论行政收费的理由和标准
作者:王锴  
    摘要:  行政收费乱象的根源不仅仅是法律依据的不统一,更在于收费理由和标准的不明确。长期以来,我国立法中一方面混淆了行政收费与公用事业或公益性服务价格、政府性基金、罚款、税的区别,另一方面又将代履行费排除在行政收费之外。尤为严重的是,税费不分导致收费成为国家增加财政收入的来源,因此需要从理论上予以厘清。税与费的区分关键在于国家给付的“可归因于个人性”,具体表现为额外成本、个别受益和经济诱导性,其中行政规费的理由主要是额外成本原则,特许规费、需要使用许可的使用规费、受益费的理由是个别受益原则,社会抚养费和拥挤性公共物品的使用规费则更多表现为经济诱导性。行政收费的标准包括对等原则和成本覆盖原则,需要根据不同的收费理由而定。
    关键词:  行政收费;额外成本;个别受益;经济诱导性

2018年岳麓书院门票事件所产生的争议使得行政收费的问题再次引起人们的关注。1据笔者不完全统计,我国目前共有52部法律、96部行政法规规定了行政收费的费种,但是,除了很少的立法规定了行政收费的程序外,2大多数立法只是简单规定了在某件事情上要收费,但是为什么收费、收多少费并不明确。在笔者看来,我国行政收费所存在的“乱象”并非简单的缺少一部统一的《行政收费法》的问题,更根本的问题是在理论层面,没有解决行政收费的理由和标准。就此次岳麓书院门票事件来看,人们质疑的焦点也在于:岳麓书院位于岳麓山风景区,但是作为主体的岳麓山风景区早已不收费,岳麓书院收费的理由是什么?同时,岳麓书院收费50元,远远高于岳麓山风景区早期收费时的15元,这个收费的标准又是如何确定的?3基于此,笔者拟从行政法的角度对行政收费的理由和标准进行讨论。

一、有关行政收费的理由和标准的立法乱象

(一)收费依据的混乱

一些学者主张,行政收费属于我国《立法法》第8条第7项规定的“对非国有财产的征收”的法律保留事项。4但不能不注意的是,我国法律保留中的“法律”并不限于全国人大及其常委会的法律,还可以包括行政法规,即所谓绝对法律保留和相对法律保留。根据《立法法》第9条,行政法规不能规定绝对法律保留的事项,而“对非国有财产的征收”并不属于绝对法律保留。由此来看,行政收费的依据应当是法律和行政法规。这一点也为《乡镇企业法》第17条所确认,该条规定,除法律、行政法规另有规定外,任何机关、组织或者个人不得以任何方式向乡镇企业收取费用,进行摊派。但同样是全国人大常委会制定的《中小企业促进法》第54条却规定,任何单位不得违反法律、法规向中小企业收取费用,不得实施没有法律、法规依据的罚款,不得向中小企业摊派财物。中小企业对违反上述规定的行为有权拒绝和举报、控告。此处的“法律、法规”应当不限于法律和行政法规,还可能包括地方性法规,甚至经济特区法规。同时,《农业法》第67条也规定,任何机关或者单位向农民或者农业生产经营组织收取行政、事业性费用必须依据法律、法规的规定。收费的项目、范围和标准应当公布。没有法律、法规依据的收费,农民和农业生产经营组织有权拒绝。但是,作为我国目前专门针对行政收费的立法——《行政事业性收费标准管理办法》,其第3条则将行政事业性收费的依据进一步扩展到“法律法规等有关规定”,据学者统计,现实中确有部分行政收费是由部门规章、地方政府规章乃至非立法性的其他规范性文件设定的。5可以说,收费依据的不确定是导致目前行政收费混乱的首要原因。

(二)收与不收的混乱

首先,对于同样类型的收费项目,有的立法规定要征收,有的立法却规定不征收。比如同样是登记,《农民专业合作社法》第13条规定,农民专业合作社登记办法由国务院规定。办理登记不得收取费用。而《农村土地承包法》第24条规定,国家对耕地、林地和草地等实行统一登记,……登记机构除按规定收取证书工本费外,不得收取其他费用。该条规定的登记却是要收取“工本费”的。

其次,有些立法对于收费还是免费立场模糊。最典型的是《旅游法》第43条第3款,公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等,除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外,应当逐步免费开放。从该款的表述来看,公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等最终要实现免费,但是目前可以收费,问题是从收费过渡到免费到底多长时间完成呢?如果不明确,就可能导致一些事业性收费永远处于“逐步免费”的状态。再比如《文物保护法》第10条第1款规定,县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划,所需经费列入本级财政预算。但该条第3款又规定,国有博物馆、纪念馆、文物保护单位等可以收取事业性收入,专门用于文物保护。这显然与第1款相矛盾,因为一方面,既然文物保护的经费由本级财政承担,国有博物馆、纪念馆、文物保护单位还有什么理由再收取事业性收入用于文物保护呢?另一方面,如果说文物保护的目的是维护文物保护设施、弥补参观给文物保护设施带来的损耗的话,那么,只要人人都有参观的可能,这种维护费用就应当由纳税来承担。2009年国家用燃油附加税来取代养路费就是这个道理。正是由于立法中的种种模糊,使得某些事业性收费一直处于灰色地带。

再次,对行政收费的取消或者停征没有采取法律途径。“行政事业性收费的项目、依据、标准”属于2007年《政府信息公开条例》第10条所规定的县级以上政府及其部门重点主动公开的事项。据此,财政部每年在其网站上公布全国性及中央部门和单位行政事业性收费目录清单。根据其2017年公布的清单,中央部门和单位的收费项目只有49项。远远低于笔者在中国人大网的“中国法律法规信息库”中所检索的具有法律行政法规依据的148项收费项目。这其中的差距可以用近年来我国开展行政收费项目的清理来解释,比如2017年就取消或停征了41项中央设立的行政事业性收费项目。6但问题在于,这种取消或停征并没有采取法律途径进行。因为一些被取消或停征的收费项目本身是法律或者行政法规规定的,比如核安全技术评审费是《民用核安全设备监督管理条例》第60条规定的,河道工程修建维护管理费是《防洪法》第51条规定的,药品检验费是《药品管理法》第40条规定的,那么,在没有修法的情况下就取消或停征上述收费项目,虽然客观上减轻了企业或公民的负担,但这种做法本身却存在合法性的问题,并给人留下“收不收全凭行政机关一句话”的印象。

(三)收多收少的混乱

根据2018年《行政事业性收费标准管理办法》,我国将行政收费分为行政管理类收费、资源补偿性收费、鉴定类收费、考试类收费和培训类收费五种,并且针对这五种收费类型确定了具体的收费标准。其中,行政管理类一般按照直接成本收取、证照印制费用原则上根据招标价格确定。资源补偿性收费按照资源的价值或者稀缺性以及开采利用给自然资源带来的损害、治理和恢复成本来确定。除此之外,鉴定类收费、考试类收费、培训类收费都按照支出成本来确定。总体来看,除了证照印制费和资源补偿性收费外,我国的行政收费都以成本作为标准。但在实践中,并未严格贯彻这一标准。比如工商行政管理部门在核发企业法人营业执照时,是按照企业注册资金的比例收取不同的费用。7再比如2013年以来我国政府多次降低行政事业性收费标准,仅2013年10月1日起就降低了14个部门20项行政事业性收费,每年减少2亿元。8然而,如果这一降费是合理的,是否意味着之前收取的费用过高?反之,如果之前的费用是按照成本收取的,那么降费是否会导致公共资金的亏损呢?

二、行政收费的理由

要想说明行政收费的理由,就必须区分行政收费与几个相近概念。

(一)行政收费和公用事业或公益性服务价格

我国《价格法》第18条规定,下列商品和服务价格,政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价:(1)与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格;(2)资源稀缺的少数商品价格;(3)自然垄断经营的商品价格;(4)重要的公用事业价格;(5)重要的公益性服务价格。根据全国人大常委会的解释,这里的“公用事业”通常是指适应社会公众的物质生活的共同需要而经营的事业。如公共汽车、地铁、自来水、煤气供应、电话、出租汽车、邮政等。“公益性服务”是为社会公众或者公众中某些特定的对象提供的带有社会福利性质的服务。如学校、公园、博物馆、医院等。9这使得公用事业或公益性服务的价格容易与行政收费中的事业性收费发生混淆。比如2017年财政部公布的《全国性及中央部门和单位行政事业性收费目录清单》就将公办幼儿园的保教费和住宿费、普通高中的学费和住宿费、高等学校的学费和住宿费等属于《价格法》规定的公益性服务的价格纳入了行政事业性收费的范围。

诚如前述,我国一般将行政收费称为行政事业性收费。其中的“事业性收费”,根据国家物价局和财政部1988年《关于加强行政事业性收费管理的通知》,主要是指不具有管理性质而是具有服务性质的收费,比如卫生健康部门的预防接种服务费、相关部门的考试考务费、培训费,这种带有服务性质的事业性收费与公益性服务价格有何区别?笔者认为,区别首先在于价格的收取主体是企业,而事业性收费的主体是行政机关或者事业单位。当然,传统上公用事业也是由行政机关或事业单位提供的,只不过后来实行民营化后允许企业提供,这也使得公法上的行政收费关系变成了企业与使用者之间的私法上的价格关系。但是,这种民营化本身存在界限,从而防止公法遁入私法,10损害公民福利和加重公民负担。其次,价格本质上是合同关系,价格的形成和内容都是当事人合意的结果。而事业性收费带有强制性和法定性,也就是说,收不收费以及收多少费都是法律规定的结果,当事人没有选择权。再次,公益性服务价格是由成本和利润组成,而事业性收费仅仅涵盖成本。即使《价格法》规定公益性服务实行政府指导价或者政府定价,那只是对企业利润的控制,并非不允许其收取利润。这与行政收费有着本质区别。

具体到此次岳麓书院门票事件,首先,收费主体无论是岳麓书院还是岳麓书院文物管理处,都不是企业;11其次,岳麓书院的收费不是基于岳麓书院的管理者与使用者之间的合意而成,而是法定的结果。这从2008年中宣部、财政部、文化部、国家文物局发布的《关于全国博物馆、纪念馆免费开放的通知》第2条可以看出,“全国各级文化文物部门归口管理的公共博物馆、纪念馆,全国爱国主义教育示范基地全部免费开放。其中,文物建筑及遗址类博物馆暂不实行全部免费开放”。再次,根据《文物保护法》第10条第3款,文物保护单位的事业性收入专门用于文物保护。可见,岳麓书院收取门票不能用于盈利。上述特征都决定了岳麓书院门票的性质更多是事业性收费而非公益性服务价格。

(二)行政收费与政府性基金

根据2010年财政部颁布的《政府性基金管理暂行办法》第2条,政府性基金是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定,为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展,向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。政府性基金一般都冠以“基金”的名称,比如《防洪法》规定的水利建设基金,《邮政法》规定的邮政普遍服务基金、《土地管理法》规定的新菜地开发建设基金。但是现实中,也有一些政府性基金用“费”来命名,比如教育费附加、港口建设费、文化事业建设费,此时就容易跟行政收费发生混淆。其实,政府性基金更接近税,政府性基金所支持的公共基础设施和公共事业具有普惠性,并非个别人受益。但是,政府性基金与税的区别在于,政府性基金往往是专款专用,而税是统收统支,后者的使用范围比前者要广泛。

(三)行政收费与罚款

在我国,争议最大的行政收费恐怕是社会抚养费。一些学者认为,社会抚养费既然是针对违反计划生育义务行为的,就不应该是行政收费,而是一种罚款。12但是问题在于,将生孩子视为违法,这是不符合宪法所规定的人格尊严的价值的。就像德国联邦宪法法院在“孩童为损害”判决中所指出的,由于医生的结扎手术失败而导致原告怀孕生子,即使孩子的出生是非原告所愿的,原告也不能因为孩子的抚养费用向医生请求财产损害赔偿。因为“所有的国家权力均有义务重视每个人为自己的主体性而存在,所以禁止将小孩子的养育义务理解成损害。若非如此,孩童将会被贬抑为法律上请求权的客体,最后孩童沦为一项纯损害项目、纳入经济负担为形象的损害计算中”。13当然,将社会抚养费视为给社会造成了负担从而需要对公共资源进行的补偿的观点也是有问题的,因为将孩子视为负担同样有损他的人格尊严。所以,笔者比较赞成王贵松教授的观点,即社会抚养费更多是一种经济诱导性的收费,14即通过经济手段来引导人们计划生育。这与西方一些国家通过征收拥堵费来减少道路拥堵的性质一样。

行政收费与罚款的区别除了是否针对违法行为外,还在于收费和收取罚款的目的不一样。收费是为了填补行政机关的额外成本,具有恢复原状的功能;而罚款的目的是制裁,无论当事人是否恢复原状,都要剥夺其部分合法财产来进行惩罚。因此,罚款与行政收费是可以并存的。比如《土地管理法》第75条规定,违反本法规定,拒不履行土地复垦义务的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正;逾期不改正的,责令缴纳复垦费,专项用于土地复垦,可以处以罚款。此处的土地复垦费之所以是行政收费而非罚款,就在于其目的仅为填补行政机关因为当事人的违法行为所支出的额外成本(恢复原状的费用)。

(四)行政收费与代履行费

代履行费是我国立法中比较常见的行政机关收费项目,但是2017年财政部发布的《全国性及中央部门和单位行政事业性收费目录清单》中却没有提及该项费用。关于代履行费,《行政强制法》第50条规定征收的前提是“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定,当事人逾期不履行,经催告仍不履行,其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的,行政机关可以代履行,或者委托没有利害关系的第三人代履行。”同时,第51条第2款规定,代履行的费用按照成本合理确定,由当事人承担。虽然代履行分为行政机关代履行和第三人代履行,但费用都由义务人交给行政机关,因为第三人与义务人之间没有直接的法律关系,“第三人不能要求义务人支付代履行费,而只能根据他与行政机关之间的私法合同要求行政机关支付”。15那么,行政机关收取代履行费是否属于行政收费呢?笔者认为应当属于。首先,代履行费不是罚款。代履行费的目的是为了履行原来的义务,而罚款是在原来的义务之上施加新的义务。其次,代履行不同于行政机关的直接强制执行,行政机关直接强制执行是行政机关的工作职责,不需要收取费用。而代履行是行政机关替当事人履行义务,并非行政机关的“份内事”,并且因为当事人的过错(自己不履行义务)使得行政机关支出了额外的成本,该成本自然应由当事人承担。现在的问题在于,如何解释我国《道路交通安全法》第93条第2款?该款规定,机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离,妨碍其他车辆、行人通行的,处20元以上200元以下罚款,并可以将该机动车拖移至不妨碍交通的地点或者公安机关交通管理部门指定的地点停放。公安机关交通管理部门拖车不得向当事人收取费用,并应当及时告知当事人停放地点。这里交管部门拖车为什么不能收费?机动车驾驶人显然没有尽到合规停车的义务,此时本应由其自己履行挪车的义务,但是他没有或者拒绝履行,此时,交管部门代替其挪车,这显然属于代履行的范畴。16笔者估计立法者之所以规定不收费是将此处交管部门的挪车行为理解为行政机关的直接强制执行。但是,(1)行政机关直接强制执行中的执行行为必须不同于履行原来义务的行为。就像美浓部达吉所指出的,“命令打捞成为航海障碍的沉船,当该命令不被履行时,行政机关代为打捞,称为代执行;而用爆炸物粉碎之,则是直接强制。”17而此处的交管部门挪车与机动车驾驶人自己挪车的行为性质是相同的。(2)直接强制执行一般都是在无法代履行的时候才被采用,18因为直接强制执行所采取的措施往往比代履行要激烈,根据比例原则,在同等效果下,对公民权利损害小的措施要优先采用。如果交管部门挪车是直接强制执行,那么比其更轻微的代履行在哪里?综上所述,笔者对《道路交通安全法》第93条第2款所规定的“不得收取费用”持怀疑态度。19

(五)行政收费与税

所谓的“乱收费”包括收费的设定乱和收费的实施乱,相比实施乱,设定乱更难判定、更加根本。因为设定乱取决于费本身的正当性。笔者认为,很多部门之所以具有乱设定收费项目的“冲动”,就在于将收费作为增加财政收入的手段,从而混淆了费跟税的区别。也就是说,一些项目应当由税来支付甚至已经由税支付过,但是设定机关又通过收费的方式将成本再次转嫁到了公民身上,从而导致收费变成了加税。比如根据《收费公路管理条例》第2条,收费公路收取车辆通行费的目的是为了偿还国家修路向银行的借贷或者向企业、个人的集资,但是问题在于,像高速公路这种带有普惠性的基础设施的建设,应当从公民的纳税里面支出或者由专门的政府性基金支出。也就是说,公民已经为公路建设支付过对价,如果再向其收取车辆通行费,就等于是支付了两次对价。有人可能会说,公路修建投入巨大,公民的纳税不足以支付其修建资金。笔者认为这一理由无法成立,因为税都是统收统支,纳税人并不清楚自己交的税用到了什么地方,都是由国家来调配。如果国家认为需要修建这条公路,完全可以通过给其多配置资金或者减少其他不必要的开支来进行,甚至发行公债,20所谓“税收不足以支付修路资金”是很难证明的。所以,“乱收费”的根子就在于税费不分。

税与费的界限到底在哪里?传统的认识存在很多模糊的地方。

第一,一般认为,税跟费的区别之一在于税是无偿的、费是有偿的。

21即费是针对国家给付的对价,而税不以国家的给付为前提。但这显然是不成立的,假如某个国家向公民收税却又不愿意提供公共产品或者公共服务,势必引发公民对征税正当性的质疑,只向公民索取而不提供给付的国家是不可想象的。当然,有人可能会说,国家即使针对税收有提供公共产品或公共服务,那也是在公民缴税之后,不像费是国家先提供给付然后才缴纳。也就是说,税在国家给付前,费在国家给付后。这种理解恐怕是“一厢情愿”。首先,公民在纳税前是否就没有享受到国家的公共服务,或者说,国家能否因为公民还没有缴税就不提供公共服务,答案显然是否定的。其次,行政收费表面上看是在国家提供了给付之后,但在现实中,行政机关完全有可能要求公民先缴费再提供服务。比如《行政许可法》规定,行政机关授予许可证可以收取工本费,一般的流程都是先缴费再领证照,否则就可能担心当事人领了证照后“逃费”。因此,本质上,税也是公民对于国家提供的公共服务和公共产品的对价,只不过税因为是统收统支,所以这种对价与国家给付之间的联系并不如费那样直接。

第二,一般认为,税是普遍受益、费是个别受益。

比如我国很多法律都规定,行政机关进行监督检查不收费。22这是因为监督检查的目的是为了保护公共利益,其成本应当由税而非由费来承担。对此,可能马上有人说,如果这样理解的话,那么是不是意味着110针对某人求救的出警或者消防队针对某失火住宅的施救,都可以向当事人收费了?因为这些都是针对特定人利益的。显然,这种理解并没有抓住税费区分的本质。费的理由不仅仅是个人获益,而且是“可归因于个人(individuelleZurechenbarkeit)的给付”。23“可归因于个人的给付”不仅是针对个人,关键还要“可归因”。这里的“可归因”是指行政机关的给付是行政机关事先不可预期的,在通常情况下是不会支出这个成本的。比如我们常见的一些“驴友”在旅行中遇险需要搜救,这种正常的搜救是不需要缴费的,属于行政机关的工作职责。但是如果“驴友”在禁止旅行的地方遇险,从而产生的搜救费用就属于“可归因于个人”的,即行政机关因为当事人的过错而付出了额外的成本,这种过错行为是行政机关事先无法预见的。比如2018年外交部发布的《领事保护与协助工作条例》(草案)第26条第3款就规定,中国公民在相应安全提醒发布后仍坚持前往有关高风险国家或地区的,因协助而产生的费用由个人承担。当然,这里的“可归因于个人”并不能局限为当事人有过错,而关键是行政机关能否事先预见。比如《政府信息公开条例》第27条规定,行政机关依申请提供政府信息,可以收取检索、复制、邮寄等成本费用。行政机关在进行信息公开时能不能收取成本费,关键就要看该成本行政机关能否预见。无论是主动公开还是申请公开,行政机关提供信息都属于其工作职责,行政机关不能将当事人正常的申请信息公开视为给其“添麻烦”或者“额外的负担”,立法既然规定了政府有信息公开的义务,当然就要为信息公开列支经费,该经费自然应当包括信息公开所需的检索、复制、邮寄费用,这是信息公开的日常成本,试想一下,哪一项信息公开不需要检索、复制和邮寄?那么,什么时候才算是无法预见的额外成本呢?比如,信息公开一般通过纸质的形式提供,但是当事人要求为其刻制光盘。再比如,信息公开决定一般通过平信的方式寄出,但是当事人要求为其寄特快专递。在这些情况下,由于当事人的原因导致行政机关支出了超出平常所需的成本,此时如果由公众来承担,显然不公平,才需要通过当事人缴费来填补。据此,笔者对于目前我国立法中普遍存在的行政许可的工本费、鉴定费、培训费和考试费是存疑的,这些费用只考虑了受益人的个别性,但却没有考虑“可归因性”,没有考虑行政机关事先能否预见。实际上,行政许可的工本费、鉴定费、培训费和考试费等在设定行政许可、鉴定以及规定强制性的培训和考试时就应当预见到,这些成本不属于“可归因于个人”的原因引起的,让公民来承担是不合理的。相比之下,有些立法就注意到了这种“可归因性”的差别。比如《食品安全法实施条例》第35条规定,食品生产经营者对依照食品安全法第六十条规定进行的抽样检验结论有异议申请复检,复检结论表明食品合格的,复检费用由抽样检验的部门承担;复检结论表明食品不合格的,复检费用由食品生产经营者承担。

第三,一般认为,个别受益中的“个别”是指非全民性。

比如有人指出,政府信息公开之所以要收取工本费,就在于不是每个人都会申请政府信息公开,所以让全民来承担信息公开的费用有失公平。如果这样理解的话,那么,除了抽象行政行为之外的每个授益性的行政行为都可以向相对人收费,因为相对人是特定的。可见,行政规费无法用个别受益来解释。24个别受益原则主要用于公共物品的使用。有人会说,公共物品虽然归全民所有,但实际上不可能每个人利用,所以,只要使用了都需要缴费。这种理解的问题在于,除了国防、气象等极少数公共物品外,没有哪个公共物品是所有人都能实际用到的。就算是一个免费开放的公园,也不可能全国14亿人都实际去参观利用。因此,个别受益中的“个别”不是指实际的使用人数,而是“可能”的使用人数,即是否“先天”排除了某些人使用的可能。具体来说,(1)特许规费。因为特许是通过立法将公共资源的使用人局限在少数人,这是典型的个别受益,自然应由受益人来填补其他人的损失。比如采矿的资源补偿费、海域使用金、土地有偿使用费等等。特许规费之所以排除任何人使用,就在于该公共物品数量有限,无法容纳所有人使用。(2)使用规费。根据是否需要使用许可(与特许不同,该许可没有数量限制),又分为需要许可的使用规费和无需许可的使用规费。前者比如伐木许可所形成的森林植被恢复费、取水许可所形成的水资源费、捕捞许可所形成的渔业资源费。这种使用规费的原因在于,森林、水、渔业资源等虽然可以再生,但由于其再生需要一定的过程,所以一定时间内被许可人的使用会导致其他人无法使用,故要由被许可人通过缴费来补偿其他人的损失;后者比如公园、博物馆、图书馆的门票、道路的通行费、停车费等等,对上述公共物品的使用一般不会影响其他人的使用,所以无需使用许可,但是上述公共物品都有使用的临界值或者承载量,一旦突破临界值或者承载量就会造成其他人无法使用的后果,即所谓拥挤性的公共物品。25此时通过收费来减少人流、避免拥挤的出现。由此可见,使用规费不能一概用个别受益来解释,个别受益只能解释需要使用许可的使用规费,而无需使用许可的拥挤性公共物品的收费更倾向于经济诱导性。(3)与使用规费、特许规费是直接受益不同,受益费中的受益是“间接受益”(即受益不是必然的),所以需要通过缴费来弥补国家的投资成本。26征收受益费的关键在于受益者是否普遍。如果间接受益人范围明确,只限于某个地区或者某个行业,仍然具备个别性。比如《河道管理条例》第39条规定,受益范围明确的堤防、护岸、水闸、圩垸、海塘和排涝工程设施,河道主管机关可以向受益的工商企业等单位和农户收取河道工程修建维护管理费,其标准应当根据工程修建和维护管理费用确定。收费的具体标准和计收办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。《水利工程供水价格管理办法》第27条也规定,除农民受益的农田排涝工程外,受益范围明确的水利排涝工程,管理单位可向受益的单位和个人收取排水费,标准由有管理权限的价格主管部门按略低于供水价格的原则核定。

综上所述,费与税区分的关键就在于“可归因于个人”,具体判断标准包括:(1)额外成本原则。额外成本原则主要适用于行政规费,即行政机关针对特定人提供了个别给付,该给付导致行政机关付出了事先无法预见的成本。反之,如果行政机关事先可以预见,比如针对残疾人、老年人、儿童的特殊服务所增加的成本,就应当由行政机关承担。(2)个别受益原则。个别受益原则适用于公共物品的使用具有排他性的规费,包括:第一,由于公共物品数量有限导致的排他,比如特许规费;第二,由于公共物品再生需要时间导致的暂时性排他,比如需要使用许可的使用规费。第三,由于受益人范围明确导致的排他,比如受益费。(3)经济诱导原则。经济诱导原则主要适用于,一是成本和受益都不明显的收费项目,27比如社会抚养费。二是拥挤性公共物品的使用规费。经济诱导原则仍然符合“可归因于个人”,只不过这里的“可归因”是政策上的归因,而非法律上的归因。

三、行政收费的标准

行政收费的标准一般有对等原则(Äquivalenzprinzip)和成本覆盖原则(Kostendeckungsprinzip)两种。这两个原则有不同的适用范围,前者主要用于个别受益原则的收费类型,后者主要适用于额外成本原则的收费类型。28

(一)额外成本的标准

额外成本主要用于行政规费,即行政机关基于当事人原因所提供的额外给付的成本,比如行政机关对不听劝告进山的“驴友”的救助成本,包括出动的救助人员的劳动报酬、所消耗的后勤补给以及救助设备的损耗等。从我国的情况来看,行政规费同时面临收费标准过宽和过窄的问题,过宽是指行政规费(我国称之为行政管理类收费)包含了一些行政机关面向大众提供给付的日常成本,比如各种证照费;过窄是指行政机关的额外付出只考虑了直接成本,比如《行政事业性收费标准管理办法》第15条第1款规定,各种证件、牌照、簿卡等证收费标准按照证照印制、发放的直接成本,即印制费用、运输费用、仓储费用及合理损耗等成本进行审核。而没有考虑管理成本,即人员成本。

(二)个别受益的标准

征收特许规费、需要使用许可的使用规费和受益费的主要目的是通过获益的个别人的缴费来弥补那些没有获益的人的潜在损失,一般来说,受益人缴费的数额不能超过其所获得的利益,此即对等原则的要求。但问题是,对等原则只是为个别受益人的缴费设定了最高上限,而对于具体缴费数额的确定是没有帮助的。从实践来看,个别受益的缴费一般采取从获益中按比例征收的方式。比如《渔业资源增殖保护费征收使用办法》第5条规定,海洋渔业资源费年征收金额,按照渔船前3年采捕水产品的平均年总产值1%至3%的幅度内确定。专项采捕经济价值较高的渔业资源品种,渔业资源费年征收金额按照渔船前3年采捕该品种的平均年总产值3%至5%的幅度内确定。现在的问题在于,这一比例如何确定。比例如果太高,将使公民丧失了利用公共物品的动力;比例如果太低,又会造成少部分人获益与大部分人损失的不公平局面。因此,一方面,该比例要考虑所利用公共资源的价值或者其稀缺性、未来的可持续发展因素以及利用公共资源所造成的负面影响,比如对生态的恢复和治理成本。另一方面,对于获益较大的特许规费还可以伴随资源税的征收,以达到调节收入的效果。比如我国《矿产资源法》第5条规定,开采矿产资源,必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。

需要注意的是,在受益费中,虽然受益人的范围明确,但由于这种受益是间接的,很难量化。此时反而通过成本覆盖原则更容易计算,即国家为特定受益群体进行工程建设的成本以及后期维护的成本,比如修建排涝工程所投入的资金和养护资金。

(三)经济诱导性收费的标准

经济诱导性收费的标准主要取决于诱导的效果,并且要根据诱导的实际效果不断进行调整。首先,根据我国《社会抚养费征收管理办法》第3条第2款的规定,社会抚养费的征收标准,分别以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准,结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节,确定征收数额。据统计,自征收社会抚养费以来,我国少生了4亿多人。29应当讲,社会抚养费已经实现了其预期的控制人口总数的目标。目前我国面临的新情况是,民众的生育愿望不断降低,人口出生率下降的同时,老年人人口比例不断上升。在这种状况下,社会抚养费还有没有征收的必要,值得讨论。30其次,对于拥挤性公共物品的使用规费,其诱导的主要目的是避免拥挤的出现。(1)在拥挤出现的概率比较小的时候就没有必要收取费用,所以对于封闭性的拥挤性公共物品,比如博物馆、纪念馆、公园要区分旺季和淡季。(2)如果有其他可以避免拥挤性出现的措施,就没有必要通过收费来诱导。实际上,即使是在旺季的封闭性的拥挤性公共物品,也可以通过预约使用的方式来控制人流。这也就是《旅游法》第43条第3款规定“公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等应当逐步免费开放”的原因。(3)对于开放性的拥挤性公共物品,其收费要根据影响拥挤的因素和拥挤的状况进行实时调整。比如在新加坡,早上8时—9时、下午5时到7时,市区繁忙道路的拥堵费最高。同时,如果市区的平均车速低于20公里/每小时,拥堵费就开始调高。31

(四)行政收费的减免

基于公平的考虑,各国或地区一般都规定了行政收费的减免情形。比如德国《行政收费法》第6条规定,对于特定类别的职权行为,可以出于衡平的原因或公共利益的原因,预先规定或允许收费与开支的减低以及收费与开支的免除。32我国台湾地区《行政收费法》第12条也规定,有下列各款情事之一者,业务主管机关得免征、减征或者停征应征收之规费:(1)各机关学校办理业务或教育倡导;(2)各机关学校间协助事项;(3)重大灾害地区灾民因灾害所增加的规费;(4)因处理紧急急难救助所负担的规费;(5)老人、身心障碍者、低收入户之身份证明文件;(6)基于国际间条约、协议或互惠原则;(7)其他法律规定得免征、减征或停征者。33从目前我国的立法规定来看,减免的主要理由包括:第一,公民为公共利益的牺牲即使增加了行政成本也不能收费。比如《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》第24条,财产登记、财产变更登记不得向区内居民收取任何费用,所需费用由蓄滞洪区所在地县级人民政府统筹解决。此处的财产登记、财产变更登记之所以连工本费都不收取,就在于蓄滞洪区的财产征收本身就是区内居民为公共利益所做的牺牲。第二,行政机关之间的公务协助不得收费。比如《公安机关办理刑事案件程序规定》第335条,对异地公安机关提出协助调查、执行强制措施等协作请求,只要法律手续完备,协作地公安机关就应当及时无条件予以配合,不得收取任何形式的费用。第三,体育评级不得收费。比如《运动员技术等级管理办法》第40条,审核、审批等级称号,以及颁发等级证书不得收取任何费用。《体育竞赛裁判员管理办法》第27条,对各等级裁判员进行技术等级认证,不得收取费用。第四,通过免费进行经济诱导。比如《养老机构设立许可办法》第22条第2款,许可机关实施养老机构设立许可和对有关事项进行监督检查,不得收取任何费用。《安全生产培训管理办法》第16条,对安全培训机构的考核发证,不得收取费用。这应当被视为国家通过行政收费的免除来鼓励公民设立养老机构和安全培训机构。

结论

现代国家有从租税国家(Steuerstaat)滑向收费国家(Gebührenstaat)的危险,这其中的根源就在于税费不分、以费代税。即使税和费都实行法定主义,但是两者的功能不同,仍然不能相互替代。简言之,费只能填补税的损耗,即使收费之后,国家的总收入并没有增加。34而税才是国家财政的主要来源,这也是为什么税由税务部门统一征收而费由行政机关各自征收的原因。要杜绝行政收费的乱象,除了对其法律依据进行统一外,还要厘清行政收费的理由和标准,从而防止各种不合理的收费对公民财产权的侵犯。从我国法院受理的涉及行政收费的行政诉讼来看,绝大多数法院只审查该收费项目是否有文件的依据以及是否依照文件的规定来征收,而对文件本身所规定的收费理由和标准缺乏审查。这固然与我国法院过去对审查文件等抽象行政行为的疑虑有关,但在修改后的《行政诉讼法》强化了对规章以下的规范性文件的附带性审查程序以及2017年以来全国人大常委会加强了对立法等规范性文件的备案审查力度后应该不再成为一个问题。35

在2019年3月15日第十三届全国人大第二次会议闭幕后的记者招待会上,李克强总理宣布,今年我国要进行更大规模的减税降费,减税降费红利近两万亿元。36在笔者看来,不仅加税增费要依法进行,减税降费也要依法进行。降费的关键是在费的理由,即清理不必要的收费。至于费的标准,对于必要的收费,如果其成本或受益发生了变化,那么要通过重新核算来降费;如果成本或受益没有发生变化,降费的空间是不存在的,因为降费不同于减税,减税只会导致国家收入的减少,而降费可能导致公共资金的亏损。

注释:
1我国立法中更多采用行政事业性收费的概念,根据2018年《行政事业性收费标准管理办法》第3条,行政事业性收费是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律法规等有关规定,依照国务院规定程序批准,在实施社会公共管理,以及在向公民、法人和其他组织提供特定公共服务过程中,向特定对象收取的费用。这一定义与德国联邦宪法法院对行政收费的定义类似,该法院认为,费是公共给付的债权人通过公法规范或者高权措施施加给个人的公法上的金钱给付,其目的是完全或者部分填补公共给付的成本。JosefKonradRogosch,VerfassungsrechtlicheBindungendesStaatesbeiderErhebungvonBenutzungsgebührenundprivatrechtlichenEntgelten,PeterLang,FrankfurtamMain,Bern,NewYork1985,S.31.
2主要有《港口建设费征收办法》、《收费公路管理条例》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《渔业资源增值保护费征收使用办法》、《农民承担费用和劳务管理条例》。另外,社会保险费虽然由国家强制性征收,但因为其更多属于社会互助(国家承担的部分保险费属于国家对公民的社会福利),故不属于行政收费的范畴。
3《湖南大学岳麓书院门票风波,多方质疑其收费合法性》,百家号,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1625622261682582620&wfr=spider&for=pc.(最后访问时间:2019年2月22日)。
4应松年:《〈立法法〉关于法律保留原则的规定》,载《行政法学研究》2000年第3期。
5申海平:《谁在设定行政收费项目?——基于318项行政收费设定依据和主体的实证研究》,载《华东理工大学学报》(社会科学版)2016年第4期。
6《财政部、国家发展改革委关于清理规范一批行政事业性收费有关政策的通知》(财税[2017]20号)。
7杨寅、刘建平:《行政审批收费改革的经验、境遇与发展方向——以上海市行政事业性收费清理为例》,载《华东政法大学学报》2010年第6期。
8《中国调降20项行政事业性收费标准,年减负2亿元》,载《山东经济战略研究》2013年第8期。
9《中华人民共和国价格法释义》,中国人大网,http://www.npc.gov.cn/npc/flsyywd/jingji/2000-11/25/content_8348.htm.(最后访问时间:2019年3月10日)。
10参见王锴:《公用事业民营化初探——基于公法学的思考》,载《法学论坛》2012年第1期。
11《岳麓书院门票收费争议调查》,百家号,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1620325356694702382&wfr=spider&for=pc.(最后访问时间:2019年3月10日)。
12章剑生:《行政收费的理由、依据和监督》,载《行政法学研究》2014年第2期。
13陈戈、柳建龙等:《德国联邦宪法法院典型判例研究:基本权利篇》,法律出版社2015年版,第12页。
14王贵松:《经济诱导措施与行政法的实效性保障——以社会抚养费为分析对象》,载《当代法学》2015年第2期。
15吴恩玉:《行政法上代履行费用的若干问题研究——兼及〈行政强制法(草案)〉的完善建议》,载《政治与法律》2010年第1期。
16李建良:《违规车辆拖吊及保管之法律问题——兼论行政强制执行基本体系之再构成及其相关问题》,载《政大法学评论》总第53期,1995年版。
17[日]盐野宏:《行政法》,杨建顺译,法律出版社1999年版,第168页。
18刘磊:《拨开代履行的迷雾:判断标准、适用范围及费用落实——以城管执法为焦点的考察》,载《现代法治研究》2017年第1期。
19况且将该条与《道路交通安全法》第106条的规定——在道路两侧及隔离带上种植树木、其他植物或者设置广告牌、管线等,遮挡路灯、交通信号灯、交通标志,妨碍安全视距的,由公安机关交通管理部门责令行为人排除妨碍;拒不执行的,处200元以上2000元以下罚款,并强制排除妨碍,所需费用由行为人负担——相比,也会发现其不合理。
20据学者介绍,在国外,发行收费公路债券是各国筹集建设资金运用较多、筹资比例较大的一种融资方式。参见王国锋:《中国收费公路规制研究》,人民交通出版社2007年版,第73页。
21马志毅:《中国行政收费法律制度研究》,中国金融出版社2014年版,第11页。
22《药品管理法》64条,药品监督管理部门根据监督检查的需要,可以对药品质量进行抽查检验。抽查检验应当按照规定抽样,并不得收取任何费用。所需费用按照国务院规定列支。《节约能源法》第12条,县级以上人民政府管理节能工作的部门和有关部门应当在各自的职责范围内,加强对节能法律、法规和节能标准执行情况的监督检查,依法查处违法用能行为。履行节能监督管理职责不得向监督管理对象收取费用。
23StefanHabermann,GebührenfürGefahrenabwehr:DieLegitimitätderErhebungvonGebührenimLichtederStaatsaufgabenlehredesfreiheitlichenVerfassungsstaates,Duncker&Humblot,Berlin,2011,S.289.
24关于行政收费分为行政规费、特许规费、使用规费和受益费,参见王锴:《论税与费的宪法基础》,载《税务研究》2009年第5期。
25周自强:《准公共物品供给理论分析》,南开大学出版社2011年版,第50页。
26FerdinandKirchhof,DieHöhederGebühr:GrundlagenderGebührenbemessung,Duncker&Humblot,Berlin,1981,S.19.
27在某种程度上,额外成本原则和个别受益原则是一体两面,行政机关付出了额外成本的往往对应着个别人的受益,只不过有的时候,成本比较明显;有的时候,受益比较明显。
28邓为元:《公课理论之研究——以收取原则为中心》,台湾大学法律学研究所2008年硕士论文,第87页。
29卫计委:《计划生育40年中国少生了4亿多人》,人民网,http://society.people.com.cn/n/2014/0710/c1008-25264629.html.(最后访问时间:2019年2月20日)。
30湛中乐:《人口结构已经发生变化,社会抚养费应尽早废止》,搜狐网,http://www.sohu.com/a/247482218_100160903.(最后访问时间:2019年3月10日)。
31《外国城市怎样收交通拥堵费?新加坡:ERP系统按次收费》,中国投资咨询网,http://www.ocn.com.cn/chanjing/201605/umqom31084302.shtml.(最后访问时间:2019年3月10日)。
32马志毅:《中国行政收费法律制度研究》,中国金融出版社2014年版,第232页。
33马志毅:《中国行政收费法律制度研究》,中国金融出版社2014年版,第241页。
34DieterBirk/RolfEckhoff,StaatsfinanzierungdurchGebührenundSteuern:Vor-undNachteileausjuristischerPerspektive,in:UteSacksofskyundJoachimWieland(Hrsg.),VomSteuerstaatzumGebührenstaat,NomosVerlagsgesellschaft,Baden-Baden,2000,S.55.
35据学者统计,我国有7600多件“红头文件”被作为收费依据。参见苏苗罕:《美国联邦政府行政收费的法律规范研究》,载《行政法学研究》2013年第4期。
36《李克强:今年下决心要进行更大规模的减税降费》,新华网,http://www.xinhuanet.com/politics/2019lh/2019-03/15/c1210083273.htm.(最后访问时间:2019年3月18日)。
作者简介:王锴,法学博士,北京航空航天大学法学院教授。
文章来源:《行政法学研究》2019年第3期。
发布时间:2019/6/18
 
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