国家科研经费制度的宪法学释义
作者:湛中乐 黄宇骁  
    摘要:  在对科研经费作狭义定义的情形下,国家构建科研经费制度唯一的宪法依据是作为基本权利的学术自由,而非教育自由。当人们在试图用宪法基本权利来规范科研经费制度时,作为积极权利的学术自由是最基本的解释来源。我国《宪法》第47条第二句保障了作为积极权利的学术自由,这种权利是一种抽象的法律权利,国家的科研经费依赖于下位法的制度形成,下位法拥有塑造自由;同时,作为积极权利的学术自由对科研经费制度形成产生一定的下限制约。符合科研自身规律、构建适合学术的学术法是这种下限制约内容的判断标准。国家应当本着科研经费制度匹配科研活动类型、科研活动类型之间资源分配平衡的原则构建合宪的科研经费制度。
    关键词:  科研经费;学术自由;科研自由;积极权利

编者按:改革和创新科研经费使用和管理方式,最大限度地释放和激发科技创新活力,是实施创新驱动发展战略、加快建设创新型国家的核心之举。在全面实施依法治国的新时代背景下,科研经费的法律治理不再是传统的民法或行政法等单一部门法的任务,而是跨越公法与私法,甚至是不同学科之间共同的历史使命,需要法学与经济学、管理学与教育学等学科之间的统筹协调。从法治思维与方式视角检视科研经费支出与使用问题,探究科研经费治理的法理基础,并以此指导和建构科研经费法律治理的规范设计,是深化科研经费治理改革的必然选择。本栏目特选取三篇论文,从理论分析与制度构建双重维度分别探讨了科研经费的法律治理问题,以期助推我国科研经费治理向规范化与法治化方向发展。

一、问题与方法

科研经费管理近来已成为国家科技政策改革的一项重要内容,中央高度重视。例如,2018年7月国务院下发了《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》,将科研经费管理的简化、优化明确为国家科技领域“放管服”改革的重点,并提出了多项措施确保改革的推进。换言之,中央已经意识到过去科研经费的管理理念、方式亟待更新,将科研经费政策定位为今后社会治理与国家科技行政的重中之重。

事实上,科研经费牵涉到的一系列理论与实践问题早已引起管理学界与教育学界的重视,学者们纷纷从行政管理或教育学原理的角度对科研经费的支出、使用、评价体系、监督等展开了分析。与此同时,科研经费制度建设乃至科研经费的“放管服”改革不仅需要上述学科的研究支撑,而且离不开法治的支持。换言之,作为一项国家的行政措施或政策,科研经费同样应当是法学,尤其是公法学即宪法学与行政法学给予关注的领域。然而,过去公法学界对此的研究不多见。

科研经费制度作为一项国家的制度或政策,如何从(公)法学上评价其重要性呢?固然,人们可以在立法层面寻找它的依据,从而以法律的形式来论述这项制度实施的正当性。例如,我国《高等教育法》第60条规定,国家(政府)必须保证对高校的经费投入,并应当实施鼓励社会各界对高校经费投入的措施。该条文很自然可以被解释为科研经费的法律依据——既然立法者如此规定,那么国家如果不对高校进行经费支持就是违法的,因而科研经费是重要的。

然而,仅仅在此层面上论述显然是不够的。立法依赖于政治过程,事实上立法者只要符合程序就可以任意改废法律,不受任何先验原则的制约,这点在法律(人大立法)层面上更加得以体现。换言之,如果在某一时刻国家(立法者)决定不再支持对高校科研经费的投入,修改法律条文要求科研人员自筹经费,原则上,这一改变是没有任何阻碍的。那么,当人们论述科研经费的重要性,并试图依据某种规范对现实的一切立法政策予以指导和要求,宪法是必须出场的。

因此笔者将严格以宪法学中的释义学(教义学)方法为基础,对下列三个被认为是非常重要的问题,即“国家科研经费制度的重要性”、“国家对科研经费的管理涉及哪些宪法学基本原理”、“这些原理又对现实的立法政策与改革措施提出了哪些规范要求”等展开探索,以期为国家顺利推进科研经费改革提供法学理论支撑。

二、学术自由抑或是教育自由

如果要在宪法上寻找国家对科研经费投入的规范依据,并运用这种规范来约束、引导国家的立法政策,那么自然要将目光落在基本权利条款上。宪法基本权利既然是一种公民享有的权利,那么反过来说,它的义务对象就是国家。

科研经费与哪一种基本权利有关呢?所谓国家科研经费制度,顾名思义是国家直接投入或间接鼓励其他主体对科学研究的资金投入和支持。既然如此,很显然,这与作为基本权利的学术自由有关,该权利在一些论著中也被直接称为科研自由。除此之外,科学研究主要是大学的传统活动内容,换言之,大学或高等学校中的人员才是科研的一般主体。因而科研经费也有可能与另一项基本权利即受教育权(或教育自由)有关。笔者认为,科研经费的宪法基础到底是学术自由还是教育自由应当予以明确,这是首先需要解决的重要问题。如果对这一问题立场模糊,会严重影响后续宪法解释学的展开。

大学教师同样是受教育权的保障主体,此点应当明确。过去学界存在受教育权享有主体的争论,即这种权利主要保障的是学生的权利,还是包括教师在内所有教育主体的争论。笔者支持后一种观点,并认为前一种观点是片面的。一方面,前一种观点将受教育权、教育权与教育自由三个概念进行人为割裂,既不符合各国宪法学的通行做法,也没有清楚意识到受教育权的积极权利与消极权利两面性质。另一方面,如果将教师排除在受教育权享有主体之外,实际上就忽视了教育过程中政府、教师、家长、学生四者之间密不可分的合作关系——学生固然是受教育权的首要保障主体,然而如果忽视国家对教师乃至家长的给付义务(教师制度建设、教学经费保障、教育设施提供等)与尊重义务(尊重家庭教育权利、尊重教师教育自由等),学生的受教育权实现根本无从谈起。

即便如此,学术自由与教育自由的保护范围依然有所区别。根据通说,学术自由可以细分为研究自由、发表自由与教学自由三大内容,它们都是学术自由的涵摄对象。其中,研究自由自然可以解释为主要保障高等学校中教师的科研活动,然而,许多并不属于大学的科研院所当然也在从事大量的科研活动,理所当然是学术自由的享有主体。与此相对,教育自由的保护范围很显然主要是教学活动,并不包括科研。

那么,学术自由中的教学自由与教育自由有何关系呢?这也很好理解,前者是学术限定概念下的教学,后者则并不止如此。也就是说,学术自由保障涉及真理探索、新知识探究的教学活动,这点很容易与大学中本科生、研究生的教学活动联系起来。教育自由则包括了对既有知识的教育,这比较多地出现在基础教育、高中教育乃至家庭教育中。因此,虽然科研是学术自由的保护对象,并不涉及教育自由,但是学术自由与教育自由的保护对象的范围的确有重合的部分(高等学校的教学活动),问题的关键在于科研经费是否包含对大学教师教学活动的支持。

当对科研经费作狭义定义的情况下,学术自由是唯一的规范依据。科研经费是否可以被解释为包含支持大学教师进行教学活动的经费呢?对这个问题的肯定回答当然是可行的。因为高校研究活动与教学活动(特别是研究生授课)的密切关联性,国家的纵向科研经费的确可以被认为包含对教学的支持。然而,笔者认为,应当对科研经费作狭义定义,排除教学的因素。这是出于两点考虑:其一,从理论上说,基于学术研究概念纯化的考虑,狭义定义可以剔除不必要的混乱和知识杂糅,集中精力于一点进行分析;其二,从现实上说,我国法律与政策中对科研经费与教学经费是严格区分的,国家主要通过教学奖励、教学成果奖等(例如《教学成果奖励条例》规定的奖励)对高校教师的教学活动予以支持,并不与科研奖励相混淆。因此,笔者于本文中在讨论科研经费的重要性和规范要求时,并不涉及国家对高校教学活动的支持制度。

在笔者已于本文中明确了国家科研经费制度只与作为宪法基本权利的学术自由相关之后,还需要再确认一个问题,即我国宪法是否保障学术自由。关于这一点,答案是清楚而明确的。学界通说认为我国《宪法》第47条是保障学术自由的宪法依据。当然,我国《宪法》第47条并没有明文出现“学术”两字,取而代之的是“科学研究”、“其他文化活动”、“教育、科学、技术”、“其他文化事业”等用语,至于如何通过这些用语推导出对学术自由的保护,学界存在争议。然而,这仅仅是解释方法和技术的差异而已,关于我国宪法是否保护学术自由的问题,学界是没有争议的。

三、学术自由条款的法律性质与效力

(一)作为积极权利的学术自由

既然科研经费制度与作为宪法基本权利的学术自由相关,那么如何对学术自由与科研经费的关系进行解释呢?从理论上说,众所周知,近代宪法学习惯于通过基本权利性质的类型化,从而对其进行分别解释。例如,近代出现美国式的自由权与社会权性质区分和德国式的防御权与受益权性质区分等。学术自由同样如此,尽管这项权利冠以“自由”两字,但实际可以被解释为消极自由与积极自由两种性质,即所谓的消极权利(自由权、防御权)与积极权利(社会权、受益权)。作为消极权利的学术自由要求国家履行不作为的义务,不干涉公民的学术活动,作为积极权利的学术自由则要求国家履行作为义务,对学术活动予以鼓励和扶持。

很显然,科研经费是一种积极作为,所谓国家科研经费制度也就是国家作为行为主体就科研经费支付、管理、鼓励等所制定和实施的一整套法律制度,因而这与作为消极权利的学术自由无关,而与作为积极权利的学术自由有关。因此,人们在试图用宪法基本权利作为国家提供科研经费的正当化基础,并规范科研经费制度时,作为积极权利的学术自由是最基本的解释来源。

从实定法文本上说,我国《宪法》第47条第二句规定:“国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作,给以鼓励和帮助。”这一规定很明显就是作为积极权利的学术自由的规范表述,科研经费的宪法释义源于此,也基于此。

(二)我国《宪法》第47条第二句的规范效力

从最浅显的文义上看,我国《宪法》第47条第二句表达的意思很简单,即国家必须对公民的学术活动进行鼓励与帮助,换言之,宪法对国家设定了一种面向公民的作为义务,如果不对学术活动进行任何鼓励与帮助,显然违反了这种作为义务。科研经费既可以被解释为这句话中的“鼓励”(科研奖励金、科研绩效等),也可以视作“帮助”(一般性科研经费支持),因此正是国家履行宪法积极作为义务的重要内容形式,在宪法上具有正当性。也就是说,科研经费的重要性问题从我国《宪法》第47条第二句的字面解读即可以解决——国家对科研经费的保障不仅是法律层面的要求,而且涉及作为积极权利的学术自由的保障,宪法要求国家对学术活动给予鼓励和扶持,因而科研经费是拥有宪法基础的,科研经费建设是人的基本权利实现的一环。

然而,即便仅从字面上就可以直观解读出科研经费拥有实定宪法基础从而十分重要,但如果人们试图运用我国《宪法》第47条第二句对国家科研经费制度的改革和建设作一些规范要求时,字面解读就显然远远不够,深层次的教义学方法必须出场。

在此,首先需要解决的问题是,我国《宪法》第47条第二句有怎样的规范效力。换句话说,宪法为国家设定的这种积极义务(受益权)有怎样的效力,它对下位法律制度的建构意味着什么。对此,近代以来的宪法学说对宪法上规定积极权利的规范效力主要有三种认识,即程序规范说、具体法律权利说与抽象法律权利说。

第一,如果站在程序规范说的立场上解释,我国《宪法》第47条第二句虽然写明了国家对学术活动予以一定程度支持,然而这种规定仅仅是一种政策目标乃至政治道德义务,它并没有任何强制性的法律约束力。现实中,基于国家财政、市场经济等因素考虑,立法过程和政治过程才是影响科研经费制度构建的决定性因素,因而我国《宪法》第47条第二句不具备约束效力。程序规范说在一些国家的宪法判例中得到承认,在我国同样也有对积极权利效力怀疑的主张。

然而,时至今日,该观点已并不可取。抛开宪法中是否应当规定积极权利的立法论不说,既然宪法中已经规定了积极权利条款,如果说这种国家积极义务仅仅是政治道德义务,岂不是认为宪法中存在没有法律效力的条款?宪法既然是法的一种,且被评价为拥有最高效力,那么就必须要认真对待其中的每一条规定、每一处文字,解释学上忽视任何条款的法律意义都是对宪法效力的漠视。

第二,既然承认我国《宪法》第47条第二句具有法律意义,对国家科研经费立法与政策有规范上的约束力,那么这种效力是否具备直接具体性呢?站在具体法律权利说的立场上就意味着,宪法积极权利(受益权)不仅具有法律意义,而且是一种具体的请求权,国家如果对公民不履行给付义务,公民即可依据宪法规定直接提起给付请求诉讼。换言之,国家不仅对科研经费制度建设负有宪法上的法律义务,而且公民时刻可以通过法律手段(司法)监督这种义务的履行。

这种观点也许在存在宪法诉讼,可以将宪法纳入司法过程的国家有一定的价值和意义。然而,在我国,将作为积极权利的学术自由当作请求权显然并不现实,其无法通过司法过程具体化。因此,在我国,具体法律权利说没有实定法解释的土壤。

第三,从笔者于本文中对程序规范说与具体法律权利说的排斥可以得出两点结论。首先,我国《宪法》第47条第二句这一规定具有法律意义,可以实际用来规范国家对科研活动的扶持政策,所有的下位法行为都必须遵照该规定,否则承担违宪责任(相对于程序规范说)。其次,这一规定的规范效力并不是具体的,它没有清楚地指示国家应当具体如何立法、如何构建科研经费制度,公民也不能利用该规定直接向国家请求给付(相对于具体法律权利说)。
如此一来,在我国,抽象法律权利说即是较为妥当的方案。抽象法律权利说可谓是程序规范说和具体法律权利说的折衷方案,吸收了程序规范说的合理因素又改进了具体法律权利说的内容。就作为积极权利的学术自由来说,抽象法律权利说即意味着两层含义:其一,我国《宪法》第47条第二句虽然对国家产生了法律上的作为义务,但这种义务是抽象的,国家科研扶持措施的具体化依赖下位法的制度形成或制度安排(institutional arrangement),立法者拥有大幅度的塑造自由;其二,在通过立法手段自由形成国家科研扶持制度时,我国《宪法》第47条第二句又对这一制度形成施加了规范上的“下限制约”,从最低限度上对科研扶持制度的形成产生了约束。

综上所述,我国《宪法》第47条第二句可以推导出国家应当保障作为积极权利的学术自由,但这种权利是一种抽象的法律权利,国家的科研扶持(就本文主题来说即科研经费)依赖于下位法制度的形成,同时,作为积极权利的学术自由对科研经费制度形成产生一定的下限制约,国家的立法、行政等一切公权力活动必须在满足宪法要求的下限基础上构建科研经费制度,才是合宪的。

四、国家科研经费制度形成的宪法下限制约

笔者已于本文中厘清了应当用宪法上的学术自由而不是教育自由来指导国家科研经费制度,并且指出了学术自由的积极权利性质(区别于消极权利性质或国家保护义务)是规范科研经费制度的最基本解释来源,还证明了作为积极权利的学术自由是一种抽象的法律权利,它尽管确实能给予下位国家立法与政策规范意义上的约束,但这种约束是一种最低限度的制约,国家在满足宪法下限制约的基础上,可以对科研经费制度形成进行自由构建。以下,笔者将于本文中具体展开下限制约的解释学工作。具体来说,笔者几次进行的工作要区分为两个步骤予以分析:一是宪法制约的标准,二是具体的下限制约内容。

(一)宪法制约的标准和基本特征

既然是从规范上探究宪法对科研经费制度有何制约作用,就不是采用“我认为”的想当然态度,而是必须要严格依据实定法规范进行论述。因此,所谓宪法制约的标准就是用什么标准来衡量和确定制约内容。

我国《宪法》第47条第二句只有短短的50字左右,如何从其中找出判断国家科研经费制度应当遵守的制约标准呢?这恐怕还得从“学术”两字上入手,以“学术”两字进行解释的法解释学来推导出对科研经费制度形成的下限制约内容。

上述思路实际通行于德国法,被称为“适合学术的学术法”。也就是说,要从学术自由这一基本权利推导出对下位法的制约,就必须以该基本权利的本身核心词即“学术”两字为中心标准进行演绎。学术作为一种人类活动本身有着自身运行法则,即“科研自身规律”(Eigengesetzlichkeit der Wissenschaft), 宪法对下位法的制约原理也应当以这种科研自身规律为标准进行推导,而不是掺杂其他的什么政策目标、指示等因素。

那么,什么是科研自身规律呢?结合现代社会学术活动的现状,总体来说,科研自身规律有以下两个特征。

1.科研活动按功能可区分为不同类型

科研自身规律的第一个特征是需要将科研活动按功能区分为不同类型。从科研自身规律出发对科研活动进行类型化是必须的。西方古典意义上的学术活动或科研活动发源于民间自发的自我探索活动,它不依靠任何主体(无论是国家还是社会)的诱导、刺激而产生。换言之,古典意义上的科研是无前提性的,个人对真理的探索没有附带任何商业利益、特定政治目的或公益目标。然而,现代社会显然早已不是如此。一方面,古典意义上的科研活动继续存在,另一方面,企业委托课题、政府课题、重大合作科研攻关项目不断涌现,甚至占据了主流。因此,可以对此将科研活动大致区分为以下四种类型,即学科型自由科研、国家计划型科研、政策智库型科研、产业型科研。

学科型自由科研顾名思义是古典意义上的科研活动,即大学及科研院所中的科研人员不以任何国家任务、社会任务为前提,自由进行的真理探索活动。这种自由研究在现代社会下是高度学科分化的,即以一级学科、二级学科甚至三级学科为基础自由地进行个别或组合式的研究。对于这种类型的研究,当然有科研经费的问题,尤其在公立大学与科研院所,国家作为举办者如果不对这种类型科研活动进行资助,是直接违反宪法的。

国家计划型科研即国家直接介入科学研究、采用计划方法号召学者申请并由国家审核的科研类型。由于这种科研活动一般实行课题申请制(如2001年《科技部、财政部、国家计委、国家经贸委关于国家科研计划实施课题制管理的规定》),因而也可称为课题型科研。这种类型的科研可以再区分为“国家自身科研计划委托”与“学者自身科研计划资助”两类,前者往往是命题式,后者即所谓自拟课题。不过,无论是命题式还是自拟课题式,都呈现出强烈的国家主导与国家喜好选择的特征,国家往往根据优先程度对资源进行分配,学者个人科研的自由度受到大幅度制约,且往往呈现跨学科、团队式的研究特征,因而与学科型自由科研有本质区别。

政策智库型科研也是一种国家主导的科研活动,并且一般也实行课题制,但是它与前述国家计划型科研的区别在于目的的不同。国家计划性科研的目的是国家为了完成一个科学攻关(如粒子加速器项目、疾病研究项目等),换言之,它的存在依然是基于真理探索的意义,因而检验科研计划成功与否是基于客观事实,仅取决于可验证性、可重复性等实验检验一般标准,这与古典意义上的科研没有本质区别。然而,政策智库型科研并不是如此,国家推进这种研究活动的目的是为了对自身政策制定、立法、行政提供意见与建议,换言之,这往往是一种涉及价值选择的科研活动,就像第二次世界大战以后蓬勃发展的公共政策学研究那样,这种类型的科研活动具有高度的主观性,往往验证其正确、成功与否并没有客观标准,唯一目的是为国家政治“献言献策”。

产业型科研即现代社会产学研一体化现象中诞生的科研活动类型。这一层面上的科研活动主要与企业结合相当密切。无论是大学及科研院所人员接受企业委托,为商品开发提供前提研究,还是企业自身的研发部门人员接受管理层的命令从事产品研发,它们都是产业型科研的组成部分。在这种类型的科研中,国家虽然不直接向科研人员提供科研经费(科研人员的经费来源即所谓横向课题或企业的直接工资奖金),但是依然肩负科研制度建设的责任,即应当依据我国《宪法》第47条第二句制定适合(可以是减少干预、可以是立法规范或立法鼓励)产业型科研的法律与政策。

2.科研外部资源获得与科研自由存在紧张关系

科研自身规律的第二个特征是现代科研活动的外部资源取得与科研自由之间具有紧张关系。古典意义上纯粹的科研活动本身是自足自洽的,就像散步、呼吸、唱歌一样属于一种天然的自由,换言之,对真理的探索活动不需要任何外部力量的允许、鼓励或介入,完全是科研人员独立自主展开的兴趣活动(如对动植物、天象的观察等)。这一点即便在现代依然如此,学术自由首先表现为一种自由权(消极自由),要求外部主体的不作为、不干预。然而,与古典时代显著不同的是,现代科研活动的规模度、复杂度和困难度已经大大加深,许多科研活动如果不从外部获得资源(市场经济制度下主要指资金)的扶持与帮助,就几乎难以开展。因此,这种“没有外部帮助无法开展科研活动”与“要求外部不干预科研活动的自由”就产生了一定程度的紧张关系,由此构成了现代科研自身规律的第二个特征。基于这一特征,在讨论作为积极权利的学术自由对国家科研经费制度形成的下限制约时,应当首先厘清以下两点。

其一,国家虽然是公立大学与科研院所的举办者和产权所有者,但不意味着国家是科研活动的行为主体,因而将这些公立机构中研究人员的科研活动当作国家任务的行使(职务履行行为说)是不恰当的。在任何一种科研类型中,国家都只能是资源分配、组织保障的行为主体,如果说国家由于给付了科研经费就成为指挥者,行政人员有权具体介入科学研究的方法、步骤和实施过程,是不符合科研自身规律的。

其二,国家的资源分配(就本文而言即科研经费)行为确实是国家自身的行为,并非学术共同体的行为。换言之,科研经费支出并非科研自身活动的一部分,因而国家对其调整并不涉及科研人员自身消极权利(防御权)的侵害。举例来说,如果国家对科研人员甲给付的科研经费比往年大幅减少,甲因此主张国家经费减少(间接)侵害自己学术自由是没有正当性的。此时,甲只能依据作为积极权利的学术自由主张科研经费的给付,但并不涉及防御权保护。

况且,国家科研经费涉及财政税收上的制约,国家通过一定标准在同一类型科研活动中有选择地支持某几种项目以及少支持另一类项目并不构成对学术自由的侵犯,也没有法律规范赋予科研人员向国家主张维持现状的权利。从实定法规范上说,我国《宪法》第47条第二句也突出强调了国家对“有益于人民”、“具有创造性”的科研活动给予经费支持的规范逻辑。因此,当国家基于创新性不足、缺乏社会重大意义等理由对科研人员减少或不支付经费时,科研人员就可以依据该规定中的“有益于人民”和“具有创造性”两点来主张自己的积极权利,反过来说,就不应该依据我国《宪法》第47条第一句即学术自由的消极权利性质来对抗科研经费的不给付或少给付行为。

(二)宪法下限制约的具体内容

厘清了宪法制约的判断标准及其科研活动自身规律的主要特征后,还需要具体探究宪法对国家科研制度形成的下限制约。以下笔者紧紧围绕“适合学术的学术法”标准与科研自身规律特点,展开这种下限制约的解释学分析。

1.科研经费制度与科研活动类型的匹配

国家应当根据科研活动的类型配合不同的科研经费制度设计,使科研经费制度与相应的科研活动类型相适应,不可以发生错位,不能提供不适合该科研类型自身规律的经费分配方式。

第一,由于学科型自由科研是古典意义上的学术研究,也是大学与科研院所最基本的活动形态,对这种科研活动的经费支持应尽量采用平等型态,不可推行差别性政策。现实中,这类科研经费大部分已包含在科研人员的工资中(即最基本的科研活动经济保障)。尽管学校往往会根据院系、学科的不同对有限的工资分配实行一定的倾斜,但这种倾斜不能超过必要的限度,否则将有违学科分化自由研究的本来意义,使一些学科的科研人员失去积极性,从而丧失某些领域学术的发展可能性。因此,国家在针对科研经费制度立法时,应当对大学与科研院所内部学科间的工资平衡有所规范。

当然,成为问题的应当是所谓的科研绩效式工资(奖金)。如果大学与科研院所针对学者的研究业绩给予不同的科研绩效奖励,从而形成科研人员间的收入差距,是否不符合学科型自由科研的规律,国家是否需要对此规制呢?笔者认为,高校(含科研院所,以下同)出于鼓励科研、刺激学术生产的目的施行科研奖励政策并没有压制或违反科研自身规律,反而是促进科研人员学术上的动力和创造力。然而,关键是科研业绩评价机制的问题,但这一问题已经超越了笔者于本文中所要论述的科研经费制度的范围,涉及整个国家学术(包括职称评定等)法规范的构建,亟待今后着重探究。

此外,一些高校针对引进人才配备所谓科研启动资金当然也属于为学科型自由科研提供科研经费,因为这种科研启动资金不是所谓的纵向或横向课题,不是任何主体委托的特定科研计划,也没有预定完成目标和事先的研究计划,相反往往是高校提供给新引进学者自由研究的经费保障。因此,这种意义上的科研启动资金就并不适合实行预算制。对这种科研启动资金采用预算管理的方式实际上是一种违背学科型自由科研自身规律的做法,国家应当对其进行纠正。

第二,国家计划型科研一般实行课题制(或称项目制),在我国属于纵向课题的一种,即其研究经费来自政府的科研资金。由于这种类型的科研是国家主导与国家介入,且直接来自财政(税收)给付,对其施行预算制度并且委托高校统一财务管理应当符合宪法上的要求。然而,出于尊重科研一般规律原理,国家在构建这种类型的科研经费制度并亲自执行这一制度时,应当明确意识到学术活动与政治活动的区分。也就是说,尽管国家计划型科研经费的支付、管理、监督当然是政治活动(行政行为)的一部分,但这种政治活动的本质仅仅是为真理探索提供帮助和支持而已,若将真理探索活动本身与国家施政混同起来,就是将学术活动与政治活动等同了起来,最终会阻碍学术、科学技术的进步发展。现代政治活动或国家施政普遍按照政权预先制定好的纲要、规划或约定(manifesto)分步骤、有条理地按部就班推进,至于“什么是正确的政策”与“什么是错误的政策”的评判标准则依赖多数决的民主原理进行检验(人民主权)。然而,学术活动却与此有着天壤之别,科学研究是一种只依赖“假说——证明——证伪”或“假说——证伪——假说”模式的真理探索过程,一方面,其很难按照预先制定的规划、方案等按部就班推进,另一方面,其成果的正确与否只取决于实验检验(而不是民主表决)。这也意味着学术活动的不确定性与复杂性,往往花费大量经费与人力最终得到的是错误(证伪)的结果。因此,国家计划型科研在基于财政法治原理施行预算制度的前提下,应当充分尊重科研规律,注意以下两个点。

首先,国家计划型科研的执行过程并不适合采取定期审核制度。也就是说,政府应当对中标科研人员设定完成预期目标的年限,并在期限届满时验收(即结项)成果,但不应当在课题(项目)中途设定季度检查、年度检查和中期检查等繁琐复杂的管理制度。这样做实际是忽视科研规律,将真理探索活动当作了国家施政,将学术活动与政治活动等同了起来。

其次,同样基于尊重科研规律原理,国家计划型科研尽管施行预算制度,但并不是必须严格按照事先预算编制推进的。也就是说,科研项目实施过程中各项费用比例与经费使用的调整与变更都应当被允许,且原则上告知登记即可,而不应当事先审批。

总之,在实行预算管理的基础上对国家计划型科研活动提供一种宽松、结果导向(而不是过程控制)的科研经费制度才符合科研自身规律,体现我国《宪法》第47条第二句的下限制约。

第三,政策智库型科研是一种自由度最小的科研活动类型,由于涉及大量的价值判断,性质上类似国家政治活动,因而,德国的一些学者不认为政策智库型科研属于学术活动。然而,笔者认为,政策智库型科研是一种介于学术活动与政治活动之间的中间形态,其目的是将学术成果转化为国家施政,因而,即便最后的科研结论是以价值判断与意识形态、政治立场为基础的,但是其达到结论所要依靠的论证过程与素材却是纯粹的学术活动。例如,国家人口政策研究虽然最后是一种价值判断(应当施行怎样的人口政策),但是不难想象其论证素材与依据都是大量社会学、法学、经济学的纯学术产物。因此,对这种类型科研活动的经费制度设计理所当然也要以尊重科研自身规律为基础,保障最基本的学术自由(如国家不能自己指挥研究方法、步骤和实施过程)。

然而,与上述国家计划型科研相比,政策智库型科研毕竟是为国家、政府的特定立法、政策制定目的(而不是为科学探索)服务的,因而国家可以拥有更加强势的主导权。宪法上应当被解释为既允许对其的科研经费实行预算制与统一财务管理,也不禁止国家对这种科研活动实行定期审核、定期报告等过程监督以及严控预算编制和费用变更等事项。

第四,产业型科研主要是企业、社会各团体与组织委托给科研人员的科研任务。在这种类型的科研任务中,当科研人员属于企业员工的情况下应当不存在疑问(即企业内部的产品研发部门),依据我国《公司法》、我国《劳动法》以及其他民商事法律的一般规定处理即可。成为问题的应当是科研人员隶属于高校或科研院所,接受来自外部企业或社会团体委托从事科研活动的情形,这种情况在我国即归入所谓横向课题的范畴。对于这种情况,国家应当构建怎样的科研制度呢?

由于产业型科研的科研经费来自企业等社会组织,换言之,并非归属于国家财政,所谓“横向”也就意味着与来自国家的“纵向”并没有关联,本质是企业与高校科研人员之间的契约(技术服务合同)关系,因而原则上国家并不需要构建什么科研经费制度,一切依据既有的民商法规范处理即可。然而,此处还需区分两种情况,即国家作为举办者的公立高校与科研院所以及民办高校与科研院所,对后者原则上应当由民办主体自由决定产业型科研经费的管理、使用方法,而前者由于涉及公办机构事业单位)性质,需要进一步讨论。

一方面,由于公立高校与科研院所中的科研人员是国家公办教育与公共机构的一部分,产业型科研经费的获得可能有损公办机构的公益性,使其沦为为特定企业服务的私人组织,因而国家对公办机构中的产业型科研经费制度进行一定程度的立法规范是必要的。另一方面,产业型科研作为学术活动的一种当然应当受到学术自由的保障,科研经费制度的构建也应当尊重科研自身规律,过度限制实际上也损害了产学研一体化发展与社会的进步。因此,笔者认为,宪法解释应当对公立高校与科研院所的产业型科研经费制度形成如下四点制约。其一,产业型科研经费的获得与否不能与对科研人员的学术评价(如职称评审)挂钩。其二,产业型科研的科研经费由企业划拨学校(院所)财务管理(而非个人),但不应当实行预算制度。其三,经费使用、报销等应当充分依据合同约定,尊重企业意见,不能执行与国家计划型科研和政策智库型科研(纵向课题)一样的管理制度;其四,经费使用、成果评价的事后监管主体是企业等社会组织而不应当是学校。

2.科研活动类型之间资源分配的平衡

国家应当保证各类型科研活动之间的资源(经费)分配与结构设计的平衡。如果国家科研经费制度(无论是立法、政策、行政行为)偏重对一种类型的科研活动支持而忽视另一种类型科研活动的支持,则是宪法所不允许的。

第一,产业型科研活动经费不得与学科型自由科研的经费相混淆。也就是说,科研人员对横向课题经费的获得与否不能与科研人员本身的工资、科研绩效奖挂钩,两者不能混同起来。产业型科研经费与学科型自由科研的经费来源主体完全不同,且两者的科研类型、特点亦不同,如果将这两种类型科研经费混同,是不符合科研规律的。不应当实行这种混同和挂钩,既指科研人员的工资奖金不能因为横向课题经费的获得而减少,也不能反过来将横向课题经费的获得作为学校院所科研绩效的依据。

第二,公立高校应当在最基本的科研经费保障基础之上鼓励科研人员申请国家计划型科研与政策智库型科研。公立高校的科研人员的工资奖金(学科自由型科研经费)来源与纵向课题经费来源主体同样是国家(且国家本身就是举办者),因而两者实际并不能截然区别。然而,基于科研自身规律,作为积极权利的学术自由应当保障科研人员最基本的科研经费,换言之,尽管公立高校可以将纵向课题的获得与否与科研绩效奖金挂钩,对获得较多的科研人员给予额外的物质奖励,但是这种奖励应当建立在学科型自由科研经费得以充足保障的基础上。例如,当一所公立高校一方面给予学者较低的基本工资,一方面却对申请纵向课题的学者给予高额的科研奖金时,形式上学者的收入非常可观,但实质上却是牺牲了对学科型自由科研的保障,给予了国家计划型科研与政策智库型科研一边倒的资源倾斜。这种情况是违反科研一般规律的,也是作为积极权利的学术自由所禁止的情形。

当然,具体什么样的基本工资(学科型自由科研经费)标准算作是充足保障是一个很难回答的问题,这似乎已经超出了宪法解释的范畴,而属于政策问题。当然,即便充足保障的具体数额是因社会、财政、经济发展水平而异的,但充足保障的最低标准却是宪法可以回答的。有学者总结认为,所谓充足保障是指任何科研人员都不会因基本工资而事实上被强制参加纵向课题。换言之,这就意味着如果科研工资(学科型自由科研经费)的金额足以使得科研人员不会因为资金缺乏、入不敷出而不得已参加国家计划型科研与政策智库型科研,那么就算作是达到了充足保障的标准。

第三,立法政策应当对国家计划型科研经费与政策智库型科研经费保持一定比例的资源分配。一方面,政策智库型科研是单向型的,即纯粹满足国家政治的自身需要而委托科研人员提供服务的科研活动,从这一意义上说政策智库型科研实际出成果更快、对国家(政府)的直接需求度更高,因而不难想象国家(政府)出于短期利益考虑,天然地希望把更多的经费与资源投入政策智库型科研。另一方面,尽管国家计划型科研大部分是满足科研人员的自身需求,但从长远出发,基于真理探索的科学技术发展实际更多地服务了整体国家的经济与社会发展。因此,基于国家的公共利益特性以及宪法的约束公权力特性,作为积极权利的学术自由应当要求国家必须给予国家计划型科研相当高比例的经费分配,而这种比例应当至少不得低于对政策智库型科研的经费支持。

五、结语

国家对学术活动予以科研经费的支持与保障具备充足的宪法基础,反过来说,正因为这种宪法基础的存在,国家在构建适应本国国情的科研经费法律制度时并非完全取决于立法过程与政治过程,而是同样要受到来自宪法规范的制约。因此,笔者于本文中主要依据宪法普遍原理与我国实定宪法条文,基于法释义学方法对科研经费的正当基础与宪法制约原理展开探究,以期对现实的科研经费立法乃至治理予以一定的规范指导。

当然,国家的法律制度并不是宪法的具体化与展开,宪法仅仅是对下位法的制定予以基本底线要求而已。因此,笔者在提出宪法基本要求的同时也充分肯定了国家对科研经费制度形成的制度塑造自由。另外,笔者也仅仅是从宪法原理与规范出发对未来我国科研经费制度改革与构建提出了一些基本要求与愿景,并没有具体结合我国现行科研经费法律与政策(规范性文件)一一指出当前制度的问题与改进建议。从这个意义上说,本文的研究是基础性的,也具有局限性,亟待学界对这一课题的后续深入推进。

注释:
  参见于涛、陈金刚:《高校科研经费管理存在问题及对策研究》, 《江苏高教》2016年第2期;刘新波、李晨光、于洋:《财政科研经费绩效评价指标体系研究》, 《学习与探索》2018年第4期;辛斐斐、范跃进:《财政性科研经费管理:困境、根源及出路》, 《国家教育行政学院学报》2017年第4期;董玮:《提高高校科研经费管理水平》, 《中国高教教育》2018年Z1期。
  代表性的研究,参见郑毅:《高校科研经费管理与学术自由的保障研究——以〈中央和国家机关差旅费管理办法〉第25条为切入点》, 《当代法学》2015年第3期;蒋悟真:《纵向科研项目经费管理的法律治理》, 《法商研究》2018年第5期。
  参见张千帆主编:《宪法学》,法律出版社2014年版,第145~150页。
  参见王德志:《论我国学术自由的宪法基础》, 《中国法学》2012年第5期。
  参见前注,张千帆书,第228页。
  参见内野正幸「教育の自由」大石眞ほか編『憲法の争点』(有斐閣、2008年),第114页以下。
  参见湛中乐、黄宇骁:《当代日本教育法学研究评述》,载孙笑侠主编:《复旦大学法律评论(第5辑)》,法律出版社2017年版,第111~115页。
  参见前注,王德志文;谢海定:《作为法律权利的学术自由权》, 《中国法学》2005年第6期。
  参见山本隆司「学問と法システム」城山英明、西川洋一編『科学技術の発展と法』(东京大学出版会、2007年),第145页。
  参见湛中乐、黄宇骁:《再论学术自由:规范依据、消极权利与积极义务》, 《法制与社会发展》2017年第4期。
  例如,参见前注,王德志文;许崇德主编:《宪法》,中国人民大学出版社2014年版,第161页。
  参见前注,湛中乐、黄宇骁文。
  例如,参见[德]格奥格·耶利内克:《主观公法权利体系》,曾韬等译,中国政法大学出版社2012年版,第8-10章。
  关于学术自由的性质分类,参见前注,湛中乐、黄宇骁文。该文将学术自由的性质分类为消极权利、积极权利与保护义务三种,其中消极权利与积极权利的区分应当是各国共通的宪法教义,保护义务则主要是来自德国宪法学的理论。此外,德国宪法学往往习惯于将基本权利区分为主观权利与客观法两种性质。参见张翔:《基本权利的双重性质》, 《法学研究》2005年第3期。笔者于本文完全是基于学术自由是一种主观权利性质的论断而分析科研经费制度的宪法解释,并不遵循上述德国法的宪法解释方法。
  关于德国宪法学上的受益权研究,参见张翔:《基本权利的受益权功能与国家的给付义务——从基本权利分析框架的革新开始》, 《中国法学》2006年第1期。
  参见藤井俊夫「憲法25条の法意」大石真、石川健治『憲法の争点』(有斐閣、2008年),第174页。
  参见最判昭和23年9月29日刑集2巻10号,第1235页。
  参见张千帆:《宪法不应该规定什么》, 《华东政法大学学报》2005年第3期。当然,该文应当是从宪法的立法论(即如何制定宪法)角度来论述积极权利的非必要性,与本文解释论的角度立场有所不同。
  参见佐藤幸治『日本国憲法論』(成文堂、2011年),第364页。
  参见小山剛『「憲法上の権利」の作法』(尚学社、2016年),第121页。
  Vgl .etwa Matthias Ruffert, Grund und Grenzen der Wissenschaftsfreiheit, VVDStRL, Bd.65, S.177f.
  Vgl. BVerfGE 111, 333(354).
   Vgl. Arnold Kttgen, Die Freiheit der Wissenschaft und die Selbstverwaltung der Universitt, 1964, S.304ff.
  参见前注,山本隆司文,载同前注,城山英明、西川洋一书,第146~148页。当然,以上四种类型的科研活动仅仅是一种抽象化的归类,现实中,一种科研活动兼具两种以上形态的情形当然是存在的。
  Vgl. Hans- Heinrich Trute, Die Forschung zwischen grundrechtlicher Freiheit und staatlicher Institutionalisierung, 1994, S.100.
  参见前注,山本隆司文,载同前注,城山英明、西川洋一书,第155页。
  参见前注,山本隆司文,载同前注,城山英明、西川洋一书,第156页。
  参见前注,山本隆司文,载同前注,城山英明、西川洋一书,第158页。
  关于国家评价与学术自由的矛盾,参见栗島智明「ドイツにおける近年の大学改革と学問の自由」法学政治学論究103号,第241页。
  参见长谷部恭男『憲法』(新世社、2014年),第231页。
   Vgl. Michael Fehling, Kommentierung zu Art.5 Abs.3, in: Dolzer(Hreg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, 2004, Rn.82.
  参见前注,山本隆司文,载同前注,城山英明、西川洋一书,第157页。
  参见前注,山本隆司文,载同前注,城山英明、西川洋一书,第157页。
  参见黄宇骁:《论宪法基本权利对第三人无效力》, 《清华法学》2018年第3期。
作者简介:湛中乐,法学博士,北京大学法学院教授;黄宇骁,北京大学法学院博士研究生。
文章来源:《政治与法律》2019年第9期。
发布时间:2019/10/7
 
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