全国人大常委会专项工作监督的法律实效
——以“听取和审议专项工作报告”为分析对象
作者:段鸿斌  
    摘要:  听取审议专项工作报告是全国人大常委会监督“一府两院”工作的基本形式,属于专项工作监督。通过考察全国人大常委会听取审议专项工作报告的监督实践发现,报告议题的选取主要体现监督机关意志,监督内容围绕中心工作但未完全覆盖报告机关工作范围,监督方式有具体创新但缺少系统性设计,监督效果的针对性与执行性有待强化。听取审议专项工作报告既要突出专项性,又需要拓展其兼顾性,开展综合监督、多频次监督或跨年度监督。通过优化听取审议专项工作报告工作流程,健全审议意见建议处理机制,结合立法提升监督合力,吸收地方人大关于专项工作报告监督的经验,适时听取审议国家监察委员会专项工作报告等途径,完善“全链条”监督机制,增强专项工作监督的法律实效。
    关键词:  专项工作报告;监督实践;兼顾性监督;“全链条”监督机制;监督实效

各级人民代表大会常委委员会监督法(以下简称“监督法”)自2007年1月1日施行至2018年10月,全国人大常委会听取审议国务院、最高人民法院、最高人民检察院(以下简称“一府两院”)专项报告共计148个,成为全国人大常委会监督依法行政和公正司法的重要途径。本文分析了听取审议专项工作报告的监督属性,围绕全国人大常委会听取审议专项工作报告的监督实践,分析专项工作报告的开展状况、实际效果与不足之处,提出增强专项工作报告监督实效若干建议。

一、“听取和审议专项工作报告”属于专项工作监督

现行宪法第67条规定,“全国人大常委会监督国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作。”全国人大常委会议事规则第22条规定,“全国人大常委会全体会议听取国务院、最高人民法院、最高人民检察院的专项工作报告。”实际上,1954年宪法施行后,国务院就向全国人大常委作工作报告或其他专门性的工作报1982年宪法施行后,六届全国人大常委会把听取和审议“一府两院”工作报告作为监督的基本形式,这些报告关注的问题与人民群众生活密切相关,报告审议前还开展调查研究工作。此后的七届、八届、九届全国人大常委会听取和审议专项工作报告,监督工作由“逐渐提上议事日程”到经过“程序化”、“制度化”的发展,监督理念和思路不断创新,监督方式综合运用,专项监督产生了良好的监督效应。 2005年十届全国人大常委会秘书长办公会议制定了《全国人大常委会听取专题工作报告程序》,对具体组织工作进行了规范。2007年1月监督法进一步明确规定各级人大常委会“听取和审议”人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告,并详细规定了议题选取、报告内容、审议意见处理及其具体监督程序。

全国人大常委会作为国家权力机关,对“一府一委两院”的工作监督是全方位的监督、法律效力最高的监督,听取和审议专项工作报告是依法行使监督权的重要内容。依据监督法规定,全国人大常委会对“一府两院”工作的监督有7种形式,听取审议专项工作报告的监督性质定位,直接关系监督强度与监督实效的保障。实务界和学术界对此有两种不同观点。

一种观点认为,听取和审议专项工作报告属于全国人大常委会的法律监督。“主要是审查“一府两院”是否履行了宪法和法律的职权”,“通过听取报告的方式,来发现行政、司法机关是否有违反宪法法律的行为,以防止和纠正其违纪行为。”这种观点从全国人大常委会监督“一府两院”否依法履职,其具体工作是否合宪合法的角度,理解听取和审议专项工作报告的监督性质,更加强调监督的法律性与强制力。

另一种观点认为,听取和审议专项工作报告属于全国人大常委会对“一府两院”的工作监督。彭真指出,人大监督分为广义和狭义,狭义监督主要是“法律实施的监督”,审议工作报告属于广义监督,“审议工作报告,有肯定的地方,有批评的意见,也是监督”乔石指出,“各级人大及其常委会要在党的领导下,加强对政府、法院、检察院的工作监督……要继续坚持听取和审议行政、审判、检察机关工作报告的制度,监督各项改革措施的落实,督查他们把各项工作做得更好。”全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清认为,“工作监督的最重要、最基本的形式是听取和审议工作报告、审查和批准计划、预算及其执行情况。”可见,认为听取审议专项工作报告是一种工作监督方式,是从监督的内容与监督目的角度分析,侧重于对听取审议专项工作报告实践作用的理解。

法律监督和工作监督是权力机关监督内容与监督形式的一种高度概括,对具体监督行为的监督属性应准确把握。笔者认为,从监督法的规范授权分析,全国人大常委会听取审议专项工作报告属于专项工作监督。

首先,“听取和审议专项监督工作报告”是监督法明确授权的一种监督途径,是对以往多种监督形式的统一规范。监督法实施以前,“一府两院”每年向全国人大常委会作的关于具体工作的报告被称为“工作汇报”、“工作报告”、“专题工作报告”。监督法将听取审议“专项工作报告”作为法定监督形式,立法过程中吸收了地方人大常委会对“一府两院”进行“工作评议”、“述职评议”、“个案监督”的监督经验,最后作出了统一规范;第二章的章名为“听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”,共有7个条款作出具体规定。

其次,“听取和审议专项工作报告”是全国人大常委会所听取审议多种工作报告中的一种,是开展工作监督的一个主要形式。监督法所规定的工作报告除了专项工作报告以外,还包括决算报告、国民经济和社会发展计划报告、预算的执行情况报告、审计工作报告等。这些报告的内容涉及不同工作领域,性质上都属于全国人大常委会对“一府两院”的工作监督。依据监督法第5条“各级人民代表大会常委委员会对本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作实行监督,促进依法行政、公正司法”的规定,听取审议各类工作报告属于工作监督,本条中的“工作监督”应作宽泛理解,实际上也包括法律监督在内。

最后,“听取和审议专项工作报告”有特定的监督内容与监督程序规定。全国人大常委会副秘书长韩晓武在十三届全国人大常委会、专门委员会组成人员履职学习讲稿中讲到,“听取和审议专项工作报告是常委会最经常使用的监督形式。这个监督形式具有经常性、及时性和针对性强等特点。”“专项工作”不是“一府两院”的全部工作,而是职责范围内的特定的具体工作,监督所针对的是“关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题”,监督议题也正是围绕“重大问题”而确定,解决和纠正这些问题的监督程序也不同于其他工作报告。

二、听取审议专项工作报告的监督实践考察

(一)议题选取:主要体现监督机关意志

监督法实施至今,全国人大常委会选取和确定专项工作报告议题,集中体现了监督机关意志,表现在以下几点:

第一,年度计划公布前无需向社会公开征求意见。专项工作报告议题在“全国人大常委会年度监督工作计划”中公布,选取和确定议题的过程未向社会公开征求意见。监督法第9条所规定的通过社会反映问题的途径,即“人民来信来访集中反映的问题”和“社会普遍关注的问题”在年度专项工作报告议题选取中所占的比重不得而知。

第二,年度计划中确定的议题可作调整,具体包括:(1)发生重大事件后新增报告议题。例如,2008年监督工作计划外的专项工作报告有3次,即4月份增加安排听取审议国务院关于抗击南方部分地区严重低温雨雪冰冻灾害及灾后恢复重建工作情况的报告,“512”汶川地震发生后,委员长会议决定将听取审议国务院关于抗震救灾和灾后恢复重建工作报告列入年度监督计划;当年8月国务院应对国际金融危机出台应对政策后,12月份的常委会会议专题安排听取审议国务院关于应对国际金融危机、确保国民经济平稳较快发展情况的报告。调整听取审议专项工作报告的建议由委员长会议、全国人大专门委员会或全国人大代表提出,委员长会议或常委会会议决定。(2)调整听取审议专项工作报告的时间。监督工作计划所公布各个专项工作报告的时间,个别被延后到下次常委会,但没有出现被调整提前的情形。(3)公布的年度专项工作报告议题没有被取消过,均经过全国人大常委会听取和审议。

第三,被监督对象没有主动要求确定专项工作报告议题。监督法第9条规定,“一府两院”可以主动向同级人大常委会要求报告专项工作。公开资料显示,监督法施行至今,国务院和“两高”没有主动要求向全国人大常委会作专项工作报告。第四,接受代表建议的议题较少。全国人大代表对“一府两院”工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题,可以作为专项工作报告议题确定的途径。“在制定监督工作计划时,认真研究代表议案和建议反映集中的突出问题,并作为确定立法和监督项目的重要依据”。根据代表建议确定的专项工作报告的议题较少,提出和采纳的具体程序也没有公开。

(二)监督内容:“重大问题”监督的“不变”与“变化”

1.对“重大问题”的监督始终围绕推动中央重大决策部署

监督法第8条规定的“重大问题”,是指关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题。党的全国代表大会和中央全会通过的报告、决议,党和国家领导人重要讲话,以及全国人大审议通过的全国人大常委会与国务院的工作报告等法律文件,是全国人大常委会确定“重大问题”的根据,并以“推动”、和“贯彻落实”这些决策部署为听取审议专项工作报告的首要目的。例如,围绕中央确定的“三大攻坚战”目标,十二届全国人大常委会5年内2次听取审议国务院精准脱贫专项报告并开展专题询问,听取审议地方政府债务管理情况报告,听取审议生态补偿、自然保护区建设、草原生态环境保护等7个专项报告。全国人大常委会每个年度监督计划的篇首“引语”和年度工作报告中都会强调指出,专项监督围绕推动中央重大决策的部署落实。这一点也可以从年度监督计划通过时间的程序设置上得以体现,专项工作报告的议题一般在上年度12月委员长会议“原则通过”,4月份再经委员长会议修改通过后公布施行,因为3月份召开的“两会”一般要确定中央政府重大决策。

2.经济工作和民生工作是专项工作的监督重点

“重大问题”的专项工作报告主要集中在经济和民生工作领域。2007年1月至今,“两高”专项工作报告各为11个,国务院所作的专项工作报告共计122个,占专项工作报告总数的84.7%。国务院专项工作报告的内容绝大部分是经济和民生工作,前者涉及宏观经济运行、经济结构调整、预算决算、“三农”工作、资源环境保护、重要领域改革等;后者涉及面十分广泛,包括医疗、就业、教育、食品药品、住房、扶贫、社会保障等。国务院其他工作的专项报告比较少,关于文化工作的报告3次(文化产业发展、文化遗产、公共文化服务体系建设工作)、民族工作的报告1次(加快少数民族和民族地区经济社会发展工作情况)、侨务工作的报告2次(侨务工作、华侨权益保护工作情况),国务院行政权力运行的报告2次(公安机关执法规范化建设工作情况、深化行政审批制度改革加快政府职能转变工作情况),没有听取审议关于外交事务和国防事务的专项工作报告。由此可知,对国务院经济工作和民生工作的专项监督是全国人大常委会所认为的“重大问题”。

3.从逐一横向监督逐步转为纵横结合监督

监督法施行初期,全国人大常委会采取单一选择的方式确定专项工作报告的议题,“选择经过努力可以解决的突出问题作为突破口,举一反三,以点带面,不断充实监督内容。”随着专项工作报告数量的逐年增加,监督领域从不同工作的横向监督逐渐变为纵横相结合的监督,即不断扩大监督工作面的同时,对已经听取审议专项报告的工作开展新一轮监督。十一届全国人大常委会与十二届全国人大常委会关于专项工作报告议题变化及重复性可以得出上述结论。不过,有的专项工作始终是监督重点,比如,每一年都会听取审议“三农”和环境保护工作专项报告。

4.对“两高”工作的专项监督以业务工作与司法改革并举

全国人大常委会对“两高”的专项监督是,“始终把促进司法公正作为立法监督工作的重点”,2007年至今“两高”的26个专项工作报告中,报告标题包含“公正”一词的有10个,可见对“司法公正”监督的重视。专项报告围绕“两高”的业务工作和司法改革推进工作。最高人民法院的专项报告主要包括审判、执行、司法公开等业务工作,最高人民检察院的专项报告主要包括渎职侵权检查、审判监督、执行监督等业务工作。2017年10月全国人大常委会分别听取审议了“两高”关于十八届三中全会以来的司法改革推进情况的专项报告,最高人民法院和最高人民检察院在报告中表示,各自牵头完成的中央司法改革任务分别为18项和29项。在专项业务工作报告中,会一并报告该领域司法改革的具体推进情况,全国人大常委会对“两高”专项业务工作与落实司法改革一并进行监督。

(三)监督方式:以监督规范为基础的具体创新

1.听取审议专项工作报告后开展跟踪监督

全国人大常委会在听取审议专项工作报告后,选择其中的重要问题跟踪监督落实整改情况,以此增强监督实效。全国人大常委会在工作报告中指出,“跟踪监督是这些年人大推动解决重点难点问题的一个好办法。”跟踪监督有两种方式:一种是常委会连续几年听取审议某个工作领域的专项工作报告。比如,十届全国人大常委会连续5年对“三农”问题进行跟踪监督,连续4年听取审议水污染防治问题专项工作报告,并开展执法检查。十届全国人大常委会通过加强跟踪监督,推动解决了拖欠出口退税、拖欠农民工工资、超期羁押等一批长期得不到解决的问题。另一种方式是根据中央文件要求进行跟踪监督。2015年8月中央深改组通过的《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》要求,全国人大常委会听取审议报告后的6个月内,听取审计查出突出问题整改情况报告。2017年12月中央下发《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》要求,国务院在向全国人大常委会作出报告后,应在6个月内报告审议意见的研究处理情况以及存在问题整改和问责情况。跟踪监督已经被全国人大专门委员会运用到专项工作报告审议意见被反馈到全国人大常委会之后的后续监督环节。2015年6月,国务院将落实关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况报告的审议意见的报告,反馈到全国人大常委会和全国人大财经委后,后者专门成立跟踪督查调研组,创新性开展督查调研。

2.同时听取审议专项工作报告和专题调研报告

全国人大常委会针对同一个问题,在同一次会议上听取审议国务院专项工作报告和常委会专题调研报告,第一次被安排在2009年9月十一届全国人大常委会第十一次会议上。本次会议上,国务院作关于当年中央政府投资安排及实施情况的报告,常委会专题调研组作关于部分重大公共投资项目实施情况的调研报告。常委会工作机构会后将《审议意见》连同专题调研报告一并送国务院研究处理,国务院将研究处理情况向全国人大常委会作出书面报告。全国人大常委会第一次开展专题调研,并且同时与专项工作报告放在一起审议,均是“监督方式的创新”。通过专题调研能够发现问题,收集各方面信息,常委会组成人员根据调研报告反映的情况,在审议专项工作报告中提出的意见更为全面中肯,从而增强了专项工作监督的针对性。

3.审议专项工作报告并开展专题询问

询问是国家权力机关监督“一府两院”的法定方式,专题询问是近些年全国人大常委会依法探索形成的重要监督方式。在审议专项工作报告中开展专题询问是询问制度的具体创新。十一届全国人大常委会第十六次会议上,听取审议关于粮食安全的专项工作报告并开展专题询问,常委会组成人员询问了22个问题,国家发改委等9个国务院部门负责人到会听取意见,回答询问。这是第一次对国务院专项工作报告的相关情况进行专题询问。至今,全国人大常委会共开展了24次专题询问,每年选择对国务院个别专项工作报告开展专题询问。2015年4月,全国人大常委会办公厅出台的《关于改进完善专题询问工作的若干意见》要求,“要进一步完善结合专项工作报告开展专题询问的工作机制”。值得注意的是,十三届全国人大常委会第六次会议上对最高人民法院关于解决“执行难”工作情况的报告、最高人民检察院关于加强对民事诉讼和执行活动法律监督工作情况的报告进行专题询问。这是监督法施行至今,第一次对“两高”专项工作报告开展专题询问,“是加强人大对司法工作监督的积极探索”。对“一府两院”的专项工作进行专题询问,就相关情况和存在问题通过一问一答,再问再答的互动方式,查找原因,分析问题,提出工作举措,确保专项工作报告监督深入有效。

4.审议专项工作报告可以开展质询

质询是人大监督的一种法定方式,监督法施行至今,全国人大常委会没有对“一府两院”进行过质询。全国人大常委会2018年监督工作计划中明确提出,“探索完善质询机制,视情况适时推动质询工作开展,形成监督合力”。这是全国人大常委会第一次在监督工作计划中提出即将行使质询权。笔者建议,可以将质询首先用于审议专项工作报告,因为专项工作报告涉及的问题比较具体,人大代表和常委会组成人员进行质询时有更强针对性,审议专项工作报告并进行专题询问的实践经验对开展质询有一定借鉴作用。

(四)监督效果:实现预期目的但仍有提升空间

全国人大常委会认为,听取审议专项工作报告达到了专项工作监督效果,实现了监督目的。“一些事关全局而又长期得不到解决的问题,通过人大监督工作取得了实实在在的效果。”全国人大表决通过的常委会年度工作报告反映出,通过听取审议专项工作报告,对“一府两院”的监督实效逐步增强。但是,需作进一步思考的是:常委会每一年的工作报告都会提出“监督力度不断加强”,对此的反向解读是监督力度还不够严格,监督目的没有完全实现;被监督机关依法整改落实审议意见本是法定义务,需要跟踪监督表明尚未履行到位;对同一项工作连续听取审议专项报告,在一定程度上证明监督力度受到条件限制;专项工作未达到既定目标如何处理缺乏立法规定,说明监督效果的制度保障仍不完善,等等。解决这些问题,需要提升听取审议专项工作报告的兼容性,进一步完善“全链条”监督机制,从而增强专项工作监督实效。

三、提升听取审议专项工作报告“专兼”并举的监督功能

(一)“专项性”与“综合性”相兼顾

听取审议专项工作报告的“专项”性要求是,对报告机关特定工作进行专门的、有针对性的监督,“专项工作”是以综合性为基础的专门领域工作。监督法规定对“重大问题”进行专项报告,涉及报告机关不同职责和工作的相互交叉,意见的整改落实需要多个下属部门的协调配合。例如,民生工作中的社会保障由人力资源和社会保障部门主管,但实际上财政、税收、发改、农业农村等部门均有管理职责。因此,专项工作报告围绕专项监督的同时,需要向综合性扩展。一是扩大报告议题的范围,增加以地区、人群、新的经济社会领域等作为议题选择标准;二是提高国务院领导作专项报告的频次,国务院领导到会报告,听取审议意见,更加有利于协调解决问题;三是扩大专业代表参会比例,综合性专项工作涉及不同行业和领域,需要更加关注相关专业的人大代表的审议意见。专项工作报告的综合性监督功能的扩展也要把握合理限度,否则容易消减专项监督的针对性。

(二)年度监督与跨年度监督相结合

1.明确规定专项报告涉及工作的时间范围。专项工作报告的议题选取与监督以年度为时间单位,有利于确定监督时点与整改时限,但需要根据报告机关的工作性质,适当进行跨年度监督。全国人大常委会年度监督计划对专项工作所涵盖的“时间范围”规定有:“上年度”、“党的中央全会以来”、“近年来”等,一部分专项工作报告的计划没有规定时间范围。明确专项工作报告内容的时间跨度是专项监督的构成要素,也是发表审议意见建议之所需。

2.合理确定作出专项工作报告的时间。全国人大常委会公布的听取审议专项工作报告的时间计划与报告机关工作的开展时间存在“错配”问题,需要作出合理调整。全国人大常委会监督工作计划一般在每年4月中下旬公布实施,当年12月完成,每年2月份召开的常委会不安排听取审议专项工作报告。笔者建议,可以在2月份的常委会议上安排跨年度专项工作监督。此外,每个年度必须听取审议的专项工作报告的时间应基本固定,以保证监督时间接续。

3.对中长期的专项改革工作开展跨年度监督。监督法实施至今,全国人大常委会听取审议的中长期专项工作报告只有1次,即2011年12月29日听取审议了国务院关于实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》工作情况的报告,并开展专题询问。中长期专项规划涉及经济社会发展重大问题,全国人大常委会可以跨年度选取某些国家专项工作规划,听取审议规划执行情况专项工作报告。近年国务院和“两高”工作的一个特点是依法行权与深化改革深度交叉,专项改革政策试点与全面推行时间跨度较长,全国人大常委会可以安排听取审议跨年度专项工作报告,对改革落实情况进行跟踪监督。

(三)单频次监督与多频次监督相组合

每一届全国人大常委会在任期内合理确定对报告机关不同的工作进行专项监督的频次,与该项工作监督实效直接相关。实践中,全国人大常委会在每一年度内听取审议的专项工作报告议题不会重复,只报告一次。关于同一领域工作的监督频次,差异比较明显。以十二届全国人大常委会听取审议的50次专项工作报告为例,关于“三农”工作的报告5次,国家财政资金专项投入与分配工作的报告3次,扶贫脱贫工作的报告2次,而国务院其他工作的报告共30次,“两高”的报告共10次。在专项工作报告的年度总数保持基本稳定的现实条件下,针对报告机关的不同工作领域,合理安排确定监督的频次。笔者建议,全国人大常委会确定年度专项工作报告议题时,应统筹考虑相近年度的监督工作计划,并且,根据报告审议情况和工作整改落实情况,决定未来年度时间内是否有必要再次作出专项工作报告。监督法施行至今,“两高”所作的专项工作报告均是一次进行,全国人大常委会今后根据需要,可以再次听取审议专项工作报告的整改落实情况的报告。

四、增强听取审议专项工作报告监督实效的途径

(一)优化专项工作报告工作流程

1.议题选取应更注重吸收民意

监督法第八条规定了全国人大常委会选取听取审议专项工作报告议题的6种途径,笔者建议应更加注重公众参与,扩大社会反映议题的渠道。专项工作报告所涉及的“重大问题”,具有突出性、集中性、普遍性,关系公民切身利益。监督法草案三次审议稿曾规定:“常委会每次听取和审议专项工作报告前,将议题向社会公布。全国人大常委会可向社会征求听取审议专项工作报告的议题,把公众所关注的问题、所要了解的事项融入到专项工作报告。”实践中,全国人大常委会已经将法律草案、专题询问的工作重点向社会公开征求意见,收到了良好效果。向社会公开征求专项工作报告议题,听取人民群众意见建议,是保障公民参与管理国家事务、行使民主监督权利的一条渠道,能够扩大专项工作报告的民意监督基础。

2.对审议意见的落实情况进行审议

专项工作报告的审议意见,由常委会工作机构交“一府两院”研究处理后,后者向全国人大常委会提出书面报告,但没有安排对审议意见落实情况的报告进行审议。全国人大常委会已经在部分执法检查之后,安排听取审议关于执法检查报告的整改落实情况,并将此作为执法检查“全链条”监督工作流程的最后一个环节。笔者建议,今后可以有针对性地对专项工作报告的审议意见落实情况的报告进行审议,提出新的审议意见建议,进行持跟踪监督,有助于推动重要问题的解决。“一府两院”应在工作中自觉落实新的审议意见,无需再次反馈。

3.决议执行情况应向常委会报告

监督法施行至今,全国人大常委会听取审议专项工作报告后作出的决议有4次,分别是“六五”、“七五”普法决议(国务院在两个决议执行期满后分别报告了决议执行情况),《关于四川汶川特大地震抗震救灾及灾后恢复重建工作情况报告的决议》和《关于积极应对气候变化的决议》,后两个决议没有规定执行期限,执行情况也没有向常委会报告。对专项工作报告一般不需要作出决议,如果作出决议主要基于两点,一是对报告的专项工作是否需要继续加大监督力度;二是报告的事项特别重要,需要通过决议表示支持报告机关开展工作。全国人大常委会一旦作出决议即具有法律效力。监督法第29条规定“应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向常委会报告”。全国人大常委会对专项工作报告作出决议后,报告机关应在决议规定的期限内依法报告执行情况。

(二)健全审议意见建议的处理机制

1.对审议意见归类汇总并进行分类反馈

常委会组成人员和出席人员发表的项工作报告的审议意见不可能完全一致,同一个问题的审议意见甚至会相互矛盾,这需要常委会办事机构如实记录,送经发言人校核,汇总整理成《常委会会议审议意见》,按既定程序审定签发后送有关机关。报告机关应在意见反馈报告中对审议意见处理情况进行分类反馈,但实践中并未完全执行。以2016年以来的年度环境状况和环境保护目标完成情况的专项报告为例,常委会办事机构每次均分类整理了常委会组成人员和列席人员的意见,但下一年度的专项工作报告没有对上一年度的审议意见作出具体反馈。审议意见虽然不具有法律约束力,但它是常委会行使专项工作报告监督权的必要手段,对其进行明确分类反馈,不仅有利于增强监督实效,更有助于督促报告机关改进工作。

2.重视两类不同性质的“建议”

专项工作报告中有两类建议需要更加重视:一类是报告机关应积极采纳的监督性建议。会议出席人员提出的监督性建议对报告机关的约束力小于审议意见,但针对性和可行性较强,可以指导改进专项工作,报告机关应予以积极采纳;另一类是常委会重视研究报告机关提出的请求性建议。“两高”专项工作报告中通常会提出专项工作存在的困难和问题,并提出相关具体建议,主要涉及修改完善相关立法、加大工作监督和工作协调3方面。全国人大常委会对这类建议应予以研究重视,给予必要支持。“全国人大常委会对“一府两院”的工作既要监督,又要支持。”“监督者和被监督者的目标是一致的,只是分工不同。”请求性建议的解决有助于报告机关从制度层面改进工作。

(三)与立法结合形成监督合力

1.议题由监督机关自行选取与固定选取相结合

近年出台的法律和党中央文件规定,报告机关应每年向全国人大常委会报告专项工作。例如,修订后的环境保护法第二十七条规定,“县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况。”2017年12月中央印发的《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》要求,国务院每年采取综合报告和专项报告相结合的方式向全国人大常委会报告国有资产管理情况。国家监察法第五十三条规定,“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告,组织执法检查。”随着立法实践的发展,不排除今后还会有专项工作报告的议题经由立法途径强制性选取。在专项工作报告议题总数基本稳定的条件下,全国人大常委会自行选取的议题需更加科学合理。

2.通过听取审议专项工作报告促进完善相关立法

报告机关在专项工作报告中提出的法律法规不完善问题,全国人大常委会可以通过立法及立法监督途径予以解决。“一府两院”无权行使普通法律的立法权,普通法律不健全必然制约和影响专项工作的具体开展。对报告机关提出修订完善普通法律的建议,全国人大常委会审议时应予以高度重视,必要时可以通过法定程序纳入立法规划和年度立法工作计划。全国人大常委会在制定和修订法律过程中,可以有针对性地提前听取审议专项工作报告,收集法律草案的意见建议。对于要求制定修改行政法规、部门规章、国家标准,以及司法解释的审议意见,报告机关应积极推进,并在落实审议意见的报告中作出反馈。

3.增加听取审议专项工作报告开展专题询问的频次

实践中,全国人大常委会在听取审议个别专项工作报告时,安排开展专题询问,但频次相对较少,笔者建议今后可以适当增加。2015年4月出台的《关于改进完善专题询问工作的若干意见》要求,“每年安排1至2位国务院副总理或国务委员向全国人大常委会作专项工作报告,到会听取审议意见、回答询问,今后可以视情况适当增加。最高人民法院、最高人民检察院到会应询,参照上述办法组织和落实。”以往听取审议专项工作报告时的同时如果开展专题询问,国务院领导会到会报告并接受询问;如果不开展专题询问,则由国务院部委托部委负责人报告工作。增加专题询问的频次,国务院领导到会报告工作和接受应询的次数将相应增加。专项工作报告中增加专题询问频次,能够促使报告机关直面监督,回应问题,强化审议意见落实责任。

(四)吸收地方人大听取审议专项工作报告的监督经验

地方人大常委会依据监督法和自身制定的监督办法,探索形成的专项工作报告监督经验,全国人大常委会可以适当吸收,主要包括:

(1)对专项工作进行评议。工作评议是地方人大在监督实践中逐步探索形成的监督方式。地方人大常委会关于听取审议专项工作报告的同时进行工作评议的规定,有的是强制性规范(如河南省),有的是授权性规范(如河北省、湖北省)。“监督法尽管没有出现‘工作评议’,但(听取和审议专项工作报告)体现了工作评议的实质精神”。全国人大常委会在官网上所公布的专项工作报告的审议意见的开头部分,对专项工作取得成绩进行总体评价,同时提出工作要求,用语为“出席人员普遍认为……同时指出……”。笔者建议,审议意见需进一步凸显“评议”作用,如果认为专项工作存在不足或普遍性问题应明确指出。

(2)对审议意见的研究处理情况进行再监督。有些地方人大常委会在监督法实施办法中规定,监督机关认为有必要时,可以对审议意见研究处理情况的报告进行持续监督,具体途径有两种:一是交付常委会议表决(如云南省),如果表决未获半数通过,报告机关应作补充报告或者另行会议上报告;二是作出决议并报告决议执行情况(如四川省)。全国人大常委会如果认为“一府两院”专项工作报告的研究处理报告有必要提请会议表决或者作出决议,可依法定程序作出,监督效果因此必然会得到进一步强化和保障。

(五)适时听取审议国家监察委员会专项工作报告

《监察法》第五十三条第2款规定,“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告,组织执法检查。”全国人大常委会依法听取和审议国家监察委员会专项工作报告,是监督国家监察委员会的监督方式之一。监察法没有规定专项工作报告的具体程序,《监察法释义》对此所作的解释,基本依照监督法所规定的“一府两院”专项工作报告的监督程序,但没有明确解释专项工作报告的频次与时间安排。全国人大常委会根据国家监察法第五十三条规定,及时修改监督法,增加听取和审议监察委员会专项工作报告等监督规范。今后根据监督工作需要,确定国家监察委员会专项工作报告的议题、时间(不一定是每年度)并在年度监督工作计划中公布,可以适用“一府两院”专项工作报告的程序性规定。笔者建议,全国人大常委会应适时安排听取审议国家监察委员会专项工作报告,对国家监察工作中关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题开展专项监督,提高报告机关主动接受人大监督的意识。

注释:
1954年宪法第31条规定,全国人大常委会监督国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作。一届全国人大期间,全国人大及其常委会听取审议国务院及其有关部门和“两高”的工作报告40多次(参见徐振光:《中国共产党人大制度理论发展史稿》,第127页,中国出版集团2011年版)。
参见杨志勇:《稳健前行的人大监督——全国人大常委会改革开放三十年监督工作回眸(一)》,载《中国人大》2008年第23期。
蔡定剑:《中国人民代表大会制度》,第366页,法律出版社2003年版。
彭真:《彭真文选》,第562页,人民出版社1991年版。
乔石:《乔石谈民主与法制》(下),第413页,人民出版社2012年版。
程湘清:《国家权力机关的监督制度与监督工作》,第29页,中国民主法制出版社1999年版。
七届全国人大二次会议的常委会工作报告中明确规定:“每两个月一次的常委会会议,可以根据需要听取和审议国务院及其部委、最高人民法院、最高人民检察院的工作汇报,这是常委会进行工作监督的基本形式。常委会对工作汇报要认真审议,一般不需要作出决议”(参见《全国人大常委会公报》1989年第2期);七届全国人大常委会听取和审议的工作汇报共计39个(参见彭冲:《全国人民代表大会常务委员会工作报告》(1993年),载《全国人大常委会公报》1993年第2期)。
八届全国人大常委会听取和审议国务院及其部门和“两高”的“工作报告”34个(参见田纪云:《全国人大常委会工作报告》(1998年),载《全国人大常委会公报》2002年第2期)。
第九届全国人大常委会第二十九次会议上审议通过的《关于《〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)〉的说明》指出,人大常委会会议上根据常委会的要求听取和审议政府、法院、检察院的专题工作报告、政府部门的全面工作报告或专题工作报告,这是人大及其常委会对一府两院工作进行监督的基本形式,已经形成制度(参见《全国人大常委会公报》2002年第5期)。九届全国人大常委会听取审议的“专题工作报告”共计40个(参见李鹏:《全国人大常委会工作报告》(2003年),载《全国人大常委会公报》2002年第2期)。
韩晓武:《监督法和全国人大常委会的监督工作》,载中国人大网,网址:
http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-06/29/content_2057105.htm,最后访问时间:2018年7月4日。
吴邦国:《全国人大常委会工作报告》(2013年),载《全国人大常委会公报》2013年第2期。
张德江:《全国人大常委会工作报告》(2018年),载《全国人大常委会公报》2018年第2期。
吴邦国:《全国人大常委会工作报告(2008)》,载《全国人大常委会公报》2008年第2期。
吴邦国:《吴邦国论人大工作》(下),第388页,人民出版社2017年版。
吴邦国:《全国人大常委会工作报告2013》,载《全国人大常委会公报》2013年第2期。
同上注。
李小健:《跟踪督查:人大监督又一创新之举》,载《中国人大》2015年第17期。
吴邦国:《在十一届全国人大常委会第十一次会议闭幕会上的讲话》,载《全国人大常委会公报》2009年第6期。
栗战书:《在第十三届全国人大常委会第四组联组会议上的讲话》,中国人大网址:
http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-07/16/content_2058101.htm,2018年7月20日访问。
参见全国人大常委会办公厅研究室三局:《专题询问——增强人大监督力度和时效》,载《中国人大》2012年第16期。
参见栗战书:《在第十三届全国人大常委会第六次会议上的讲话》,中国人大网址:
http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-11/05/content_2065621.htm,2018年11月5日访问。
吴邦国:《全国人大常委会工作报告》(2008年),载《全国人大常委会公报》2008年第2期。
国务院在《关于2017年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告》中提出,2017年有2项年度环保目标未达成,全国人大常委会组成人员和列席人员在审议意见中提出了这个问题,但并没有进一步的监督措施。
参见全国人大常委会法制工作委员会国家法室:《〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉释义及适用指南》,第270页,中国民主法制出版社2013年版。
全国人大常委会在2015年工作报告中指出,“通过网络平台进行问卷调查,把各方面普遍关心的问题作为专题询问重点,充分反映群众和基层的关切”。
参见全国人大常委会法制工作委员会国家法室:《〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉释义及适用指南》,第52页,中国民主法制出版社2013年版。
2017年4月24日,环保部原部长陈吉宁代表国务院作了《关于2016年度环境状况和环境保护目标完成情况与研究处理环境保护法执法检查报告及审议意见情况的报告》,报告中所反馈的是全国人大常委会环保执法检查报告的审议意见,而没有具体反馈2016年度环境状况和环境保护目标完成情况的专项报告的审议意见落实情况。2018年4月25日国务院作的《关于2017年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告》中,也没有具体反馈2017年度环保目标专项报告审议意见的落实情况。
参见《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》,载2005年6月18日《人民日报》。
参见张德江在十二届全国人大常委会第十二次会议上参加审议时的讲话,载《专题询问:问出人大权威》,载《中国人大》2015年第3期。
近年来形成的惯例是,法律修改施行之后再安排听取审议相关的专项工作报告。例如,新修订的行政诉讼法于2015年5月1日施行,同年10月最高人民法院作了关于行政审判工作的报告;安全生产法2014年8月31日修订通过,同年12月国务院作了关于安全生产工作情况的报告。笔者认为,这一时间安排不一定适宜。因为事前听取审议专项工作报告可以收集立法建议,并且,新法实施后报告机关的工作衔接与适应客观上需要时间,短期内听取审议专项工作报告的监督效果不一定明显。
全国人大常委会法制工作委员会国家法室:《〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉释义及适用指南》,第12页,中国民主法制出版社2013年版。
参见《〈中华人民共和国监察法〉释义》,中共中央纪律检察委员会、中华人民共和国监察委员会法规室编,第 260页,中国方正出版社2018年版。
作者简介:四川大学法学院宪法与行政法学博士研究生
文章来源:《人大研究》2018年第12期。
发布时间:2019/1/7
 
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