地方立法民主性的空间、内涵与路径
——以设区的市地方立法为切入点
作者:潘爱国  
    摘要:  我国立法法的修改是在多中心治理与回应型法之构建的历史背景下展开的,地方立法权的扩张兼有放权与分权的特征,“越级放权”程序保障之阙如与“地方性事务”的范围模糊导致地方立法民主性呈现有限性的特征。地方立法之义务本位与地方立法的民主性之间存在着现实的张力,立法实践表明地方立法民主之主要目的在于“集中智慧”,“部门立法”还是“第三方立法”的纠结折射出地方立法民主性不足的困境。提高地方立法民主性的路径在于扩大地方人大“全会”立法的范围、强化“三会两征”和立法协商制度、充分发挥立法审议过程的民主功能以及实现立法过程的全面公开。
    关键词:  地方立法;民主性;空间;路径

立法的民主性问题是一个典型的中国问题。在西方民主国家里,建立于人民主权和代议制民主理论基础之上的立法机关之民主性毋庸置疑,作为最为典型的民主机关——立法机关所立之法无疑具有高度的民主性,在这些国家里立法的民主性问题并不是一个真问题。而在中国,由于立法机关(设区的市以上各级人大及其常委会)的组成人员系由间接选举而非直接选举产生,立法机关的民主性程度与西方民主国家的立法机关不可同日而语,而无论从政治合法性还是从国家治理能力的要求来看,立法的民主性都是一个不容回避的问题,这样就产生了立法的民主性追求与立法机关的民主性基础不足之间的张力,这是中国立法民主性问题的实质。

中国是单一制国家,理想状态的单一制国家的立法模式应是中央垄断立法权而地方不享有立法权,但由于立法信息收集上的困难及提升国家治理能力的考量,单一制国家在立法实践中并非由中央完全垄断立法权,而是有条件地赋予地方部份立法权,这样就产生了中央立法民主性与地方立法民主性的界分问题。在立法机构组成人员代表性比较高的直接选举的国家,中央立法民主性与地方立法民主性并无质上的差异性,“同质性”特征较为明显;而在实行间接选举的国家,由于中央立法机关组成人员与地方立法机关组成人员与选民在“距离”上存在差异,这种差异使中央立法机关组成人员的代表性“弱”于地方立法机关组成人员的代表性,因此中央立法民主性与地方立法民主性之间表现出“差异性”的特征。

一、地方立法民主性的制度空间

(一)立法法修改之背景:多中心治理与回应型法之构建

自上世纪九十年代以来,西方政治学与公共行政学出现了从“统治型模式”、“管理型模式”向“治理型模式”的转型,“多中心治理”是伴随“治理型模式”转型而出现的一种治理模式。“多中心治理”不是“去中心治理”,它要求在保持原有治理中心的基础上实现治理中心的分散化和多元化,以此来应对“单中心治理”模式下所出现的治理危机。“多中心治理”系在两个层面上展开:一个层面是国家——社会层面,即在原有的国家治理中心的基础上建立社会治理中心;另一层面是在国家层面内部,即在原有的中央权力这一单中心的基础上建构地方权力多中心。前者是“横向”多中心,后者为“纵向”多中心。

“多中心治理”的一个重要理论基础是“多元民主”理论。多元民主理论是在批判和修正精英民主理论的基础上形成的,这种理论认为民主政体的权力是多元和分散的,并非始终集中于某一个精英集团手中,而是分散在多个精英集团手中。多元民主理论阐释了国家权力多元化和分散化的内在动因,对建立于精英民主理论基础之上的国家权力之一元化和集约化带来了冲击。事实上在多元民主理论产生以前,西方社会已经出现了多中心治理的事实存在,多元民主理论是对这一事实存在的理论抽象;而在这一理论形成以后,在这一理论的推动下,国家治理模式从“单中心治理”向“多中心治理”亦然成为一种发展趋势。

中国通过立法法的修改赋予设区的市以立法权正是“多中心治理”这一历史背景的产物,立法法的修改客观上也促进了中国民主的多元化,这为地方立法的民主性提供了必要的制度空间。从我国的宪制结构来看,有别于西方联邦制国家,地方自治并非我国地方权力的运行模式,但立法法在将原来赋予省一级的立法权扩大到设区的市一级,客观上使我国的地方权力运行带有某种程度的地方自治的特征。

美国学者诺内特和塞尔兹尼克在其合著《法律制度的变迁:迈向回应型法》一书中,将人类社会法律的发展划分为三种阶段,这三个阶段分别对应法的三种类型,即压制型法、自治型法和回应型法。压制型法侧重对国家权力的维护;自治型法则侧重对国家权力的制约(其目的在于公民权利的维护);而回应型法则试图消除国家权力与公民权利之间的紧张关系,力图实现国家权力与公民权利之间的良性互动。从这三种法的逻辑关系来看,压制型法与自治型法都近似一种极端化情形:压制型法极度维护国家权力而使公民权利受到极大压制;自治型法则极度强调公民权利与自由之实现而试图压缩国家权力,很显然这两种极端的情形对国家治理都是不利的;回应型法则试图消除存在于这两种极端情形之间的张力,它处于两种极端情形的中间状态。从法的发展的时间序列来看,先有压制型法,而后有自治型法,再后有回应型法,从这一角度来看,也可以在某种意义上将回应型法看成是走向极端的自治型法向压制型法这一端的“回撤”,即回应型法是自治型法从极端向中间靠拢的结果。

从我国法治发展的进程来看,随着改革开放三十多年来社会基础的深度发展变化,我国的法治发展在法的建构方面也出现了明显的“回应型法”的特征。“把矛盾和问题化解在基层”深刻反映了当代中国转型时期国家宏观治理面临的困难和问题,这些困难和问题反映到法的建构层面,就是要求国家立法要不断加大“回应型法”的构建力度。由于我国实行直接选举与间接选举相结合的选举制度,立法机关组成人员的代表性随着级别的递增而递减,这在某种意义上导致在中国随着立法机关级别的递增其立法“回应”的程度也发生递减,层级越低的立法其“回应”性程度反而越高。修改后的立法法将享有地方立法权的主体扩大到设区的市一级,客观上契合了转型时期中国构建“回应型法”的内在需求,是加大法的“回应性”,实现“把矛盾和问题化解在基层”的一种有益尝试。

立法法的这种构建“回应型法”的努力无疑拓展了地方立法的民主性空间,但与西方“回应型法”系立基于“自治型法”不同的是,我国具有深厚的“压制型法”传统,但“自治型法”发育明显不足,因此我国“回应型法”的建构不是“自治型法”的回调,更多的是直接面对“压制型法”的“硬性”建构,由于缺乏“自治型法”作为支撑,作为构建“回应型法”尝试的地方立法的民主性空间无疑也会受到压缩,这也决定了中国地方立法民主性之有限性。

(二)设区的市地方立法权:放权抑或分权?

从逻辑的角度来看,放权并非与分权相对应的概念,与分权相对应的概念是授权而非放权,放权实际为一种特定的授权方式:放权是动态的授权,即扩大受权主体范围,或在首次授权以后之后扩大授权范围。在单一制国家里,中央向地方授权是地方权力的宪制源头。修改后的立法法将享有地方立法权的主体扩大到所有设区的市,显然对于设区的市而言这种放权属于扩大受权主体范围之授权。在使用单一制国家之授权理论来解释立法法修改之放权时还需要注意一个问题:单一制国家之授权一般发生于中央与“下一级”地方政府之间,而非发生在中央与“下一级”的再“下一级”地方政府之间,后一种“越级”授权需要处理好“下一级”地方政府与中央对其“再下一级”地方政府授权之间的关系,以防止“下一级”地方政府对中央向其“再下一级”地方政府授权事实上的“截留”,致使中央向“再下一级”地方政府的授权落空。

理论上一般认为授权与分权是单一制国家与联邦制国家在中央与地方关系处理上的不同模式:单一制国家地方权力来自中央授权,联邦制国家地方权力并非来自中央,而是与中央分权的结果。由此产生的问题是,在单一制国家是否存在地方分权的空间?事实上单一制国家中央和地方关系之授权关系定位是从总体上而言的,从权力分立的结构性要素来看,中央和地方在司法权方面不可能出现分权的空间,否则有损于单一制国家法制的统一性和法律的权威性;而对于行政权和立法权而言,由于存在“中央事务”和“地方性事务”的界分,地方相对于中央而言存在分权的基础和必要性,因此在单一制国家里行政权和立法权是存在分权空间的,虽然这种分权与联邦制下的地方分权存在明显的分权程度上的差异。

《立法法》第七十三条第一款规定:地方性法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。就第(一)项而言,从设区的市之立法权从无到有的情形来看,该项规定系中央向设区的市“放权”;第(二)项之“地方性事务”的立法证言表述使其带有明显的“分权”特征。

就第(一)项之“放权”而言,该放权系中央越过省一级向设区的市一级立法机关放权,这一放权与原中央向省一级立法机关的放权形成“并立放权”的模式。与省级立法机关之立法仅需报全国人大常委会备案而无须批准不同的是,设区的市立法机关之立法须报经省级立法机关批准(同时须经省级立法机关报全国人大常委会备案),由省级机关批准本来系出于合法性控制的目的,但在具体实施过程中,当设区的市之立法与省级立法机关之立法存在利益冲突的情况下,即使合法性不存在问题,省级立法机关也会出现“截留”的冲动——利用批准权对设区的市立法机关报批的立法“报而不批”或“报而缓批”,致使中央的“越级”放权目的落空。导致这种情形出现的原因在于中央在“越级”放权时对省级立法机关之“截留”行为缺乏必要的防范措施,如当省级立法机关对不存在合法性问题的设区的市的立法“报而不批”、“报而缓批”的情况下设区的市级立法机关可向全国人大常委会申请复审,以此来克服中央“越级”放权情况下省级立法机关之“截留”障碍。

就第(二)项之“分权”而言,存在的问题在于“地方性事务”如何确定。“地方性事务”本是联邦制下的一个规范性的概念——与“中央事务”相对应,“地方性事务”与“中央事务”之界分的目的在于以此为标准来划分地方权力与中央权力,因此“地方性事务”与“中央事务”之确定性为中央与地方分权的前提。由于中央与地方的分权涉及权力的纵向分配这一基本问题,因此联邦制国家一般都通过宪法来划分“中央事务”与“地方性事务”,这样地方分权就具有宪法文本中 “地方性事务” 的规定作为保障。反观我国《立法法》第七十三条第一款第(二)项之“地方性事务”,因在中国宪法文本中并无“地方性事务”与“中央事务”划分之规定,立法法的这一“分权”实际缺乏宪法保障。有学者经研究后认为,我国中央事权与地方事权存在大量的交叉重叠之处,几乎找不出何为“地方性事务”。由于“地方性事务”成为宪法文本之“灰色地带”,因此第(二)项之“分权”之制度空间同样十分有限。

二、地方立法民主性的实质内涵

一)地方立法之义务本位与其民主性之间的张力

根据立法法第七十二条第二款的规定,设区的市地方立法权范围限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面,这种立法范围的有限开放出于一种“谨慎放权”的立法控制考量,而从立法内容之定位来看,这三个领域的立法从总体上看属“管理性”立法。管理性立法侧重于保障国家权力行使的有效性,这种有效性是以为公民设定相关义务为基础的,因此管理性立法属义务本位立法。

立法之义务本位是建国以来我国立法的一个重要特征,这种定位是由加强国家对社会的控制、维护社会秩序稳定的国家治理定位所决定的。中国立法之义务本位与西方法治国家立法之权利本位出现了某种程度的“错位”。从义务本位发展到权利本位是当代西方国家法治发展的一个重要特征。事实上自上世纪七十年代末改革开放以来,中国社会发展也愈发显现出“走向权利的时代”的特征,但是国家立法层面对这种社会基础的变化尚未能作出及时和有效的“回应”,我国的立法从总体上看仍处于义务本位的时代,尚未完成从义务本位向权利本位的转化。由于国家立法从总体上看尚未完成从义务本位向权利本位之转化,因此立法法虽然将立法主体扩大至设区的市一级,基于“路径依赖”的原因,设区的市之立法为义务本位之定位就成为顺理成章的事情。

而从民主发展的内在逻辑来看,权利本位是民主对立法的必然要求。民主在本质上是一种利益表达机制,利益表达是民主的动力之所在,而立法则是这种利益表达的最有效途径,反映公民利益表达的立法从总体上看必然是以权利为本位的立法。从这一角度来看,立法法所赋予的地方立法权之义务本位与地方立法的民主性之间就不可避免地产生了张力。这种张力不消除,地方立法之实质民主性就无法实现。要从根本上消除这种张力,需要地方立法实现从义务本位向权利本位的转型,而地方立法的转型有待中央层面立法的转型,这将是一个渐进的、相对漫长的过程。因此,在现实的背景下,地方立法的民主性只能是有限的民主性,或者毋宁说是一种另具内涵的民主性。这种另具内涵的民主性可能只在形式上与民主发生契合,而在实质上有别于民主。

(二)地方立法民主之目的在于“集中智慧”

从立法法的文本来看,立法法通过立法程序对全国人大常委会的立法民主作出了规定。立法法第三十六条规定,法律草案应当采取“座谈会、论证会、听证会”的方式听取各方意见;应当将法律案发送有关部门、组织和专家“征求意见”;第三十七条规定可以将法律草案向社会公开发布以“征求意见”,这两条规定的“三会两征”是提升全国人大常委会立法民主性的具体规定。立法法对地方立法的民主性实现途径未作出专门规定,由于立法程序具有通用性的特性,因此立法法对全国人大常委会立法民主之规定可以适用于地方立法机关之立法行为,故地方立法之民主性也主要通过“三会两征”的方式来实现。

民主的本质在于利益表达,其利益表达过程内含有“集中智慧”的作用,不过这种“集中智慧”在权利本位之立法与义务本位之立法情形下会产生不同的功效:在权利本位的立法模式下,“集中智慧”的结果是让公民权利实现的程度更高;而在义务本位的立法模式下,“集中智慧”的结果有可能让公民承担的义务在量上增长,“集中智慧”在这这种情况下实际起到了“智囊”的作用。在地方立法过程中,作为“座谈会、论证会、听证会”的组织方的立法机关更感兴趣的将是如何提高立法草案的“科学性”,即如何让管理变得更加全面和有效,虽然在“三会”过程中参会人员也有可能提出权利保障方面的意见和建议,但出于管理本位的考虑,这些权利诉求可能并非组织方感兴趣的内容,而由于立法法对“三会”代表提出的意见和建议对立法草案的约束力并未作出明确的规定,因此这些权利诉求有可能最终被抛弃,立法机关对“三会”的意见和建议可以进行有选择性的吸纳。“两征”在形式上扩大了征求意见的范围,但“两征”的结果与“三会”并无实质性差异。

(三)“部门立法”还是“第三方立法”:地方立法民主性不足所造成的困境

在究竟应由谁来起草立法草案的问题上,目前占主导地位的主张是应由“第三方”来起草立法草案,而非由对立法所涉及的管理事务承担主管职责的政府“部门”来起草,理由是“部门立法”会产生立法上的“部门保护主义”,而“第三方立法”则可以消除这种“部门保护主义”。这种主张实际掩盖了一个问题:部门起草立法草案的情况下,带有“部门保护主义”之草案是如何顺利通过“立法之门”而成为正式法律的?为什么立法机关在立法过程中不能守住这个“立法之门”,而将带有“部门保护主义”的整部立法草案或某些立法条款挡在“立法之门”以外?事实上造成这种“立法不公”的真正原因在于立法过程的民主性之不足,而非立法草案起草部门之利益本位。

西方国家议会立法其法律草案一般由议员来起草,第三方起草法律草案只是对议员起草草案的补充,因为西方议会议员是职业的立法专家,其能力足以胜任法律草案的起草工作。我国立法机关组成人员大多为兼职,立法工作不是立法机关组成人员的专业和职业,因此我国法律草案一般不由立法机关组成人员起草,立法机关组成人员主要承担法律草案的审议工作。从既往的法律草案起草情况来看,由对立法所涉及的管理事务承担主管职责的部门起草草案是通常的做法。事实上,从提高立法质量的角度来看,由主管部门来起草草案的优点是显而易见的:主管部门对立法所涉及的管理事务更为熟悉,长期的管理经验的积累使主管部门成为该管理领域的专家,由主管部门来起草草案有利于发挥这种优势,从而使立法质量得到保证。

“部门保护主义”问题的实质为法律草案起草者的利益本位问题,而起草者的利益本位是一种客观存在的现象,即使由利益无关相对超然的“第三方”来起草,在存在立法游说的情况下,仍然有可能出现起草者的利益本位——此时的利益本位实际为立法游说方通过起草方而实现的立法游说方的利益本位,因此无论是由部门起草还是由第三方来起草法律草案,要完全排除起草者利益本位是不可能的,这种利益本们只能通过立法审议来过滤和消除。而在我国由于立法机关组成人员代表性之不足以及立法审议能力方面的欠缺,立法审议过程要么实质上缺乏利益相关方的代表,要么在审议过程中利益博弈不够,导致带有起草者利益本位痕迹的法律草案顺利通过“立法之门”。起草者利益本位损害的是其他利益相关方的利益,如果其他利益相关方在立法机关都有其代言人,且这些代言人都具有审议立法草案的充分能力,则带有起草者利益本位痕迹的法律草案或法律条款是无法通过立法之门的。中国立法机关在法律草案起草者方面的犹疑其实质原因在于立法民主性之不足。

对于设区的市一级地方立法而言,由于有能力承担立法草案起草任务的法学院校数量有限甚至当地并无法学院校,中立性研究机构数量有限或当地并无相关研究机构,因此由第三方起草法律草案可能面临着找不到合适的第三方的困难;而如若委托外地的第三方,则一来外地第三方并不熟悉本地相关立法所涉及的管理事务,二来草案起草过程中的信息交流和沟通不畅,同时也增加了立法草案起草成本;再加上第三方起草立法草案容易出现“不接地气”的问题,因此设区的市一级立法草案的起草最终可能还是落到了主管部门的头上,在当前我国立法机关之民主性不足的情况下,这对地方立法如何摆脱“部门保护主义”将是一个严峻的考验。

三、地方立法民主性的实现路径

(一)扩大地方人大“全会”立法的范围

我国宪法规定各级人民代表大会由人大及其常委会组成,相应的人民代表大会会议也分为人大全会与人大常委会会议,立法也分为人大立法与人大常委会立法。这里就产生了人大立法与人大常委会立法分工的问题。根据立法法第七条的规定,在国家立法层面,全国人大全会制定“基本法律”,全国人常委会制定除基本法律外的其他法律。在全国人大与其常委会权力关系的定位上,宪法第五十七条规定全国人大常委会是全国人大的“常设机关”;宪法第六十五条规定全国人大常委会组成人员由全国人大“选举”并“有权罢免”;第六十九条规定“全国人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会负责并报告工作”,上述规定表明全国人大的“代表性”要高于全国人大常委会的“代表性”,全国人大常委会实际为全国人大的“再代表”。根据代议制的基本原理,代表性程度越高做出的决定越重要,因此在全国人大及其常委会立法权的分工上系由全国人大制定“基本法律”,而由全国人大常委会制定基本法律以外的“其他法律”,因为基本法律比其他法律“更重要”。

全国人大及其常委会在立法权分工上的这一原则也应适用于设区的市以上地方人大及其常委会在立法上的分工,类似的,地方人大全会应当制定本区域的“重要法律”,地方人大常委会制定本区域重要法律以外的“其他法律”。从立法实践来看,就国家层面的立法而言,由于“基本法律”数量有限及全国人大全会开会次数(通常一年一次)和会议时间有限,因此国家层面的立法任务实际主要由全国人大常委会来承担。就地方立法而言,地方人大通常也是一年召开一次全会,每次全会的召开时间也是有限的,因此地方立法的任务也主要由地方人大常委会来承担。

从提高地方立法民主性的要求来看,应当尽可能增加地方人大全会立法的数量,缩减地方人大常委会的立法数量。从修改以前的立法法实施情况来看,就省一级立法而言,由省级人大全会立法的数量非常有限,大量的立法系由省级人大常委会制定。要提高地方立法的民主性,就应在地方人大及其常委会的立法分工上作出必要调整,逐步增加地方人大全会的立法数量。与国家层面立法“基本法律”数量有限不同的是,地方需要立法规制的事项大多都是“重要事项”,尤其对于设区的市一级立法而言更是如此,因此从立法重要性的角度考量亦宜加大地方人大全会的立法力度。目前存在的问题是从地方立法的需求来看,由于设区的市的立法需求在立法法修改之前被“压抑”了很久,立法的闸门一经打开,立法需求在短期呈不断高涨的态势,增加地方人大全会立法数量可能“缓不济急”,解决这一冲突的思路在于制定科学的立法规划,经过必要的调整和过渡,逐步加大地方人大全会立法的力度,增加地方人大全会立法的数量。

(二)强化“三会两征”和立法协商制度

就“三会两征”制度而言,立法法第三十六条都使用了“应当”的表述,这种表述表明“三会两征”是立法的必经程序,地方立法当然应当遵循这一程序。就地方立法的民主性而言,三会中的听证会与立法民主性的关联程度最高。立法听证类似一种准司法程序,听证参加人应为立法草案的利益相关方,各利益相关方都应有听证代表参加而不应有所遗漏。每个利益主体都是自身利益的最好判断者和维护者,立法听证的功能在于利益相关方通过面对面的方式进行利益博弈,在博弈的过程中形成共识,在共识的基础上形成共同利益,缺乏充分利益博弈的立法存在损害利益相关方利益的风险。民主的实质是一种利益表达机制,立法听证是立法过程中的一个重要的民主环节,利益的充分表达和博弈使立法更加具有科学性。论证会则出于另一个目的。立法论证的功能在于论证立法的必要性和可行性,本质上是为立法者提供智力支持——使立法更加具有科学性,其直接目的并非利益相关者的利益维护。立法论证当然也具有民主的某引起功能,不过这种民主的主要目的在于“集智”而非民主之利益表达功能,立法论证的服务对象是立法者而非立法的利益相关方。座谈会则是形式更为灵活的听取意见的方式。立法座谈有可能出于论证的目的,也有可能出于听证的目的,从这一角度来看,座谈会是立法论证会或立法听证会的补充形式,不能以立法座谈会来代替立法论证会或立法听证会。

“两征”之一的向“有关部门、组织和专家征求意见”,相对于另一种征求意见方式而言,这是一种小范围的征求意见,这种征求意见是有别于“三会”直接言词征求意见方式的书面征求意见的方式,这种征求意见的主要目的是“集智”。“两征”之二的“向社会公开征求意见”相比而言更具有民主性的内涵,一则征求意见的空间范围扩大;二则征求意见的对象包括利益相关方在内。

立法协商并非立法法规定的征求意见的方式,而是十八届四中全会提出的要求。从立法协商的实践来看,立法协商主要是各级政协对同级人大及其常委会的立法进行协商,立法协商有利于发挥政协“人才荟萃”和“智力密集”的优势,有利于提高立法质量。很显然,立法协商的主要目的在于“集智”。目前我国立法协商尚处于起步阶段,制度化的立法协商将有可能改变我国人大立法的“一元”立法格局,使我国的立法格局向西方国家两院制的“二元”立法格局靠拢。由于人民政协的组成人员具有民主化的特征,因此立法协商在一定程度上提高了立法的民主性,也有利于提升立法的科学性。

(三)充分发挥立法审议过程的民主功能

立法审议环节是提高地方立法民主性的关键环节。比较而言,地方人大全会立法审议的民主性要高于地方人大常委会立法审议的民主性,原因在于地方人大全会的代表性更高,因此增加地方人大全会立法数量是提高地方立法民主性的一个重要途径。立法人员代表性并非地方立法民主性的唯一决定因素,对于地方人大常委会立法审议而言,需要通过提高立法审议过程的民主性来弥补立法人员代表性之不足。

从目前的立法实践来看,提高地方人大常委会立法审议的民主性可以考虑的途径主要有两个。其一是在程序上严格执行立法“三审”通过制度,即立法草案必须经过常委会三次审议以后才能付诸表决,审议未达到三次的原则上不得付诸表决。“三审”制度类似西方国家议会立法所实行的“三读”制度,其目的在于“审慎”立法,即通过多次审议来提高立法的科学性,以保障立法质量。其二是在立法审议过程中引入“立法辩论”制度。立法辩论本是西方国家立法审议的通常方式,真理越辩越明,立法辩论之“对抗性”使各种不同主张和观点相互碰撞,可以最大限度地实现利益博弈,使立法结果能够有效反映利益相关方的利益,使共同利益的形成成为可能。我国立法审议过程中存在的普遍问题是审议意见的交锋和碰撞不足,难以形成充分有效的利益博弈,引入立法辩论有利于“激活”立法审议的利益博弈功能,进而达到提高地方立法民主性的目的。

(四)实现立法过程全面公开

立法公开是提高地方立法民主性的一条不或或缺的途径。立法公开的直接效应是立法监督,这种立法监督产生两个方面的效果,一是在立法公开基础上产生的立法信息公开效应可以使社会公众更有效地“审视”立法文本,检验立法过程中所汇集的体现民意的信息是否为立法文本所有效吸收,这将促使立法机关主动积极地在立法文本中吸纳民意,使立法的民主性得到有效保障。二是督促立法人员认真履行立法职责,防止渎职和履职不力。立法监督使立法人员产生一种“公民在场”的履职压力,让其感觉到立法审议过程中自己的一言一行都有公民在场关注,这对立法人员的言行产生约束效果,促使其尽职尽责的履行立法审议职责。

立法程序中“三会两征”所形成的信息应予以公开。在地方立法实践中存在的一种现象是“三会两征”对立法结果并未产生实际影响,“三会两征”徒具形式意见,造成这种现象的一个重要原因是“三会两征”所形成的信息未予以公开,因此立法机关对这些信息进行“选择性吸收”——对加强管理有利的意见和建议予以吸收,而对公众权利诉求的部分则选择性“无视”。信息公开是改变这一不正常现象的有效途径,信息公开使社会公众可以以“三会两征”所形成的意见和建议为基础对立法文本进行检验,看立法文本是否存在“选择性吸收”的情形,这种检验无疑会给立法机关形成某种压力,使立法文本能够客观审慎地吸收这些意见和建议中的合理万分,使“三会两征”不再成为走过场。

立法审议过程亦应全方位公开。首先是应当建立立法审议公民旁听制度。立法公开要求实行“开门立法”而非“关门立法”,公民参与旁听有利于扩大公民监督渠道,这种近距离的监督无疑有利于促进立法人员更好地履行职责;其次是立法审议的意见应当予以公开。立法审议应当作出全面详尽的记录,这些记录应当及时予以公开。在互联网使用日益广泛便捷的情况下,立法机关应当建立相关网站,将立法审议记录在网站上予以公开,以接受公开查阅、分析,在查阅、分析的基础上对立法审议过程进行监督。最后是应探索建立立法审议过程的视频直播制度。事实上,西方国家已经建立了立法审议的视频直播制度。“美国国会允许C—SPAN电视台直播国会会议,还有17个州的议会也都对立法会议进行类似的未经剪辑的电视报道。”视频直播是立法审议过程最彻底的公开方式,视频直播使立法审议过程直接暴露在社会不特定公众的视野之下,所产生的监督效力优于公民旁听和立法审议意见公开,对于提高地方立法的民主性具有独特的功能和意义。


注释:
参见许俊伦:《地方立法论》,中国民主法制出版社1997年版,第81-83页。
如直到2014年湖北省人大全会才首次立法,参见网易:《湖北人大会议将首次表决法规草案》,http://news.163.com/14/0117/06/9IP7OTSQ00014AED.html,访问日期2017年7月21日。
也有观点认为立法法规定的“座谈会、论证会、听证会”纳入立法协商的范围,参见《中国人大网》:《加强立法协商,提高立法质量》,http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2015-09/25/content_1947239.htm,访问日期2017年7月21日。
参见网易:《全国政协首次组织立法协商》,http://money.163.com/14/0321/14/9NS80PC600253B0H.html,访问日期2017年7月21日。
袁俊峰、杨云革:《美国公公众参与立法机制及其启示》,《中共四川省委省级机关党校学报》2009年第4期。
作者简介:潘爱国,法学博士,三峡大学法学与公共管理学院副教授。
文章来源:《中国宪法年刊》2017年卷(第十三卷)P64-72。
发布时间:2018/10/24
 
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