重新组建司法部的意义
作者:杨建顺  

一、本轮深化党和国家机构改革体现了新时代特征

改革开放以来,党中央部门集中进行了4次机构改革 ,国务院部门集中进行了7次机构改革 。党中央部门的前3次机构改革皆与国务院前3次机构改革基本同步,第4次机构改革则是在第4次国务院机构改革之后进行的。本轮深化党和国家机构改革的一个突出特点,就是将“党和国家”的机构改革融为一体同时并行,并将党的领导置于突出位置,统筹设置党政机构,在理念、力度和范围上均远远超越了以往历次机构改革,体现了鲜明的新时代特征。

例如,不是在某个部内设置退役军人事务局,而是将民政部、人力资源和社会保障部以及中央军委政治工作部、后勤保障部有关职责整合,专门组建退役军人事务部,其目的在于加强退役军人服务保障体系建设,“为让军人成为全社会尊崇的职业,维护军人军属合法权益” ,确保“不要让英雄既流血又流泪”。

又如,分别组建自然资源部和生态环境部,不是将二者合并组建自然资源生态环境部,既体现了对原来分散于各部之职能的统一整合,又兼顾了“落实绿水青山就是金山银山的理念,解决自然资源所有者不到位、空间性规划重叠、部门职责交叉重复等问题”和“推动建设美丽中国”对优化机构职能的价值追求。

再如,为更好贯彻落实全面依法治国基本方略、加强党对法治政府建设的领导,统筹行政立法、行政执法、法律事务管理和普法宣传,推动政府工作纳入法治轨道,将司法部和国务院法制办的职责整合,重新组建司法部,不再保留国务院法制办。

每一项举措都让人有耳目一新的感觉,每一项改革内容均需要认真学习,细心领会,在理解认识上着实需要观念和理念的转变更新,在实践落实层面更需要下大力气。

二、重新组建的司法部与职责变迁

重新组建司法部,不再保留国务院法制办。这是一个全新的命题,有必要对原司法部和原国务院法制办的职能进行梳理,对重组后司法部的新职能进行确认,在此基础上才能正确展开对其容许性、意义和课题的讨论。

(一)改革之前的国务院法制办

在改革之前,国务院法制办的角色定位是国务院的一个办事机构,是正部级,其主要职责是:承担统筹规划国务院立法工作的责任,拟订国务院年度立法工作安排,报国务院批准后组织实施,督促指导;承担对各部门报送国务院的法律法规草案进行审查,以及对需要由国务院批准的重要涉外规章、部门联合规章进行审查的责任;负责起草或者组织起草有关重要法律草案、行政法规草案;负责对与公众利益密切相关的行政法规草案向社会公开征求意见 ;等等。

此外,国务院法制办还承担着如下重要工作:承担对地方性法规、地方政府规章和国务院部门规章的备案审查责任,审查其同宪法、法律、行政法规是否抵触以及它们相互之间是否矛盾,并根据不同情况提出处理意见;负责研究行政诉讼、行政复议、行政赔偿、行政处罚、行政许可、行政收费、行政执行等法律、行政法规实施以及行政执法中带有普遍性的问题,向国务院提出完善制度和解决问题的意见,拟订有关配套的行政法规、文件和答复意见;负责承办行政法规的立法解释工作;承担协调部门之间在法律法规实施中的争议和问题的有关工作;承办申请国务院裁决的行政复议案件,指导、监督全国的行政复议工作;等等。

国务院法制办过去承担了如上所列大量职能,在历史上发挥了举足轻重的作用。国务院行使“根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令”的职权  ,这三项职权是源于《宪法》的直接授权,国务院法制办在为这三项职权提供支撑方面发挥了重要作用,值得充分予以关注。

(二)改革之前的司法部

改革之前的司法部,作为主管全国司法行政工作的国务院组成部门,其职能定位偏弱,主要集中于司法行政系统:负责拟订司法行政工作方针、政策,起草有关法律法规草案,制定部门规章,制定司法行政工作的发展规划并组织实施。同时,司法部主要负责监狱管理、戒毒管理、普法宣传、法律援助等方面的工作职责。除了上述职责之外,还有如下多项职能:社区矫正、普法宣传、律师管理、法律援助、司法鉴定、公证服务管理,以及国家司法考试的组织实施等。

(三)重组之后司法部的职责

将原司法部和原国务院法制办公室的职责整合,重新组建的作为国务院组成部门的司法部,其主要职责是,负责有关法律和行政法规草案起草,负责立法协调和备案审查、解释,综合协调行政执法,指导行政复议应诉,负责普法宣传,负责监狱、戒毒、社区矫正管理,负责律师公证和司法鉴定仲裁管理,承担国家司法协助等。

三、重新组建司法部的重要意义

重新组建司法部,不再保留国务院法制办。这种改革举措具有无比重要的实践牵引示范价值和理论指导助推意义。

(一)重新组建司法部是党和国家的重大决策部署

重新组建司法部,不再保留国务院法制办。这是本轮深化党和国家机构改革的重要一环,是党和国家机构改革、具体是“在完善国务院机构职能方面”改革的重要组成部分,是党中央的重大决策部署,是国务院的重大决策部署,也是全国人大通过的重大决策部署。

本轮机构改革,不仅在形式上最初呈现为中共中央决定(党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,以下简称《深化党和国家机构改革决定》),而且其方案全貌也是由中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》和《习近平关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》所揭示,二者皆明确提出了重新组建司法部的任务。《国务院机构改革方案》确认重述了重新组建司法部的任务,其表述更加简明,进而由全国人大审议通过,这体现了党的重大决策部署转化为国家意志的基本程序。

《深化党和国家机构改革决定》明确指出:“深化党和国家机构改革,目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系,形成……职责明确、依法行政的政府治理体系”。作为推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革,本轮机构改革为创新体制、激发动能、加快发展提供了难得的重大机遇,重新组建司法部就是这场深刻变革的重要内容之一,对于深化党和国家机构改革具有重大意义。其中的主要原则、部署要求,需要我们去深刻领会、准确把握,既要解放思想、激发动能、克难攻坚、实现突破,又要尊重规律、扎实推进、构架制度、行稳致远。

(二)重新组建司法部是贯彻落实全面依法治国基本方略的需要

上述方案的提出,是为贯彻落实全面依法治国基本方略,加强党对法治政府建设的集中统一领导,统筹行政立法、行政执法、法律事务管理和普法宣传,推动政府工作纳入法治轨道。

全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,必须在党的领导下,遵循法治规律,创新体制机制,全面深化依法治国实践。《深化党和国家机构改革决定》,提出了深化党和国家机构改革目标——“以加强党的全面领导为统领,以国家治理体系和治理能力现代化为导向,以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点,改革机构设置,优化职能配置,深化转职能、转方式、转作风,提高效率效能,积极构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”,既要立足当前,“抓重点、补短板、强弱项、防风险”,又要着眼长远,“打基础、立支柱、定架构,为形成更加完善的中国特色社会主义制度创造有利条件。”

将司法部和国务院法制办的职责整合,重新组建司法部,从长远来看,正是“打基础、立支柱、定架构”的重要举措,是贯彻落实全面依法治国基本方略的需要。

(三)重新组建司法部有助于促进资源整合及提高效率

本轮深化机构改革的基本逻辑,就是“大部门制改革”的原理。依据该原理来推进优化机构设置和职能配置,原则上应当将同一类事项交由同一部门统筹,同一件事情交由同一部门负责,将政府职能业务有共性的部门进行合。重新组建司法部,将属于原国务院法制办的行政立法、合法性审查等职能并入,由其统筹行政立法、行政执法、法律事务管理和普法宣传,将提高新的司法部在国家机构配置中的地位,有利于打通司法行政与行政调解、行政仲裁、行政裁决和行政复议等行政司法之间的隔阂,构建一个全面、系统且比较科学精准的司法行政概念和制度体系,促进相关资源的整合,也可达到节约经费、提高效率的目的。另一方面,将负责规范制定、合法性审查等工作的国务院法制办与负责司法行政工作的司法部的职责进行整合,将其置于过程论视角下,也有助于保障相关工作的连贯性和统一性,使法律、行政法规草案的起草等行政立法和政策形成更具科学性和实效性,从而使其自身更具权威性,其职能定位也能够在与其他国家机构之间的关系上更趋均衡。

(四)重新组建司法部有利于使司法行政成为解决纷争的主渠道

从整个国家的制度体系来看,从法规范上和制度上为矛盾纠纷解决的节点前移提供支撑,是一个较为明显的发展趋势。原司法部与其它行政系统交流较少,本轮机构改革进行重组后,可使其与其它行政系统打通,进一步统合行政调解、行政仲裁、行政裁决和行政复议等职能,建构整体的司法行政概念和制度体系,强调司法行政在整个国家体系中的作用,可以避免、起码可以减少把事情闹大而不得不到法院去打官司的情形,很大程度上可以提前解决纷争,使司法行政成为解决纷争的主渠道。

(五)重新组建司法部有利于切实推开政府法律顾问制度

原司法部和国务院法制办都有法制宣传或者普法宣传的职能,原本是一种资源的分散,其效果可能难免会打折扣。如前所述,重新组建司法部可以发挥整合资源优势,以“普法宣传”统合政府法制宣传和普法教育宣传,既节约成本,又可期待取得更好的效果。党的十八届三中全会提出:要“普遍建立法律顾问制度”。这是建立健全政府法律顾问制度的最直接的政策要求与政治背景。 十八届四中全会进一步明确指出:要“构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。”“积极推行政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。” 将具有普法宣传、律师管理等职能的原司法部和具有“在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用” 的国务院法制办的职责整合,重新组建司法部,有利于政府法律顾问制度的统筹运作和积极推进,使政府法律顾问制度健康可持续发展,在整个行政过程中发挥应有作用。法律顾问不限于律师,即便是律师,通过任职政府法律顾问,将有助于拓宽视野,不仅关注纠纷出现后如何解决,而且在事前作出重大决策时与专家学者一起参与其中,可以为政策和法规范的制定更趋科学合理提供智力支持,另一方面,各方面的互动和通力协作也可以为相关领域专业人才的成长和发展提供重要的制度和政策支持。

四、重新组建司法部的课题及对策

重新组建司法部,不再保留国务院法制办。对既有机构进行超大幅度调整的这种改革举措确实体现了鲜明的新时代特征,同时也带来诸多课题。

(一)重新组建司法部尚需夯实相关法依据

如前所述,本轮深化机构改革首先是由中共中央决定,然后才在制度层面次第推开的。然而,在《深化党和国家机构改革方案》中有包括其主要职责在内的关于重新组建司法部的详细表述,而在经全国人大审议通过的《国务院机构改革方案》中,相关内容则要简明许多,只有“重新组建司法部。不再保留国务院法制办公室”这两句话,不存在关于其主要职责的内容。这就意味着,经全国人大审议通过的《国务院机构改革方案》获得了合法正当性,而其“笼统授权”的方式有可能导致重新组建的司法部在相关职责设定上面临合法正当性不足的嫌疑。所以,有必要夯实相关配套的法律法规依据。

(二)重新组建司法部的容许性问题

由于人们对原司法部和国务院法制办不够了解,或者说是由于人们以其既有的概念范畴来看本轮深化机构改革,当其确认了司法部和国务院法制办是属性不同的两种部门的时候,便生出诸多疑虑和困惑,围绕对司法部重新整合组建的容许性展开了讨论。其实,这个问题并不复杂。

理论上,二者既有排斥性也具有融合性,不同属性的两个部门或许正有助于重新组建,更好发挥各自的积极性,实现优势互补。

实践中,重新组建司法部的工作业已接近尾声,似乎并没有遇到什么阻力。原国务院法制办的内部机构几乎全部搬至司法部办公楼,完成了名称替换,实现了官网主页并转,等等,可以说取得了令人自豪的业绩。

从上述两层意义来说,将属性不同的两个部门予以重组的容许性已无继续争议的现实意义,但是,将原国务院法制办的职能并入司法部,从行政组织法基本原理出发展开深入讨论,仍具有重要而深远的理论发展意义。

(三)重新组建司法部的实效性确保问题

重新组建的司法部,这在人们既有的知识库中很难找到论据支撑,故而令许多人感到出乎意料之外,甚至无法理解其意义所在。有人担心重组后的司法部无法担当起诸如法律行政法规草案的起草、合法性审查、行政复议等原本属于国务院法制办的职能,无法完成好中共中央所期冀的“贯彻落实全面依法治国基本方略,加强党对法治政府建设的集中统一领导”等课题。

重新组建的司法部承担推进法治政府建设的职能需要法律授权。我们强调要坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端,适应新时代变化,推进国家治理体系和治理能力现代化。同样,在处理改革和法规范依据的关系方面,我们必须坚守依据合法是衡量法治政府的最低要求之底线,做到依据合法的,则付诸实施;依据不合法的,则修改后再实施;没有依据的,则提供依据后再实施;无法提供依据的,则不付诸实施。正如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所指出:要“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的,要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止。”

长期以来,我国法治政府建设的工作实际上是由国务院法制办以及各级政府法制办在承担,而现在重新组建的司法部,对原司法部和国务院法制办这两大机构进行整合,这就意味着国务院法制办推进法治政府建设的职能也会被整合到新的司法部名下。人们普遍担心的正是这个问题——新组建的司法部接下来如何担负起全面推进法治政府建设的职能?因为司法部其实是国务院的一个职能部门,与其他部门是平级的,而要让司法部对其他所有的职能部门的工作都负起责任,就必须有法律的明确授权。对此,《深化党和国家机构改革方案》规定:“中央全面依法治国委员会办公室设在司法部。”这就为司法部履行相关职能提供了足够的政治基础。接下来则应当修改或者制定相关法律进行授权,为新组建的司法部发挥推进法治政府建设的职能提供相应的制度、机制和程序、标准支持。

(四)重新组建后依然叫“司法部”的做法值得商榷

原国务院法制办所承担的工作很大程度上都是法政事务,而司法部的工作是司法行政工作,实际上也是法政事务的延伸,只不过它更多地集中在后边比较狭窄的领域展开工作。在这个层面来说,依然冠以“司法部”的名称,这种做法是值得商榷的。建议对重新组建的部门不是沿用“司法部”的名称,而是对其进行重新命名,比如说可称为“法务部”。

从目前的结果论来看,重新组建的司法部就叫“司法部”,似乎也没有重新命名的可能性。既然如此,就需要我们修正一下对既有的“司法行政”概念的认识。因为重新整合之后,原国务院法制办的大量事务性职能并入新的司法部,实际上就形成了对原有“司法行政”概念和制度的整合及扩充,唯有对既有“司法行政”概念及制度体系进行修正,才能期冀构建一个全面、系统而且比较科学精准的司法行政概念和一套司法行政制度体系。

将来或许可以通过立法来解决相关司法行政工作的法依据不足等问题,考虑建构这样一套司法行政制度体系——以司法部为被申请人的行政复议,由在司法部专门设立的具有相对独立性的复议机构负责管辖,辅以行政复议委员会乃至专家证人制度等;以国家为被告提起的行政诉讼,由司法部(或称法务部)部长代表国家应诉。如果从这个层面来推进该项改革,对整个国家的法治建设将有帮助,则人们对司法部作为国务院组成部门的定位决定了其不适合进行以其自身为被申请人的行政复议等忧虑,也就可以迎刃而解了。法的问题归法,政策的问题归政策,立法政策的问题,则应当通过立法来加以解决。

作者简介:杨建顺,法学博士,中国人民大学法学院教授。
文章来源:《中国法律》2018年2期,第27-30页。
发布时间:2019/2/15
 
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