国家治理新趋势:民意与法治的融合
————以“滴滴案”和“刘海龙案”为切入点
作者:高启耀  
    摘要:  “滴滴案”与“刘海龙案”的处理结果体现了国家治理新趋势,即民意与法治的融合。舆论与个案的关系不能等同于民意与法治的关系。民意的三重向度体现了从目的价值向理性价值的质的飞跃,国家治理是一个以目的价值为起点来追求理性价值并回归目的价值作为检验标准的动态过程。民意与法治融合的理性价值应从实现实质正义、增强国家公信力和发挥法治建设成果的导向作用三个层面展开。我国应遵循整合舆论、提炼民意、完善法治、反馈社会的逻辑顺序构建舆情联动机制,充分尊重舆论所反映的民意对国家治理的科学价值,保障法治建设体系完整、全面、协调,增强法治自信,同时应权衡这一个案矫正机制的弹性限度。
    关键词:  国家治理;民意与法治;舆论与个案;舆情联动机制;滴滴案;刘海龙案

2018年8月24日,温州乐清又发滴滴打车遇害凶案,一时间暴涨的负面舆情将打车平台的安全责任推上风口浪尖,滴滴公司被全国范围多家监管部门约谈后终于部分落实其整改承诺。同年8月27日,江苏昆山市发生砍人事件,受害者于海明捡起砍人者刘海龙掉落的砍刀并追击七秒将其“反杀”的行为被昆山市检察院定性为正当防卫。昆山市检察院的做法在兼顾法治进步和回应民意方面厥功甚伟,有学者认为这主要缘于此举是在社会舆论“一边倒”的背景下对我国司法偏向保守适用正当防卫制度的完善。如此密集发生的个案判决与舆论倾向相吻合的事件体现了国家治理的新趋势:民意与法治的融合。

传统意义上民意与法治的融合体现为立法、司法、执法等机关充分尊重舆论,确切地说,民意与法治的融合并非新话题,而是在新时代有了新的表现形式。我们应当肯定“滴滴案”和“刘海龙案”中民意与法治的积极互动,但也应当从舆论积极影响个案、个案正向引导舆论的表象中探索更深层次的问题:缘何国家治理应当更加注重民意与法治的融合。民意和法治作为两个抽象的概念看似在两案中均有其对应的具象化表现——舆论和个案,但它们并非直接对应的关系。在信息化时代,短期积聚的舆论在总体上符合我国法治建设的方向,但舆论不完全等同于民意,个案结果也不完全等同于法治成果。

一、个案点评:舆论与个案的有机互动

“滴滴案”和“刘海龙案”是民意与法治相融合的两个典型案例,但两案中的民意有着不同的表达方式,对法治在深度和广度方面产生了不同的影响。

(一)“滴滴案”:舆论积极影响个案

“滴滴案”引发公众对公共安全的恐慌,故而舆论对滴滴公司履行安全责任的积极性影响较大。该案有三个问题值得关注。

第一,理论上滴滴公司应承担保障乘客安全的责任,但与此相关的立法极不健全。2016年7月,交通部、工信部等七部委联合发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第16条提及:网约车平台公司承担承运人责任,应当保证运营安全,保障乘客合法权益。但该部门规章的效力层级较低,实务中网约车企业的落实效果不甚理想,加之滴滴公司在案发前的配合行动不够积极,最终导致惨案发生。

第二,社会舆论与滴滴公司的关注焦点不一致。社会舆论更关注公共安全,而滴滴公司作为商事行为主体始终关注营利,它在加强安全责任方面的整改结果仍然以营利为目的。我国《公司法》第5条规定:公司从事经营活动,必须遵守法律、行政法规,遵守社会公德、商业道德,诚实守信,接受政府和社会公众的监督,承担社会责任。该规定既未说明公司承担社会责任与营利活动之间的价值位阶,又未规定配套的法律责任,它的适用与解释主要由司法活动负责。实务中关于企业社会责任的认定多局限于企业信息披露义务或者诚实信用原则。良法善治既主张“法无明文则禁止”,亦不否认“法无禁止皆可为”(P199),立法、执法、司法之间的摩擦在民意的呼吁下实现了个案式进步。

第三,本案社会舆论的积极导向作用比较明显。舆论的主要关注点包括犯罪嫌疑人的刑事处罚和网约车平台的安全责任,前者在乐清市公安局强力执法行为初见成效后迅速趋于平静,后者经由全国范围内多家监管部门介入得到初步解决。2018年8月27日,滴滴公司全面下线顺风车业务,免除两名高管职务并在内部重新评估顺风车业务模式及产品逻辑。在社会舆论方面,除少量群众散布辱骂受害人的信息外,主流舆论代表了民意,对法治进步起到了积极的推动作用。

(二)“刘海龙案”:个案正向引导舆论

“刘海龙案”中,昆山市检察院认定无限防卫权之举发挥了个案正向引导舆论的作用。有关此案,也有三个问题值得说明。

第一,本案的社会舆论围绕于海明是否构成正当防卫发生了明显分歧。一方面,在国家打黑除恶的风气下,社会群众出于对受害者的同情和对施暴者的憎恶,普遍主张于海明的行为应被定性为正当防卫;另一方面,了解我国偏向保守适用正当防卫现状的人士(尤其是部分法律人)仍旧认为于海明的行为会被定性为防卫过当。两个矛盾的观点交织,使得昆山市检察院的处置工作不仅需要顶住舆论压力、坚持依法办案,更需要用依法办案的结果来引导舆论的走向。

第二,“邓玉娇案”“夏俊峰案”“于欢案”等曾经作为是否适用正当防卫制度的舆论焦点案件,却均未产生如本案般积极的引导效应。我们不能据此否认审判机关在平息乃至引导舆论方面的努力:“邓玉娇案”判决认定有罪免罚;“夏俊峰案”因证据不充分而无法认定被告人属于正当防卫;“于欢案”被告人的行为属于防卫过当。“刘海龙案”的积极引导效应主要归功于两个要素:其一,完整的(包括案发过程以及证据)信息披露帮助社会群众全面地还原案件;其二,昆山市检察院提前介入该案并严格依法阐释正当防卫的适用范围。值得关注的不仅有司法结果的准确性,还有舆论焦点在当代社会的引发机制、传递效应与理性价值。

第三,本案的高舆论关注度和办案结果之间的关系有待澄清。本案的舆论导向与处理结果之间高度相似,但本案的处理结果并非是因检察院迫于舆论压力而枉法作出。司法机关在办案过程中所秉承的公平正义原则属于社会主义法治理念的基本要求,符合人民群众对司法公正的合理期待。该案反映的问题不是每一个个案的处理结果均会或均应与舆论倾向完全一致,而是民意与法治融合的脚步要在个案处理结果的积累和引导中不断向前迈进。

二、民意的三层向度:从目的价值到理性价值

民意极易与舆论混淆。在一定程度上舆论确是民意的外化,但混用这两个概念的现象是导致误判民意与法治关系的主要原因。“民”包含个人(社会个体)、公民(社会群体)和人民(政治群体)三层含义;“意”指行为主体的主观意思表示,其通常以意见的形式被法治建设主体接收。民意可以从三种向度展开。

(一)民意之个人的意见——目的价值的缘起

个人的意见是一个中性的民意表达结果。它首先代表社会个体对自身利益的诉求或者个体表达对法治建设的认知。个人的意见主要有三种表达途径:权威呼吁,恶意煽动和独自维权。第一种模式有其特殊的适用空间,这些个体的法律认知水平通常较高,但认知角度、价值立场等因人而异;第二种模式应在治理国家的进程中严加抵制;第三种模式时常因救济机制不够完善而衍生出新的问题。独立地看个人意见的社会影响效果是微弱的,它只有与其他相同诉求或认知的多数个体结合成集聚效应方可产生舆论效果。

个人的意见是目的价值的缘起,这是个体舆论和群体舆论的差别所在。个体舆论以达成个人利益为着眼点,而群体舆论除关注同质的个人利益外,还包括对个人利益所包含的理性价值的主观评价。影响个人意见最深刻的因素是既已形成于个人脑海中的主观认识(P63-71)。在私法维权的情境下,除已经架设的、广受人民尊重的诉讼调解制度极少涉及理性价值的评价外,司法审判所依据的原则性标准同样需要接受公共群体理性价值的考验。现实的问题是,当行政或执法结果无法完全实现个人意见的目的价值时,相关部门习惯于诉诸理性价值甚至是转嫁至其他部门。不同部门之间欠缺协调,维权不能的结果易被误解成该部门所代表的法治功能存在缺陷。

(二)民意之公民的意见——兼含目的价值与理性价值

公民是相对于个人而言的群体,维权困难的个人习惯于依托同质群体来发声。舆论(尤其是消极舆论)倾向的引发机制的理性价值需辩证看待:撇去恶意煽动的舆论,善意的舆论可能是完善社会主义法治建设成果的鞭策,少部分群体的特殊利益诉求以及微弱发声机制同样应被关注。舆论代表社会群众的朴素愿望,但囿于引发机制和传导机制的目的价值,舆论导向时常会失之偏颇(P684-692)。问题是:舆论的引发机制往往是道德标准,而舆论的目的价值往往落脚于利益追求,二者之间的平衡有赖于信息完全披露,信息不对称始终是舆论风险的源头。随着舆情演绎过程中新信息的不断曝光及旧信息的反复验伪,社会群众的关注情感会出现波动。

舆论兼含目的价值和理性价值,因此舆论的导向存在分歧,舆论无法完全等同于民意。集体行动起源于“平等的人们之间达成资源合伙的协议的程序,在共同事业中同负责任和同享利益;他们不是因为受到威胁或压迫而不得不同意的”(P424)。舆论的微观性由民意的第一层向度——个人的意见而起(P75),其目的价值在耦合式的运作下将导致理性价值被忽视(P21-29)。然而,群体的舆论导向容易忽视事件起因和结果之间的逻辑联系。当事件的结果与群众预期相符时,舆论最容易得到平息,即舆论的目的价值得到保障。实务中不能完全据此来平息舆论,因为舆情事件中不仅存在目的价值,还存在理性价值。

(三)民意之人民的意见——理性价值的质跃

此向度下的民意概念时常会被偷换概念成公众的舆论,诸如大众的呼声等。在国家治理的背景下,与法治相融合的民意应当指人民的意见。民意有其表达机制,且仍旧发挥着核心作用。

理性价值表现为国家法治建设成果,代表着人民群众对法治建设总体成果的期待;目的价值表现为国家治理方略,指导社会生活的实施成效。国家治理应当完善从舆论中提炼民意的机制,促进舆论通过民意表达机制得到充分认知。理性价值是人民意志的归宿,但需要通过目的价值的满足程度加以检验。法治建设是一个从目的价值入手来追求理性价值、并将其结果回归目的价值检验的过程,该过程恰与民意表达机制的运营相吻合。这既要求法治建设来源于民意、充分尊重民意,又要求法治建设成果具有合理引导人民群众的积极意义。

三、民意与法治融合的意义及展开

民意和法治融合的意义不局限于追求个案正义,更在于实现国家的有效治理,使人民群众在国家生活实践中逐渐形成并不断更新完善价值观念和理性智慧。中国共产党领导人民依法治国是一种表达政治伦理的价值论思考方式,它提出了一种现代中国的理想生活和规范秩序(P92)。

(一)民意是法治建设实现实质正义的平衡点

1. 从形式法治到实质法治的平衡点不易把握。秩序供给是制度供给的基础(P150),“任何形式的正义唯有在某种秩序的背景中才能成为现实”(P68)。实质法治以形式法治为前提,其中包含良法之治、司法公正等内容。法律思维中必然包含特定历史环境下的价值倾向(P32)。法治国家是现代化国家的基本形态,法治国家的基本特征是国家依法治理,国家的公权力受法律的约束,人民的私权利受法律的保护,社会在法律的规范下有序运行(P48)。国家治理体系是国家在依宪执政、依法执政进程中建立的动态平衡型稳定格局(P83),诸如制度架构、规则保障以及结果反馈等探索性手段均意在限制主观任意性,因为正义的标准极难把握。

2. 实质正义的标准应在民意。正义意在全面实现个人价值,但无往不以社会整体为基础。人的全面发展要以“他们的社会关系作为他们自己的共同的关系,也是服从于他们自己的共同的控制”(P56),正义的标准应由理性价值来塑造。实现实质正义是一个在逐渐加深信息交换程度的前提下,通过社会整体共识来稳固特别对待效果的过程。特别对待效果能否得以稳固,应当看理性价值向目的价值的回归程度:当特别对待具有非正义性时,该效果将难以稳固,如营私舞弊、权责失衡等;反之则该效果将得到社会拥护,如帮扶弱势群体等。

(二)法治建设成效应维护并加强国家公信力

国家公信力来源于人民群众的支持,法治建设是维护并加强国家公信力的重要推手。在互联网时代,民意所包含的目的价值与理性价值的冲突则表现得更加明显。国家公信力有赖于全方位、综合化的国家治理成果,有赖于包含立法公信力、行政公信力、司法公信力在内的全面建设。

1. 立法公信力要求正视民意的表现形态。不同形态的民意与法治融合的价值论、方法论、功能论不同。国家公信力的基础在于良法之治,可达成的社会规范是维护社会公平正义的前提。与法治相融合的民意有两重表现形态:一是法治建设项下的民意,即反映在立法成果当中的人民的意志;二是与法治同位阶的民意,即与法治相结合的道德。道德是民意,它同样包含目的价值和理性价值,与法治可能有冲突,但对法治有补充价值。立法要有公信力,就必须重视缓解道德层面的民意与法治之间的张力。

2. 行政公信力要求尊重民意的个体表达。2018年度“爱德曼全球信任度调查报告”指出,我国社会群众对政府的信任度达到84%,继续蝉联全球第一。行政的公信力首先表现在个体诉求与公共利益冲突的处理结果上(P63)。同质化个体诉求的积聚效果极易揉进兼含目的价值和理性价值的其他因素,从而加重推行公共政策的困难。我国的行政主体是服务型政府,其公信力来源于国家公权力保障。行政结果应辩证地满足个体诉求:其一,以合法行政、信息公开为前提;其二,为向公共利益让步的个体诉求提供损失填补;其三,填补数量符合法律规范以及社会合理的期待水平。

3. 司法公信力要求完善民意的救济机制。司法公信力是社会群众对司法活动的主观评价或价值判断。司法以形式正义为基础,以实质正义为目的,但司法的被动性决定了它只能发挥辅助功能。司法是继续主张个体诉求的最终渠道,裁判的终决性提升了司法的价值效用。法治建设包含从立法到行政再到司法等动态环节,广义的司法活动能影响立法(自由裁量权)和行政(司法变更权)的结果。

(三)国家治理的引导功能依赖于民意与法治的融合

民意与法治的融合应引导国家治理更趋完善,它本身是通过追求个案结果来实现国家公信力(理性价值),并最终落实到实质正义(目的价值)的过程。国家治理的成效始终以经济建设为基础,并随着经济不断发展而逐渐完善。

1. 信息时代社会交往的新趋势需要国家治理的引导作用。中国传统的人情社会可以理解成礼治多于法治(P54-146),二者之间的区别在于礼治不易形成规范的公示效果。礼治所尊崇的规则有三个特点:(1)不成文;(2)除核心的原则较为统一外,其他细致性规则因地、因时各有不同;(3)解释标准过于弹性。相较之下,法治的规范化、统一化、原则化更加明显。当今我国传统的人情世俗略显淡化,地域习俗间的差异也逐渐降低。借助高效的信息传导机制,同质化舆论群体的规模更加壮大(P108-126),其中各个群体所共同尊崇的公平正义、契约诚信、民主协商、损失填补等基本原则成为平衡目的价值与理性价值的重要标尺。

2. 中性的社会舆论欲发挥积极作用需要国家治理的引导作用。社会同质群体基数扩大意味着个案正义的关注度提升。同质群体自身存在结构性张力和冲突,当理性价值和目的价值、情感诉求和利益诉求等发生碰撞时,整体理智思辨效能下降会误导舆论风向,增强舆论压力,甚至可能引发消极后果。要发挥国家治理成果的引导作用,就要解决当理想价值与目的价值发生冲突时、且个体损失的弥补仅符合经济现状却难以完全满足该同质群体要求的情况下国家发展的方向问题。

3. 国家治理成效应当接受民意与法治的双重考验。在互联网时代,舆论信息会在极短的时间内积聚,其中包含着不同群体对国家治理成果的不同诉求。社会整体与分散化群体针对法治的认知程度不同,积极的舆论之间也会发生摩擦冲突。但舆情积聚效果也日渐分散(P2),社会舆论整体关注的事件所反映的问题会更加突出,因为“一个目标或意图对一个集团来说是公共的这一事实本身,就说明这个集团中没有人能被排除在实现这一目标所带来的利益和满足之外”(P15)。社会舆论集体关注的内容恰是整个社会所亟须的共同利益。个案舆论与司法结果、行政行为之间互动的传统在自媒体时代得到延展,在舆情高热的情况下缓解飙升的压力指数却是国家治理应直面的问题。

四、民意与法治融合的国家治理机制创新:构建舆情联动机制

只强调司法正义和政务公开等问题极易超越单体机制的承载力,舆情关注的个案处置结果会在继发的相似事件中被强化认知o。因此,有必要构建舆情联动机制来创新国家治理机制。

(一)舆情联动机制及其实践意义

舆情联动机制是指在国家治理的过程中,办案主体通过多样的实时联系来接收、分析并反馈舆情的运营机制。它是在信息技术的支撑下,由信息接收部门将舆情呈递主管部门,再由主管部门正面提出依法解决方案,并将舆情所反映的现行法制不足提交至立法部门的一套机制。
舆情联动机制能提升个案矫正结果的灵活性。习近平指出:“全面深化改革必须着眼创造更加公平正义的社会环境,不断克服各种有违公平正义的现象,使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。”舆情联动机制更具主动性,有利于国家及时感知其他亟待矫正的个案。中国特色社会主义法治体系本身蕴含着灵活的个案矫正机制,但倘若灵活的标准过于弹性,可能消极影响法治建设的权威性和稳定性。将舆情联动机制纳入国家治理体系有利于权衡个案矫正机制的弹性限度,减少相互推诿、权力分配不明等问题。

(二)舆情联动机制的构建逻辑

“滴滴案”和“刘海龙案”为我们提供了科学有效的舆情联动机制建构逻辑,即整合舆论→提炼民意→完善法治→反馈社会。不同于传统的立法完善程序,舆情联动机制以信息共享为基础,通过降低社会信息不对称来实现民意与法治的融合。

1. 整合舆论。首先相关部门o应归纳整合舆情走向的目的价值,依法共享信息资源并以社会公共利益作为权衡参照,据此弥补社会群体认知舆论的价值偏倚。例如,滴滴公司接收并处理信息意在实现其营利目的(P2114-2124),而用户还关注网约车软件的安全效用。故滴滴公司在保护用户人身安全的同时,还要保护用户的隐私。相关部门应及时剖析舆论的分歧和焦点并作出回应,一方面向社会普及成文的立法规范,另一方面向其他主管部门反馈新情况和新问题。

2. 提炼民意。舆情主管部门应从专业角度考虑舆情与民意之间的关系。舆情联动机制应规范信息的表达途径,杜绝信息表达的内容中附带的煽动情绪以及狭隘诉求。主管部门从舆论中提炼民意应以国家利益和公共利益为标尺,更要尊重少数群体在社会整体中的重要地位。法治成果的专业性使其超越社会一般认知水平,其对理性价值的维护和目的价值的维护虽然辩证统一,但在微观问题上难免有分歧。

3. 完善法治。当主管部门或其监督部门发现成文的规范难以解决问题或亟待完善时,应将该问题提交立法部门。从舆情中提炼的民意应得到法治建设成果的尊重。社会转型期的法律制度本身的进步应满足社会价值观体系、社会组织架构特征、社会机制体制运转的要求,当代社会信息传递机制的优势在于全面整合与法治建设相关的经济、道德、生态等因素的作用机制,以及法治建设本身包含的法律制度、法治体制和法治文化等的具体问题,是不断完善法治建设的重要推手。

4. 反馈社会。国家治理应当做到事前普法、事中公开、事后释法,平衡法律制度的规范效应和个案效应。“滴滴案”中执法部门和“刘海龙案”中司法部门的行为符合我国现行的法律规定,两案引起社会舆论关注的焦点不仅包括法律制度本身是否合理,还包括行政和司法行为是否合法合规。社会群众感知法治建设成效的方式多立足于个案目的价值的实现程度。个案结果不一定与舆论导向完全吻合,平息舆论不一定就是符合民意。舆情问题主管部门作为国家治理的直接行为主体应对个案结果作出合理解释,国家治理应减少因法治完善而引发的滞期。

(三)构建舆情联动机制的三个注意事项

1. 在保障执法规范的前提下增强执法效果的公信力。我国行政执法行为规范化时常成为社会舆论的焦点,如《行政处罚法》的听证程序和监督机制,《行政许可法》的多头审批和公示期限,《行政强制法》在先予执行和催告程序等方面的不足。然究其根本无非是行政执法行为的合理性问题。舆情联动机制有助于社会群众了解权力限度、执法程序和执法过程,藉此能够树立执法行为的公信力。“滴滴案”的法治意义首先归功于乐清市公安局积极的执法行为,这为社会群众解决与滴滴公司之间关于公共安全问题的矛盾提供了法治保障。

2. 在捍卫司法独立的前提下实现司法结果的导向作用。“刘海龙案”主要的法治意义有二:一是为司法界适用无限防卫权提供了案例借鉴,二是通过司法公正平息舆论增强了司法公信力。司法应当尊重舆论而非屈从于舆论。舆情压力是司法改革的动力,而非干预司法结果的筹码。“建设公正、高效、权威的社会主义司法制度是深化政治体制改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措,是全面推进依法治国、建设法治中国的重要内容”(P37)。舆情联动机制意在维护司法结果的规范导向作用,是维护司法机关依法公正裁判的社会监督模式。

3. 国家治理应全面协调法治建设,舆情联动机制应为此提供助力。法治建设应明确立法、执法、司法等部门的职责权限,舆情联动机制能够加强部门之间的协调运转能力。主动执法积极性和司法程序独立性等领域均存在问题的根源不在于这两个制度的本体设计,而在于法治建设整体机制体制设计,尤其是法治建设各环节之间的协调程度、执法司法结果的责任承担制度是否合理,都是影响前述建议实施效果的重要因素。

五、结语

推进国家治理体系和治理能力现代化的核心是推进国家治理法治化。法治缘于其本身的宏观性、抽象化,故而其项下的法律制度、法治体制和法治文化等具体实施机制均在社会生活中被视为法治建设成效。法治建设本体来源于民意的表达机制,这本是一个传统命题,却在当代社会因信息技术对社会生活的冲击而出现新的问题。信息文明是法治社会应坚持的新型文明形态,当代社会发展凸显了社会个体在社会整体中的重要地位。国家治理应当辩证地满足民意在多重向度下的表达形态,促进法治建设作出调整并与人民意志相匹配。当代社会信息共享成为常态,民意与法治的融合本身就是国家降低社会信息不对称表征的高级样态。由于信息时代的舆论更加集中,它能更加准确地表达社会群体意见中所包含的民意。“滴滴案”与“刘海龙案”对国家治理的积极意义不是舆论干预个案,而是其昭示了民意与法治融合的导向作用。实现现代化治理的国家尊重通过规范途径所表达的社会舆论,所有的评价都是对完善法治建设具有借鉴和鞭策意义的信息资源。

注释:
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作者简介:高启耀,中共中央党校(国家行政学院)政治和法律教研部博士后。
文章来源:《武汉大学学报(哲社版)》2019年第5期。
发布时间:2019/9/22
 
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