试论执政党文件在宪法解释中的作用
作者:郑贤君  
    摘要:  执政党文件是宣示党的路线、方针和政策的重要载体,宪法是党的主张和人民意志的高度统一为执政党文件的宪法属性奠定了法哲学基础,宪法序言效力说赋予执政党文件宪法价值以学说依据,宪法增修条文规定的“中国共产党的领导是社会主义制度的本质特征”为其宪法属性提供规范保障,故而执政党文件属于宪法渊源,成为查明宪法意图的重要参照,帮助界定宪法条款的具体含义。
    关键词:  宪法解释 执政党文件 宪法渊源

“先有党的文件,后有宪法”是“没有共产党,就没有新宪法”这一基本政治事实的文字叙事,故而体现执政党意志的文件在宪法解释中占据重要地位。宪法是党的主张和人民意志的高度统一,宪法是党性、人民性和法律性的有机结合,以及中国共产党领导人民制定宪法、修改宪法、实施宪法的历史表明,界定宪法含义、解释宪法必须重视执政党的文件。离开执政党文件对党的路线、方针和政策的规定,难以把握宪法意图和宪法条文的具体含义。本文所指的执政党文件包括党章、政治报告、决议、决定与党内法规,它们是中共产党历次代表大会和党内会议制定的文本,其制定主体是中共中央,也是具有宪法意义的党内文献。

一、宪法序言效力说是执政党文件具有宪法意义的理论依据

宪法序言之所以具有法律效力,在于其对宪法解释具有指导意义。序言宣称执政党领导人民建立国家这一基本政治事实为执政党文件具备宪法意义奠定了宪法基础。序言宣明:“一九四九年,以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民,在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后,终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治,取得了新民主主义革命的伟大胜利,建立了中华人民共和国。从此,中国人民掌握了国家的权力,成为国家的主人。”鉴于法的一般理论所揭示的“国家”与“法”的同源性,在此,“没有共产党,就没有新中国”与“没有共产党,就没有新宪法”语出同义,构成宪法解释须尊重执政党文件的法哲学基础。

一般认为,与宪法正文相比,宪法序言的政治性最强,故一些学者否定其具有法律效力,且序言的语言学特点带有纲领性、原则性和理论性。何谓政治性?一是序言陈述政治事实,二是序言阐述宪法基本原则,三是序言表达执政党的政治意志。一些学者之所以认为序言没有法律效力,是因为序言陈述的是中国共产党领导人民制定宪法的事实,序言规定的以经济建设为中心、坚持四项基本原则具有原则性和纲领性,序言规定的国家根本制度、社会制度的根本任务属于执政党的意志,这些都非严格意义上的规范。实际上,序言的这些特点恰恰表示宪法是党性、人民性与法律性的统一,揭示出宪法是党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一,既具有学术性,亦具有哲学性。宪法序言是否有效反映了两个重大的宪法理论:一个是宪法的规范属性;一个是宪法的效力。前者涉及宪法的规范属性,后者涉及宪法是否具有直接的法律效力,即宪法只约束国家和公权力,还是也拘束私人,或者,宪法是否需要等待立法机关制定法律才能及于私人?这两个问题不仅事关宪法序言的效力,而且涉及宪法与中国共产党的关系,攸关宪法的中国化这一重大理论课题,以及执政党文件在宪法解释中的地位。

宪法的规范属性是指宪法究竟是事实性规范还是拘束性规范。事实性规范是指那些具有纲领性和原则性的规范;[①]拘束性规范是指那些为义务主体作出禁止性规定或者设置界限的规范。事实性规范与拘束性规范的区别在于这类规范只为义务主体指明方向和目标,而不做限制性规定。但是,宪法不同于普通法律,宪法并非仅仅由法院行使,它还约束其它国家机关,故而单纯以法院实施的拘束性规范比照宪法的规范属性实属不当。同时,宪法序言区别于宪法正文的的语言学特点恰恰表明了事实性规范不同于拘束性规范的所在,表明序言的事实性规范的的特质。针对部分学人认为宪法序言没有法律效力之说,王叔文教授和许崇德教授曾分别撰写文章,阐述其理由。王叔文教授在《我国宪法实施中的几个认识问题》一文中认为,序言具有法律效力具备三个理由:[②]其一,序言规定的基本原则是解释宪法的基础。例如,序言在根本任务中规定了以经济建设为中心,坚持四项基本原则,坚持改革开放的总方针,这是解释宪法各条文的基础。其二,序言是进行日常立法的基础,它为日常立法确立了指导原则,因而也是解释法律的依据和基础。其三,序言是一切组织和公民的根本活动准则。序言规定的国家对内对外的基本原则和基本方针政策是一切组织和个人活动的依据和准则。[③]许崇德教授的宪法序言效力说是其政治宪法观的体现,他在《现行宪法序言是旷世之作》一文中认为宪法序言具有法律效力,除了宪法序言最后一个自然段已经作出了自我宣示,即“本宪法以法律的形式确立了最高法的地位,宪法是根本法,具有最高的法律效力”之外,其余尚有三个原因:一是宪法是一个整体,不能说一部份有效,一部分无效。二是序言规定了国家的根本任务,如果序言没有法律效力,国家就失去了方向。三是序言对理解宪法条文的含义具有指导价值。[④]

宪法效力是指宪法作为法律规范所具有的约束性与强制性。宪法直接效力是指宪法规范无需通过立法机关制定法律具体化,可对公民产生直接拘束力。宪法序言具有直接法律效力,是指宪法内容可约束相关机关、组织、团体和当事人。针对宪法规范只是事实、政治纲领、原则性,且不能直接适用,须通过立法的方式加以实施的观点,王叔文教授明确提出,宪法具有直接法律效力。他在《论宪法的最高法律效力》一文中列举了四个原因:一是宪法的各项规定是一切国家机关和公民活动的直接法律依据;二是宪法的规定对一切国家机关和公民具有直接法律上的效力;三是宪法规定的国家机关的权限和职责、公民的基本权利和义务直接来源于宪法;四是宪法上的一些规定也是有关国家机关在处理具体问题上的法律依据。[⑤]这种宪法具有直接法律效力的观点适用于整个宪法,即宪法具有最高法律效力不仅是指宪法正文,也包括了宪法序言。宪法直接效力说意味着宪法序言规定的中国共产党领导人民建立中华人民共和国,成为国家的主人等基本政治事实是不容置疑的,既属于事实性规范,也是拘束性规范;既为国家指明方向,亦限制相关主体的行为。例如,序言第五自然段规定的“中国共产党领导中国各族人民建立中华人民共和国,中国人民掌握了国家的权力,成为国家的主人”是对“人民主权”原则的宣示,与总纲第二条规定的“中华人民共和国一切权力属于人民”具有同样的规范内涵,并作为宪法原则与第二条具有同样的法律效力。这即是说,任何违反“人民主权”原则的宣示与行为,与人民民主专政国体性质不容,须受到法律制裁。

“法律本身与其序言共存”(cessante legis praemio, cessat et ipsa lex),[⑥]这是一句古老的格言。宪法序言效力说区别了自由主义法院中心的宪法实施理论与人民民主主义政治机构(权力机关)实施理论,是对中国特色社会主义宪法理论的发展。其理论价值在于:一是明确了宪法和宪律的区别。[⑦]作为整体的宪法是政治性的,其政治性、纲领性和原则性是政治宪法的固有属性;宪律则是法律性的,具有拘束性。二是区别了宪法的两种不同规范属性,即事实性规范与拘束性规范;三是澄清了宪法实施方式与普通法律的差异,即宪法不仅仅由司法机关实施,还须由立法机关和其它机关实施;四是明确了我国宪法具有直接法律效力,即并非所有宪法规范都须待立法机关制定法律,有些宪法规范可直接适用于个人;五是维护了中国共产党的宪法地位。那些否定宪法序言效力的主张意在否定四项基本原则,其实质是否定党的领导。宪法序言有效说捍卫了宪法的尊严,表明宪法以根本法的方式确认执政党的宪法地位,明确了执政党文件的宪法属性及对宪法解释的指导价值,不仅在法律理论上极富创见,还具有极高的政治价值。

二、宪法文本赋予执政党文件以宪法价值

我国宪法明确执政党的宪法地位是党的文件具有宪法意义的规范依据。与欧美近现代宪法不同,我国宪法的特点之一就是明确规定中国共产党是执政党,将中国共产党领导人民制定宪法的事实用法律的方式规定下来,使之成为国家的根本法,具有最高法律效力。这在理论上符合毛泽东对何为宪法的论断,在法律上赋予执政党以宪法地位,使执政党文件具具备宪法价值,指导宪法解释。

毛泽东指出:“世界上历来的宪政,不论是英国、美国,或者是苏联,都是在革命成功有了民主事实之后,颁布一个根本大法,去承认它,这就是宪法”。[⑧]毛泽东的事实宪法论迥然有别于西方自由主义的规范宪法论,揭示了各国宪法之所以成为规范的原因,属于实质宪法,而非形式宪法。形式宪法仅仅关注国家机关制定、批准、效力等程序要件,实质宪法将形式要件和事实要件结合起来,赋予事实以宪法价值。我国宪法明确规定了中国共产党的领导地位,现行宪法共有七处直接或者间接赋予执政党以宪法地位。

现行宪法序言有五处涉使用“中国共产党的领导”一词。序言第五自然段规定:“一九四九年,以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民,在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后,终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治,取得了新民主主义革命的伟大胜利,建立了中华人民共和国。从此,中国人民掌握了国家的权力,成为国家的主人。”。第七自然段规定:“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就,是中国共产党领导中国各族人民,在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下,坚持真理,修正错误,战胜许多艰难险阻而取得的。”“中国各族人民将继续在中国共产党领导下……”。第十自然段规定:“在长期的革命、建设、改革过程中,已经结成由中国共产党领导的,有各民主党派和各人民团体参加的,包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的广泛的爱国统一战线”。“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。

这五处分别包含如下内容:其一,明确中国共产党领导中国人民建立中华人民共和国这一基本政治事实。其二,肯定新民主主义革命和社会主义建设所取得的成就归功于中国共产党领导各族人民战胜艰难险阻的事实。其三,宣示未来中国各族人民继续在中国共产党的领导下,推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴。其四,明确中国共产党领导广泛的爱国统一战线。其五,明确中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。序言的这五处内涵是对中国共产党宪法地位的肯定,为执政党文件具备宪法价值奠定了规范依据。

宪法总纲第一条以间接方式明确了中国共产党的领导地位。该条规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”鉴于中国共产党是工人阶级的先锋队,由工人阶级领导意味着中国共产党作为执政党的宪法地位。2018年修宪,宪法第一条第二款增加规定:“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”这是宪法首次以正文方式明确规定执政党的宪法地位,为执政党文件的宪法价值奠定了直接的规范依据。

宪法序言阐述的事实、总纲的规定与2018年增修条文一脉相承,是宪法序言效力说的有力补充,表明宪法以根本法的方式明确中国共产党领导的宪法地位,说明“坚持中共产党的领导”不仅具有规范内涵,而且具有法律效力,任何违反“中国共产党领导”的言论和行为均须承担法律后果。这是事实性规范不乏拘束性,以及宪法具有直接法律效力的表现。“中国共产党的领导”是一个宪法规范,其规范内涵包括如下内容:第一,中国共产党领导具备宪法地位;第二,中国共产党的领导获得宪法保障;第三,全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须坚持中国共产党的领导;第四、任何弱化、否定、排斥中国共产党的言论不仅在政治上是错误的,而且在法律上是违宪的,其在理论上属于基本权利限制的范围之内,属于禁止性言论,等同于不得攻击人民民主专政的社会主义制度;第五,任何违反中国共产党领导的行为须接受法律制裁;第六,违反中国共产党的领导等同“违宪”;第七,中国共产党的文件指导宪法解释。

序言阐明制宪者的目的,可作为解释的指南但不得用来作授予权力和权利,这是世所共知的解释规则。[⑨]1840年,约瑟夫.斯托里写道:“宪法序言十分重要,它不仅阐明了制宪者的动机和目的,而且还提供了解释宪法的最佳指南”。[⑩] 他说:“在司法活动的平常进程中,这是一个公认的格言,即制定法的序言是开启制定者意图的一把钥匙”。美国最高法院在多个判例中肯认序言的效力。我国宪法亦然,虽然宪法解释非由法院运行,而是全国人大常委会的专属权力,但宪法序言在指导宪法解释过程中同样具有指导地位。除宪法序言之外,宪法第一条隐含了执政党的宪法地位,修宪后总纲规定中国共产党的领导明确,这些规范为执政党文件具备宪法属性奠定了宪法依据,使“中国共产党领导”成为一个宪法规范。如此,体现中国共产党意志的文件具有宪法含义,表明党的意志和人民意志的高度统一,是在宪法解释过程中必须依循的渊源。

三、执政党文件属于宪法渊源

鉴于宪法序言和总纲明确了中国共产党作为执政党的宪法地位,逻辑的推论是中国共产党的文件属于宪法渊源,具有和宪法同等的法律效力,须在宪法解释过程中予以遵循。同时,由于党的文件数量繁多,其文字表述与宪法并不完全相同,因而存在两个问题。其一,执政党的文件是全部有效还是部分有效?其二,如何看待党的文件与宪法表述的差异?

作为党的文件之一,党章是否属于宪法渊源,目前学理上有争论。党章的全称为《中国共产党章程》,第一个党章是根据列宁的党建学说,并且总结了中国共产党成立以来在组织建设方面的经验而制定的,由中国共产党成立后第二次全国代表大会通过的重要文献,内容包括党员条件、党的各级组织的建设、党的纪律等,不同于党的一大所通过的党纲。目前的党章是2017年10月24日由中国共产党全国代表大会部分修改通过的。

赞同党章即《中国共产党章程》属于宪法渊源的人认为:“宪法确定了中国共产党的领导地位,中国共产党是执政党,显然,宪法与党章关系密切。二者之间,既有区别,更有不可割舍的紧密联系。”强世功教授认为,党章属于宪法渊源。“要理解中国现实生活中的宪政运作,……就必须理解作为规范中国政治主权者的‘根本法’《中国共产党党章》。而从形式主义的宪法学看,《党章》仅仅是规范党的规范性文件,属于‘党规党法’,并非国家的法律文件,更不是宪法性法律文件,但就其在中国宪政生活中发挥的规范性作用和地位而言,其真实效力甚至比成文宪法还重要”。因此,《中国共产党党章》这个规范性文本,“就其内容和发挥的政治作用而言,必须被理解为中国不成文宪法的有机组成部分。”。 反对党章属于宪法渊源的观点认为:从内容看,把中共党章说成宪法,看来言过其实了。”该观点一方面从法的形式主义要素分析,认为无论从制定的主体、程序,还是效力来言,作为党章的中国共产党章程都不能与宪法同日而语。宪法是人民制定的,经由特殊程序,对全国人民有效。党章则不然,是由中国共产党代表大会通过的,其所经历的是党内程序,其所拘束的中国共产党党员。另一方面,该观点认为中国共产党自身从未宣称过党章具有宪法地位,类同宪法渊源。

此言差矣,认为党章不属于宪法渊源的观点只以法的形式主义要件分析宪法渊源的成立要素,未看到我国宪法是中国共产党领导人民制定的这一重大事实,没有深刻领会宪法是党的领导、人民当家做主、依法治国三者有机统一,没有认真对待宪法序言的法律效力。四个要素说明中国共产党深谙其中原委,承认自身意志与人民意志、国家意志的一致性。

首先,中国共产党多次阐明宪法是党的主张和人民意志的统一。该论断包含三要素,宪法、党的主张、人民意志,三要素可分别表述为法律性、党性、人民性,换言之,宪法是“党性、人民性与法律性三者有机统一”。在此,党性即政治性,表示宪法是执政党的意志;人民性指人民意志,表示宪法体现了人民的主体地位;法律性即国家性,表述宪法属于国家意志。对于法律性和国家性的关系,法学经典著作凯尔森有过系统论述。他认为,除了社会学意义上的国家和法律是两个不同事物之外,国家和法律具有二元属性,法学意义上没有必要假定有两个不同的秩序,即国家秩序和国家的法律秩序,国家就是秩序,国家就是法律。习近平指出,我国宪法实现了党的主张和人民意志的高度统一,具有显著优势、坚实基础、强大生命力。他说:“党性和人民性从来都是一致的、统一的。”2018年12月27日,习近平主持召开中共中央政治局会议,审议《中国共产党政法工作条例》,会议强调:“党的领导和社会主义法治是一致的,只有坚持党的领导,人民当家作主才能充分实现,国家和社会生活制度化、法治化才能有序推进”。

许崇德教授认为,宪法和党的方针政策同体异形,实施宪法和实施党的方针政策是一回事,二者没有分别。他在《依宪治国,执政为民》一文中指出:“宪法是国家的根本大法,体现了党的主张和人民意志的统一。中国共产党作为执政党,是中国特色社会主义的领导核心。党对国家和社会的领导的主要方式之一,是通过制定大政方针,提出修宪建议和立法建议,把代表人民根本利益的党的主张,经过法定程序,转化为国家意志,法律化、条文化为宪法和法律。”“在这里,遵循宪法的指导思想同遵循党的指导思想,二者并不存在任何差别。” 是故,“党依照宪法保证人民当家作主”,“党带领群众遵守和实施宪法”是党性、人民性、国家性(法律性)三者统一的逻辑结果。

其次,执政党承认须遵守自身意志。党章规定的“党必须在宪法和法律的范围内活动”是一种自律,意味着党承认自身主张与国法的一致性,并认真对待自己的意志,言出必行。许崇德教授认为:“遵守宪法同党的领导是统一的,不是对立的。党为了实现领导,就要根据人民的意志和利益制定各项重大的方针政策。因此,党带头遵守宪法,按照宪法办事,就是实施宪法本身制定的方针政策,按自己的方针政策办事。由于党的领导主要体现为方针政策的领导,所以党如果不遵守宪法,那就意味着放弃了自己的方针政策,这样的话,中国共产党又如何实现自己的领导呢?”“我国的宪法是在中国共产党的领导下制定的这个严峻的事实是,在一个很长的时间里,有相当数量的党员,包括一些负责干部,对宪法和法律的重要性认识不足。他们错误地认为:中国共产党是执政党,是领导国家政权的党,党的地位高于一切,因而无须受宪法和法律的约束。他们不了解党是代表人民的,而我们的宪法是人民意志的集中体现。”这一论述清晰地阐明党必须在宪法和法律的范围内活动的理论依据,指出党遵守宪法和法律是一种自律和自我约束,具有强大的理论说服力。已故的张光博教授依据马克思主义国家与法的关系学说,认为执政党须在宪法和法律的范围内活动属于自律。张教授通过论证国家与法是同时产生的,驳斥西方自然法学家认为法与国家分离,法高于国家的观点。他认为,法是上升为国家意志的外在形式,“法大于国”、“法大于权”、“权大于法”等认识是片面的。他说:“国家机关行使职权是依照宪法和法律,这是统治阶级的自律行为”。“执政党在宪法和法律的范围内活动,也是执政党的一种自律行为。”此处,“国家性”等于“法律性”,法与国家是一致的。

其三,党章已经确认宪法是党性、人民性和国家性的统一。早在2002年,党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一在十六大报告中就已经提出,并在其后2017年党章的修订过程中得到确认。2018年,党的十九大报告再次重申这一论述。2017年修订的《中国共产党章程》第13自然段规定:“中国共产党领导人民发展社会主义民主政治。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,走中国特色社会主义政治发展道路,扩大社会主义民主,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,巩固人民民主专政,建设社会主义政治文明。坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度。”2019年2月28日,《中共中央关于加强党的政治建设的意见》指出:“要以党章为根本遵循,把党章明确的党的性质和宗旨、指导思想和奋斗目标、路线和纲领落到实处”。这充分说明,宪法是党的领导、人民当主和依法治国有机统一不仅已经通过通过党章得以确认,而且具有根本性,是必须依循的准则。

其四,执政党确认党内法规体系是社会主义法治体系的组成部分。2012年11月8日召开的中国共产党第十八次全国代表大会对全面推进依法治国作出重大部署,强调把法治作为治国理政的基本方式,明确社会主义法治体系由五部分组成,其中包括党内法规体系。2014年10月20日,党的十八届四中全会提出,全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。会议指出:“在中国共产党领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系。”社会主义法治体系是“以宪法为核心,以法律为主干,包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的,由七个法律部门、三个层次法律规范构成的。”这是一个宪法秩序体系,依据各类规范的性质分为前述五部分。以《中国共产党纪律处分条例》为例,该条例是党内法规,其制定依据是党章、宪法和法律,于1997年制定,经2003年、2015年、2018年历次修订,其目的是维护党的章程和其它党内法规。党的十八大明确将党内法规体系纳入社会主义法治体系,表明中国共产党承认包括党章在内的执政党文件具备国家性和法律性。言者的论点不攻自破。

需要说明的是,为了将党内法规体系纳入国法体系,社会主义法律体系修改为“社会主义法治体系”。诚然,“治”与“制”音同意异,失之毫厘,差之千里。这一文字之别打破了形式主义与实质主义法治之分,使法律的重心摆脱了形式主义的羁绊,关注于“法”的实质内涵。即凡是具有实质意义的规范皆为“法治”,而没有拘泥于法的形式主义如制定主体、程序、效力等要素。为了克服形式主义法律之弊端,二战之后德国基本法第20条特别规定:“立法权应受宪法之限制,行政权与司法权应受法律与法之限制。”德国基本法区分了法律与法,将体现正义的实质主义法纳入规范体系之中。“社会主义法律体系”修改为“社会主义法治体系”,不仅将党内法规体系纳入国法体系之中,而且符合宪法(法律)是党性、人民性与法律性(国家性)统一这一基本论断。

对于第一个问题,执政党的文件是全部有效还是部分有效,合理的认识应是“部分有效”。原因有四:其一,由于党的文件包括党章、历次党的代表大会通过的政治报告,以及决议、决定,其中的内容有些属于事关国家政治制度、社会制度、经济制度、文化制度、外交政策,这部分和人民意志完全一致,应该有效,在宪法解释过程中应予参照。其二,党章、政治报告、决议和决定中有些内容属于对党的活动原则的规范,如党的组织、纪律等,这部分纯粹属于执政党的内部事务,不应约束宪法解释。其三,党章、政治报告、党内法规中拘束共产党员行为的那部分规范其效力仅针对党员个人,不应拘束宪法解释。其四,由于历史原因,部分政治报告一些重大问题如党的路线、方针和政策是有错误的,这些错误虽已经被纠正,但是作为文字依然被保存下来,该部分内容不应拘束宪法解释。

对于第二个问题,如何看待党的文件与宪法表述的差异?即在宪法解释过程中如何对待两个文本的差异?虽然宪法是执政者党意志的法律化,宪法和党的文件在内容上完全一致,但有时在表述上又有差异。例如,党章载明的“党必须在宪法和法律的范围内活动”与宪法序言和第五条的规定内容是一致的,但表述并不相同。序言规定:“……各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”第五条规定:“……各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”由于党章是中国共产党自身的政治章程,故其规定“党必须……”,宪法体现国家性,故其规定“各政党……”。这种表述差异表示出党的文件与国宪的不同,属于“一意各表”,具有正当性。作为党章的《中国共产党章程》只能规范自身,无权规范其他政党;作为国家意志的体现,宪法有权约束所有政党的行为。

许崇德教授指出:“宪法还有不少内容虽然在文句上并不与党的有关文件的表述完全相同,但是宪法的一些相关条文,确实是根据党的文件的精神和要求而拟定的。”例如,宪法中“人民”一词的内涵是不断变化的。党的十六大报告在原有的“社会主义劳动者”与两种“爱国者”之外,增加了“社会主义事业的建设者”,2004年修宪增修条文与此一致。又如,关于个体经济与非公经济的规定,2004年修宪条文与十六大文件一致。对待两个文本的文字差异,宪法解释应“择要而从”,依据文件的精神即意图而不应过分拘泥于文字。

四、执政党文件帮助查明制宪意图及条文含义

历来,制宪者的意图是宪法解释过程中的首要遵循。党的文件不仅是制定和修改宪法的重要依据,而且是确立制宪者意图的基本参照。这是因为,红色政权和建国初期党的文件的草拟者既是中共领袖,又是开国元勋,还是制宪者,一身三任。他们了解制宪目的,明确制宪意图,参与宪法讨论、批准宪法内容。其后,党内文件的起草者同时身兼党的领袖和国家领导人,且历次宪法修改的依据均为执政党文件,这是执政党文件成为界定宪法意图基本依循的重要原因。

首先,确立制宪意图尤须依靠执政党文件。确定制宪者意图是宪法解释过程中的首重,美国权威著作指出15种渊源是法院在宪法解释过程中确定制宪者意图的重要参照。这些渊源包括制宪会议的发言、记录、辩论、事件、程序、大陆会议的资料。值得注意的是,由于受普通法的影响,有些资料并不总是受法官的青睐,原因在于,秉持司法独立,法官认为只忠诚于宪法,而此处的“宪法”仅指制宪者制定的文字,即只有宪法文本才构成宪法,而非这些会议资料。会议资料属于外部材料,制宪者制定的宪法文本是内部材料。但是,这只是以法院为中心的自由主义宪法的坚持,我国是人民民主主义宪法,权力机关而非法院负责解释宪法,司法独立不是权力机关奉行的准则,故而宪法解释不仅不排斥制宪会议的资料,而是尤须依靠执政党文件才能确定。

其次,制宪意图只能依据执政党文件确立。美国最高法院的法官们区分宪法解释和法律解释,认为宪法解释必须注重其“崇高的目的”,或者“远大的目标”,而非像制定法那样仅狭窄地进行字面解释,或者仅仅注意文字所展示的特定意图。这些法官多次注意宪法序言中“筹设国防”这样的“大字”即宏大叙述,因为宪法在根本上是政府大宪章。虽然我国宪法解释体制是权力机构负责解释,但在确定宪法意图即远大目标方面与法院中心的宪法解释却无不同,诸如毛泽东思想、邓小平理论、三个代表、科学发展观,以及习近平新时代中国特色社会主义思想的含义,是必须依据执政党文件才能予以确定的。

最后,宪法条款的具体含义须依据执政党文件确立。宪法解释不仅要确立制宪者意图,还须明确条款的具体含义。由于党的决议是制宪和修宪的依据,宪法文本的许多措辞与执政党文件表述完全一致,这些宪法条款就须依据党的文件确立。许崇德教授指出,宪法中的许多条文确实直接来自党的方针、政策,是党的方针政策的宪法化。“中国共产党领导并直接投入制宪和修宪工作,同时又调动群众的积极性和创造性,发挥群众的智慧和作用。正是有了群众的广泛参与,才真正显示了我国宪法是党的主张和人民意志的统一的体现。”

在中共党史上,中国共产党共召开19次全体代表大会,24次重大会议。除历次全体代表大会产生的政治报告之外,尚有诸多重要文件,这些文件成为宪法制定和修改的依据,是查明制宪者意图的直接参照。中国共产党领导人民制定和修改宪法可分为四个时期:革命根据地时期、建国初期和过渡时期即共同纲领至五四宪法时期、建设时期即75宪法至82宪法时期,以及改革时期即82宪法的五次修改。这四个时期是从新民主主义向社会主义过渡时期,其后,社会主义初级阶段以及习近平新时代中国特色社会主义思想的确立,将中国革命史划分为革命、建设和改革三个阶段。由于不同时期国家的政治目标和任务不同,故尔制宪者的意图也有所不同。

1.    民权政纲是革命根据地时期的制宪目的。1931年11月7日,第一次全国工农兵代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》是根据党中央倡议的。第二次国内革命战争初期,在创造井岗山革命根据地政权之时,毛泽东提出由党中央制定“一个整个民权革命的政纲”,“使各地有所遵循”。1930年7月,党中央成立“中国工农兵苏维埃第一次全国代表大会中央准备委员会”负责起草宪法文件,确定政权的性质是工农民主专政。这个宪法性文件由党中央负责起草,政权的性质基于中国共产党对苏维埃的认识而确定,制宪的目的在于确保民权。

抗日战争时期制定的《陕甘宁边区施政纲领》的制宪目的是确保民主参与政权。为了坚持抗日,该宪法文件确立的“三三制。1941年5月,中国共产党边区中央局提出制定宪法性文件,同年11月,陕甘宁边区第二届参议会正式通过。由于中国共产党领导的政权即中华苏维埃民主共和国中央政府已于1937年9月6日更名为“中华民国陕甘宁边区政府”,陕甘宁边区政府成为民国的一个特别行政区,政权的性质是抗日民主政权,故《纲领》规定:“根据孙中山先生的三民主义、总理遗嘱及中共中央的抗日民族统一战线原则,向我边区二百万人民提出如下之施政纲领,如共产党员当选为行政人员时,即将照此纲领坚决实施之。”中国共产党与各党派、群众团体按照“三三制”组织抗日民主政权,保证一切抗日人民的人权、政权、财权及言论、出版、集会、结社、信仰等各项自由民主权利。

抗日战争结束后,1946年4月23日,陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过了《陕甘宁边区宪法原则》,其目的是确保新民主主义共和国政权与人民权利。这部宪法文件从中国共产党新民主主义共和国纲领出发,确立了解放区政治经济生活的基本法律准则。包括人民代表会议制度、人民权利、司法独立、经济和文化,无不出自中国共产党关于建立新民主主义共和国的纲领。

如果说新中国成立之后宪法的国家化似乎淡化了中国共产党领导人民制定宪法的事实,则红色政权时期三部宪法文件的制定为宪法是党的意志和人民意志的统一、宪法是党性、人民性和法律性三者有机结合提供了铁证。昭然若揭,无可辩驳。亦即离开党的文件和决议,无从把握制宪者的意图乃至宪法条款的含义。

2.明确建国初期政权性质和过渡时期国家总任务。《共同纲领》的目的是明确建国初期我国的基本政治制度,其内容是由党的七次代表大会、党的七届二中全会确定的。许崇德教授指出:“共同纲领所体现的新中国的基本方针政策都是中国共产党的真正主张,是由党的会议,特别是在中共第七次全国大会、党的七届二中全会等重要会议上确定了的。”54宪法的制定目的在于确立新中国政权的合法性,以及明确过渡时期的总路线。“过渡时期总路线”于1952年下半年由毛泽东提出,1954年为中共七届四中全会批准。过渡时期总路线的特点是社会主义工业化和社会主义改造同时并举,以工业化为主体,三大改造为两翼,二者是相互适应,相互促进,协调发展。这条总路线的实质是改变生产资料的资本主义私有制为生产资料的社会主义公有制。许崇德教授指出:“1954年宪法以共同纲领为基础,又是共同纲领的发展。宪法以中国共产党提出的‘党在过渡时期的总路线’(即通常所说的‘一化三改’总路线)作为国家的总任务,并把党所创建的基本制度和党的基本方针和重要政策予以宪法化条文化”。

3.确立建设时期国家的总方针。先天不足的75宪法之所以规定“以阶级斗争为纲”,是因为十大坚持九大错误方针所致。九大于1969年4月1日至24日在北京召开这次会议使“文化大革命”的错误理论和实践合法化,在思想上、政治上、组织上的指导方针都是错误的,1973年8月24日至28日在北京召开的十大坚持了九大的错误。78宪法之所以依然坚持“无产阶级专政下继续革命”,是因为十一大尚未彻底肃清错误认识。彼时于1977年8月12日至18日在北京召开的十一大虽然宣告历时10年的“文化大革命”已经结束,重申建设社会主义的现代化强国的任务,但并没有能纠正“文化大革命”的“左”倾错误理论、政策和口号。1978年12月18-22日在北京举行的十一届三中全会议拨乱反正,澄清了思想上的错误认识,消除了两个“凡是”的影响,将国家工作中心转移到现代化建设上来。1979年7月1日,五届人大三次会议通过修宪决议,成立宪法修改委员会,历时三年,1982年12月4日,由五届全国人大第三次通过现行宪。该部宪法明确坚持四项基本原则,国家的根本任务是进行社会主义现代化建设。

4.  阐明改革阶段国家的行动指南,明确宪法条文的具体含义。宪法修改是宪法变迁和发展的方式之一,是将党治国理政的新经验、新思想、新理念、新观点入宪,其实质是将执政党的意志上升为国家意志,实现法律化,完成政治事实向宪法价值、政治价值向宪法规范的转化。这在宪法理论上属于常识,中外皆然。

现行宪法五次增修条文的内涵无不体现了党的改革精神。1988年修宪,土地可以有偿转让和私有经济保障贯彻了党的十三大确立的“社会主义初级阶段”精神。1992年10月12日至19日,党的十四大在北京举行,江泽民作《加快改革开放和现代化建设步伐,夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》的报告。翌年,1993年修宪通过9个修正案,宪法序言增加规定“实行计划经济”、“社会主义市场经济”等内容,这些是依据十四大报告确定的。1997年9月12日至18日,党的十五大报告在京举行,江泽民作《高举邓小平理论伟大旗帜,把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》的报告,会议首次使用“邓小平理论”这一概念,提出了社会主义初级阶段的基本纲领,大会通过的《中国共产党章程修正案》明确规定把邓小平理论确立为党的指导思想。其后的1999年,宪法增写邓小平理论,规定坚持公有制为主体,多种所有制并存;坚持按劳分配为主体,多种分配方式并存的分配制度;实行依法治国,建设社会主义法治国家。这些条款的精神与含义均须依据党的十五大报告才能作出准确阐释。

2002年11月8日至14日,党的十六大在北京举行,大会提出把“三个代表”重要思想写入党章,与马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论一起作为党必须长期坚持的指导思想。2004年修宪,“三个代表”入宪,宪法增修条文规定保护私人财产权和人权,推动物质文明、精神文明和物质文明协调发展,以及建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系。这些条款的精神与内容须依据党的十六大报告确定。2017年10月18日,党的十九大在北京召开。2018年3月11日,第十三届人民代表大会通过宪法修正案,宪法增加修改条文21条。习近平新时代中国特色社会主义思想、中国共产党领导是社会主义制度的本质特征,以及社会主义核心价值观写进宪法,这些条款的准确含义皆须依据党的十八大、十九大报告予以确定。以“社会主义核心价值观”为例,这是一个抽象规范术语,其内容不能随意填充,而须依据党的文件确定。2012年12月,党的十八大报告首次概括了“社会主义核心价值观”,明确赋予“三个倡导”以具体内容,2013年12月,中共中央办公厅印发《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》。2017年10月18日,习近平同志在十九大报告中指出,要培育和践行社会主义核心价值观。依据党的文件,“社会主义核心价值观”的内容是:“富强、民主、文明、和谐;自由、平等、公正、法治;爱国、敬业、诚信、友善”。

美国宪法学家称其宪法为“救赎立宪主义”(redemptive constitutionalism ),意即当世宪法须纠正原初宪法蓄奴、种族主义和歧视的罪责,并为这些错误付出代价,实现宪法承诺的平等、福利和幸福,故宪法解释须谨慎确定制宪意图,使其符合进步与时代。我国宪法是革命宪法,制宪者希冀摆脱封建主义、帝国主义、官僚资本主义压迫,建立新中国、人民成为国家的主人,以及复兴中华民族表达了中国共产党和全体人民的恒久愿望,执政党文件是确立宪法意图的依据成为中国宪法与美国宪法的根本差异。

结语

“党代会之后修宪”是严肃的事实,是宪法修改意义上“党的文件先行”的再现,说明党的主张通过修宪程序转变为国家意志,实现党性、人民性与法律性的统一。也许言者无意,有口无心,但个中事实与真义须予深思。谨言慎行,2018年宪法第一条增修“中国共产党领导是中国特色社会主义制度的本质特征”,该修正案在明确规定中国共产党宪法地位的同时,提供重新审视中国共产党与宪法关系的契机,以及执政党文件在宪法解释和界定宪法含义中的作用。这是一个绕不过去的话题,也是完成宪法中国化的必经之路。

注释:
* 本文是中国法学会基础研究重点激励项目“七十年来执政党在宪法实施中的地位研究”的阶段性成果,项目编号:CLS(2018)J1。
[①] 德国宪法学家康拉德.黑塞将宪法规范分为“事实性规范与审查性规范”。他所言的事实性规范是指宪法规范帮助下位法律确定其内容。也就是说,这类规范不一定具有拘束力,但可以据此对法律秩序作出和谐一致的解释。换言之,事实性规范可以帮助界定其它法律的规范内涵,这是在符合宪法解释脉络下对宪法规范属性的一种认定,其前提是视宪法为原则或者价值,重视宪法规范对下位法的辐射作用。参见[德]康拉德.黑塞:《联邦德国宪法纲要》,李辉译,商务印书馆2007年,第56页。
[②] 王叔文:《我国宪法实施中的几个认识问题》,载中国宪法学研究会编:《当代中国宪法学家》,法律出版社2015年,第38页。
[③] 王叔文:《我国宪法实施中的几个认识问题》,载中国宪法学研究会编:《当代中国宪法学家》,法律出版社2015年,第38页。
[④] 许崇德:《现行宪法序言是旷世之作》,载《许崇德自选集》之“前言,学习出版社2007年,第47-56页。
[⑤] 王叔文:《论宪法的最高法律效力》,载中国宪法学研究会编:《当代中国宪法学家》,法律出版社2015年,第38页。
[⑥] [美]约瑟夫.斯托里:《美国宪法评注》,毛国权译,上海三联书店2006年,第171页。
[⑦] 宪典(宪德)和宪律的区别是宪法学的一个基本命题,是学习和了解宪法的起始点。这一认识几乎构成施密特宪法学理论的全部,其余英国的戴雪、美国最高法院首席法官伦奎斯特、德沃金,以及民国时期我国法学家萨孟武都承认这一区分。德国宪法学家拉康德.黑塞在其所著的《联邦德国宪法纲要》一书开篇即言:“如果想要研究现行宪法法律,首先必须理解它的研究对象——宪法,只有在这个基础上,才有可能领会掌握以及恰当解决现行实证宪法的问题。”[德]康拉德.黑塞:《联邦德国宪法纲要》,李辉译,商务印书馆2007年,第3页。另可参见郑贤君:《开拓中国本土的宪法实施新模式:基于对自由主义的批判性思考》,载《长白学刊》2017.5。
[⑧] 毛泽东:《新民主主义的宪政》,载《毛泽东选集》(第二卷),人民出版社1991年,第735页。
[⑨] [美]詹姆斯.安修:《美国宪法判例与解释》,黎建飞译,中国政法大学出版社1999年,第36页。
[⑩] 转引自[美]詹姆斯.安修:《美国宪法判例与解释》,黎建飞译,中国政法大学出版社1999年,第36页。
  [美]约瑟夫.斯托里:《美国宪法评注》,毛国权译,上海三联书店2006年,第171页。在本书中,他用12页阐释由52个英文单词(75个汉字)组成的序言的含义,极尽郑重,因为在解释者看来,宪法中的每一个字,乃至标点符号都是有意义的。“赋予每一个字以宪法含义”是公认的解释规则。
王勇:《宪法与党章关系密切》,载《中国纪检监察报》,载https://baijiahao.baidu.com/s?id=1595055946251238913&wfr=spider&for=pc。
强世功:《中国宪法中的不成文宪法—理解中国宪法的新视角》,《开放时代》2009.12。
强世功:《中国宪法中的不成文宪法—理解中国宪法的新视角》,《开放时代》2009.12。
姚岳绒:《关于中国宪法渊源的再认识》,载《法学》2010.9。
姚岳绒:《关于中国宪法渊源的再认识》,载《法学》2010.9。
[奥]凯尔森:《法与国家的一般理论》,沈宗灵译,中国大百科全书出版社,1996年。第204、205页。
习近平在中共中央局第四次集体学习时强调,更加注重发挥宪法重要作用,把宪法实施提高到新的水平。人民网,2018.2.25,http://politics.people.com.cn/n1/2018/0225/c1001-29833390.html。
习近平2013年8月19日在全国宣传工作会议上的讲话。
中共中央政治局2018年12月27日审议《中国共产党政法工作条例》。
许崇德:《依宪治国,执政为民》,载《许崇德自选集》,中国人民大学出版社2007年,第298页。
许崇德:《依宪治国,执政为民》,载《许崇德自选集》,中国人民大学出版社2007年,第299页。
许崇德:《依宪治国,执政为民》,载《许崇德自选集》,中国人民大学出版社2007年,第298页。
许崇德:《历史的启迪》,载《许崇德自选集》,中国人民大学出版社2007年,第210-211页。
参见中国宪法学研究会编:《中国当代宪法学家》,法律出版社2005年,第276、277页。
参见中国宪法学研究会编:《中国当代宪法学家》,法律出版社2005年,第276、277页。
许崇德:《依宪治国,执政为民》,载《许崇德自选集》,中国人民大学出版社2007年,第300页。
“美国各法院历来宣称,确定和遵循制宪者的意图是宪法解释的首要原则”。 [美]詹姆斯.安修:《美国宪法判例与解释》,黎建飞译,中国政法大学出版社1999年,第67页。
以《中国共产党党内监督条例》为例,该条例是一部十分重要的党内法规,是中共中央于2004年2月17日制定的。2006年10月27日,中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过了对该条例的修订,习近平就《条例(讨论稿)》向全会作了说明。
参见[美]詹姆斯.安修:《美国宪法判例与解释》,黎建飞译,中国政法大学出版社1999年,第67-111页。
许崇德 :《党的领导是宪法生命力的源泉》,载《许崇德自选集》,中国人民大学出版社2007年,第293页。
许崇德:《中国共产党八十年与中国宪法的发展》,载《许崇德自选集》,中国人民大学出版社2007年,第278页。
1952年12月24日,中国人民政治协商会议召开会议,会议由李济深主持。会上,周恩来代表中中央向大会提议制定宪法,之后由中央人民政府决定制定54宪法。彼时的中央人民政府不是现在的国务院,而是国家最高政权机关,包括中央人民政府委员会和由它任命并受其领导的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署等机构 。1954年初,党的宪法起草小组成立。中共中央指定成立宪法起草小组,由毛泽东领导并亲自参加工作。
许崇德:《中国共产党八十年与中国宪法的发展》,载《许崇德自选集》,中国人民大学出版社2007年,第300页。
参见郑贤君:《修宪:执政党实施宪法的顺时之举》,载中国青年报,2018.1.29。美国宪法学家同意,将政治事实转变为宪法价值、将政治价值转变为宪法规范是宪法变迁的形式之一,认为这是区别于法院主导的通过宪法解释发展宪法的重要途径,是政治立宪主义的集中体现。参见[美] Jack M.Balkin,Reva B.Siegel:Introduction—The Constitution in  2020, ,Edited by Jack M.Balkin,Reva B.Siegel: The Constitution in  2020,Oxford Press,2009。
[美] Jack M.Balkin,Reva B.Siegel:Introduction—The Constitution in  2020, ,Edited by Jack M.Balkin,Reva B.Siegel: The Constitution in  2020,Oxford Press,2009,p2。
作者简介:郑贤君,首都师范大学政法学院教授,博士生导师。
文章来源:《武汉科技大学学报》2019年第4期。
发布时间:2019/7/21
 
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