我国的行政诉讼法是一部好法律
作者:张焕光  

我国的行政诉讼法自1990年颁布实施以来,已经整整五个年头了。五年来的实践表明,这部法律在贯彻宪法,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权方面,取得了极为可喜的成绩,发挥了重大的积极作用。有人说,它在我国行政法制建设史上是一座里程碑,其意义远远超过它的条文本身。此言极是,深有同感。然而,回顾当初,认识并不完全一致,对这部法律的出台,有赞同的,也有持异议的,而且说什么的都有。比如,有的说这部法律“脱离中国实际,太超前了、行不通”。甚至还有认为这部法律是“资产阶级自由化的产物”等等。当然,这些认识现在是越来越少了。但是,还不能说已经“绝迹”了。因此,具体分析一下我国的行政诉讼法是不是一部好法律,似仍有必要。

因为我是一个中国的行政法学理论工作者,我说它是一部好法律,可能有“王婆卖瓜”之嫌:那么,最具说服力的当推外国学者的客观评价了。我们知道,赞扬中国行政诉讼法的外国学者有不少,其中最具代表性的是加拿大多伦多约克大学安格斯教授的看法。

安格斯教授说,比起普通法系国家,中国的行政诉讼法有如下优点:

第一,行政机关在诉讼中承担举证责任的规定非常好。在我们普通法系国家,行政诉讼同民事诉讼一样,适用谁主张,谁举证原则。虽然原告可以通过情报,信息自由法等途径取得一些行政行为的依据、但行政机关通常不会提供确凿有用又有利于相对人的证据,一加之程序繁琐,费用昂贵,原告的举证能力受到一定限制,我认为中国行政诉讼法规定被告必须向法院提供作出具体行政行为的事实证据和规范性文件,对于方便原告,有效控制行政机关都具有重要意义。

第二,禁止被告重复违法的规定是个创造。中国行政诉讼法规定,法院判决被告重新作出具体行政行为的,被告不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的行政行为。这一规定有效地解决了行政机关重复违法的问题。在西方,法院对被告重新违法的行为往往束手无策,使原告受到侵害的状态得以继续,很多人要求立法对被告行为作一定限制。中国行政诉讼法的这条规定无疑对我们是个启发。

第三,行政案件的审限规定令人羡慕。普通法系国家很少有审限规定,一个案件拖上三五年是常有的事。往往是原告胜诉后所得的赔偿难以抵销诉讼中花去的昂贵费用,被告行政机关也被陈年老案拖得精疲力竭。中国行政诉讼法规定的一审3个月的审限和二审2个月的审限都值得称赞。

第四,多层次、多手段的司法强制措施值得借鉴。在普通法系国家,虽然法官对不服从指挥、扰乱秩序的诉讼参与人可处以“蔑视法庭罪”,但仅此一招,别无他法。中国行政诉讼法为法院提供了多层次、多手段的司法强制措施,不仅可采取训诫、罚款、责令具结悔过、拘留等措施,必要时还可追究刑事责任,这些措施不仅适用于当事少,也适用于其他诉讼参与人、协助执行人、证人等。

第五,可将责任人的材料直接移送的规定方便了对他们的处理。中国行政诉讼法规定,法院审理行政案件中,若认为行政主管人员或直接责任人违反政纪的,应将有关材料移送行政机关或监察人事部门处理。认为构成犯罪的,移送公安检察机关处理,这与我们国家法院只负责管辖权的案件,不主动移送的习惯形成对比。

第六,中国行政诉讼的执行制度富有特色。通览中国行政诉讼法,我发现执行制度完备而特别。立法者考虑到原被告不同的执行能力和社会地位,巧妙地为原被告设计了不同的执行手段。众所周知,行政诉讼的被告是国家机关,地位十分特殊,执行法院裁判的自觉性不如原告,因而需要更为有效的执行手段。中国行政诉讼法为此规定了包括划拨、定期罚款、司法建议及追究刑事责任等不同手段,这在世界各国立法例中是个创举,值得称赞。

第七,多渠道的救济手段方便宜人。中国行政诉讼法规定,受到行政侵权的公民法人不仅可单独向法院提起赔偿诉讼,而且也可以在行政诉讼中附带提起赔偿请求,为原告提供了多种救济手段。在普通法系国家,一般不得在行政诉讼中附带请求赔偿,只能在行政案件了结后,再重新提起赔偿诉讼。结果胜了行政官司的原告要获得赔偿,必须重新起诉。重复诉讼极不便于原告获得实质性救济。

当然,安教授对中国的行政诉讼制度并不认为是完美无缺、无懈可击的。他提出的两点希望,实际上是目前我国行政诉讼制度中存在的两大缺陷:一是加强司法机关的地位,落实法律规定的审判独立原则。二是扩大行政诉讼受案范围,使行政机关通过制定规范性文件违法侵犯公民权益的现象能够得到有效控制。除此之外,我再补充说一点这部法律在语言方面存在的一点瑕疵。这部法律中规定被告只能是“行政机关”。那么,什么叫“行政机关”呢?根据宪法第85条和第105条的规定涵义,行政机关就是指各级人民政府。它既不是指政府以外的各种机关、组织,也不是指组成政府的具体行政机构。因此,我认为,用“行政主体为被告”代替“行政机关为被告”是更为准确、更为科学的。

总之,我国的行政诉讼法尽管还存在这样那样的缺点和瑕疵,但瑕不掩瑜,它仍不失为一部好法律。

注释:
见1992年5月21日安格斯教授访华期间在中国政法大学讲学记录,马怀德整理。
作者简介:张焕光(1931年12月-2019年7月5日),广东兴宁人,1955年原东北人民大学(今吉林大学)法律系本科毕业,1957年中国人民大学法律系行政法学专业研究生毕业,是新中国最早培养的行政法学研究生。1979年到中国社会科学院法学研究所宪法与行政法研究室从事科研工作。曾兼任中国法学会行政法学研究会的数届副会长、全国人大常委会法工委行政立法研究组成员以及北京大学兼职教授等社会职务。2015年被中国法学会行政法学研究会授予“杰出贡献奖”。
文章来源:《行政法学研究》1995年第4期。
发布时间:2019/7/6
 
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