置中心选址建德市梅城镇姜山村秋家坞符合城乡规划要求。该《选址意见书》系作为有关部门批准、核准建设项目的决策依据,并非是否实施该建设项目的最终决定。故该《选址意见书》并未直接处置相关权利人的权利义务。关于上诉人主张的环境权益的问题,应是由环境保护行政主管部门在对建设项目环境影响报告书进行审批时予以考量。此外,上诉人的房屋既非在案涉《选址意见书》的范围内,亦不在以焚烧车间边界为基准300米的环境防护距离内,故上诉人以其住宅与案涉项目距离不超过2.5公里为由主张与该项目存在法律上的利害关系缺乏事实和法律依据,本院不予支持。综上,上诉人的起诉不符合法定的起诉条件,原审法院驳回上诉人起诉正确。上诉人提出的上诉理由不能成立,本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,裁定如下:

    驳回上诉,维持原裁定。

    本裁定为终审裁定。

审 判 长  马惟菁

审 判 员  车勇进

代理审判员  马良骥

二〇一七年三月二十二日

书 记 员  韦若莎

文章来源:中国宪治网
发布时间:2018/8/9
 
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