机构建制与治理:土地复垦监管组织条款的规范分析
作者:赵谦  
    摘要:  土地复垦监管组织条款既是监管主体维度下构建完善土地复垦监管体系的必要规范指引,也是在该微观领域印证、反思行政组织法所涉行政权配置、公务员管理理论的基本制度载体。可基于机构能力这一“回应型法”命题,在法释义学范式的指引下,来探讨该类条款所涉土地复垦监管机构建制、治理要义的规范评判与规范设定问题。土地复垦监管机构建制条款主要涉及相关监管机构的机构设置与职权配备事项,基于所涉法律机构“开放的权威”要义检视该类条款,发现其在部门协同、职权互动规范设定上存在缺失。则应在鼓励协商要素指引下确立土地复垦监管部门协同形式、协同内容规范,在欢迎批评要素指引下确立土地复垦监管部门职权清单、权责信息公开规范。土地复垦监管机构治理条款主要涉及相关监管机构的人员管理与责任保障事项,基于所涉法律机构“参与性的权威”要义检视该类条款,发现其在任职保障、框架性制裁规范设定上存在缺失。则应在决策理由说明要素指引下确立土地复垦监管人员履职能力基准、实效化在职培训规范,在合理性检验要素指引下确立土地复垦监管内部制裁权威包容性、方式整全化规范。
    关键词:  土地复垦监管;机构建制;机构治理;规范评判;规范设定

一、问题的提出

土地复垦是“一种对生产建设损毁和历史遗留、自然灾害损毁的土地进行恢复利用的土地整治活动”,所涉监管旨在于土地复垦活动依法管理、协作、自治的行为过程中通过各种手段来实施相关立法。土地复垦监管组织条款即是指向“依法制定、执行和发展相关规范标准”而规制土地复垦活动及相关社会问题的政府相关职能部门,就其机构设置、职权配备、人员管理、责任保障等“机构建制、治理”事项予以规制的相关法律规范。该类条款既是监管主体维度下“构建完善土地复垦监管体系”以提升所涉“自然资源监管”之相关“社会治理”活动法治化水平的必要规范指引,也是在该微观领域印证、反思行政组织法所涉行政权配置、公务员管理理论的基本制度载体。

伴随《土地复垦规定》、《土地复垦条例》的先后实施,我国土地复垦监管工作已初见成效,但在监管主体方面仍存在着监管机构不健全、监管机构缺乏配合、监管手段落后、监管人员业务水平不高等问题,存在诸多现实问题的制度肇因往往与所涉组织条款的科学设定水平有关。当前我国土地复垦监管组织条款多以具体性、实施性规定形式散见于土地复垦相关部门规章、地方性法规、地方政府规章之低位阶规范性法律文件中,在不多的相关法律、行政法规之高位阶规范性法律文件中主要以原则性、概括性规定形式存在。虽然学界尝试从监管技术、资金监管、项目监管、监管信息披露等方面进行土地复垦监管主体所涉机构建制与治理问题的附带性研究,但缺乏基于行政组织法理论,从实现“国家有序化机制和民间有序化机制的交涉性平衡”之“回应型法”视角,展开“针对所涉制度事实的规范分析”

近年来,行政组织法本体理论研究以及机关诉讼、监管机构、给付行政、行政任务、大部制改革、电子政务、社会管理主体、独立机关、行政主体低碳化、风险行政、行为法机制等行政组织法应用研究,皆在局部变迁层面不断检验、修正、发展行政主体理论表征之行政法总论知识体系。伴随我国当下社会转型的不断推进,在“国家社会化和社会国家化这一互动过程中,公共利益的公共因素与契约的私法因素糅合在了一起,产生出一个新的领域”。“把社会压力理解为认识的来源和自我矫正的机会”之“回应型法”,透过“使目的具有足以控制适应性规则制定的客观性和权威性”之管理、协作、自治,在对该类公私法因素相互交织作用之“新的领域”的规范分析中,基于是否有助于“提高法律机构的能力”这一命题,来识别、评判法律要“更多地回应社会需要”已成为一种可能。

土地复垦监管堪称“新的领域”管理、协作、自治之行为过程的一类具体表征。可在探究土地复垦监管组织条款“产生行为所涉结构、功能和相互关系”的过程中,于该微观领域承接所涉行政组织法的印证、反思式部门行政法研究趋向,并基于机构能力这一“回应型法”命题,在“描述-经验、逻辑-分析和规范-实践”的维度内,完成对机构建制、治理要义的规范分析。

所涉规范分析作为一种行为过程及结果,当首先基于对“有关行政机关设立、该机关所掌管事务以及行政机关关系”“现行有效法律的描述”,就存续于土地复垦相关规范性法律文件中的监管机构建制条款和监管机构治理条款,予以归类和定性;进而依据是否有助于“提高法律机构的能力”之标准,就所涉规范展开“法律之概念-体系的研究”,来予以评价或判断。该类规范评判具体可围绕所涉法律机构的“权威必须是开放的和参与性的”之结构性要义,从“鼓励协商、决策理由说明、欢迎批评、合理性检验”这四个方面,来厘清“提高法律机构的能力”命题之基本要件,并将其设定为评判具体指标。最终基于相应规范评判的结果“给出解决疑难的法律案件的建议”,以探寻规制机构建制、治理事项之土地复垦监管组织条款契合于相应“提升机构能力”要求的规范设定路径。

二、土地复垦监管机构建制条款的规范评判

土地复垦监管机构建制条款主要涉及相关监管机构的机构设置与职权配备事项。“开放的权威”鼓励法律机构之间通过相互协商来达成合意,并期盼所涉相对人通过批评的方式来融入权威的形成过程,以提高决策的可接受性。所涉规范评判即是基于“开放的权威”之“鼓励协商、欢迎批评”要素,来检视土地复垦监管机构设置与职权配备相关规范设定。

(一)土地复垦监管机构设置缺失应有的部门协同规范设定

既有土地复垦监管机构设置规范明确了国土部门的主导监管地位,以及财政、规划、环保、审计、纪检监察等相关部门的协同监管职责,而尝试确立“一元复合型土地复垦监管体制”。一方面,就主导监管而言。例如,《中华人民共和国土地管理法》第5条将“土地行政主管部门”设置为土地监管“统一负责”部门;《土地复垦条例》第5条进而将“国土资源主管部门”设置为土地复垦专门监管机构来主导土地复垦全过程监管。又如,《广东省采石取土管理规定》第3条将“土地管理部门”设定为相关土地复垦监管机构;《陕西省实施<土地复垦条例>办法》第4条明确规定由县级以上人民政府来领导、组织土地复垦工作,第5条则规定由县级以上人民政府国土部门来负责土地复垦监管工作各类具体事项。另一方面,就协同监管而言。例如,《土地复垦条例实施办法》第3条要求国土部门“应当加强与发展改革、财政、城乡规划、铁路、交通、水利、环保、农业、林业等部门的协同配合和行业指导监督”。又如,《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》第18条则规定国土部门“应当会同同级农业、林业、环境保护等部门组织土地复垦验收”。

该类原则性规定虽然厘清了主导、协同监管部门的基本架构,但各部门之间如何实现有效“协同配合”及“会同”则欠缺具体的实施性规定。事实上,所涉各类监管部门各自的监管事项范围、监管重心及利益焦点皆有所不同,若未能在“鼓励协商”要素指引下确立相对清晰、完备的监管部门协同规范,只会让“协同配合”流于形式,而出现“因边界清晰、职能明确与实践中公共事务需要跨部门处置的情形形成相互龃龉的格局”

一方面,就协同形式而言。虽然强调以国土部门为主并具体负责,但该部门与其他相关职能部门多属于平级单位,彼此间的部门协同更多地有赖于“上级组织或上级领导下的等级制纵向协同”,难以真正体现“鼓励协商”要素所涵摄的平等自愿与决策共识要义。且在当前“条块分割”的职能部门设置理念下,部门协同的协商决策务虚意义远远大于其可能的决策执行务实价值,“决策—执行”二分改革不妨在土地复垦监管部门协同中试验尝试。另一方面,就协同内容而言。虽然有“应当加强协同配合和行业指导监督”之模糊表达,且明确了土地复垦验收环节的“会同组织”监管要义,但未就应予加强的协同配合内容,以及土地复垦活动全过程各环节监管所涉不同监管部门的具体协同监管事项,予以准据化梳理、列明。基于此,前述部门协同中的“相互龃龉格局”往往最终导向监管所涉“政策制定、政策执行和项目管理、公共服务提供中的协同失灵”

则应否设立跨部门性质的协商议事机构,抑或在根本上实现从传统纵向协同到横向协商式协同的协同理念转换,“土地复垦前(标准、规划、方案)、中(年报、信息监测、资金管理、实施)、后(验收、效益评价)”各环节监管中所涉协同部门的职责事项、协商范围,皆当在具体的监管部门协同形式规范、协同内容规范中予以厘清,以为可能的监管部门协同失灵予以必要的规范化、制度化矫正。

(二)土地复垦监管职权配备缺失必要的职权互动规范设定

既有土地复垦监管职权配备规范通过列举式规定明确了国土部门作为主导监管部门的主要职责权限,通过概括式规定就相关部门的协同监管职责权限予以了原则性阐述。一方面,就列举式规定而言。例如,《中华人民共和国土地管理法》“第六章监督检查”将监管资格准入、文件资料查阅复制、相对人说明问题、现场勘测、责令停工、出示有效证件、配合监管、违法查处这八类“土地行政主管部门”的共有土地监管职权予以了列明;《土地复垦条例》第7条、第8条则就“国土资源主管部门”在土地复垦监管中所涉监测、信息管理这两类专有职权及相对人配合监管之共有职权予以了列明及重点凸显。又如,《陕西省实施<土地复垦条例>办法》第5条将土地复垦所涉规划编制、台帐调查登记、方案审查、项目检查验收、资金监管、权属确认、监测这七类“县级以上人民政府国土资源管理部门”的专有土地复垦监管职权予以了列明。另一方面,就概括式规定而言。例如,《青海省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第59条规定财政部门、审计部门分别“应当加强”对土地复垦费的“收支管理”和“征收和使用情况的审计监督”。又如,《广东省采石取土管理规定》第9条规定矿区土地复垦所涉“自然生态环境治理保证金”由“市、县级地矿主管部门”来“统一监管”。

该类列举式、概括式规定虽然厘清了主导、协同监管部门的基本职权,但未能设定所涉职权清单、权责信息公开表征之职权互动规范。作为所涉相对人的土地复垦责任主体、权利人难以根据相关规范设定,实现标准相对一致的“信息公开与程序透明,获得与自己利益相关的信息”,从而“采用参与式观察等研究手段,在权力所涉社会互动”中来实现对所涉监管部门监管过程的“欢迎批评”式有效监督。

一方面,就所涉职权清单而言。虽然在不同位阶就土地复垦主导、协同监管部门的主要职责权限予以了列明、概括,但既未能就主导监管部门所列明行使的共有土地监管职权与专有土地复垦监管职权完成系统的全面整合,也未能就其他协同监管部门“应当加强、统一监管”之概括行使的监管职权予以“具象化”设计。所涉职权事项作为相对人实现“欢迎批评”式监督的“批评对象”,其在相关职权目录、实施主体、法律依据、运行流程等方面上未能实现清单化设定,从而难于有效实现土地复垦监管部门作为“一个权力持有者组织内部运行的机关内控制”。另一方面,就所涉权责信息公开而言。既有监管职权规范设定没有涉及各类监管职权应有的行权过程公开、结果公开事项,使得相对人实现“欢迎批评”式有效监督缺乏来自作为监督对象的监管部门方面之清晰、明确的参与路径指引。“传统组织法探究之组织关系对反馈与网络结构的忽略”在土地复垦监管职权配备中同样存在。相对人实现“欢迎批评”式监督所涉必要的“参与目标、参与形式和参与环节”规范表征之参与制度空间,以及凸显“培育主体意识与权利意识”之参与能力保障,皆应基于必要的权责信息公开规范而设定。

则土地复垦各环节监管中所涉主导、协同监管部门的职权事项、信息公开事项,皆当在具体的监管部门职权清单规范、权责信息公开规范中予以厘清,以为所涉相对人对监管部门监管过程的“欢迎批评”式有效监督提供必要的规范化、制度化保障。

三、土地复垦监管机构治理条款的规范评判

土地复垦监管机构治理条款主要涉及相关监管机构的人员管理与责任保障事项。“参与性的权威”强调通过说理沟通及合理性检验的方式,来健全法律机构的内部治理秩序并固化既有权威。土地复垦监管机构治理规范之评判即是基于“参与性的权威”之“决策理由说明、合理性检验”要素,来检视土地复垦监管人员管理与内部制裁相关规范设定。

(一)土地复垦监管人员管理缺失应有的任职保障规范设定

既有土地复垦监管人员管理规范就所涉内部监管原则、责任行为、监察资格要件、执法程序等事项予以了明确规定。例如,《土地复垦条例实施办法》第3条确立了土地复垦的“专门机构”、“专职人员”监管原则,第46条就“逐级上报”、“绩效评价”等上下级监管机构之间的内部监管予以了具体规定;《安徽省土地监察条例》第6条则确立了土地监察工作“行政首长负责制”原则。又如,《土地复垦条例实施办法》第49条将《土地复垦条例》第36条规定之“其他徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守行为”更进一步明晰为“土地复垦费用支取”、“退还耕地占用税”程序规制中的相关行为。再如,《安徽省土地监察条例》第14条就土地监察人员的“执法资格”和监察执法程序予以了明确规定。

虽然该类明确规定规制的事项范围较为广延,但就所涉监管人员的任职资格及在职培训等任职保障事项皆欠缺具体规定。土地复垦监管本身是一类涉及政府规制、土地资源管理、农村社会发展、采矿工程与水土保持等复杂研究领域之多学科交叉,以及“10个土地复垦重点区域”和“重点煤炭基地、国家高速公路网和‘四纵四横’高铁沿线、南水北调水利工程沿线3类土地复垦重大工程”之多样化事实的系统工程。为确保监管实效,土地复垦监管人员在实施相关现场监管或技术化非现场监管的行为过程中,往往需要依托一定的复合化学科专业知识与实务操作技能之履职能力要件,方能更好地面向相对人完成“人性化执法沟通”等相关监管“决策理由说明”。任职保障规范的缺失则使得所涉监管人员在履职能力提升上,因缺乏明确依据或标准而无所适从,甚至形成一定的能力掣肘。

一方面,就任职资格而言。相关规范虽然就所涉监管人员的专职化、资格化予以了明确规定,但未能就相应任职资格指向之履职能力所需学科专业知识与实务操作技能予以具体限定,而明晰所涉任职保障的准入事项,以实现“遴选化职业准入”与“监管能力指标化评价”。另一方面,就在职培训而言。相关规范虽然明确要求相应监管人员取得执法资格“必须经过培训、考核”,但如何培训、考核则是“含糊不清的立法语言”设定。在职培训的主体、科目与方式等具体内容若未能予以清晰化规范设定,则只会让所涉任职保障的可持续事项流于形式,难以适应多样化土地复垦监管事实对所需监管履职能力的持续更新、提升需求。

则土地复垦监管人员任职保障所需学科专业知识与实务操作技能之履职能力准入、可持续事项,皆当在具体的监管人员履职能力基准规范、实效化在职培训规范中予以厘清,以为监管人员面向相对人更好地完成相关监管“决策理由说明”提供必要的规范化、制度化指引。

(二)土地复垦监管内部制裁缺失必要的框架性制裁规范设定

既有土地复垦监管内部制裁规范就所涉行政责任、刑事责任予以了明确规定。例如,《土地复垦条例》第36条就监管人员应承担行政或刑事责任的行为予以了列举。又如,《土地复垦条例实施办法》第49条就监管人员的“其他徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守行为”予以了列举,《矿山地质环境保护规定》第34条和《湖北省土地整治管理办法》第52条皆进一步明确了监管人员“玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊”的相应行政或刑事责任。再如,《青海省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第64条就“挪用土地复垦费”相关行政责任、刑事责任予以了明确规定。

虽然该类规定规制的责任主体、责任形式、归责行为等制裁事项较为明确,并分别在应承担法律责任的具体行为和特定行为应承担的具体法律责任这两个向度皆有所涉及。但就所涉监管人员“把同意当作是对合理性的一种检验”之内部制裁“合理性检验”事项,皆欠缺具体规定。事实上,作为一类行政组织体之土地复垦监管机构所设定的内部制裁规范即是一类“能将组织由内而外加以管制并将组织中所规划的管制可能加以利用的法”,其应契合一定的“包含组织内各种力量并为其相互合作设定既有弹性又可信赖的框架”特性,具体包括建构内部制裁所涉“内部程序、选择及管辖、责任区域、阶段同意或最后决定权、信息处理以及保持距离以确保中立的预防措施等”相关规定。

一方面,既有规范所设定的监管人员归责行为大致皆可归纳为“徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守”这三类行为,相关条款更多地是一种“缺乏与义务性条款的对应性,适用时没有明确的责任形式作为依据的笼统责任条款”。所涉“徇、舞、滥用、玩忽”的界分方式以及“私、弊、职权、职守”的清单式认定标准,皆难以在相应列举式规定中予以清晰呈现。另一方面,既有规范所设定的监管人员责任形式皆为一种“依法给予处分、依法追究刑事责任”之“读解性不强、适用程度较为低下的宣告、引用式”无明确责任内容的模糊制裁条款,且未涉及实现“处分、追究”相关责任认定、实施承担、被惩戒人权益救济等制裁程序事项。

在该类笼统、模糊条款的指引下,所涉各类主体于相互合作前提下兼具弹性与可信赖的基本特性未能显现出来。相关制裁事项更多地置于既有上下级组织关系所形成的预设权威单向意愿表达前提下而设定,忽略了被惩戒人向度下对所涉权威、制裁程序与制裁方式应有的认同、参与乃至补正,使得能够完成“合理性检验”的必要框架性内部制裁规范存在缺失。在该类制裁设定理念下形成的内部制裁权威往往为传统“国家高权行政(侵害行政)”所指引,其实施的内部制裁相应惩戒行为通常分为组织自身即可做出的行政责任惩戒与需提请有权机关来完成的刑事责任惩戒。这两类惩戒的发起更多地交由前述“行政首长负责制”原则指引下所在或上级职能部门的“主管人员”,基于自由裁量来完成主观式抽象评判;而非由更具包容性的多向度制裁权威,基于清晰的责任认定标准、责任事项内容与制裁程序设定来完成客观式量化评判。

则土地复垦监管框架性内部制裁所需被惩戒人向度下认同所涉权威、参与制裁程序以及补正制裁方式事项,皆当在具体的内部制裁权威包容性规范和制裁方式整全化规范中予以厘清,以为更好地完成内部制裁“合理性检验”提供必要的规范化、制度化指引。

四、“开放的权威”要义下土地复垦监管机构建制条款的规范设定

“开放的权威”要义下探讨土地复垦监管机构建制条款的规范设定,即是在“规范-实践”的维度内,基于前述所涉法律规范评价或判断的结果,探寻促使土地复垦监管机构设置、职权配备规范设定契合于提升监管机构的“鼓励协商”与“欢迎批评”能力要求的可能完善路径。

(一)“鼓励协商”要素指引下确立土地复垦监管部门协同规范

所确立的土地复垦监管部门协同规范即是在横向协商式协同理念指引下,就土地复垦各环节监管中“鼓励协商”所涉协同部门的职责事项、协商范围予以规制的相关法律规范。具体可从监管部门协同形式规范、协同内容规范这两个方面来展开分析。

1.监管部门协同形式规范

监管部门协同形式规范即是就各类土地复垦监管职能部门的跨部门性质协商议事模式予以规制的相关法律规范。当基于既有土地复垦监管体制下主导、协同监管部门的基本架构,在凸显“连带感、相互扶助意识以及公共性”的平等自愿与决策共识要义前提下,设定土地复垦监管联席会议制度以固化所涉协商议事模式。应将该会议定性为“履行监督职能但不参与具体案件查办”之土地复垦监管决策协商机构,由国土部门来牵头召集,财政、规划、环保、审计、纪检监察等相关部门参加,所在政府分管领导或上级职能部门代表视情况列席会议。日常定期会议每月一次,临时突发会议则根据所涉个案案情由国土部门来决定是否召集。

土地复垦监管联席会议旨在基于“国土资源主管部门实施全过程监管、财政部门实施资金监管、审计部门实施绩效监管、纪检监察部门实施人员监管”之主要职责分工,来通报、沟通所涉监管部门履行各自监管职责的工作情况。国土部门负责通报土地复垦违法行为查处以及相关违纪、犯罪行为移送处置信息,财政部门负责通报各类土地复垦资金收支账务信息,审计部门负责通报各类土地复垦责任主体不同责任行为过程及结果的审计报告信息,纪检监察部门负责通报各类监管人员违纪、违法行为的责任追究信息,其他监管部门则就各自职责范围内所涉土地复垦监管信息予以通报。会议参加部门在完成各自监管信息通报、共享的基础上,进而就不同部门独立处置个案中的重大突发问题,或需相关部门联合处置个案中的执法协调事项展开平等协商,立足于“相互帮助意蕴下的互助式纠纷解决模式”,来共同完成相应的监管举措决断。

2.监管部门协同内容规范

监管部门协同内容规范即是就各类土地复垦监管职能部门在不同土地复垦环节的监管决策执行事项予以规制的相关法律规范。实施土地复垦监管联席会议共同监管决策的执行机构即是参加会议的各相关职能部门。应将土地复垦验收环节的“会同组织”监管要义扩张至土地复垦三个阶段的其他环节,并就各类监管部门在不同环节的具体执行事项予以明确。

其一,就土地复垦标准、规划环节监管而言。土地复垦所涉标准、规划当与土地整治标准、规划以及土地利用总体标准、规划相衔接。国土部门牵头组织从包括文本、说明、图样、附件4个部分之草案拟定、论证、评审、确定这四个方面实施全程监管;规划部门协调参与草案拟定、论证监管;环保部门协调参与所涉环境影响评价论证监管;纪检监察部门协调参与所涉监管人员违纪、违法行为监管,并特别强调对草案评审、确定监管的直接参与。

其二,就土地复垦方案、年报环节监管而言。国土部门当就土地复垦义务人编制的土地复垦方案内容与上报的土地复垦义务履行情况,从形式要件、实质要件这两个方面实施全程监管;规划部门配合进行土地复垦方案与土地复垦标准、规划的协调性监管;审计部门协调参与土地复垦义务人报告事项履行监管;纪检监察部门协调参与所涉监管人员违纪、违法行为监管。

其三,就土地复垦信息监测、实施环节监管而言。国土部门当就动态土地复垦数据信息、土地复垦项目工程进展情况等事项实施全程监管;审计部门协调参与土地复垦项目工程运营监管;纪检监察部门协调参与所涉监管人员违纪、违法行为监管,并特别强调对土地复垦数据信息监管平台规范运营监管的直接参与。

其四,就土地复垦资金管理环节监管而言。国土部门当就土地复垦费征收使用、年度土地复垦资金投放使用等事项实施全程监管;财政部门协调参与所涉资金预决算及使用监管;纪检监察部门协调参与所涉监管人员违纪、违法行为监管。

其五,就土地复垦验收、效益评价环节监管而言。国土部门当基于所涉土地复垦标准、规划及方案的要求,对土地复垦项目工程验收及后续效果跟踪评价等事项实施全程监管;环保、农业、林业等相关部门协调参与验收监管;审计部门协调参与效益评价监管;纪检监察部门协调参与所涉监管人员违纪、违法行为监管。

(二)“欢迎批评”要素指引下确立土地复垦监管职权互动规范

所确立的土地复垦监管职权互动规范即是在相对人有效监督监管过程理念指引下,就土地复垦各环节监管中“欢迎批评”所涉主导、协同监管部门的职权事项、信息公开事项予以规制的相关法律规范。具体可从监管部门职权清单规范、权责信息公开规范这两个方面来展开分析。

1.监管部门职权清单规范

监管部门职权清单规范即是旨在凸显对所涉土地复垦监管职权的“有效制约、道德评估、法律确认、人民介入和参与等综合效应”,而就各类土地复垦监管职能部门的职权目录、实施主体、法律依据、运行流程等事项予以明细列项式规制的相关法律规范。

一方面,就作为主导监管部门的国土部门而言。《全国土地整治规划(2011~2015年)》和《全国土地整治规划(2016~2020年)》一再明确之“土地整治机构的实施监管作用”应予以明晰。“‘土地整治中心’所代表的土地整治机构作为监管微观执行部门,国土资源行政部门作为监管宏观决策部门”之界分可在土地复垦监管中同样确立。国土资源行政部门根据前述《中华人民共和国土地管理法》、《土地复垦条例》等规范性法律文件的相关规范设定,来履行土地复垦“法规、规章、政策措施、规划、技术规程和标准的拟定决策”职权;土地整治机构根据国土资源行政部门依照法定权限和程序的明确授权,来履行土地复垦“项目计划编制、审批立项、项目实施管理、项目验收、项目资金使用的监管执行”职权。

另一方面,就作为协同监管部门的其他相关职能部门而言。可大致将其他相关职能部门的监管职权事项划分为两类:依托前述土地复垦监管联席会议所履行的监管协商决策职权和各部门在不同土地复垦环节监管中履行的监管决策执行职权。并基于前述主要监管职责分工以及各类监管部门在不同环节的具体执行事项,根据不同领域的相关法律规定分别明确各自的土地复垦监管职权事项范围。其一,财政部门为所涉资金预决算及使用;其二,规划部门为所涉标准与规划的拟定、论证及协调;其三,环保部门为所涉环境影响评价及项目验收;其四,审计部门为所涉报告事项履行与项目工程运营、效益评价;其五,农业、林业部门为所涉项目验收;其六,纪检监察部门为各类监管人员违纪、违法行为,并直接参与所涉标准与规划的评审、确定以及数据信息监管平台运营。

应基于上述职权事项划分,并根据土地复垦相关规范性法律文件的规定,来设计相应监管决策、执行职权的具体运行流程。一方面,所涉决策职权的运行流程大致可分为四个步骤:第一步,汇总上级职能部门交办、下级职能部门上报、同级相关职能部门移送的各类需研究决策事项而形成决策议案;第二步,由所在职能部门正职负责人、分管副职负责人及相关内设机构负责人就决策议案进行协商酝酿,重大疑难决策议案可扩大协商酝酿范围;第三步,依循“首长负责制”原则,召开所在职能部门常务会议研究形成决策决议,重大疑难决策决议可上报上级职能部门常务会议复决;第四步,根据决策决议内容交由相关执行部门来具体执行,并根据相关信息公开法律规定公开相应决策过程及结果。

另一方面,所涉执行职权的运行流程大致可分为五个步骤:第一步,汇总各类举报、投诉、交办、移送的线索进行材料初审,并决定是否立案执行;第二步,确定立案执行者,则进行相关现场或非现场调查取证,并完成案件核查报告;第三步,基于案件核查报告做出案件处置决定,并告知所涉相对人;第四步,组织进行所涉相对人的陈述、申辩或听证,并完成相应审批手续,而做成案件处置决定;第五步,送达案件处置文书,并具体履行案件处置决定。

2.监管部门权责信息公开规范

监管部门权责信息公开规范即是就各类土地复垦监管职能部门相关权责信息的不同公开方式及相应公开程序等事项予以规制,而切实保障所涉相对人知道相关职能部门“持有、保存的,与其权力行使有关一切信息”的相关法律规范。

一方面,就权责信息公开方式而言。前述监管部门职权清单规范所列明的各类监管职权事项范围与运行流程的应然步骤设定皆属于应当公开的权责信息;相应监管决策、执行职权运行流程的实然步骤运行过程则属于可公开的权责信息,需厘清必要的“信息公开排除范围”。其一,所涉决策职权运行步骤公开事项。决策议案、决策决议的名称与内容,以及决策决议的执行过程与结果,只要不涉密、不涉监管人员隐私皆属于可公开范围;决策议案汇总、协商酝酿过程,决策决议研究、复决过程,以及可公开事项中的涉密、涉隐私部分皆属于排除范围。其二,所涉执行职权运行步骤公开事项。是否立案执行的结果,案件核查报告的结论部分,案件处置决定的名称与内容,陈述、申辩或听证的过程,审批手续的结果,案件处置文书的送达过程,以及案件处置决定的履行结果,只要不涉密、不涉监管人员隐私皆属于可公开范围;线索材料汇总初审过程,调查取证过程与案件核查报告的非结论部分,案件处置决定的做出过程,审批手续的做出过程,案件处置决定的履行过程,以及可公开事项中的涉密、涉隐私部分皆属于排除范围。

另一方面,就权责信息公开程序而言。其一,应当公开权责信息的公开程序。应当公开权责信息皆由相应监管部门基于所涉“公共利益衡量”便捷化的需要,主动通过所在部门官方网站或定期发布的信息公报、皮书、年鉴等形式来公开。该类信息应尽量图表化、简明化,以利于所涉相对人查阅、认知。其二,可公开权责信息的公开程序。可公开权责信息则需所涉相对人依循“申请、受理、告知利害相关人、公开信息”的基本流程,根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定,通过其申请渠道以书面函件或电子邮件的形式,来对所涉相对人定向公开。该类信息应尽量规范化、周延化,以全面阐释所涉事项为原则,而利于所涉相对人认知、理解。

五、“参与性的权威”要义下土地复垦监管机构治理条款的规范设定

“参与性的权威”要义下探讨土地复垦监管机构治理条款的规范设定,即是在“规范-实践”的维度内,基于前述所涉法律规范评价或判断的结果,探寻促使土地复垦监管人员管理、责任保障规范设定契合于提升监管机构的“决策理由说明”与“合理性检验”能力要求的可能完善路径。

(一)“决策理由说明”要素指引下确立土地复垦监管人员任职保障规范

所确立的土地复垦监管人员任职保障规范即是在切实提升监管人员履职能力理念指引下,就土地复垦监管人员“决策理由说明”所需学科专业知识与实务操作技能之履职能力准入、可持续事项予以规制的相关法律规范。具体可从监管人员履职能力基准规范、实效化在职培训规范这两个方面来展开分析。

1.监管人员履职能力基准规范

监管人员履职能力基准规范即是就各类土地复垦监管人员正常履职所需学科专业知识、实务操作技能基本要求予以明确的相关法律规范。土地复垦监管所涉学科理论是一类阐述、规制恢复利用损毁土地之“工程学、规划学、信息学、管理学、经济学、法学和生态学等基本原理和方法的土地整治应用理论”,其相应的实务操作技能往往表现为在监管实践中彰显“执行能力、开创性工作能力、学习能力、沟通协调能力”之文字表达、口头交流及思维分析技能。

各类土地复垦监管人员中仅前述作为监管微观执行部门之土地整治机构工作人员是事业单位工作人员,可结合近年来“分类推进事业单位改革”的逐步深入,将其中履行监管职权而承担部分行政职能的岗位划归行政机关公务员序列。进而根据公务员职位分类相关法律规定,视全体土地复垦监管人员岗位性质、特点之不同,而在所需学科专业知识、实务操作技能基本要求上予以差别化设定。该类基本要求可通过相应履职资格考试对所涉知识、技能的考核范围而予以明确。

其一,就综合管理类土地复垦监管人员而言。该类监管人员主要履行土地复垦监管决策职权,所涉监管行为更多地体现宏观务虚性与非现场性。则相应的履职资格考试考核范围当更为侧重学科专业知识,可占权重比的60%;实务操作技能则占权重比的40%。在学科专业知识结构中,更为凸显管理学、经济学、法学表征之社会科学知识要求,可占权重比的40%;工程学、规划学、信息学、生态学表征之自然科学知识则占权重比的20%。在实务操作技能结构中,更为凸显文字表达与思维分析技能,各占权重比的15%;口头交流技能则占权重比的10%。

其二,就行政执法类土地复垦监管人员而言。该类监管人员主要履行土地复垦监管执行职权,所涉监管行为更多地体现微观务实性与现场性。则相应的履职资格考试考核范围当更为侧重实务操作技能,可占权重比的60%;学科专业知识则占权重比的40%。在实务操作技能结构中,更为凸显口头交流技能,占权重比的30%;文字表达与思维分析技能则各占权重比的15%。在学科专业知识结构中,更为凸显法学知识要求,占权重比的20%;其他社会科学知识与相关自然科学知识则各占权重比的10%。

其三,就专业技术类土地复垦监管人员而言。该类监管人员主要为土地复垦监管决策、执行职权的履行提供技术支持与保障,所涉监管行为更多地体现技术客观性与非现场性。则相应的履职资格考试考核范围当更为侧重学科专业知识,可占权重比的75%;实务操作技能则占权重比的25%。在学科专业知识结构中,更为强调不同专业技术类型的定向知识要求,而仅考核相关学科知识。在实务操作技能结构中,更为强调技术事实的客观呈现,而凸显文字表达与思维分析技能,各占权重比的10%;口头交流技能则占权重比的5%。

2.监管人员实效化在职培训规范

监管人员实效化在职培训规范即是就各类土地复垦监管人员的在职培训主体、科目与方式等事项予以规制,而尝试“确立有效培训绩效评估体系”的相关法律规范。

其一,就在职培训的主体而言。各类土地复垦监管职能部门即是该类在职培训的组织方,既可由前述土地复垦监管联席会议来牵头组织相关职能部门监管人员统一培训,也可由相关职能部门各自组织其监管人员分散培训。统一培训主要适用于参加监管决策协商的领导职务监管人员,旨在强化其统筹协作意识;分散培训主要适用于执行监管决策决议的非领导职务监管人员,旨在提升其独立办案能力。相应培训机构应具备公务员培训资质,以本地培训为原则、异地培训为补充,并强调对所涉知识、技能的综合培训。

其二,就在职培训的科目而言。应基于土地复垦监管活动的实际“培训需求分析”,根据监管人员的不同类型,并结合差别化的所涉知识、技能基本要求而分别设计。该类监管人员在职培训属于公务员培训序列,除一般通识性培训事项外,还需凸显其应用特色与监管履职能力更新类培训。从而确保各类监管人员能够面对复杂、多样的土地复垦事实,及时做出合法、合理、科学、有效的监管干预处置。前述三类实务操作技能,皆为监管人员的个体素质类事项,往往需要常态化的体验式培训方能累积实效。则可将其列为基础培训科目,按照综合管理类、行政执法类、专业技术类监管人员的不同考核范围权重比,分别占其培训学时的40%、60%、25%。前述各类学科专业知识皆存在知识更新的命题,且属于监管人员的专业知识类事项,可通过非常态化、应急性的灌输式定向培训,来推动所涉监管人员学科专业知识的及时更新。则可将其列为进阶培训科目,按照三类监管人员的不同考核范围权重比,分别占其培训学时的60%、40%、75%。

其三,就在职培训的方式而言。既有公务员培训制度明确的“专门业务培训和更新知识培训”教学、考核事项皆可作为设定土地复垦监管人员在职培训方式的基本指引。“国家-省-市-县四级”不同层级监管人员的年度培训学时基准,可根据“12天或者90学时”的最低标准,分别明确对应为135学时、120学时、105学时、90学时这四个档次。最基层的县级监管人员虽然其现场性监管事务较为繁重,但仍需确保其完成90学时的最低标准培训,其他三个层级监管人员的非现场性监管事务往往逐级增加而对其宏观性、决策性履职能力提出了更高的要求,则可依次增加其最低培训学时。并鼓励各类土地复垦监管职能部门可根据所涉知识、技能提升的具体要求,在确保在职培训实效的前提下,就各自培训时间标准予以适当延长。其中,基础培训科目主要采取半脱产“专门业务培训”的方式,充分利用工作零碎时间,增加培训次数、缩短单次培训时长、随教随考,实现培训教学、考核常态化;进阶培训科目主要采取全脱产“更新知识培训”的方式,充分利用各类节假日,限定培训次数、确保单次培训的信息量与新颖性、定期抽考,实现培训教学、考核定向化。综合管理类、行政执法类监管人员可两周左右组织一次基础培训,每次不超过4个学时;可六个月左右组织一次进阶培训,每次不超过45个学时。专业技术类监管人员可四周左右组织一次基础培训,每次不超过3个学时;可三个月左右组织一次进阶培训,每次不超过30个学时。单次培训课程设计则基于实际工作时间安排,并结合四个档次学时基准要求,由相应培训组织方来具体灵活确定。

(二)“合理性检验”要素指引下确立土地复垦监管框架性内部制裁规范

所确立的土地复垦监管框架性内部制裁规范即是在双向内部制裁权威理念指引下,就土地复垦监管内部制裁“合理性检验”所需被惩戒人向度下认同所涉权威、参与制裁程序以及补正制裁方式事项予以规制的相关法律规范。具体可从内部制裁权威包容性规范、方式整全化规范这两个方面来展开分析。

1.内部制裁权威包容性规范

内部制裁权威包容性规范即是就各类土地复垦监管人员实施内部制裁相应惩戒行为的发起主体予以多向度意愿表达式设定,并在该类主体实施惩戒之步骤环节的类型化规制中凸显被惩戒人参与要义,而确保内部制裁权威包容性的相关法律规范。

其一,就惩戒发起主体而言。当基于既有土地复垦监管体制下上下级组织关系所形成的预设权威,在凸显被惩戒人向度下的认同及参与前提下,设定奉行合议制的土地复垦监管人员惩戒委员会。该惩戒委员会即是在土地复垦监管领域,根据既有一般性公务员惩戒法律规范,特别设定之实施内部制裁相应惩戒行为的行政责任惩戒决定机关或刑事责任惩戒提请机关。若涉及普通的个体行为惩戒案,惩戒委员会应由两名监管人员所在职能部门的代表、两名监管人员的代表以及一名法律专家共五人来组成;若涉及影响较大的集体行为惩戒案,法律专家可增加至三名共七人来组成惩戒委员会。其旨在一方面基于上下级组织关系之“惩戒权限”就所涉内部制裁权威予以厘清并固化,另一方面尝试将既有上下级单向度预设权威扩张至得到被惩戒人首肯或认同的“用于下属的福利之优越的力量”式权威,以设定更具包容性的多向度惩戒发起主体,进而为完成“合理性检验”提供必要的组织保障。

其二,就惩戒程序参与要义而言。践行“合理性检验”还需要在所涉内部制裁惩戒程序规范设定中彰显“正当性、合理性与谦抑性责任条款思维理念”,以推动惩戒所涉各方主体特别是处于相对弱势地位之被惩戒人的切实参与。需提请有权机关来完成的刑事责任惩戒程序在既有刑事诉讼法律规范中已有清晰规制,且作为犯罪嫌疑人的被惩戒人相关参与机制与诉权保障皆较为明确。应予规制的被惩戒人参与制裁程序事项则当在凸显开放式、对抗型参与要义前提下,指向土地复垦监管人员惩戒委员会自身进行的行政责任惩戒决定或刑事责任惩戒提请程序。两类程序的具体运作步骤皆为受理、调查、质证、认定这四个环节,区别即在于认定的结果是该被惩戒行为当追究行政责任还是刑事责任,若为前者则由该委员会直接做出惩戒决定,若为后者则由该委员会提请检察机关介入而启动刑事诉讼程序。在受理环节的参与要义即为被惩戒人的知情权,其当及时获知拟被惩戒的事由以及后续惩戒环节参与事项;在调查环节的参与要义即为被惩戒人的配合调查与主动举证,务求就被惩戒行为所涉各项事实完成全景、客观的证据式呈现;在质证环节的参与要义即为惩戒所涉各方主体就各项调查事实证据进行充分的说明与质辨;在认定环节的参与要义同样为被惩戒人的知情权,其当及时获知惩戒认定的结果以及后续申诉救济事项。

2.内部制裁方式整全化规范

内部制裁方式整全化规范即是就作为各类土地复垦监管人员实施惩戒的客观量化依据之责任认定标准、责任事项内容予以类型化规制的相关法律规范。当围绕既有内部制裁法律规范设定的监管人员徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守之三类归责行为,主要阐明以下事项:所涉行为的界分要义、所涉行为追究行政责任抑或刑事责任的界分要义、所涉行为适用相应行政责任抑或刑事责任的具体条款准据。

其一,滥用职权行为。应将《土地复垦条例》第36条第1项、第2项、第3项以及《土地复垦条例实施办法》第49条第1项、第2项规定的六类职权事项列入滥用职权行为责任范围。该类行为即是指向土地复垦监管人员的越位监管,其界分要义在于监管人员超出了建设用地审批、采矿许可证审批、土地复垦费使用、土地复垦验收、土地复垦费支取通知书出具、退还耕地占用税意见出具这六类监管职权事项范围而积极作为。其中土地复垦费使用与土地复垦验收所涉具体职权事项,应在相应的权责条款中予以清单化列明。

其二,玩忽职守行为。应将《土地复垦条例》第36条第4项以及《土地复垦条例实施办法》第49条第1项、第2项规定的四类职权事项列入玩忽职守行为责任范围。该类行为即是指向土地复垦监管人员的缺位监管,其界分要义在于监管人员怠于行使监管职责履行、违法行为查处、土地复垦费支取通知书出具、退还耕地占用税意见出具这四类监管职权而消极不作为。其中监管职责履行与违法行为查处所涉具体职权事项,应在相应的权责条款中予以清单化列明。

其三,徇私舞弊行为。应将《土地复垦条例》第36条第5项规定的监管过程财务利益输送事项列入徇私舞弊行为责任范围。该类行为即是指向土地复垦监管人员越位、缺位监管所涉的动机诱因,其界分要义在于监管人员有否因该类行为而谋取不当私益。所涉“其他利益”的具体事项范围,应在相应的责任准据条款中予以清单化列明。

基于此,应将滥用职权、玩忽职守行为设定为基本归责行为,追究其行政责任抑或刑事责任的界分要义即在于该行为有否造成与之构成因果关系的重大损失。认定重大损失的准据条款应在所涉规范性法律文件的“附则”部分,明确指向《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》之两类不同列举式规定。应将徇私舞弊行为所涉谋取不当私益设定为滥用职权、玩忽职守行为的加重惩戒事项,而就相关越位、缺位监管一并实施制裁。三类行为适用不同行政责任抑或刑事责任的准据条款同样应在所涉规范性法律文件的“附则”部分予以明确的准用性设定。所涉行政责任即指向《行政机关公务员处分条例》有关“警告、记过、记大过、降级、撤职、开除”之六类处分不同适用情形的具体规定;所涉刑事责任即指向《刑法》第397条第1款之滥用职权罪、玩忽职守罪规定,第397条第2款、第402条、第410条之徇私舞弊罪规定。

六、结语

土地复垦监管组织条款的规范分析即是基于机构能力这一“回应型法”命题,在法释义学范式的指引下,围绕土地复垦监管之微观领域印证、反思行政组织法所涉行政权配置、公务员管理理论的基本制度载体,来探讨所涉机构建制、治理要义的规范评判与规范设定命题。首先,就存续于土地复垦相关规范性法律文件中的监管机构建制条款和监管机构治理条款,予以归类和定性;进而,围绕所涉法律机构的“权威必须是开放的和参与性的”之结构性要义,具体从“鼓励协商、决策理由说明、欢迎批评、合理性检验”这四个方面就所涉规范来予以评价或判断,发现其在部门协同、职权互动、任职保障、框架性制裁规范设定上存在缺失;最终,基于相应规范评判的结果,来探寻规制机构建制、治理事项之土地复垦监管组织条款契合于相应“提升机构能力”要求的规范设定路径。

其一,应在横向协商式协同理念指引下,厘清土地复垦各环节监管中“鼓励协商”所涉协同部门的职责事项与协商范围。应设定土地复垦监管联席会议制度,并将其定性为监管决策协商机构;实施该会议共同监管决策的执行机构即是参加会议的各相关职能部门,还应明确各类监管部门在不同土地复垦环节的具体执行事项。

其二,应在相对人有效监督监管过程理念指引下,厘清土地复垦各环节监管中“欢迎批评”所涉主导、协同监管部门的职权事项、信息公开事项。应列明各类土地复垦监管职能部门的职权目录、实施主体、法律依据、运行流程等事项,以及相关权责信息的不同公开方式及相应公开程序等事项。

其三,应在切实提升监管人员履职能力理念指引下,厘清土地复垦监管人员“决策理由说明”所需学科专业知识与实务操作技能之履职能力准入、可持续事项。应列明各类土地复垦监管人员正常履职所需学科专业知识、实务操作技能基本要求,及其在职培训主体、科目与方式等事项。

其四,应在双向内部制裁权威理念指引下,厘清土地复垦监管内部制裁“合理性检验”所需被惩戒人向度下认同所涉权威、参与制裁程序以及补正制裁方式事项。应就各类土地复垦监管人员实施内部制裁相应惩戒行为的发起主体予以多向度意愿表达式设定,并在该类主体实施惩戒之步骤环节的类型化规制中凸显被惩戒人参与要义;还应就作为各类土地复垦监管人员实施惩戒的客观量化依据之责任认定标准、责任事项内容予以类型化规制。

注释:
* 基金项目:国家社科基金青年项目“土地复垦监管的行政法研究”(15CFX056)
作者简介:赵谦(1981-),男,湖北荆州人,西南大学法学院教授、硕士生导师,西南大学三峡库区经济社会发展研究中心研究员,法学博士。
赵谦:《互助与自足:土地复垦监管的共同体关系及功能》,《暨南学报(哲学社会科学版)》2017年第8期。
马英娟著:《政府监管机构研究》,北京大学出版社2007年版,第32页。
参见马英娟著:《政府监管机构研究》,北京大学出版社2007年版,第91页。
参见周妍、白中科、罗明、周旭、王金满、景明:《中国土地复垦监管体系问题与对策》,《中国土地科学》2014年第2期。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第51条规定:“完善自然资源监管体制,统一行使所有国土空间用途管制职责”。
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在“五、增强全民法治观念,推进法治社会建设”之“(二)推进多层次多领域依法治理”中规定:“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,提高社会治理法治化水平”。
参见周妍、白中科、罗明、周旭、王金满、景明:《中国土地复垦监管体系问题与对策》,《中国土地科学》2014年第2期;李丽平:《矿山土地复垦难在哪里?——以辽宁省为例》,《中国土地》2012年第7期;许军、李笑一、孙彩敏:《我国矿区土地复垦的主要问题及其对策》,《中国煤炭》2010年第12期;宋雪姣:《土地复垦监管影响因素浅析》,《中国土地》2014年第6期;李永学:《我国矿山土地复垦存在的问题及建议》,《西部资源》2014年第5期;郭彤荔:《南非矿山土地复垦及启示》,《中国土地》2013年第6期。
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作者简介:赵谦(1981-),男,西南大学法学院教授、硕士生导师,法学博士。研究方向:宪法学与行政法学。
文章来源:《东方法学》2018年第5期,引用请以刊发版本为准。
发布时间:2018/9/25
 
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