德国高校人事制度改革中W型工资的创设、争议与启示
作者:叶强  
    摘要:  目前绩效工资制度改革已成为推动我国高校“双一流”建设的重要抓手,然而其在实践中也引发了教师之间差距不合理扩大等问题,为此可以借鉴德国高校人事制度改革中创设W型工资的经验。W型工资是在新公共管理运动的影响下为提升行政效能由联邦议会制定《教授工资改革法》而引人的。W型工资的生效实现了德国高校教授的工资结构从重视工龄向注重绩效的体系转变,也因而引发了学术争议和宪法争议。联邦宪法法院通过解释基本法规定的赡养原则和绩效原则之间的关系,调适了W型工资可能带来的教授工资差距扩大问题。这对于完善我国高校的绩效工资制度改革有着重要的借鉴意义,即要按照实体公正和程序公正相结合的要求,运用法治化的手段破解高等教育改革中的难题。
    关键词:  人事制度改革;W型工资;C型工资;绩效工资

一、问题的提出

近年来,我国高等教育改革文件陆续出台,推动了高校人事制度改革和工资分配制度改革的进程。由于工资分配制度改革与人事制度改革的紧密关系,在广义上,其可以认为是人事制度改革的一部分。目前,随着我国高校人事制度改革的深入发展,利益再分配调整的力度加大,难免会引发社会阵痛,特别是导致了高校不同教师之间的收入不合理扩大等问题,为此有必要借鉴其他国家改革成败的经验,为我所用。这方面,德国自从20世纪末推动的高校人事制度改革具有极为重要的警示意义,其中独创的青年教授职位(Juniorprofessur)和W型工资(W-Besoldung)不仅在实践中引发了广泛的学术争议,还在法律方面导致了宪法诉讼,成为近期德国高校改革中的热点事件。本文通过梳理W型工资的创设及其联邦化过程,具体围绕其中的宪法争议展开,以期为完善我国高校绩效工资制度改革提供若干借镜。

二、W型工资的创设及其联邦化过程 

一)引入W型工资的背景

W型工资(W-Besoldung)中的“W”代表“Wissenschaft”(科学),是联邦议院于2002年制定《教授工资改革法》(Gesetz zur Reform der Professorenbesoldung)这一“条款法”时修订《联邦公务员工资法》(Bundesbesoldungsgesetz)中的C型工资而引入的工资类型,专门适用于以教授为主体的高校教师(Hochschullehrer)群体。因为德国高校的教授属于公务员,W型工资在性质上也就是公务员工资,所以在分析W型工资创设的背景时应该从德国公职法改革的大背景下入手。

二战后,随着联邦制的发展,如何提高公职人员完成行政任务的效能成为一个紧迫的任务,但是受制于德国公务员制度的传统,变革并不容易。公职法改革(Dienstrechtsreform)最初的尝试是在1970年,联邦议会通过决议成立了“公职法改革研究委员会”(Studienkommission für die Reform des öffentlichen Dienstrecht)并由其提交了一份内容完备的报告,但是由于没有得到联邦议会的多数支持而未能通过。此后,在新公共管理运动的持续影响下,公职法改革直到1997年才得以突破。联邦议院与联邦参议院商得一致,于同年2月24日制定了《联邦公职法改革法》(Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstrechts),于同年7月1日起开始施行。该法合计15条,数量不多,但是内容重要,其确立了以绩效为导向的工资支付制度,并设立了有期限领导岗位等。

按理,在公职法改革时,高校人事制度和工资制度改革应该在其之下同步进行,可是《联邦公职法改革法》(1997年)的条文并未直接涉及高校教授工资的具体事项,这可能与德国高校自治的传统有关。但是高校人事制度和工资制度改革同样迫在眉睫,这是因为传统教授晋升漫长的弊端以及传统工资制度缺乏与竞争相关的控制机制等问题已经影响到德国高等教育在21世纪的国际地位。改革还是不改革,这不是一个问题。另起炉灶,制定专门的教授工资改革法律,成为一项新的任务。在这一过程中,德国高校校长联合会和时任联邦教育与研究部长埃德尔加德•布尔曼(Edelgard Bulmahn)女士起到了关键作用。

1998年2月,德国高校校长联合会(Hochschulrektorenkonferenz,HRK)发表了一份题为《关于改革高校职务、集体协议、工资与报酬法以及人员结构的建议》(Empfehlungen zum Dienst- und Tarif-, Besoldungs- und Vergütungsrecht sowie zur Personalstruktur in den Hochschulen)的报告。报告中建议:绩效偏好和时效应该成为高校教师获得报酬的一部分。这份报告发布后,社会反响强烈,其也与当时的执政联盟“红绿联盟”签订的《改革人员结构以及实现科学与研究领域设岗与工资支付条件的现代化》(Reform der Personalstruktur und eine Modernisierung der Anstellungs- und Vergütungsbedingungen im gesamten Wissenschafts- und Forschungsbereich)的联合协议的某些内容相吻合。为了落实执政联盟的这份协议,时任联邦教育与研究部长埃德尔加德•布尔曼女士于1999年6月召集了一个由18人组成的“高校公职法改革”专家委员会。该委员会于2000年4月正式提交了《高校公职法改革》(Reform des Hochschuldienstrechts)报告。虽然这份改革报告遭到众多教授以及包括德国高校联合会在内的相关机构的激烈批评,但是在吸收这份报告的基础上,联邦教育与研究部还是于2000年9月提出了一份名为《21世纪的高校公职法》(Hochschuldienstrecht für das 21. Jahrhundert)的报告,以此为蓝本的《教授工资改革法》(Gesetz zur Reform der Professorenbesoldung)于2002年9月由执政联盟控制的联邦议会通过。

(二)W型工资的具体内容及其与C型工资的差异

《教授工资改革法》(2002年)是一部“条款法”。“条款法”即每1个条文又可以当作一部法律。该法由6个条款组成,前5个条款是5部法律,第6个条款是实施日期。该法第1条即修改了《联邦公务员工资法》,引入了W型工资。其主要内容是:(1)W型工资由三种工资类型(Besoldungsgruppe)组成,分别是W1工资,适用对象是青年教授;W2工资,适用对象是教授(包括大学教授、应用技术大学教授、艺术学院教授和教育学院教授),以及依据州法不属于W3或A或B型工资的高校校长(院长)、副校长(副院长)、教务长;W3教授,适用对象是教授(包括大学教授、应用技术大学教授、艺术学院教授和教育学院教授),以及依据州法不属于W2或A或B型工资的高校校长(院长)、副校长(副院长)、教务长;(2)W型工资由基本工资(Grundgehalt)与绩效工资(Leistungsbezüge)组成。(3)W型工资中的基本工资是固定的,其中W1的基本工资为3260欧元,W2的为3724欧元,W3的为4522欧元。基本工资应该随着社会经济的变化而调整。(4)绩效工资也是浮动工资,又分为三种类型:分别是(a)因高校招聘及挽留而发生的绩效工资,(b)因在科研、教学、艺术、继续教育及后备人才培养上作出的特殊贡献而发生的绩效工资,以及(c)因在高校自治行政或领导岗位上承担特殊的任务而发生的绩效工资。前两类绩效工资可按期限支付或者一次性支付,后一类绩效工资可按承担任务的期限支付。(5)绩效工资的具体数额由州法规定,可以在W3工资的基本工资与B10工资之间上下浮动。(6)州法还可规定教授可以从私人第三方资助的科研或者教学活动中获得科研和教学津贴(Forschungs- und Lehrzulage);(7)为了保证此次教授工资改革的顺利推进,州法先前的规定最长可适用于2004年12月31日为止,即W型工资最迟应在2005年1月1日之日起施行。 

被《教授工资改革法》(2002年)取代的C型工资在历史上也发挥了重要作用,其是联邦政府于1975年为了统一联邦与州关于高校教师工资的不同规定而引入的。其特点是:(1)由四种工资类型组成,分别是C1工资,适用对象是艺术助手和科研助手;C2工资,适用对象是讲师、高级助手、总工程师和教授(应用技术大学教授、艺术学院教授、科学学院教授、艺术—科学学院教授和大学教授);C3工资,适用对象是教授(应用技术大学教授、艺术学院教授、科学学院教授和大学教授);C4工资,适用对象是教授(艺术学院教授、科学学院教授、大学教授和先前的教席教授)。(2)按照工龄,在C型工资内部划分不同的等级,其中C1划分为14个等级,其他类型都划分为15个等级;工资每2年向上晋升一级。(3)C型工资主要由基本工资、工龄工资和家庭补助组成,但是获取C4工资的大学教授在这些之外还可以获取津贴或者特殊补助;如果高校教师承担领导岗位的,还可以获取岗位津贴。

通过比较W型工资与C型工资,可以看到二者差异明显,其最大的差别即W型工资引入了绩效工资而C型工资依据年龄和资历从而改变了高校教授工资的构成,这也正是此次教授工资改革最核心的任务。但是C型工资高于W型工资的基本工资也在后来的实践中引发了争议,由此带动了高校教授工资制度的进一步完善。

(三)W型工资的联邦化过程

《教授工资改革法》(2002年)规定了各州调整教授工资类型的时间节点,即最迟应在2014年12月31日之前完成修法任务。事实上,其他15个州都按时修法了,只有萨克森州稍微延后。还需要提及的是,W型工资只是适用于《教授工资改革法》(2002年)施行之后晋升教授的高校教师,对于之前已晋升教授的高校教师可以由其自由选择,这就意味着C型工资和W型工资会共存一段时间,直到获取C型工资的教授全部退出或者转化为获取W型工资为止。

《教授工资改革法》(2002年)为各州留下了极为广泛的裁量余地。各州可以就以下事项作出变通规定:(1)制定工资分配程序的规则;(2)确立绩效工资发放的主管机关;(3)制定绩效工资发放的条件和标准;(4)确定绩效工资的构成(包括是定期发放还是不定期发放);(5)确定绩效工资与退休金之间的关系;(6)规定教授从私人第三方资助的科研或者教学活动中获得科研和教学津贴的细则;(7)规定绩效工资在预算中增加的额度。这样州教授工资法律在转化联邦法的时候,会依据本州的实际作出不同的规定。

就在16个州基本完成《教授工资改革法》(2002年)转化之际,凯·汉德尔(Kai Handel)博士就上述7个事项作了一项实证研究。她关注的核心问题是:州法是否实现了在高校中确立以绩效为导向的教授工资制度的目的?为此,她对照上述7个事项将各州划分为三组:第一组“最佳立法组”,即州法基本上实现了以绩效为导向的教授工资制度的立法目的;第二组“中等立法组”,即虽然立法整体上未完成,但是部分完成了这一立法目的;第三组“最差立法组”,即立法完全偏离了这一立法目的。以第(1)“制定工资分配程序的规则”项为例,她认为,黑森州、下萨克森州和萨尔州是“最佳立法组”;柏林州、莱茵兰—普法尔茨州和萨克森—安哈尔特州是“中等立法组”;巴登—符腾堡州、巴伐利亚州、勃兰登堡州、汉堡州、梅克伦堡—前波美拉尼亚州、北莱茵-威斯特法伦州、萨克森州、石勒苏益格-荷尔斯泰因州和图林根州是“最差立法组”。通过这种细致的比较,一方面可以查找州在转化联邦法作出不同规定的原因;另一方面也可以看到州在转化联邦法时的具体心态,从而观察各州的法律文化。

三、W型工资引发的宪法争议与解决

W型工资一经引入,就在学术界产生了持久的争议。克里斯托夫·比斯特(Christoph Biester)博士在一份报告中对这场数十年的争议作了总结。他写道:在那些赞同的人看来,W型工资强化了绩效原则并确立了一种认可机制;在那些反对的人看来,W型工资中的基本工资太低,而变动的绩效工资又增长了同事之间的等级体制;而更多的人持批判的观点,他们认为合理的工资体制应该涵盖激励、绩效评价、标准与公平四个要素。由于这场争议实在太大,其最终演化为一系列宪法诉讼,由司法审查程序来决断了。

(一)2008年巴伐利亚州宪法法院判决

2008年7月28日,巴伐利亚州宪法法院判决,诉愿人针对2004年12月7日修订的《巴伐利亚州公务员工资法》第21条第1款、第22条第1款第1句和第32条第8款提请的民众诉讼(Popularklage)不成立,驳回起诉。

诉愿人认为,《巴伐利亚州公务员工资法》的上述三个条款违反了《巴伐利亚州宪法》第95条第1款第2句规定的“与职务相当的赡养原则”(Gebot amtsangemessener Alimentation),导致国家不能向教授提供足够的照顾;通过C型工资向W型工资的转化在大学和应用技术大学之间实现部分平等违反了“不同工不同酬”的原则。理由在于:(1)主管机关对公务员及其家庭的赡养和照顾义务是传统公务员制度的主要特征。2002年教授工资改革将C3和C4的15个等级变成W2和W3的一个等级,导致教授收入减少了1/4,也就是说W2和W3的基本工资不足以抚养合格的后代。此外,虽然教授工资改革规定了绩效工资来弥补收入的减少,但是绩效工资并不是一项主观权利,因为并不是每一位教授都可以获得绩效工资。(2)在国立应用科技大学或者提供应用科技大学课程的国立高校投入W3教授指标,会导致这些教授的基本工资高于同校的W2教授,这是因为这些教授并没有获得与教授资格(Habilitation)相当的学术业绩。换句话说大学和应用科技大学的任务范围是不同的,就不应该给付任职教师相同的工资。

巴伐利亚州议会和州政府提交了内容基本重合的不同意见。它们认为,《巴伐利亚州公务员工资法》的上述三个条款是与《巴伐利亚州宪法》第95条第1款第2句的规定相吻合的。理由在于:(1)W2与W3的基本工资相比较与其他公务员工资已经属于较高水平,其中W2的基本工资相当于A13的最高档,W3的基本工资相当于A15的第11档;与C型工资相比,C3的基本工资平均水平低于W2的基本工资,W3的基本工资相当于C4工资的第6档,因此W2和W3教授期待更高的基本工资是不合理的;(2)本轮教授工资改革是在固定的基本工资之外增加浮动的绩效工资,W2和W3教授除了可以获得《巴伐利亚州公务员工资法》规定的聘任与挽留绩效工资之外,根据测算,每一位教授在其任职期间都有计划获得其他绩效工资,只不过在教授内部的分配会不同而已。此外,本轮教授工资改革的精神是在工资制度中引入绩效原则(Leistungsprinzip),其是和赡养原则(Alimentationsprinzip)处于同一位阶的原则,应该按照基本法的调和原则求取平衡。(2)在国立应用科技大学或者提供应用科技大学课程的国立高校投入W3教授指标,并不意味着要将大学和应用科技大学同等对待,也不意味着要将大学和应用科技大学的工资水平拉平。这一规定的含义只是:当应用科技大学的教授完成了与大学教授相当的任务时,其应该获得W3的工资。 

巴伐利亚州宪法法院经过审理后认为:(1)《巴伐利亚州公务员工资法》的上述三个条款不违反《巴伐利亚州宪法》第95条第1款第2句的规定。理由在于:(a)德国公务员制度的传统原则虽然包括赡养原则,但是并不意味着主管机关要给与公务员在特定的时间内确定的工资,而是做到对待给付(Gegenleistung)即可。同时在分析赡养原则的含义时,要结合规则的具体语境,一方面要考虑政治机关的决断,另一方面要考虑公务员制度的发展。由宪法法院来决定法律规定的给付数额是不合适的,这属于立法机关的权限。(b)赡养原则并不意味着立法机关不能变更工资结构。立法机关采取何种工资结构,并不是宪法法院审查的范围,因为宪法法院不能决定哪一种工资结构最公正、最合目的和最理性。(c)根据《巴伐利亚州宪法》第94条第2款、第116条的规定,绩效原则也属于公务员制度的传统原则。绩效原则有两个目的,一方面表现在个人方面,激励公务员完成任务;另一方面表现在行政效能方面,促进职位的较好使用。(d)从C型工资向W型工资转化的过程中,政府并没有降低平均工资开支,只不过是在教授内部进行了重新分配。根据赡养原则,每一位教授都享有与职位相当的工资,但是并不享有同样的工资给付待遇。根据《巴伐利亚州公务员工资调整法(2007/2008年)》,W2和W3教授的基本工资作了相应调整,因此能满足教授的赡养需求。(2)在国立应用科技大学或者提供应用科技大学课程的国立高校投入W3教授指标,意味着给这些高校的教授提供了一个可以获取W3工资的可能性,前提是其完成了与大学教授相当的任务。虽然大学与应用科技大学对教授的要求不同,大学要求教授完成教授资格论文或者与其相当的学术业绩,应用科技大学要求教授完成以实践为导向的学术业绩,这两者性质不同,但是考虑到应用科技大学的教授可能做出顶尖的学术业绩,在这些大学里投入10%的W3教授指标是合理的。基于以上理由,宪法法院判决诉愿人的诉讼请求不成立,驳回其民众诉讼。

从巴伐利亚州议会和州政府以及州宪法法院对诉愿人的回应来看,其在论证上有一模棱两可之处,即从事实上看,获取W型工资的教授在基本工资上可能确实比之前获取C型工资的教授要低。这是因为W型工资中的三种工资类型都只有一个档次,而C型工资中的C3和C4都有15个档次。从绩效工资的获取来看,虽然绩效工资能够弥补W2和W3教授基本工资的损失,但是绩效工资毕竟是不确定的,而且因人而异。这样绩效工资的引入不可避免会带来部分教授收入的减少和部分教授收入的增加,结果是导致教授收入差距的拉大。虽然教授之间合理的薪酬差距是有必要的,但是差距过大可能会引发新的不平等。这一巴伐利亚州宪法法院未竟的课题,就留待联邦宪法法院来回答了。

(二)2012年联邦宪法法院判决

2012年2月14日,联邦宪法法院第二庭以6比1的多数决作出裁判,判决2002年2月16修订的《联邦公务员工资法》以及黑森州公务员工资法律中关于W2工资数额的规定不符合基本法第33条第5款规定的“与职务相当的赡养原则”而无效,立法机关应该最迟于2013年1月1日之前制定新规则。

联邦宪法法院首先分析了基本法第33条第5款规定的含义以及立法机关的义务:(1)教授工资规则受基本法第33条第5款调整。公务员工资的宪法基础在于赡养原则,而赡养原则在内容上有不同的含义。首先,赡养原则意味着主管机关应该根据公务员的职级、职责以及责任给与其(包括家庭)在生命周期内与经济和财政发展相适应的适当的生活费。其次,在工资内部进行适当的分组是可以的,因为职位的价值不同,反映其价值的工资额也应该不同。最后,公务员工资体系内部的差异允许在体系外通过私人经济提供薪酬进行补充。(2)具体化基本法第33条第5款的义务赋予了立法机关广泛的裁量余地,这不仅包括工资的结构也包括工资的额度,但是立法机关的裁量余地应该受制于联邦宪法法院采用“明显的事实标准”这一一般法规则进行审查。立法机关通过的教授工资规则导致教授工资的明显减少,应该具备明显的事实理由。(3)立法机关的裁量余地赋予了其在具体化赡养原则的义务中引入绩效因素的权限,这是因为绩效原则和赡养原则都属于公务员制度的传统原则的内容。但是在公务员工资法发生体系变革的时候,绩效原则应该受到限制。对于教授群体来说,应该审查绩效原则是否影响教授的学术自由;对于高等教育机构而言,应该审查绩效原则是否影响它们自由的学术活动。(4)绩效工资应该补偿教授因基本工资的减少而产生的“赡养赤字”(Alimentationsdefizit),并保证每个教授都能稳定地得到。(5)由于体系变革具有较大不确定性,因此应该在程序上加以保障。虽然“与职务相当的赡养原则”并未要求立法机关规定精确的数额,但是若以程序要求来评价,就需要立法机关在规定不同的工资制度时具有充分的理由。 

根据上述分析,联邦宪法法院认为《联邦公务员工资法》以及黑森州公务员工资法律中关于W2工资数额的规定不符合基本法第33条第5款的规定。首先,W2的基本工资不足以满足教授的赡养需要。根据职位相当的原则来计算,W2的基本工资明显低于先前的C3。联邦统计局的数据也显示,W2教授在工资制度改革后收入明显下降了。其次,对于W2教授收入明显下降这一事实,立法机关没有举出充分的理由进行说明,导致教授工资改革的正当化不足。最后,绩效工资并不能弥补W2教授因工资改革而减少的收入。这是因为绩效工资并不是固定的、确定性的收入,教授并不享有针对绩效工资的请求权。内政部提交的一份报告显示,受调查的800名教授中约23%的没有收到过绩效工资。综上,W2工资的数额需要更改。

从联邦宪法法院的分析可以看到完善的基本权的分析框架。虽然“与职务相当的赡养原则”不是基本法上明确规定的基本权,但属于与基本权相当的权利,仍然可以沿袭基本权的分析框架,即“是什么权利——权利是否被侵害——侵害是否能正当化”。联邦宪法法院运用可靠的证据证明了W2教授在公务员工资改革后收入明显减少了,但是立法机关引入的绩效工资虽然在一定程度上能弥补这一减少的收入,但是并不能照顾到每一个人,例如本案中涉及的当事人。在这种情况下,如果立法机关不能提供更充足的理由加以反驳,就意味着其立法不符合基本法的规定。和巴伐利亚州宪法法院的观点不同,联邦宪法法院认为,对于立法机关变革工资结构这等重大事件,宪法法院不应该置身事外,而是应该从程序上加以规则,即要求立法机关满足程序正义的要求。

(三)2012年之后W型工资的调整

联邦宪法法院的上述判决对于德国联邦和州的公务员工资法律产生了巨大影响。联邦和州先后进行数次修改,完成W型工资合宪的任务。 

最新的《联邦公务员工资法》(2018年11月29日修订)引入了“经验期限”(Erfahrungszeiten)这一要素,其是指在W2和W3的基本工资中以“经验期限”为界划分为3档,每7年晋升一档。这样根据其附件,W型工资的基本工资为:W1工资,4702.01欧元。W2工资,第1档:5841.55欧元;第二档:6185.17欧元;第三档:6528.80欧元。W3工资,第1档:6528.80欧元;第二档:6986.95欧元;第三档,7445.12欧元。除了修订《联邦公务员工资法》,联邦议会还会定期制定公务员工资调整法律。2018年11月8日,联邦议会制定了《联邦公务员工资与养老金调整法(2018/2019/2020年)》(Bundesbesoldungs- und –versorgungsanpassungsgesetz 2018/2019/2020)对未来3年公务员工资的调整作了安排。

和联邦一样,各州也先后修改了州公务员工资法律。以黑森州为例,最新的《黑森州公务员工资法》(Hessisches Besoldungsgesetz)由黑森州议会于2018年6月25日制定,其和《联邦公务员工资法》的条文结构相同,也引入了“经验期限”。不过和联邦法规定略有不同,其规定的晋升间隔时间为5年,并在W2和W3的基本工资中分为5档。这样根据其附件,W型工资的基本工资为:W1工资,4219.84欧元。W2工资,第1档:5297.79欧元;第二档:5497.29欧元;第三档:5696.79欧元;第四档:5896.29欧元;第五档:6095.79欧元。W3工资,第1档:5874.12欧元;第二档:6095.79欧元;第三档:6328.54欧元;第四档:6561.28欧元;第五档:6791.82欧元。为了保证公务员工资的正常调整,黑森州议会还于2017年6月30日制定了《黑森州公务员工资与养老金调整法(2017/2018年)》。2019年之后的调整法也将会出台。

“经验期限”的引入实际上是借鉴了先前C型工资中的工龄,这似乎表明教授工资改革倒退了,但是要保证改革顺利进行,必要的妥协也是合乎情理的。客观的说,德国高校教授一方面享有相对较高的基本工资的保障,另一方面还有机会获得各种绩效工资,这种优渥的待遇是令人羡慕的。而这也正是我们的奋斗目标,即通过一种法治化的机制保障高校教师在良好的学术条件下推进教学和研究工作。

四、W型工资对我国高校绩效工资制度改革的启示 

  (一)我国高校绩效工资制度改革的政策梳理

和德国国立高校属于公务员体制不同,我国的公立高校属于事业单位的组成部分,由此高校的工资制度改革与事业单位同步。在时间上,2006年的工资套改拉开了高校绩效工资制度改革的序幕。这一年,以当时的人事部牵头,联合财政部和教育部等部门陆续制定了一系列文件,分别是:《关于印发事业单位工作人员收入分配制度改革方案的通知》(国人部发〔2006〕56号,2006年6月15日)、《关于公务员工资制度改革和事业单位工作人员收入分配制度改革实施中有关问题的意见》(国人部发[2006]88号,2006年9月1日)、《科学研究事业单位贯彻〈事业单位工作人员收入分配制度改革方案〉的实施意见》(国人部发〔2006〕100号,2006年9月30日)和《高等学校、中小学、中等职业学校贯彻<事业单位工作人员收入分配制度改革方案>三个实施意见》(国人部发[2006] 113号,2006年10月7日),确立了在国家宏观总量调控的基础上,事业单位可自行制订绩效工资分配制度的原则。

但是因为各种原因,上述套改方案并未有效实施。2009年9月2日,温家宝总理主持召开国务院常务会议,决定从2010年1月1日起,在高校全面推行绩效工资改革,将绩效工资分为基础性绩效工资和奖励性绩效工资两部分。为了稳步推进这项工作,中共中央、国务院印发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发〔2011〕5号,2011年3月23日),明确了以完善工资分配激励约束机制为核心,健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度。紧接着,国务院办公厅又下发了《关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》(国办发〔2011〕37号,2011年7月24日),继续深化事业单位改革。为了完善党的十八大提出了优化收入分配结构的新要求,国务院印发了《关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》(国发〔2013〕6 号,2013年2月3日),要求事业单位结合分类改革的精神,建立健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的工资分配制度。

在总结前期改革成果的基础上,国务院于2014年5月颁布《事业单位人事管理条例》(国务院令第652号),明确规定:“国家建立激励与约束相结合的事业单位工资制度。”为了落实该条例中关于提高基本工资的规定,国务院办公厅又印发了国办发[2015] 3号文件和国办发[2016] 62号文件,分别从2014年10月1日起和2016年7月1日起适度提高机关事业单位工作人员的基本工资标准。为了推动“双一流”建设,实现中国高等教育跨越式发展,国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》(国发〔2015〕64号,2015年10月24日),规定双一流建设要坚持以绩效为杠杆,建立激励约束机制,充分激发高校内生动力和发展活力。在“双一流”建设大背景下,为了推动知识经济的发展,更有效发挥市场机制作用和科研人员的创新能力,中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》(厅字〔2016〕35号,2016年10月22日)。为了破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍,教育部等五部门又制定了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》(教政法〔2017〕7 号,2017年3月31日),规定了支持高校推进内部薪酬分配改革和加强高校绩效工资管理等内容,等等。

从梳理以上政策可以发现,中央部门自从2006年以来围绕事业单位工资改革制定了大量的政策性文件,呈现出明显的自上而下推动的特点。这些文件虽然在内容上有创新有发展,但是仍然有很多重复的规定,这就意味着文件的执行和效力有问题,反过来也说明了文件本身的质量有问题。借鉴德国的经验,并不是说要把德国教授的公务员身份、教授工资的类型等这些和中国的国情不相符合的规定照搬过来,而是要借鉴德国在围绕高校教授工资改革这件事中是如何用法治化的手段来运作的。首先,在引入W型工资前,联邦主管部门召集了一个颇具代表性的专家委员会提交论证报告,然后由联邦主管部门提交给联邦政府立法建议案,再由立法部门按照立法的程序制定法律加以保障。其次,在教授工资改革法律通过之后,围绕其中产生的宪法争议,交由宪法法院加以审查。一开始,州宪法法院可能不愿意碰这样的硬骨头,但是到了联邦宪法法院那里,它严守中立,遵循宪法解释的方法和步骤给出了信服的答案,各方都愿意尊重这一判决结果。最后,立法机关按照联邦宪法法院的要求,及时修订违宪的法律。即便是提高公务员工资这样的事项,也是每2-3年提前制定调整法律来完成。这种立法、行政与司法之间的良性互动以及教授、社会组织等各方的良好参与,是我们在推进高校绩效工资制度改革的过程中应该学习的。可能是我们缺乏这种良好的互动机制以及有效的参与机制,导致绩效工资制度改革在实践中遇到的问题一直没有得到有效化解。

(二)我国高校绩效工资制度改革在实践中遭遇的问题与完善的建议

高校绩效工资制度改革在实践中遭遇什么问题,这方面学术界已经做了大量卓有成效的研究。有课题组于2011年对32所教育部直属高校教师进行薪酬调查后发现,高层次人才与青年教师之间的收入差距过大,产生了负面影响。有课题组于2015年在全国部分“211”“985”高校中调查后发现,绩效制度改革带来的不公平问题颇值得重视,具体表现在:(1)不同单位之间的收入差距较大;(2)低级别的教师与青年教师之间的工资差距较大;(3)基本工资普遍较低。还有学者对21 所高校绩效工资方案进行比较研究后发现,改革的主要困难在于薪酬分配制度如何体现高等学校岗位特点,如何有效进行工资调整等方面。还有课题组比较了中国和加拿大高校教师的工资性年收入后发现,职称和职务(包括校内外兼职)是影响中国高校教师差距的主要原因。还有其他一些研究成果也指出了类似的问题。

这说明了随着我国绩效工资制度改革的推进,教师之间工资的不平等成为高校发展的突出问题,制约着高校“双一流”建设和高校治理现代化的进程,而这也正是德国W型工资引入过程中争议的焦点问题。如何破解这个问题,我们认为应该从以下两个方面入手:

实体公正方面,首先,在高校教师工资的构成上,基本工资应该占相当比例,并突出基本工资的保障性。一方面要保证高校教师的基本工资相较于其他行业保持在较高水平,另一方面应缩小高校不同职务和职称的教师在基本工资上的差距,从而保障青年教师拥有相对良好的生活条件。其次,在绩效工资的分配上,适度拉开教师之间的差距是必要的,但是这种差距应该维持在合理的范围内。何种比例最合适,需要结合当地的经济发展水平进行测算。再次,针对绩效工资的具体构成,应结合绩效工资的总额在校院(系)之间进行充分协商之后确定。最后,中央和地方政府应定期调整高校教师工资,与物价的变动相一致。 

程序公正方面,首先,绩效工资制度改革关系到每一位教师的权利,教育行政部门和高校尤其要尊重他们的程序性权利,包括知情权、参与权和建议权等。高校在制定本校的绩效工资制度改革文件时,应在教师之间充分讨论,发扬民主精神,实现学校发展与教师利益的高度契合。其次,省教育主管部门在核定高校的绩效工资数额时,应在本地区的高校之间大兴调研之风,了解各个高校的特点和需求,尽可能保障各个高校之间的均衡发展;再次,教育部在面对全国高校制定绩效工资改革文件之前,应组织一个代表各方利益关切的专家委员会,深入各类各层次高校内部进行调研,并展开讨论,听取各方意见之后再出台文件。最后,国务院应在目前改革的基础上,适时出台《事业单位工资条例》,将目前分散在各政策中的绩效工资规定加以整合,从而保证绩效工资改革的权威性和效力性。

当前,绩效工资制度改革已经是推动高校“双一流”建设的重要抓手。借鉴德国的经验,在今后的改革实践中,我们应该按照实体公正和程序公正相结合的要求,充分尊重高校的办学自主权和教师的学术自由以及其他合法权利,运用法治化的手段破解高校改革中的难题,从而为推动我国从高等教育大国向高等教育强国的转型奠定坚实的人才基础。

注释:
叶强.德国高校青年教授职位设置的争议解决及其启示[J].中国高教研究,2018(1):69-73.
Manfred Wießner. Leistungssteigerung durch die Dienstrechtsreform 1997?[M]. Herbolzheim: Centaurus Verlag & Media UG, 2002:29.
苗晓丹.德国高校教师薪酬制度及其特征分析[J].外国教育研究,2016(8):76.
Dudo von Eckardstein. Leistungsvergütung für Professoren: Möglichkeiten und Probleme der Umsetzung auf Fachbereichsebene[A]. Horst Albach & Peter Mertens (Hrsg.) Hochschulmanagement[C]. Wiesbaden: Verlag Gabler, 2003:98.
说明:萨克森州政府于2005年2月24日提出立法修正案,州议会于2005年3月9日完成一读,直到同年7月14日才通过立法。
Kai Handel. Die Umsetzung der Professorenbesoldungsreform in den Bundesländern[R]. Gütersloh, 2005:30-34.
Christoph Biester. Kritik und Lob der W-Besoldung: Die W-Besoldung aus der Perspektive der Professorinnen und Professoren[R]. Wedemark, 2005:2.
高校教授职位对应的工资类型是W型工资中的W2和W3。
根据《联邦公务员工资法》第33条第1款第1句第1项的规定,高校教授可以获得招聘绩效工资和挽留绩效工资。
对应于C型工资中C2,C3和C4的教授编制,在实施后应该变更为对应于W型工资中W2和W3的教授编制。对应于C2和C3的教授编制变更为对应于W2的教授编制,对应于C4的教授编制变更为对应于W3的教授编制。第2句的变更以教授的申请为准。州科学、研究和艺术部经授权,可向国立应用科技大学或者向提供应用科技大学课程的国立高校提供不超过该校全部教授职位10%的对应于W3的教授编制。
Bayerischer VerfGH, Urteil vom 28.07.2008 - Vf. 25-VII-05.
BVerfGE 130, 263.
高校教师薪酬调查课题组.高校教师收入调查分析与对策建议[J].中国高等教育,2014(10):27.
王保平.高校综合改革背景下的薪酬制度研究[J].中国高等教育,2016(7):11-12.
李倩,史万兵.高校教师绩效工资制度改革的困境与出路[J].教育财会研究,2016(2):43.
胡咏梅等.高校教师收入不平等——基于中国和加拿大高校教师工资性年收入的比较研究[J].中国高教研究,2016(11):85.
作者简介:叶强,中南财经政法大学讲师。
文章来源:《湖南师范大学教育科学学报》2019年第2期。
发布时间:2019/5/15
 
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