对《行政复议法》修改的意见
作者:应松年  
    摘要:  行政复议制度是我国行政纠纷解决体系的重要组成部分, 具有高效、低成本、和谐等优点。但是, 我国现行的复议制度也存在着性质与功能定位不全面、公正性不足、管辖过于分散、和解与调解手段运用不畅等问题, 这造成了我国纠纷解决体系构建畸形、复议制度权威性受到质疑的窘境。值此《行政复议法》修订之际, 应当对这些问题有一个充分、全面的考虑。只有这样, 行政复议制度才能长出牙齿、形成威慑、提高老百姓对该制度的信任感, 进而使行政复议真正成为化解行政争议的主渠道。
    关键词:  行政复议;公正;调解;管辖

从现有的行政复议三部法律法规,即1991年《行政复议条例》、1999年《行政复议法》和2007年《行政复议实施条例》可以看出,对行政复议有一个认识发展过程。此次修改,我们应该总结实务和理论方面的经验和认识,使我国的行政复议制度更加完善。

一、关于性质和功能

《行政复议条例》第1条规定是:“为了维护和监督行政机关依法行使职权,防止和纠正违法或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,根据宪法和有关法律,制定本条例”。1999年的《行政复议法》作了基本相同的规定。在《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉的通知》中,明确指出“行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度”。行政机关的自我纠错、内部监督,以保护公民权益,就是行政复议的性质和功能,这是当时大家的普遍认识。但随着法治建设的发展和深入,人们的认识也开始深入和变化。人们开始把行政复议和推进政府法治,维护国家和谐稳定联系起来。2007年,国务院制定了《行政复议法实施条例》,其第1条规定:“为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议,建设法治政府,构建社会主义和谐社会中的作用,根据《中华人民共和国行政复议法》,制定本条例”,从解决争议视角把行政复议制度纳入国家整个解决行政争议的大体系,不再单纯从监督的角度考虑,由此当然将引发对整个行政复议的体制、制度设计的综合考虑。必须大大完善行政复议的功能,为行政复议发展、为解决行政争议的主渠道迈出坚实的一步。通过解决行政争议,监督行政机关依法行使职权,保护公民、法人和其他组织的合法权益,这是行政复议的整体目标。解决行政争议是复议的基础功能,监督和保护是具体的目标。此次复议法的修改,必须坚持这一功能定位,在此基础上构建整个行政复议制度,不能后退。

应该指出,行政复议当然是行政系统内极为重要的监督制度,但它与一般的行政机关的内部监督不同,不能单纯定位于上级行政机关对下级行政机关的监督。它的特点是:复议是因公民一方不服行政机关的行为,认为侵犯其合法权益而提出,这种监督具有被动性,没有公民一方的申请,就没有复议监督,上级行政机关就不能行使此类监察权,以保护公民权益。同时,复议解决的是公民和行政机关之间产生的争议,复议机关是在行政争议中居中裁决的机关,因而带有司法性,通过解决争议,保护公民权益,监督行政机关依法履行职责,从而维护社会稳定,这是复议不同于一般行政监督的特点。解决行政争议是复议制度多元功能产生的基础,由此也就要求复议必须有特定的体制和制度,不同于一般的内部监督。

二、关于公正

行政复议是由复议机关对复议申请人和作出原行政行为的行政机关之间的争议作出裁决,那么这一复议裁决就必须是公正的,否则,在复议和诉讼可以选择的条件下,行政相对人就不会选择复议后诉讼的路径,即便是复议前置的条件下,申请人也可能只是走走过场,不予信任。要使申请人对行政复议的裁决心服口服,从而优先选择复议,只有一条路,那就是他确信复议是公正的。要达到这种程度,就有许多机制、制度需要建立。首先要求行政复议的机构和人员是公平、公正、无偏私的,其必须有相对独立、只服从法律的地位,而这正是复议最难办的事。因为复议机关一般设于行政系统内,参与复议的是公务人员,由他们来解决下级行政机关与公民之间的纠纷,就有官官相护的可能,至少有官官相护之嫌疑,难以取得行政相对人的信任,也就难以展开工作,自己不能做自己的法官,不能既当运动员又当裁判员。因此,保证行政复议达到公正的要求,正是推进复议改革的核心、重点与难点。

这其实也是世界性的问题。应该说,社会矛盾的增多,是世界各国在经济、社会得到比较快发展的同时,政府对社会和经济事务的干预大为增加以后的共同现象。社会矛盾的增多以及矛盾所涉及的专业性、技术性增强,使传统包揽处理全部矛盾纠纷的法院面临巨大压力,在这种情况下,由行使公权力的行政机关同时担负起解决因其自身行为所产生的争议,进而将一些与社会政策相关的民事纠纷也一并解决,使社会经济稳定,就成为必然的发展趋势。解决行政争议和行政相关的民事纠纷,已成为行政机关职能的重要一部分。

世界各地都有复议性质的制度,大都由不服行政行为的当事人向作出行政行为的上级行政机关提出申请,但由于各地发展的特点以及不同的国情和法制传统,各地的行政复议体制和制度不尽相同。综合来看,一类是以英国为代表的,初期行政裁判所制度和其后的美国行政法法官制度;另一类是与行政法院紧密结合的德国、法国制度;第三类是东亚地区的特别制度。英国的行政裁判所是按“一业一法一所”建立起来的,发展起上千个裁判所。每年处理案件100万件左右,同期向法院起诉的仅5000件。由于行政裁判所的概念与英国的自然公正原则不符,英国议会对行政裁判所的存在展开了讨论,后任命以弗兰克斯为首的委员会进行调查。结论是行政裁判所的存在是必要的,它是司法体系的补充。行政裁判所的组织和程序不需要和法院一样,但为了达到裁判的公正,所有裁判所的活动必须以三个原则作为指导,即公正、公平和无偏私。后制定为《裁判所和调查法》,裁判所由议会通过的法律直接设立,独立于行政机关。裁判所主席由大法官或大法官同意的人员名单中任命,成员由裁判所主席从大法官、部长、大臣批准的人员名单中任命;赋予当事人就特定裁判所决定向高等法院提起申诉的权利。(目前,英国已将行政裁判所纳入司法系统,正在探索新的行政复议制度)

美国的行政法法官制度,原称“听证审查官”1972年改称为行政法法官。美国行政法法官制度经过了几次变迁,可以说是一部追求公正的历史。美国设置听证审查官时,就已把调查、追诉的职责与听证审查官分开,使其独立办案。但这些听证审查官本是该机关内部的官员。因而后来就引发了人们对这些听证官能否独立、中立和公正的争议,因此后来将听证审查官改称为行政法法官,希望他们和“法官”一样公正,这些行政法法官在该部门工作,但他们的奖惩任免全部由州人事部门负责管理,以此来保证其独立公正办案。但有些州还不满意,认为各行政机关对行政法法官虽无人事管理权,但在该机关工作,仍有可能受到影响,因而有些州就成立行政法法官办公室,集中起来、分头办案,这种行政法官办公室正在联邦各州发展。

根据80年代统计,社会保险方面,向州政府提出申请约125万件,被拒绝后要求州政府重新审查的25万件,由行政法法官主持听证的为15万件,不服上诉至社会保障署的约2-5万件,再上诉至法院的每年约1万件。

美国实行“穷尽行政救济”原则,在一定意义上也就是复议前置原则,因此绝大部分行政争议都通过行政法法官解决。在行政法法官处理的案件中,百分之九十以上通过调解、和解解决。

法国和德国都实行行政法院制度。法国行政法院属行政系统,除行政法院外,也还有其他救济途径。但由于行政法院公正办案,在民众中有权威性,因此在解决行政争议方面,主要依靠行政法院。德国行政法院属专门法院,此外还有财税法院、社会法院等。同时,德国也有行政复议,但缺乏统一的制度,由具体法律规定。

东亚地区的行政复议制度,近期来有很大变动,是世界上比较富有特色的,其核心的推动力也是为了追求公正。日本的行政复议制度经历了三个阶段。早期是明治时期的诉愿法,“规定明治宪法下的不服申诉——诉愿,比起救济制度,更倾向于将诉愿定位为行政监督制度。”1962年修改为《行政不服审查法》。“行政上的不服申诉,是指对行政厅的处分以及其他公权力纠纷行为不服的国民,向行政机关提出不服申诉,通过行政机关的裁断来实现救济自己权利、利益的程序。不服申诉由行政机关裁断,这一点区别于行政诉讼。”但是,“由于行政机关裁断属于行政的‘自我统制’缺乏‘第三人性’,因此也常常被指出在判断和审理的公正性上存在着问题。”同上“为了更好地为国民权利利益提供有实效的救济程序和修订前行审法,同时制定的行政案件诉讼法也进行了修订,而随着行政程序法的制定,修订前行审法,确保公正性的程序不够充分等问题变得更突出了。”

《日本行政不服审查法》第一章第1款明确,“通过规定国民能经简单迅速且公正的程序广泛地对行政厅提出不服申诉的制度的目的在于,在实施国民权利利益救济的同时,确保行政的适当运营。”新加入了反映修订讨论意见中的“公正”一词。

行政不服审查法为达到公正目的,在制度设计上作出了重大变化,在审理主体中建立了审理员制度,在审查请求中建立了审理员制度和行政不服审查会制度,在再审查请求程序中建立审理员制度。

1.审理员

建立审理员制度审理审查请求。要求审查机关的行政厅需制作审理员的名薄并进行公布,以增强透明性。在审理员的选任上,《审查法》规定,一般情况下应从审查机关本厅的职员中指定,但与审查有利害关系或曾参与审查请求相关的处分或参与了,与再调查请求相关的决定的人不得成为审理员,实行回避制度。《审查法》也规定,可以聘用外部人才作为审理员,成为固定职员。

审理员的地位。审理员虽是审查机关的辅助人员,但对审查机关具有一定的独立性,具体审理不受行政厅的干涉,可以以自己的名义独立作出。在审理决定上,审理员可以作出审理员意见书,但是意见书的内容和裁决书不同时,审查机关在裁决书中载明理由即可。

2.行政不服审查会

审查会是咨询机关。由于审理员毕竟是审查厅所属的职员,最终还是可能要受到审查厅内部的约束限制。为了确保公正和中立性,就要求引入第三方机制参与裁决。但仅在审查请求中适用,不用于再审查请求。

行政不服审查会设在总务省。主要由总务大臣任命的具有法律或行政方面的优秀有学识者9人作为委员组成。在具体进行调查审议时,可以是3人组成合议庭,也可全体委员组成合议庭进行调查审议。其专业性较强。但行政不服审查会性质为咨询机关。原则上,受理审理员意见书的审查机关有义务就审查请求的特有方面向其提出咨询,但最终行政不服审查会的答复对审查机关并无约束力。如果裁决的内容和咨询答复不同,在裁决中载明理由即可。

3.不服申请审查的程序

审理的受理机关。行政不服审查法确立了“审查请求中心主义”,即原则上由作出行政行为以外的行政机关进行审查,以保证审查的公正性。一般是向审查机关提交审查请求书,或经由原行政行为机关向审查机关提交请求书。新法还规定,在作出行政行为的行政机关存在着上级行政机关的情况下,并不是向上一级行政机关,而是应该向最高一级行政机关提出审查请求。因为最高一级行政机关一般被认为是能作出公正判断的。

审理的方式。以书面审理为原则,申请人或参加人要求必须赋予申请人口头意见陈述的机会。经审理允许,还可以组织辩论和询问,双方充分发表意见。

审查请求的提出,采用的是不停止执行的原则,并不妨碍行政处分的效力、执行。

韩国的行政复议制度独具特色。1984年《诉愿法》被废除,1985年《行政审判法》施行,至2017年4月,在不到32年的时间里,《行政审判法》已修改12次。

在韩国,行政审判首先是一种权利救济,其次也是一种行政自我监督。

1985年制定的《行政审判法》,将行政审判委员会作为议决机关。韩国实行裁决与议决相分离的方式。裁决厅仅能对被申请的行政行为的法律问题进行判断,而不审视行为事实,其裁决要受到行政审判委员会议决的限制。

2010年进行了第五次修订,国务总理行政审判委员会更名为“中央行政审判委员会”,中央行政审判委员会有权对市、道的行政复议委员会进行调查和指导。中央委员会由70名以内的委员构成,经国务总理同意后,由总统任命。

目前韩国的行政不服申诉程序主要分为一般行政审判和特别行政审判,以及其他一些行政不服申诉程序。前者如果不准用司法程序则构成违宪,而后者则不要求准用司法程序;前者以发挥权利救济功能为主,后者以发挥行政自我监督机能为主;前者必须与行政诉讼相联系,后者则必须与行政程序相联系。

行政审判应以口头或书面形式进行。关于审判委员会的裁判,对被申请人和其他相关行政厅均有拘束力,不履行的,委员会有强制权。

对于行政审判裁决不服,提起撤销之诉的,原则上以原处分机关为被告。

从以上简略介绍可以看出,这些国家都产生了复议制度,虽然制度各不相同,但都走上了追求公正之路,其核心举措都是使复议机构能独立公正的作出裁决。

我国从2007年开始复议制度改革,2008年国务院发布“关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知”,采用建立行政复议委员会的制度,推进复议的独立、公正。经过这几年的实践,各地复议委员会的体制、地位、作用和具体制度不尽相同。此次修订行政复议法,应该对复议委员会的作用和经验作认真、细致的总结,以决定是否保留行政复议委员会,以及复议委员会的具体运作制度。

三、关于复议的管辖

复议管辖是指复议机关是作为行政行为的上级业务主管部门还是同级政府。我国的复议管辖机关一开始都实行上级业务主管部门,例如,对县卫生管理部门的具行政行为不服,向市卫生管理部门申请复议。当时主要是从专业性上考虑。行政复议改革的进行,有些地方开始实行相对集中复议权,以一级政府为复议机关,逐步发展体现在有些地方实行本级政府所属行政部门,除垂直领导外,全部都以该级政府为复议机关。在市、县政府成立复议局。

这一改变是有必要的。首先,一级政府内设工作部门,是经政府设置和授权代表政府管理某一部门业务。其作出的行政行为是否合法,是否侵犯了公民的权益,理应由所属政府作出复议裁决。属于一级政府的监督权和政绩。其次,申请复议就在本地,方便老百姓。第三,在一级政府所设各部门中,有些复议案件多,有些少,甚至没有。在设置复议机关时,就很难确定设或不设,集中于市、县政府,就可以保证多部门,如有复议都可提起,且有专门机构解决人员和经费问题。第四,行政复议人员力量严重不足。2008年统计,行政复议机关达18万多个,地方三级政府的专职行政复议人员1532人,区县级人民政府专职行政复议人员平均为0-2人。第五,更重要的是在,为了公正复议,推行行政复议委员会后,复议委员会要求委员中有半数以上是外聘的专家,这在小一些的市或县的,各部门是无法做到的,必须集中到县、市一级,即使如此有些地方仍相当困难。因此,目前有的省、市、县建立复议局,把复议集中于省、市、县一级复议局。实践已证明,复议权的集中行使是有利于推进复议制度的发展的。

四、关于和解、调解

1991年行政复议条例和行政诉讼法一致,规定不得调解。1999年行政复议法未置可否,没有就调解、和解问题作出规定,但2007年的行政复议法实施条例,大大前进了一步,对和解与调解分别作出了规定。“第四十条 公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议,申请人与被申请人在行政复议决定作出前自愿达成和解的,应当向行政复议机构提交书面和解协议;和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益的,行政复议机构应当准许。”“第五十条有下列情形之一的,行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解:(一) 公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的;(二)当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。

当事人经调解达成协议的,行政复议机关应当制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果,并加盖行政复议机关印章。行政复议调解书经双方当事人签字,即具有法律效力。

调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的,行政复议机关应当及时作出行政复议决定。”

《行政复议实施条例》把和解、调解都列入复议制度,显然是与复议的总目标相联系的。复议是为了解决行政争议,构建和谐社会,和解、调解就是不可或缺的手段。行政争议是公民和政府之间发生的争议,这个争议是去法院解决好?还是去行政系统内解决好?无疑,公民一般都会挑选,也希望在行政系统内解决。中国人的传统观念是:把官司打到法院去,这就意味着和行政机关撕破脸了,今后还要长期和行政机关在一起发生关系,以和为上,最好都在行政系统内解决,而解决的方法更希望是通过和解、调解。和为贵,对行政机关来说,能通过和解、调解,化解矛盾、维护社会稳定,是各级政府都追求的目标。虽然和解有必须在自由裁量权范围内,不得损害国家利益、公共利益和他人利益的规定,但这是不难做到的。行政自由裁量权是极其宽阔的,且行政机关拥有极多的手段,来弥补可能给公民造成的损失。我们看美国的行政法法官制度,百分之九十以上的行政争议都通过行政法法官解决,这是对社会很有益的数字。和平解决争议,这对保护公民权益,促进行政机关自我纠错也是极有作用的。由此也大大减轻了法院的负担。当然,司法最终裁决还是必须的,它是复议得以和解、调解解决的保障,特别是能依法公正解决的保障。

建议修订新法时,能把这一点写入法律,使复议制度在建立和谐社会中发挥很好的作用。

五、关于行政复议的被告

我国解决行政争议的渠道有调解、信访、裁决、仲裁、复议和诉讼等众多渠道,但最主要的应该是复议和诉讼。有些国家把复议和诉讼列为两条不同的、相互竞争的渠道。我国则将二者互相衔接,都是解决行政争议,且互相配合的两个阶段。就复议和诉讼比较,二者各有特点和优点。

复议和诉讼,复议是第一阶段,诉讼是第二阶段,地位不同,司法最终解决。二者也有共同点,都是居中解决争议。国家行使权力,主要有三种方式,称为立法、行政、司法。都有各自的要求、特点和规则。立法的特点在于法定的集体经法定程序讨论、决策、制定规范;行政的特点是直接根据具体情况执行法律,发生双方关系;司法的特点是居中裁决,属三方关系。但实践中,在立法、行政、司法三大权力系统中,各系统有时也要运用其他的行使权力的形式。如在行政系统中需要制定规范,称为行政立法;需适用居中裁决的方式解决纠纷,称为行政司法。适用这种不同的行使权力的方式,就要遵循这种权力方式的特点和行使规则。行政立法,就必须通过公众参与、专家讨论、合法性审查、集体讨论决定等程序,不能一个人说了算;行政司法必须居中裁决,公正无偏私。行政复议属于公民不服行政机关的行政行为,向复议机关申请复议,复议机关一方面要行使监督权,审查其是否合法合理,但是它是通过居中裁决的方式进行审查,作出是否撤销的决定,是一种准司法行为。按照这种方式进行行政复议,就必须要求复议机构和人员能和司法一样独立、公正行使复议权力,做到公正、无偏私,而这正是行政复议所要求的。行政复议这种准司法性的行使裁决的形式,就与法院的裁判具有相似性,都是居中裁决,既然在法院的审判中,一审法院不可能当被告,那么复议机关依法裁决,申请人不服提出诉讼的,复议机关也不可能当被告,被告应该是原作出行政行为的行政机关。

这是我国行政机关行使居中裁决权制度中的一个重大问题。根据法律授权行政机关,对某些民事纠纷行使居中裁判权,我们称为行政裁决。例如,在治安管理处罚中,甲把乙打伤,治安管理人员除作出处罚决定外,同时也对赔偿纠纷作出裁决,其中一方不服,提起诉讼,裁决者,治安管理人员就要当被告,治安管理人员认为此事与他无关,不该当被告,最后修改治安管理处罚法,改为不裁决,仅调解,也就不当被告。同样,在发生轻微机动车事故时,也规定由交通管理员对赔偿纠纷作出裁决,后为了不当被告,也修改为调解。还有一些类似案例,对行政机关居中裁决纠纷或民事纠纷的,准司法行为应该是都明确规定,被裁决的双方当事人有一方不服的,可以提起诉讼,由双方当事人为原被告,作出裁决的行政机关不当被告。这也是世界通例。

这样看来,在行政诉讼中规定的双被告制度,是不符合复议制度的性质、特点和规则的,建议在复议法修改时改变这一规定,仅由行政争议的原双方当事人为原被告,并在立法时单独就行政诉讼中的双被告制度作出修改。

六、充分发挥行政复议的作用

复议和诉讼是解决行政争议的二个阶段。比较而言,二者又各有特点和优点。行政复议的特点和优点是,复议的受案范围较广,不仅可以受理合法性问题,也可以受理全部合理性问题。复议虽然是居中裁决,但其程序比较快捷;复议机关的专业能力比较强;复议可以更有能力、更好地协调行政争议,达到社会和谐的目标;复议不收费,更廉价等等。因此,只要我们能在复议中充分发挥这些优势,相对人应该会更愿意先选择复议。复议最核心的问题,如上所述,是公正。如果我们能建立起独立、公正、公开的复议机构、人员和公正裁决的机制,那么,相对人也一定会更多选择复议,使复议成为我国解决行政争议的主渠道,有助于建设保护公民权益,促进行政机关自我纠错的法治政府,推进和谐社会的建设。希望我们这次行政复议法的修改,能达到这一目标。

注释:
(1)参见《日本现行行政法》第十五章“行政的不服申诉”,市桥克哉等著,田林等译,法律出版社2017年第1版。
(2)同上
(3)同上
(4)同上
作者简介:应松年,中国政法大学法学院教授。
文章来源:《行政法学研究》2019年第2期。
发布时间:2019/5/15
 
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